Auto 447/17

 

SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Rechazar por cuanto no se cumplen los requisitos de oportunidad, legitimación y carga argumentativa

 

 

Expediente D-11587

 

Asunto: solicitud de nulidad de la sentencia C-172 de 2017.

 

Solicitante: Milton José Pereira Blanco en representación de la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena.

 

Magistrada Ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

 

 

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete (2017)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Iván Humberto Escrucería Mayolo (e.), Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos y Diana Fajardo Rivera, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, específicamente las previstas en el artículo 106 del Reglamento Interno de esta Corporación, profiere el presente auto en el que  decide la solicitud de nulidad presentada por Milton José Pereira Blanco en representación de la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena en contra de la sentencia C-172 de 2017[1].

 

La referida solicitud se remitió al Despacho de la Magistrada sustanciadora de la sentencia cuya nulidad se persigue.

 

A continuación se sintetizan los antecedentes de la petición de nulidad y sus fundamentos:

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Demanda que dio lugar a la sentencia C-172 de 2017

 

1.1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Germán Rodolfo Acevedo Ramírez presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 2º (parciales) del Decreto 2247 de 2011 “Por el cual se modifica la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación”.

 

1.2. El demandante presentó dos cargos contra las normas acusadas. En el primero, denunció la transgresión del numeral 10º del artículo 150 de la Carta Política y, en el segundo, la violación del numeral 7º del artículo 150 ibídem.

 

1.3. Para sustentar los cargos, el actor indicó que las disposiciones acusadas se expidieron por el Presidente de la República con base en las facultades extraordinarias que, a través de los artículos 10º de la Ley 1424 de 2010 y 119 de la Ley 1448 de 2011, se le concedieron para alterar la estructura de la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, las cuales circunscribieron esa modificación a dos propósitos específicos y temporales: (i) la intervención en los procesos de restitución de tierras y (ii) la contribución en el desarrollo de la implementación de la Ley 1424 de 2010.

 

De acuerdo con lo expuesto, el accionante adujo que las normas habilitantes, permitían la modificación de la planta de personal para finalidades particulares, es decir que no le otorgaron la competencia al Presidente de la República para que alterara de forma definitiva la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación y, por esa razón, tampoco podía adscribir los cargos a la planta de personal globalizada y permitir su distribución según la estructura interna de la entidad.

 

1.4. En concordancia con el primer cargo, el actor indicó que las disposiciones acusadas también transgredieron el artículo 150-7 de la Carta Política, ya que desconocieron la competencia exclusiva del Congreso de la República para determinar la estructura de la administración nacional.

 

2. Sentencia C-172 de 2017

 

2.1. El 22 de marzo de 2017, la Sala Plena de la Corte Constitucional profirió la sentencia C- 172 de 2017 en la que estudió los cargos formulados por el actor y decidió:

 

“Primero.-Declarar INEXEQUIBLE la expresión “de carácter permanente” del artículo 1º del Decreto 2247 de 2011 y sustituirla por la frase “por 10 años”, sin perjuicio de lo que pueda determinar el legislador.

 

Segundo.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones “la planta de personal globalizada” y “estructura interna de la entidad” contenidas en el artículo 2º del Decreto 2247 de 2011, por los cargos analizados en esta sentencia.”

 

Para arribar a las decisiones descritas, la Sala Plena adelantó el siguiente análisis:

 

2.2. De forma inicial, determinó la aptitud del primer cargo, en el que el actor denunció la violación del artículo 150-10 porque las facultades legislativas concedidas al Presidente no permitían un cambio permanente en la planta de personal de la Procuraduría, al constatar que se trata de un reproche de carácter constitucional y que se presentaron todos los elementos exigidos para la estructuración de este tipo de reproches[2].

 

2.3. Luego, verificó la aptitud del segundo cargo, en el que se indicó que los fragmentos acusados transgreden la potestad de modificar la estructura orgánica y/o la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, otorgada por la ley habilitante al Presidente, debido a que la censura se dirigió contra las disposiciones que modifican de forma permanente la planta de personal referida y genera una duda sobre la constitucionalidad de la disposición.

 

Análisis de fondo

 

2.4. Adelantado el estudio inicial, en el que estableció la aptitud de los cargos, la sentencia fijó el problema jurídico en los siguientes términos:

 

¿las expresiones “de carácter permanente” contenida en el artículo 1º, y “la planta de personal globalizada” y “estructura interna de la entidad” del artículo 2º del Decreto 2247 de 2011 violan los artículos 150-10 y 150-7 de la Carta Política por exceder la habilitación otorgada por la Ley 1424 de 2010 para que el Presidente de la República actuara como legislador extraordinario?

 

Para el análisis del problema jurídico, la Corte (i) hizo un breve recuento de la jurisprudencia sobre el ejercicio de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por parte del Congreso; (ii) explicó la naturaleza de las medidas de justicia transicional; (iii) resumió los criterios aplicables al análisis constitucional del ejercicio de facultades extraordinarias por el Presidente en el marco de la justicia transicional y, finalmente, (iv) analizó la constitucionalidad de los fragmentos de los artículos 1º y 2º del Decreto Ley 2247 de 2011 y determinó el alcance del fallo.

 

2.5. En el estudio del caso concreto se reiteraron los criterios para la valoración constitucional del ejercicio de facultades extraordinarias y se destacó que las medidas analizadas, de justicia transicional, por contar con una baja legitimación democrática tienen menor vocación de permanencia y estándares de interpretación más estrictos.

 

Luego, la Sala advirtió que la norma habilitante facultó al Presidente a crear cargos, pero no incluyó una cláusula de vigencia expresa. Sin embargo, la finalidad que perseguía la habilitación -atender las necesidades de la justicia transicional- por definición, genera medidas temporales. En relación con esa circunstancia, se resaltó la necesidad de considerar elementos adicionales a la norma habilitante para interpretar la facultad legislativa concedida.

 

Con respecto a la interpretación de la competencia cedida, la Corte destacó que el Presidente consideró la norma habilitante, esto es la Ley 1424 de 2010 -que no hizo referencia a la vigencia de las medidas de justicia transicional- y la Ley 1448 de 2011 para ejercer su potestad legislativa. Es decir, que para fijar el límite omitido en la habilitación, el Ejecutivo acudió a otra ley de justicia transicional que sí lo hacía, esto es la Ley 1448 de 2011, que estableció la temporalidad de las medidas por el término de 10 años.

 

A pesar de que el Presidente acudió a otra norma que le permitía determinar la vigencia de las medidas transicionales, en el decreto demandado modificó la planta de personal de forma permanente, en contraposición con el límite que invocó. En consecuencia, ante la incongruencia entre la fundamentación del decreto -en la que se interpretaron los límites temporales de la habilitación legislativa otorgada- y las expresiones acusadas -que desconocen dichos límites- se concluyó la inexequibilidad de los fragmentos demandados por violación del artículo 150.10 de la Carta Política.

 

2.6. No obstante esa conclusión, la Corte consideró que no era factible adoptar un fallo de inexequibilidad, pues esta decisión generaría efectos inconstitucionales por obstaculizar e incluso impedir el desempeño de funciones de la Procuraduría General de la Nación en el marco de los procesos de restitución de tierras y las acciones encaminadas a garantizar a las víctimas del conflicto armado el establecimiento de la verdad, la justicia y la reparación de daños. Por lo tanto, declaró la inexequibilidad de la expresión “de carácter permanente” del artículo 1º del Decreto 2247 de 2011 y la sustituyó por la frase “por 10 años, sin perjuicio de lo que pueda determinar el legislador”.

 

En efecto, la Sala Plena señaló que la decisión más razonable era la emisión de un fallo integrador en la modalidad sustitutiva con respecto a la expresión contenida en el artículo 1º, que condicionaba la comprensión de las demás expresiones acusadas. En particular, tomó el plazo de la vigencia de la Ley 1448 de 2011 para entender la vigencia de los cargos creados en la Procuraduría y reiteró la facultad constitucional que mantiene el Congreso para pronunciarse sobre la materia, dentro del amplio margen de configuración que le asiste.

 

II. SOLICITUD DE NULIDAD

 

Mediante escrito radicado ante la Secretaria General de la Corte Constitucional el 20 de abril de 2017[3], Milton José Pereira Blanco en representación de la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena solicitó que se declare la nulidad de la sentencia C-172 de 2017.

 

En relación con los presupuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional para elevar esa pretensión, la entidad indicó que presentó la solicitud en el término de 3 días siguientes a la notificación de la sentencia (edicto desfijado el 17 de abril de 2017) y que cuenta con legitimación en la causa por activa, debido a que actuó como interviniente en el proceso de constitucionalidad.

 

Luego, señaló que la sentencia referida debe ser anulada por violación del debido proceso y, en concreto, por la configuración de las siguientes causales de nulidad:

 

Primer cargo. En la sentencia no se analizaron asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos en el sentido de la decisión

 

Para la universidad, la Sala Plena no consideró en su análisis que en la sentencia C-101 de 2013[4] se declaró inexequible la expresión “procurador judicial” contenida en el numeral 2º del artículo 182 del Decreto Ley 262 de 2000, que clasificaba dicho cargo como de libre nombramiento y remoción, y le ordenó a la Procuraduría General de la Nación convocar concurso de méritos para la provisión de esos cargos.

 

En consecuencia, los cargos de procurador judicial, entre los que se encuentran los creados en el Decreto 2247 de 2011 se proveyeron a través de concurso público de méritos y esta circunstancia no fue analizada en la sentencia cuya nulidad se persigue.

 

Segundo cargo. La sentencia desconoció el precedente que se deriva de las sentencias C-101 de 2013, T-319 de 2014 y SU-553 de 2015

 

La peticionaria aduce que la Sala Plena al omitir el estudio de la situación de las personas que concursaron para los cargos permanentes, cuya naturaleza cambió como consecuencia de la decisión adoptada en la sentencia C-172 de 2017, desconoció que: (i) la sentencia C-101 de 2013 destacó la equiparación entre los agentes del Ministerio Público que ejercen su cargo ante la Rama Judicial y los magistrados y jueces ante quienes ellos actúan, en aspectos como la pertenencia al régimen de carrera.

 

Asimismo, resaltó la sentencia T-319 de 2014[5] que indicó que cuando se ha presentado un concurso de méritos para proveer vacantes definitivas el nombramiento no puede hacerse en condiciones precarias como la provisionalidad sino que es necesario hacerlo en propiedad. Lo anterior, porque el nombramiento en provisionalidad cuando debe adelantarse en propiedad rompe la confianza legítima y vulnera el derecho al debido proceso.

 

Finalmente, señaló que la sentencia SU-553 de 2015[6] concluyó que los cargos de magistrados y jueces especializados en restitución de tierras pertenecen a la jurisdicción ordinaria civil, tienen vocación de permanencia y son de carrera. En contraste, a juicio de la solicitante, la sentencia C-172 de 2017 creó una distinción para los procuradores judiciales de restitución de tierras que contraría las consideraciones expuestas por la Corte en otras oportunidades, en relación con la naturaleza de los cargos.

 

Tercer cargo. Desconocimiento del precedente constitucional relacionado con los derechos adquiridos

 

La Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena indicó que el fallo acusado desconoció los pronunciamientos de esta Corporación en relación con los derechos adquiridos, según los cuales, en concordancia con el artículo 58 Superior, éstos se incorporan al patrimonio del titular y quedan resguardados frente a cualquier actuación oficial que pretenda modificarlos.

 

Para la peticionaria, la sentencia C-172 de 2017 no consideró las sentencias C-038 de 2004[7] y SU-130 de 2013[8] en las que se destacó la necesidad de mantener la seguridad jurídica y se reiteró la prohibición de modificar las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley.

 

Cuarto cargo. Violación del debido proceso por incompetencia de la Corte Constitucional para realizar un control constitucional implícito sobre la norma habilitante

 

La solicitante resaltó que la sentencia C-172 de 2017 indicó, de forma preliminar, que la inconstitucionalidad por violación del artículo 150-10 Superior se deriva de un exceso evidente del Presidente en el ejercicio de las facultades legislativas que le fueron concedidas, es decir que el análisis se circunscribía al Decreto 2247 de 2011.

 

A pesar de esa delimitación de la competencia y de que la norma habilitante no tenía un límite temporal, la Sala Plena hizo un ejercicio interpretativo sobre los alcances de la habilitación para establecer dicho límite y, de esa forma, adelantó un juicio de constitucionalidad implícito sobre la disposición habilitante que no fue demandada.

 

Quinto cargo. Violación del debido proceso por desconocimiento del principio de buena fe, confianza legítima y respeto al acto propio

 

Para sustentar el cargo, la solicitante destacó, de forma inicial, la consagración constitucional del principio de buena fe en el artículo 83 Superior y el de confianza legítima que se deriva de esa previsión.

 

En particular, adujo que de acuerdo con las sentencias T-521 de 2004[9] y T-1094 de 2005[10] el principio de confianza legítima opera en situaciones en las que el administrado no tiene un derecho adquirido, pero tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, razón por la que el Estado debe proporcionarle tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Asimismo, indicó que según lo previsto en la sentencia T-923 de 2010[11] el principio de confianza legítima le impone a las autoridades y particulares mantener coherencia en sus actuaciones, respetar los compromisos adquiridos y garantizar la estabilidad de las situaciones.

 

Luego de referir esas características del principio en mención, la entidad destacó que tal y como lo advirtieron las sentencias C-836 de 2001[12], C-131 de 2004[13] y T-1023 de 2006[14] el principio de confianza legítima también rige la actividad judicial, en aras de evitar que las actuaciones judiciales resulten contradictorias y proscribe comportamientos que aunque tengan algún tipo de fundamento legal sean irracionales.

 

Asimismo, la entidad señaló que otra manifestación del principio de buena fe es el respeto por el acto propio, el cual se desconoce en las actividades de los operadores jurídicos que vayan en contravía de comportamientos con la entidad suficiente para generar en los interesados la expectativa de que se comportarán de forma coherente con la actuación original. En consecuencia, adelantado un acto que ocasiona una situación particular en favor de un administrado, la autoridad no puede modificar, de forma unilateral, su decisión.

 

Establecidos los principios descritos, la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena destacó que la sentencia C-101 de 2013 no hizo alguna salvedad en relación con los cargos de procuradores judiciales I y II que debían ser convocados a concurso de méritos para su designación en carrera administrativa, razón por la que las convocatorias y el concurso correspondiente se adelantaron para proveer también los cargos de procuradores judiciales, de carácter permanente, creados en el Decreto 2247 de 2011. Sin embargo, la naturaleza de esos cargos sufrió un cambio abrupto como consecuencia de la sentencia C-172 de 2017 que estableció el carácter temporal por 10 años y no precisó los alcances del fallo en relación con las personas que superaron el concurso de méritos.

 

Sexto cargo. Violación del debido proceso por falta de notificación de las personas que podían resultar afectadas por la decisión

 

Para la peticionaria aunque resulta claro que esta Corporación ejerce control abstracto de constitucionalidad cuando estudia las acciones de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos, en el presente caso era notoria la existencia de un grupo de personas, plenamente identificables, que podían resultar afectadas con la decisión, razón por la que debieron ser notificadas de forma personal y vinculadas al trámite de la acción.

 

III. SOLICITUD DE ACLARACIÓN

 

Por último, la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena solicitó que, en caso de que no se declare la nulidad deprecada de acuerdo con los cargos que formuló, se aclare la sentencia en relación con las situaciones jurídicas consolidadas y los derechos adquiridos por las personas que superaron las etapas de los concursos de méritos y, actualmente, son titulares de los derechos de carrera en los cargos creados en el Decreto 2247 de 2011.

 

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

1. De conformidad con lo previsto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional^[15], la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir los incidentes de nulidad que se promueven contra las sentencias proferidas por esta Corporación.

 

Procedencia excepcional de la nulidad de sentencias dictadas por la Corte Constitucional. Reiteración jurisprudencial

 

2. El artículo 243 de la Constitución^[16] señala que los fallos proferidos por la Corte Constitucional, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, característica que salvaguarda el principio de seguridad jurídica. Como lo señaló la sentencia C-774 de 2001^[17], una vez proferidos los fallos de este Tribunal se convierten en decisiones inmodificables, lo que implica: (i) una función negativa, que está determinada por la prohibición general que tienen los jueces de conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto; y (ii) una función positiva, que no es otra cosa que dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento en general.

 

3. De manera concomitante, el artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991^[18] establece que contra las sentencias de este Tribunal no procede recurso alguno. En consecuencia, la Corte inicialmente señaló que las nulidades de los procesos ante la Corte Constitucional solo pueden invocarse antes de proferido el fallo y únicamente por violación al debido proceso^[19]. Sin embargo, a partir de una interpretación armónica de dicha disposición, posteriormente precisó que aún después de producirse el fallo se pueden invocar nulidades imputables directamente al contenido de la decisión, a petición de parte o de manera oficiosa en casos excepcionalísimos. Por ejemplo, el Auto 162 de 2003^[20] -al resolver una solicitud de nulidad contra una sentencia de tutela proferida por la Corte- señaló que el reconocimiento de la dignidad humana y la supremacía de la Constitución le imponen al juez constitucional la obligación ineludible de incluir, dentro del espectro de sus competencias, un mecanismo judicial que eventualmente le permita revisar sus propias actuaciones, de manera que le sea posible establecer si, frente a un caso concreto y en una situación específica, ha desconocido de manera grave e incorregible alguna de las garantías procesales previstas en el ordenamiento.

 

No obstante lo anterior, el Tribunal ha sido claro en señalar, como lo hizo en el Auto 360 de 2006^[21] que resolvió una nulidad presentada contra la sentencia C-355 de 2006, que: (i) esta clase de incidentes de nulidad no implica la existencia explícita de un recurso contra las providencias proferidas por la Corte; y (ii) su precedente no constituye una regla general, toda vez que la posibilidad de que prosperen está restringida a que esté demostrada la existencia de situaciones jurídicas excepcionales y extraordinarias.

 

Por esta razón, y como lo recordó el Auto 167 de 2013^[22], el incidente de nulidad ha de originarse en la misma sentencia, procede a petición de parte y quien lo invoque debe cumplir con un estándar argumentativo riguroso donde señale y demuestre la existencia de irregularidades ostensibles que configuren una violación flagrante y trascendental del debido proceso. La extensa jurisprudencia^[23] de la Corte ha decantado algunas condiciones necesarias para la procedencia formal y sustancial de la nulidad. Las mismas pueden ser resumidas de la siguiente manera:

 

3.1 Los requisitos de forma que están orientados a comprobar los presupuestos mínimos que deben existir para adelantar un análisis de fondo de la solicitud de nulidad:

 

3.1.1. Temporalidad. La solicitud de nulidad debe ser invocada dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la sentencia; una vez vencido dicho término se entienden saneados los vicios que hubieran dado lugar a la declaratoria de la misma^[24].

 

3.1.2. Legitimación en la causa por activa. El incidente de nulidad debe ser presentado por quienes hayan sido parte del proceso de tutela o por los terceros que resulten afectados por las órdenes dictadas por la Corte en sede de revisión^[25]. Para el caso de las sentencias de constitucionalidad, la presentación de la solicitud se restringe a las partes y a aquellos intervinientes en el proceso.

 

3.1.3. Deber de argumentación. Quien invoca la nulidad debe sustentarla en debida forma, lo que implica la obligación de demostrar mediante una carga argumentativa seria y coherente el desconocimiento del debido proceso. En ese sentido, no son admisibles razones que simplemente presenten un disgusto o inconformidad con la decisión. En relación con este punto, el Auto 251 de 2014^[26], indicó que el análisis de la Corte en estos casos, a partir del principio de rigurosidad en la carga argumentativa, solo se circunscribe al estudio de los cargos formulados por quien presente el incidente de nulidad, sin que sea posible reabrir el debate sobre los problemas jurídicos abordados en la providencia o entrar a analizar y determinar de oficio la existencia de vicios no identificados en la respectiva solicitud.

 

3.2. Con respecto a los requisitos sustanciales o materiales, la jurisprudencia constitucional ha identificado algunas causales que no son taxativas:

 

3.2.1. Cambio de jurisprudencia. Según lo dispuesto en el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991^[27], solamente la Sala Plena de la Corte está autorizada para realizar cambios de jurisprudencia. Por ello, cuando el criterio de interpretación o la posición jurisprudencial fijada por la Sala Plena o la jurisprudencia en vigor de las Salas de Tutela ha sido variada por una Sala de Revisión, ante una misma situación fáctica y jurídica, “se desconoce el principio del juez natural y se vulnera el derecho a la igualdad”, con la consecuente declaratoria de nulidad por violación al debido proceso^[28].

 

La causal de nulidad por cambio de jurisprudencia por parte de sentencias de unificación y constitucionalidad está supeditada a requisitos específicos, en los que el análisis no se circunscribe al análisis de juez natural, pues, como se indicó, la competencia para adelantar el cambio recae en la Sala Plena de esta Corporación. En consecuencia, la configuración del vicio de la sentencia se deriva de: (i) la falta de reconocimiento explícito de la modificación y (ii) la ausencia de argumentos que sustenten el cambio jurisprudencial.

 

3.2.2. Desconocimiento de las mayorías legalmente establecidas. En los casos en los que la Corte dicta una sentencia sin que haya sido aprobada por las mayorías exigidas en el Decreto Ley 2067 de 1991, el Reglamento Interno de la Corporación (Acuerdo 02 de 2015) y la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, también hay lugar a la declaratoria de nulidad^[29].

 

3.2.3. Incongruencia entre la parte considerativa y resolutiva de la sentencia. Esta causal se configura en aquellos eventos en los cuales existe incertidumbre respecto de la decisión adoptada, por ejemplo ante decisiones anfibológicas o ininteligibles, por abierta contradicción o cuando carece en su totalidad de argumentación en la parte motiva. Sin embargo, ello no quiere decir que los criterios que se utilizan para la adecuación de la sentencia (respecto de la redacción o la argumentación) o el estilo de los fallos (más o menos extensos en el desarrollo de la argumentación), vulneren el debido proceso^[30].

 

3.2.4. Órdenes a particulares no vinculados. Esta causal surge como garantía de los derechos de contradicción y defensa, por cuanto al no tenerse la oportunidad de intervenir en el trámite de tutela se vulnera el debido proceso de aquellos que no han participado^[31].

 

3.2.5. Elusión arbitraria del análisis de asuntos de relevancia constitucional. Hay lugar a declarar la nulidad de un fallo cuando la omisión en el examen de argumentos, pretensiones o cuestiones de orden jurídico afectan el debido proceso, si de haber sido analizados esos puntos se hubiese llegado a una decisión o trámite distintos, o si por la importancia que revestía en términos constitucionales para la protección de derechos fundamentales, su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva Sala. En este punto se debe precisar que la Corte cuenta con la facultad de delimitar el ámbito de análisis constitucional, restringiendo su estudio a los temas que considere de especial trascendencia. Al respecto ha señalado que en sede de revisión la delimitación se puede hacer de dos maneras: (i) mediante referencia expresa en la sentencia, cuando al analizar los asuntos objeto de revisión la Corte establece específicamente el objeto de estudio; o (ii) tácitamente, cuando se abstiene de pronunciarse en relación con algunos aspectos que no tienen relevancia constitucional, hecho este que autónomamente considerado no genera violación al debido proceso^[32].

 

3.2.6 Desconocimiento de la cosa juzgada constitucional. Esta causal se deriva de una extralimitación en el ejercicio de las competencias atribuidas a la Corte por la Constitución y la Ley. Sobre el particular la jurisprudencia ha señalado que el desconocimiento del principio de cosa juzgada constitucional que se predica de todas las sentencias de la Corte constituye razón suficiente para que prospere la solicitud de nulidad. Ello se explica en la medida en que el juez al dictar la sentencia no solamente tiene que observar las formas procesales consagradas en la ley, sino cumplir la Constitución; y si es la misma Constitución la que expresamente manda respetar la cosa juzgada constitucional, una sentencia que sea contraria a ésta, rompe la armonía del orden jurídico. Sin embargo, esta causal de nulidad no puede confundirse con la posibilidad de que la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de su autonomía funcional, pueda introducir ajustes, variantes o cambios en su propia jurisprudencia a través de una posterior sentencia de constitucionalidad, pues en estos eventos, en principio, la Corte parte de una materia genérica cuyos lineamientos, contenidos y alcances son precisados o redefinidos a partir de un nuevo caso específico, y la decisión no versa sobre una disposición concreta que ya ha sido objeto de estudio y decisión, evento en el que se configura, naturalmente, el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en sentido formal^[33].

 

Por último, antes de analizar el caso concreto, es importante reiterar que la declaratoria de nulidad proferida por la Corte Constitucional solo prospera si se acreditan los requisitos formales y sustanciales. De no ser así, es necesario rechazar la solicitud bajo el carácter excepcional y extraordinario de esta clase de incidentes.

 

Procedencia excepcional de la aclaración de sentencias dictadas por la Corte Constitucional. Reiteración jurisprudencial

 

4. Esta Corporación ha precisado que, por regla general, no procede la aclaración de sentencias de control abstracto de constitucionalidad, toda vez que permitir dicha posibilidad podría contrariar el principio de cosa juzgada constitucional. Adicionalmente, resolver las solicitudes de aclaración en sede de constitucionalidad excedería el ámbito de competencias asignadas en el artículo 241 de la Constitución Política, por cuanto la Corte Constitucional debe cumplir sus funciones “en los estrictos y precisos términos de este artículo”. Por lo anterior, en principio, no es admisible que la Corte resuelva las solicitudes de aclaración de las sentencias proferidas en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad. En este sentido, ha dicho lo siguiente:

 

“Una vez proferido un fallo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma, no puede la Corporación inmiscuirse en la interpretación que de lo resuelto realicen funcionarios oficiales o por (sic) los particulares, careciendo además de competencia para resolver fuera de proceso consultas o inquietudes como la que se formula en el escrito petitorio de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución Política de 1.991”^[34].

 

Cabe añadir que mediante sentencia C-113 de 1993^[35], la Corte declaró inexequible el artículo 24 del Decreto 2067 de 1991^[36], que permitía la presentación de solicitudes a la Sala Plena de la Corte Constitucional para aclarar las sentencias de constitucionalidad proferidas en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad.

 

5. Pese a lo anterior, de manera excepcional se ha admitido la procedencia de solicitudes de aclaración de sus sentencias^[37]. Inicialmente dicha procedencia estaba sujeta al cumplimiento los supuestos previstos en el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil^[38]. Sin embargo, en atención a la derogatoria de dicha disposición por el Código General del Proceso^[39], los términos que rigen la excepcional aclaración de las sentencias proferidas por esta Corporación son los siguientes:

 

“Art. 285 ACLARACIÓN. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella.

 

En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto. La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia.

 

La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración.”

 

En consecuencia, la Sala Plena ha denegado las solicitudes que no atienden los propósitos específicos de la norma transcrita, tal y como sucede con las peticiones que controvierten conceptos o frases señalados dentro de la providencia que no ofrecen verdaderos motivos de duda, no guardan relación estrecha con la ratio decidendi o la parte resolutiva del fallo, y pretenden reabrir los debates resueltos.[40]

 

Finalmente, en relación con el alcance del artículo 285 del Código General del Proceso en el trámite de constitucionalidad es necesario precisar que de este se desprenden las condiciones que permiten la excepcional aclaración de las sentencias y que la previsión sobre los recursos que proceden contra la sentencia objeto de aclaración debe ser leída de acuerdo con la regla general establecida en el inciso primero del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, según el cual “contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno”. En efecto, en la medida en que la disposición del Código General del Proceso en mención precisa que en el término de ejecutoria de la aclaración pueden interponerse los recursos que procedan contra la providencia objeto de aclaración es claro, de la redacción de la norma y la regla prevista en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, que la aplicación del artículo 285 no comporta una habilitación para la formulación de recursos en contra de las sentencias de esta Corporación.

 

Caso concreto

 

La solicitud de nulidad de la sentencia C-172 de 2017

 

6. En primer lugar, para efectos de claridad argumentativa, se recapitularán los cargos formulados por la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena así:

 

(i) Elusión de asuntos de relevancia constitucional, en particular el concurso de méritos que se adelantó para proveer en carrera los cargos de procuradores judiciales, incluidos los creados en el Decreto 2247 de 2011, en cumplimiento de la sentencia C-101 de 2013;

 

(ii) Desconocimiento del precedente relacionado con: (a) la equiparación entre agentes del Ministerio Público que ejercen su cargo ante la Rama Judicial y los jueces y magistrados -sentencia C-101 de 2013-, (b) el tipo de nombramiento que debe efectuarse -en propiedad- cuando se adelanta un concurso público de méritos -sentencia T-319 de 2014-, y (c) las características de los cargos de magistrados y jueces especializados en restitución de tierras -SU-553 de 2015-.

 

(iii) Desconocimiento del precedente constitucional relacionado con el respeto de los derechos adquiridos (sentencias C-038 de 2004 y SU-130 de 2013).

 

(iv) Falta de competencia de la Corte Constitucional para adelantar juicio de constitucionalidad implícito sobre la norma habilitante.

 

(v) Violación del debido proceso por desconocimiento del principio de buena fe, confianza legítima y respeto por el acto propio.

 

(vi) Violación del debido proceso por falta de notificación a personas determinadas que podían resultar afectadas con la decisión.

 

7. Ahora bien, conforme a los criterios formales y materiales expuestos, pasa la Sala Plena a examinar los cargos formulados por la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena contra la sentencia C-172 de 2017. En primer lugar, se realizará un análisis previo de procedencia formal para determinar si la solicitud de nulidad cumple con dichos requisitos y, en el caso de que concurran los presupuestos formales se pasará al análisis de fondo.

 

7.1. Con respecto al factor temporal se advierte que la peticionaria radicó la solicitud de nulidad el 20 de abril de 2017 en la Secretaría General de la Corporación, esto es, dentro de los tres días siguientes a la notificación de la sentencia, la cual según el informe secretarial se efectuó mediante el edicto 047, fijado el 6 de abril de 2017 y desfijado el 17 del mismo mes y año^[41]. Como el término de ejecutoria corrió durante los días 18, 19 y 20, es claro que la solicitud fue formulada oportunamente dentro del término de ejecutoria de la sentencia.

 

7.2. En cuanto a la legitimidad, esta Corporación ha admitido que los intervinientes en el trámite de constitucionalidad soliciten la nulidad de la sentencia.

 

En efecto, la legitimación reconocida en la jurisprudencia constitucional no surge de una consideración sobre el ejercicio de los derechos políticos sino que está derivada, exclusivamente, de la intervención en el debate constitucional con independencia de que la participación fuera consecuencia de la invitación extendida por esta Corporación en el auto admisorio o de la propia iniciativa del interviniente en el marco del traslado previsto en el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991.

 

En consecuencia, la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena al haber emitido concepto en el trámite, en el que consideró que la Corte se debía inhibir para estudiar los cargos propuestos por el actor o, en su defecto, declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, está legitimada para solicitar la nulidad de la sentencia C-172 de 2017.

 

No obstante, la Sala advierte que la legitimación de la solicitante está circunscrita a los cinco primeros cargos, pues la nulidad por falta de notificación exige una legitimación especial, ya que sólo puede ser invocada por la persona afectada por dicha omisión[42].

 

Así las cosas, como quiera que el último cargo -sexto- cuestionó la falta de  vinculación especial al trámite constitucional de las personas naturales que, a juicio de la solicitante, podían resultar afectadas con la sentencia C-172 de 2017, entre las que no se encuentra la entidad interviniente se rechazará el cargo por falta de legitimación. El rechazo también se justifica si se considera que la peticionaria (i) reconoció el cumplimiento de los mecanismos de notificación establecidos para los tramites de constitucionalidad -fijación en lista de la norma acusada[43] y notificación de la sentencia a través de edicto[44]-, y (ii) presentó un reproche extemporáneo, pues alegó la falta de vinculación de algunos sujetos al trámite de constitucionalidad, a pesar de que proferida la sentencia sólo pueden denunciarse las afectaciones del debido proceso que se configuraron en ésta.

 

7.3 En lo que respecta al deber de argumentación la Sala considera que la peticionaria no cumplió la carga exigida para demostrar la afectación del debido proceso derivada de (i) la elusión de asuntos de relevancia constitucional -cargo 1-; (ii) el desconocimiento del precedente fijado en las sentencias identificadas por la peticionaria en los cargos 2, 3 y 5, y (iii) la falta de competencia para adelantar el juicio de constitucionalidad sobre la norma habilitante -cargo 4-.

 

8. A continuación se presentará el análisis de los cargos, en el que, se expondrán las razones del incumplimiento del presupuesto de carga argumentativa anunciado previamente.

 

Primer cargo. Elusión de asuntos de relevancia constitucional

 

9. De acuerdo con la solicitante la Corte omitió analizar y emitir consideraciones especiales en relación con el concurso de méritos adelantado para proveer los cargos de procuradores judiciales, entre los que se encuentran los creados en el Decreto 2247 de 2011.

 

Frente a la censura descrita, la Sala advierte que ésta no logra constituir un cargo por omisión de asuntos de relevancia constitucional, debido a que la peticionaria se limitó a indicar una circunstancia que guarda relación con la situación particular de las personas que, a su juicio, resultan afectadas con la sentencia, pero no indicó las razones por las que, de acuerdo con la competencia de esta Corporación cuando ejerce control abstracto de constitucionalidad, el asunto que identificó era de análisis obligatorio en el estudio de la violación del artículo 150-10 Superior como consecuencia del endilgado exceso en el ejercicio de la competencia legislativa cedida al Presidente de la República.

 

10. Para evidenciar la falencia en la argumentación de la peticionaria es necesario hacer referencia al alcance de las competencias de la Corte Constitucional y, en particular, a las diferencias entre el control de constitucionalidad de las leyes -abstracto- y la facultad de revisión de los fallos de tutela -control concreto-[45].

 

En efecto, desde la asignación de las competencias a la Corte Constitucional en el artículo 241 de la Carta Política se diferenció, entre otras, la decisión sobre los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en el artículo 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, y la revisión de las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos fundamentales.

 

Control abstracto de constitucionalidad

 

11. La función jurisdiccional de adelantar el control de la constitucionalidad de las leyes corresponde a la Corte Constitucional, en los estrictos y precisos términos del artículo 241 Superior, sin perjuicio de las competencias atribuidas a todos los jueces en ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad.

 

La forma del control adoptada por el constituyente de 1991 y que se expresa en el ejercicio de sus funciones por parte de esta Corporación, se identifica con un modelo de control predominantemente concentrado basado en un juicio abstracto de confrontación normativa, que busca determinar si una ley desconoció el texto superior^[46]. De esta manera, a partir de una postura kelseniana de la jurisdicción constitucional, se trata del estudio sobre la conformidad de la ley frente a la Carta, como texto normativo considerado en sí mismo, y no el control de la ley en cuanto regla aplicable a relaciones jurídicas concretas y controvertidas^[47].

 

En efecto, esta Corporación ha establecido que el juicio de constitucionalidad es abstracto y objetivo, sólo permite examinar la disposición acusada en su contenido material que, por definición es general, y el procedimiento seguido para su expedición, con el objetivo de determinar su conformidad con la Carta^[48], lo que excluye el análisis de las situaciones particulares y concretas que se derivan de la aplicación de la norma en relación con sujetos determinados.

 

En ese sentido, en el escenario del control abstracto de constitucionalidad, este Tribunal se encarga de valorar los cuestionamientos que se formulan en contra de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, por su presunta incompatibilidad con la Carta, para que en caso de acreditarse la infracción, se adopte la decisión de retirarlas del sistema normativo por su efectiva oposición al texto Superior^[49].

 

Control concreto de constitucionalidad

 

12. En el ejercicio de la competencia de revisión de las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos fundamentales (art.241-9 Superior) esta Corporación, al igual que todos los jueces, ejerce control concreto de constitucionalidad en el cual establece, en relación con personas determinadas, la afectación de derechos subjetivos fundamentales y, comprobada la vulneración, adopta las medidas de protección y restablecimiento correspondientes.

 

El ámbito de análisis en el marco del control concreto supera la abstracción inherente al juicio de constitucionalidad de las leyes (derivado del carácter general, abstracto e impersonal de la ley como objeto de análisis) y se circunscribe a las situaciones particulares de los individuos, en los que la contradicción de la Carta Política no deviene del desconocimiento de un texto general frente a sus preceptos sino de la violación de los derechos fundamentales que establece la Constitución Política.

 

El cargo que denuncia la elusión de asuntos de relevancia constitucional no cumple con el requisito de carga argumentativa

 

13. Establecidas las características generales de las competencias asignadas a la Corte Constitucional se advierte que la solicitante identificó el concurso de méritos para la provisión de los cargos creados en el Decreto 2247 de 2011 como una circunstancia omitida en el estudio de constitucionalidad de la sentencia C-172 de 2017, pero no indicó las razones por las que ese análisis era imperativo en el control abstracto ejercido y la Sala tampoco advierte los motivos de su obligatoriedad.

 

14. La insuficiencia de la argumentación debe valorarse de cara a la competencia de la Corte en el control de constitucionalidad rogado, la cual está limitada por los cargos presentados por el demandante. Asimismo, es necesario considerar que en el marco de sus atribuciones esta Corporación cuenta con la facultad de delimitar el ámbito de análisis constitucional, a través del estudio de los temas que, a su juicio, resulten de especial trascendencia para la decisión.

 

En consecuencia, el cargo de nulidad debió considerar el alcance de la competencia de esta Corporación derivada de la demanda que dio origen a la sentencia C-172 de 2017, pues el actor denunció la violación del artículo 150-10 de la Carta Política por un exceso del Presidente en el ejercicio de las facultades legislativas que le fueron concedidas y, por lo tanto, la labor de la Sala Plena se concentró en determinar, de acuerdo con el reproche, si la modificación permanente de la Planta de Personal de la Procuraduría General de la Nación como consecuencia de una habilitación legislativa relacionada con un propósito temporal –medidas de justicia transicional- comportó una extralimitación en el uso de la competencia otorgada.

 

Advertido el exceso en el uso de la facultad por la creación de cargos permanentes a pesar de que la habilitación estaba relacionada con medidas temporales, la Sala Plena ajustó la norma cuestionada para que coincidiera con el alcance de la competencia cedida temporalmente al Ejecutivo. En consecuencia, declaró inexequible la expresión “de carácter permanente” del artículo 1º del Decreto 2247 de 2011 y la sustituyó por la frase “por 10 años, sin perjuicio de lo que pueda determinar el legislador”.

 

Entonces, en el marco de la labor que le competía a la Corte -confrontación entre la habilitación y el ejercicio de la competencia asignada- no resulta clara la incidencia del concurso de méritos identificado por la peticionaria para determinar o descartar el exceso, del cual pendía la constitucionalidad de la norma, y tampoco se presentaron razones para sustentar el carácter imperativo de ese análisis más allá de referir una relación temática que es insuficiente.

 

15. De otra parte, la argumentación tampoco consideró que en el marco del control abstracto la Corte Constitucional examina la validez de las leyes, y pondera derechos y principios constitucionales en tensión, pero en esa labor no es obligatorio ni relevante la eficacia de la norma. Lo anterior, porque la aplicación práctica de la norma no es un elemento para establecer la validez.

Entonces, la Sala Plena no estaba obligada a valorar el concurso de méritos, ya que corresponde a un aspecto práctico relacionado con el Decreto Ley 2247 de 2011 que fue objeto de control y que no tenía incidencia en la validez de la norma.

 

Por lo tanto, se rechazará el cargo de elusión de asuntos de relevancia constitucional por el incumplimiento del presupuesto de carga argumentativa.

 

Segundo y Tercer cargo. Desconocimiento del precedente fijado en las sentencias C-101 de 2013, T-319 de 2014, SU-553 de 2015, C-038 de 2004  y SU-130 de 2013

 

Precisiones preliminares

 

16. La Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena planteó dos cargos (segundo y tercero) en los que aludió, de forma conjunta, al desconocimiento del precedente y de la cosa juzgada constitucional, pero no presentó argumentos diferenciados ni específicos en relación con cada una de las causales de nulidad que invocó, las cuales, como se indicó en el fundamento jurídico número 3.2. de esta providencia, son autónomas y corresponden a defectos diferentes. En consecuencia, la Sala, de acuerdo con el principio de favorabilidad y en atención a la argumentación de la peticionaria, interpreta que los cargos están dirigidos a demostrar el desconocimiento del precedente.

 

De otra parte, como los cargos segundo y tercero se construyen sobre la misma causal de nulidad se resolverán de forma conjunta en este acápite.

 

Causal de nulidad por desconocimiento de precedente o cambio de jurisprudencia

 

17. En relación con la causal de desconocimiento del precedente, lo primero que advierte la Sala en esta oportunidad, en la que se formula contra una sentencia de constitucionalidad, es que se trata de un motivo de nulidad de las sentencias que debe entenderse bajo las particularidades de la función de control abstracto de constitucionalidad y según la forma en la que la Corte ejerce esa competencia, pues la construcción jurisprudencial de la causal en mención partió del artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, según el cual: “los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo registro del proyecto de fallo correspondiente”.

 

La regla descrita determina la competencia para el cambio de jurisprudencia y la radica en cabeza de la Sala Plena de esta Corporación. A partir de esa previsión la jurisprudencia constitucional ha reconocido, de forma constante, que se configura la nulidad por el desconocimiento que una sala de revisión haga de una posición jurisprudencial definida por la Sala Plena o a través de las decisiones reiteradas, pacíficas, uniformes y consistentes de las salas de revisión.[50]

 

Ahora bien, en la medida en que la competencia para proferir las sentencias de constitucionalidad está asignada a la Sala Plena, quien, a su vez, está facultada para efectuar los cambios de jurisprudencia, la configuración de la nulidad no puede derivarse únicamente de un análisis funcional, pues al recaer las dos competencias sobre el mismo órgano la causal desaparecería.

 

En consecuencia, el análisis de la hipótesis de nulidad contra sentencias de unificación o de constitucionalidad, además de la consideración del juez natural, incluye otros factores relacionados con el respeto por el precedente judicial -entre ellos el derecho al debido proceso y el principio de igualdad- que imponen cargas específicas para el cambio de jurisprudencia. La garantía de los derechos en mención se asegura mediante: (i) el reconocimiento expreso del cambio y (ii) la presentación de los motivos que justifican la alteración.

 

En ese sentido, la jurisprudencia ha reconocido que:

 

“cuando la Sala Plena de la Corte Constitucional se aleja de manera arbitraria y caprichosa del precedente sentado por ella misma, omitiendo justificar la modificación jurisprudencial, vulnera de manera grave y ostensible el derecho al debido proceso y procede entonces el incidente de nulidad.”[51]

 

De acuerdo con lo expuesto, la nulidad de sentencias proferidas por la Sala Plena de esta Corporación por desconocimiento del precedente se deriva de la falta de reconocimiento expreso y motivación del cambio. Lo anterior, no implica la pérdida de competencia para modificar el precedente, pues la alteración está supeditada a que se anuncie el cambio y a la presentación de los argumentos que la justifican.

 

18. Establecido el alcance de la causal, resulta evidente que en cualquiera de las hipótesis reconocidas es necesario verificar que existe un precedente vinculante para el caso concreto, el cual está determinado por la ratio decidendi de la sentencia. En efecto, se ha señalado de forma reiterada que:

        

“Solamente constituye precedente la ratio decidendi de las providencias y no cualquier otra afirmación o aserción que se haga en el cuerpo de la sentencia. En otras palabras, son vinculantes los razonamientos que resuelven los problemas jurídicos planteados y que soportan la parte resolutiva de la correspondiente decisión.”[52]

 

De manera que el indebido cambio de jurisprudencia que podría generar la nulidad exige que la divergencia argumentativa se de en la ratio decidendi de las respectivas sentencias de la Sala Plena. Entonces, es claro que si se invoca la causal de cambio de jurisprudencia, será procedente la nulidad sólo si se modifica la regla decisional.

 

El alcance del motivo de nulidad descrito: (i) excluye los cargos fundados en diferencias con respecto a argumentos comprendidos en una decisión anterior que no fueron determinantes para la decisión adoptada -obiter dictum-[53], (ii) genera una carga para el solicitante que consiste en la identificación del precedente que, a su juicio, fue desconocido, la cual no se cumple con la sola enunciación de las sentencias sino que exige la identificación de su ratio decidendi, que permita establecer el desconocimiento del precedente y (iii) no se agota con la enumeración o la diferencia con sentencias de las salas de revisión que no puedan identificarse dentro de una línea de jurisprudencia en vigor.

 

19. Claro el propósito y los requisitos de la causal invocada se analizará la argumentación desplegada en la solicitud de nulidad, en la que la solicitante indicó que la sentencia desconoció del precedente relacionado con: (a) la equiparación entre agentes del Ministerio Público que ejercen su cargo ante la Rama Judicial y los jueces y magistrados -sentencia C-101 de 2013-; (b) el tipo de nombramiento que debe efectuarse -en propiedad- cuando se adelanta un concurso público de méritos -sentencia T-319 de 2014-; (c) las características de los cargos de magistrados y jueces especializados en restitución de tierras –SU-553 de 2015-, y (d) el respeto a los derechos adquiridos -sentencias C-038 de 2004 y SU-130 de 2013-.

 

Con base en las diferencias entre el control abstracto y el control concreto de constitucionalidad referidas en los fundamentos jurídicos número 9 a 11 de este auto, la Sala descarta, de forma preliminar, el cumplimiento del requisito de carga argumentativa en relación con las causales de nulidad fundadas en el desconocimiento de sentencias en las que la Corte revisó decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de derechos fundamentales, pues debido a la competencia que se ejerce en control concreto, en el que se analiza la afectación de derechos fundamentales frente a sujetos determinados resulta claro que la ratio decidendi de esas decisiones, en principio, no puede coincidir con el análisis que se adelanta en control abstracto y la regla decisional que surge de esa actividad.

 

20. Aunado a lo anterior, apoya el incumplimiento del presupuesto de carga argumentativa el hecho de que la peticionaria se limitó a indicar que, de acuerdo con lo establecido en la sentencia T-319 de 2014[54] cuando se adelanta un concurso de méritos el nombramiento de las personas que lo superen debe hacerse en propiedad, pero (i) no identificó la ratio decidendi de la sentencia de revisión mencionada; (ii) no explicó por qué las consideraciones relacionadas con el tipo de nombramiento de las personas que adelantan un concurso de méritos debían ser retomadas en el análisis del problema jurídico planteado en la sentencia C-172 de 2017, y (iii) aún en el evento en el que hubiera identificado la ratio decidendi de la sentencia T-319 de 2014 y su relación con el exceso del Presidente en el ejercicio de la competencia legislativa extraordinaria cedida por el Congreso, no expuso las razones por las que esa sentencia de revisión vinculaba a la Sala Plena en el control de constitucionalidad.

 

21. De otra parte, la entidad señaló que la sentencia C-172 de 2017 desconoció que la sentencia SU-553 de 2015[55] determinó que los cargos de magistrados y jueces especializados en restitución de tierras pertenecen a la jurisdicción ordinaria civil, tienen vocación de permanencia y son de carrera. Esta argumentación también resulta insuficiente, pues la peticionaria (i) no precisó si las conclusiones que describe constituyen la ratio decidendi de la sentencia de unificación; (ii) no explicó por qué esas conclusiones, aunque fueran la razón de decisión, constituían un precedente vinculante frente a la cuestión analizada en la sentencia C-172 de 2017, y (iii) tampoco presentó algún argumento en el que precisara por qué, a pesar de que el estudio de revisión adelantado por la Sala Plena en la sentencia SU-553 de 2015, orientado a establecer la afectación de los derechos fundamentales frente a sujetos determinados (control concreto), resultaba vinculante en el juicio de confrontación entre el artículo 150-10 Superior y el Decreto 2247 de 2011.

 

22. Con similares consideraciones a las expuestas previamente, la Sala concluye el incumplimiento del presupuesto de carga argumentativa en relación con el supuesto desconocimiento del precedente fijado en la sentencia SU-130 de 2013[56], pues la solicitante sólo adujo que en dicha sentencia se destacó la necesidad de mantener la seguridad jurídica y se reiteró la prohibición de desconocer o modificar las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley.

 

Entonces, la falencia en la argumentación se presenta porque: (i) no se identificó la razón de decisión de la sentencia SU-130 de 2013; (ii) no se expusieron las razones por las que la sentencia C-172 de 2017 desconoció el principio de seguridad jurídica y la garantía del respeto de los derechos adquiridos a pesar de que el fallo no adelantó el análisis de las circunstancias particulares relacionadas con las situaciones administrativas de quienes ejercen los cargos y el juicio se limitó, de acuerdo con el cargo propuesto, a verificar el ejercicio de la facultad legislativa por parte del Presidente de la República según la competencia que se le otorgó y no a verificar los efectos del fallo ni su eficacia, y (iii) tampoco se presentaron argumentos para justificar por qué esas consideraciones, aunque constituyeran la razón de decisión, resultaban vinculantes frente a la cuestión analizada en la sentencia C-172 de 2017.

 

23. Establecido el incumplimiento de la carga argumentativa en relación con las sentencias referidas por la peticionaria, en las que la Corte ejerció la competencia de revisión, la Sala pasa a establecer el presupuesto en mención con respecto a las censuras que denuncian el desconocimiento del precedente fijado en sentencias de constitucionalidad.

 

24. En primer lugar, se advierte como falencia general de la argumentación la falta de identificación de la ratio decidendi de las sentencias C-101 de 2013 y C-038 de 2004 que, como se indicó, constituye el elemento relevante para determinar el desconocimiento del precedente endilgado.

 

25. Aunada a la falencia en mención, la peticionaria señaló que también se desconoció la sentencia C-101 de 2013, la cual equiparó a los agentes del Ministerio Público que ejercen su cargo ante la Rama Judicial con los jueces y magistrados ante quienes ellos actúan, en aspectos como la pertenencia al régimen de carrera. En relación con este reproche, se advierte que la solicitante no indicó por qué esa consideración se desconoció por la Sala Plena en la sentencia C-172 de 2013 cuando advirtió que el Presidente de la República excedió la habilitación legislativa concedida cuando modificó, de forma permanente, la planta de personal de la Procuraduría.

 

26. De otra parte, el cargo se construyó a partir de una lectura de la decisión por parte de la peticionaria en la que derivó efectos de la sentencia que no fueron fijados por esta Corporación, pues no están relacionados con la competencia que tenía, delimitada por el reproche formulado en la acción de constitucionalidad. En consecuencia, la entidad pretendió derivar un supuesto desconocimiento de una decisión que se ocupó de asuntos que no están íntimamente relacionados con el cargo decidido por la Sala Plena en la sentencia C-172 de 2017.

 

En efecto, la sentencia C-101 de 2013[57] estudió el cargo de inconstitucionalidad del artículo 182 del Decreto Ley  262 de 2000, que definió el empleo de “procurador judicial” como de libre nombramiento y remoción por la violación del artículo 280 Superior, el cual prevé la equiparación, en materia de calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones, entre los agentes del Ministerio Público y los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo.

 

En esa oportunidad, la Corte determinó que entre los derechos a ser homologados a favor de los procuradores judiciales, en virtud del artículo 280 constitucional, se encuentra el que su empleo sea considerado de carrera. En consecuencia, declaró la inexequibilidad de la expresión “Procurador Judicial” del numeral 2 del  artículo 182 del Decreto Ley 262 de 2000 y ordenó la convocatoria de un concurso público de méritos para la provisión, en propiedad, de los cargos en mención.

 

Establecida la regla de decisión de la sentencia C-101 de 2013, la Sala no advierte el desconocimiento o cambio de precedente al que alude la solicitante, pues (i) la regla decisional que se deriva de la sentencia C-172 de 2017 es que ante la imprecisión en la concesión de las facultades legislativas al Presidente de la República éste debe interpretarlas de la forma más restrictiva posible. En consecuencia, el ejercicio de esa facultad sin considerar los límites explícitos o implícitos de la habilitación comporta un exceso y la inexequibilidad de la norma emitida en ejercicio de esa competencia; (ii) en la sentencia que se cuestiona, el parámetro de control fue el artículo 150-10 de la Carta Política, mientras que en la sentencia C-101 de 2013 fue el artículo 280 Superior, (ii) la sentencia C-172 de 2017 no determinó los derechos de los procuradores judiciales, su tipo de nombramiento ni se ocupó del alcance de la equiparación prevista en el artículo 280 Superior.

 

27. Ahora bien, la sentencia C-038 de 2004[58] estudió los cargos formulados en contra de varias disposiciones de la Ley 789 de 2002.

 

En primer lugar, el demandante denunció la disminución de las garantías laborales y, por ende, la violación del derecho al trabajo y los principios fundamentales laborales establecidos en la Constitución y en los tratados de derechos humanos (C.P. arts 1°, 25 y 53). En particular, la censura se dirigió contra el artículo 25, que amplió la jornada ordinaria o diurna hasta las 10 p.m., el artículo 26 que modificó la remuneración de los dominicales y la compensación del descanso en los mismos cuando no son habituales, el artículo 28 que redujo la indemnización por terminación unilateral del contrato sin justa causa, y el artículo 30 que modificó la naturaleza del contrato de aprendizaje.

 

En el estudio del cargo descrito, la Sala Plena determinó que el hecho de que las regulaciones acusadas fueran menos favorables al trabajador que las subrogadas no comportaba el desconocimiento de los derechos adquiridos, ya que las medidas no se aplicaban a situaciones jurídicas consolidadas.

 

Asimismo, frente a cada una de las medidas cuestionadas, la Corte estableció: (i) la legitimidad del propósito constitucional que se invocó para su justificación, esto es la promoción del empleo; (ii) la adecuada justificación de las medidas, en la medida en que el Legislador refirió su necesidad y adecuación para combatir el desempleo, aunado al carácter temporal para evaluar su eficacia; y (iii) su carácter proporcionado y el respeto por los principios mínimos del trabajo establecidos en la Carta.

 

De otra parte, la sentencia C-038 de 2004 también estudió el cargo formulado contra el artículo 1º de la Ley 789 de 2002 que definió el sistema de protección social y del cual se derivaron tres problemas constitucionales: (i) si la norma desconoció el diseño constitucional de la seguridad social; (ii) si la disposición permitía un desvío de los recursos de la seguridad social, que violara el mandato del artículo 48 de la Carta, según el cual, no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella; y (iii) finalmente, si la norma acusada autoriza un traslado a la Nación de los recursos de las entidades territoriales, que viole la prohibición constitucional establecida por el artículo 362 superior.

 

Con respecto a los problemas en mención la Corte concluyó que la disposición acusada (i) no contiene definiciones, diseños o instrumentos que vulneren específicamente los principios constitucionales de la seguridad social; (ii) las medidas de socialización de los riesgos no son en sí mismas inconstitucionales, ya que pueden ser consideradas un desarrollo del principio de solidaridad y no se demostró su desproporción, y (iii) la regulación general del Fondo de Protección Social no permite el desvío de recursos de la seguridad social y, por ende, no se puede establecer el artículo 48 Superior.

 

Establecidos los problemas jurídicos abordados en la sentencia C-038 de 2004, para la Sala resulta evidente el incumplimiento de la carga argumentativa, pues la peticionaria se limitó destacar algunas consideraciones sobre el respeto de los derechos adquiridos, el cual constituyó parámetro de control en uno de los aspectos estudiados en la sentencia en mención, pero no precisó las razones por las que dicha decisión era vinculante para el análisis adelantado por la Corte en la sentencia C-172 de 2017, limitada por el cargo de inconstitucionalidad formulado. Su planteamiento entonces, se limitó a extraer apartes de la sentencia que no constituyen precedente vinculante para la sentencia C-172 de 2017.

 

28. Con fundamento en lo expuesto, la Sala rechazará los cargos que plantearon el desconocimiento o cambio del precedente fijado en las sentencias T-319 de 2014, SU-130 de 2013, SU-553 de 2015, C-101 de 2013 y C-038 de 2004 por el incumplimiento del presupuesto de carga argumentativa.

 

Cuarto cargo. Violación del debido proceso por incompetencia de la Corte Constitucional para realizar un control de constitucionalidad implícito sobre la norma habilitante

 

29. El cargo en el que se denuncia el exceso en la labor de la Corte por el supuesto análisis de constitucionalidad de la norma habilitante, Ley 1424 de 2010, tampoco cumple con el requisito de carga argumentativa, pues la peticionaria se limitó a identificar el aparente vicio, pero no explicó la forma en la que se concretó el exceso que cuestiona.

 

La solicitante adujo que esta Corporación estudió, de forma implícita, la constitucionalidad de la norma habilitante, pero no indicó de qué forma se concretó ese estudio, cuáles fueron las consideraciones de la sentencia que dan cuenta del juicio de constitucionalidad, cuál fue el parámetro de control que utilizó la Corte y por qué las referencias a la norma habilitante evidencian un análisis de ese tipo y no corresponden a las consideraciones que debe efectuar esta Corporación sobre la norma habilitante como referencia obligatoria cuando se denuncia un exceso en el ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias concedidas por el Congreso al Presidente de la República.

 

De hecho, para que el cargo cumpliera el presupuesto de carga argumentativa era necesario que la peticionaria demostrara cómo, a pesar de que la sentencia C-172 de 2017 precisó el rol de la norma habilitante como parámetro para establecer el exceso en el ejercicio de la competencia legislativa cedida, las consideraciones y la decisión que emitió la Corte son el resultado de la confrontación de la norma habilitante con la Carta Política.

 

30. La sentencia cuestionada precisó el alcance del análisis de la norma habilitante, la cual se tomó como parámetro para determinar el exceso en el ejercicio de la competencia legislativa asignada al Presidente de la República. Por ejemplo, en la fijación de los presupuestos específicos para formular un cargo por la violación del artículo 150-10 Superior la sentencia identificó la norma que concedió la competencia como referente obligatorio así:

 

“En concordancia con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir los argumentos de inconstitucionalidad, existen unas cargas mínimas para el cargo por violación del artículo 150-10 Superior.

(…)

En tercer lugar, cuando se plantea un exceso en el ejercicio de la facultad legislativa, por tratarse de una denuncia relacional y de confrontación, debe determinarse la norma demandada así como la disposición que concedió la competencia y que fue desconocida.”[59]

 

De otra parte, en el análisis de los cuestionamientos sobre la aptitud de los cargos que presentó la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena, quien discutió la certeza de la censura, pues, a su juicio, los argumentos presentados por el actor lo obligaban a demandar la norma habilitante, la Sala Plena indicó:

 

“Las proposiciones atacadas en esta oportunidad hacen parte del Decreto 2247 de 2011, efectivamente modifican de manera permanente, la estructura de personal de la Procuraduría. En ese sentido no se aprecia el incumplimiento del requisito de certeza. Al parecer la crítica del interviniente implica la necesidad de demandar la norma habilitante porque asume que el demandante pretendía mostrar la “imposibilidad material del ejecutivo de modificar a través de decreto ley la planta de personal de organismos de control y con régimen independiente”. Como ya fue mencionado, en este tipo de cargos el ciudadano puede o no demandar la ley habilitante como violatoria de la Constitución, tal elección dependerá de las circunstancias del caso. En esta oportunidad, el demandante no estima que la ley habilitante sea la que materialice la violación, lo que alega es que la norma expedida en virtud de las facultades, debidamente concedidas, tiene una vigencia permanente, con lo que excede el periodo de vigencia que estas facultades permiten y ordenan y que, en su criterio, deriva de la materia de la que se ocupan –justicia transicional- y de la vigencia de 10 años de la Ley 1448. De acuerdo con estos argumentos la Corte no constata el incumplimiento del requisito de certeza, pues el ciudadano demandó proposiciones que efectivamente hacen parte del cuerpo normativo. Una vez se ha constatado la aptitud de los dos cargos presentados en la demanda, la Corte procede al análisis de fondo.”[60]

 

Como se advierte de la cita previa, desde el análisis de la aptitud de los cargos la Sala Plena precisó el alcance de la censura planteada por el demandante y, en particular, la norma censurada en la demanda de inconstitucionalidad, esto es, los artículos parcialmente acusados del Decreto 2247 de 2011 y no la disposición que concedió la facultad extraordinaria legislativa.

 

En concordancia con lo anterior, el problema jurídico identificó las expresiones acusadas y precisó que la labor del Tribunal consistía en establecer si éstas violaban los artículos 150-10 y 150-7 de la Carta Política por exceder la habilitación otorgada por la Ley 1424 de 2010. Es decir, que el rol de la norma habilitante quedó claro desde el problema jurídico, en el que se estableció que constituía un parámetro para determinar el exceso en el ejercicio de la facultad legislativa por parte del Presidente de la República.

 

Luego, la Sala Plena, con base en la finalidad de la norma habilitante y en la norma usada como parámetro adicional de interpretación por parte del Presidente de la República -Ley 1448 de 2011-, estableció la aplicabilidad de los estándares del control constitucional de medidas expedidas en virtud de facultades extraordinarias con ocasión de la implementación de mecanismos de justicia transicional.

 

En el caso concreto analizó la norma habilitante para determinar el alcance de la competencia cedida y advirtió que ésta no previó una cláusula de vigencia expresa. En consecuencia, valoró la conducta del Presidente de la República, quien acudió a otra ley de justicia transicional para fijar el límite temporal, pero definió la creación de los empleos con carácter permanente, en contraposición con el límite invocado, al que él mismo acudió para ejercer sus facultades.

 

Advertida la interpretación restrictiva de la habilitación por parte del Presidente, pero el ejercicio de la competencia legislativa por fuera de esos límites la Sala corrigió el exceso en el ejercicio de las facultades y declaró inexequible la expresión “de carácter permanente” del artículo 1º del Decreto 2247 de 2011 y la sustituyó por la frase “por 10 años, sin perjuicio de lo que pueda determinar el legislador”.

 

31. Como quiera que el estudio adelantado por la Sala Plena no evidencia un juicio de constitucionalidad sobre la norma habilitante y da cuenta de las consideraciones sobre dicha norma únicamente como referente para determinar el alcance de competencia legislativa cedida, y la peticionaria no indicó la forma en el que dicho juicio se produjo, también se rechazará el cuarto cargo por incumplimiento del presupuesto de carga argumentativa.

 

Quinto cargo. Violación del debido proceso por desconocimiento del principio de buena fe, confianza legítima y respeto al acto propio

 

32. Luego de referir algunos pronunciamientos de esta Corporación sobre los principios de buena fe, confianza legítima y respeto por el acto propio, la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena resaltó que la sentencia C-101 de 2013 no hizo salvedades en relación con los cargos de procuradores judiciales I y II que debían ser convocados a concursos de méritos para su designación, razón por la que las convocatorias y el concurso correspondiente se adelantaron para proveer también los cargos de procuradores judiciales, de carácter permanente, creados en el Decreto 2247 de 2011. Sin embargo, la naturaleza de esos cargos sufrió un cambio abrupto como consecuencia de la sentencia C-172 de 2017 que estableció el carácter temporal por 10 años y no precisó los alcances del fallo en relación con las personas que superaron el concurso de méritos y ejercen esos cargos.

 

El razonamiento descrito es similar al presentado en el cargo de omisión de asuntos de relevancia constitucional y frente a éste también se advierte el incumplimiento del presupuesto formal de carga argumentativa, pues la solicitante no presentó razones sobre la obligatoriedad del análisis extrañado, que consideraran las características del juicio abstracto y rogado de constitucionalidad, y los límites a la competencia de la Corte.

 

En efecto, el carácter incompleto de la argumentación se desprende de la ausencia de consideraciones sobre la competencia de la Corte cuando ejerce control abstracto, cuyas particularidades están determinadas por el objeto de estudio, pues “las leyes, por su carácter general y abstracto, no generan una afectación directa de sus destinatarios, la cual sólo se materializa en la instancia aplicativa”[61].

 

Entonces si, por regla general, la competencia de confrontación de una norma general y abstracta frente a la Carta Política no comprende, en principio, el análisis de las situaciones particulares de sujetos determinados y la adopción de medidas específicas frente a éstos, era obligación de la peticionaria precisar la forma en la que la competencia de la Corte en la sentencia C-172 de 2017 comprendía el estudio de las situaciones de las personas que adelantaron el concurso público de méritos, a pesar de que el problema jurídico resuelto por la Corte se limitó al cargo planteado –violación del artículo 150-10 Superior-  y no abarcaba asuntos relacionados con la particularidades en la provisión de cargos de la Procuraduría General de la Nación.

 

En consecuencia, también se rechazará el quinto cargo por el incumplimiento del requisito de carga argumentativa.

 

La solicitud subsidiaria de aclaración de la sentencia C-172 de 2017

 

33. La Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena solicitó que, en caso de que no se declare la nulidad, se aclare la sentencia en relación con las situaciones jurídicas consolidadas y los derechos adquiridos por las personas que superaron las etapas del concurso de méritos adelantado para la provisión de los cargos creados en el Decreto 2247 de 2011.

 

La petición de aclaración descrita se rechazará, debido a la procedencia excepcional de ese tipo de solicitudes, referida en el fundamento jurídico número 5 de este auto, y a que la pretensión elevada por la solicitante no está dirigida a obtener la aclaración en los términos del artículo 285 del Código General del Proceso sino a que se definan diversos aspectos sobre la interpretación y aplicación de la sentencia, los cuales corresponden a asuntos que escapan de la competencia de esta Corporación.

 

En efecto, la petición no pretende que se diluciden conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, contenidos en la parte resolutiva de la sentencia, razón por la que se denegará la aclaración pedida.

 

Conclusiones

 

34. Los cargos de nulidad presentados por la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena no cumplieron los requisitos formales establecidos en la jurisprudencia constitucional.

 

35. La causal de nulidad, fundada en la falta de vinculación especial al trámite constitucional de las personas que podían resultar afectadas por la decisión no cumplió el requisito de legitimación en la causa y oportunidad.

 

36. Los demás cargos de nulidad no cumplieron el requisito de carga argumentativa:

 

36.1 En el cargo en el que se cuestionó la elusión de asuntos de relevancia constitucional no se presentaron las razones por las que la Corte, en el marco de su competencia fijada por el reproche sobre la violación del artículo 150-10 Superior por exceso en el ejercicio de las facultades legislativas concedidas, estaba obligada a dilucidar asuntos concretos relacionados con el concurso de méritos adelantado para la provisión de los cargos creados en el Decreto 2247 de 2011.

 

36.2. Los cargos que denunciaron el desconocimiento del precedente no presentaron las razones por las que las decisiones que se identificaron como desconocidas constituían fallos vinculantes frente al asunto analizado en la sentencia C-172 de 2017.

 

36.3. El cargo de nulidad en el que se cuestionó el control de constitucionalidad implícito sobre la norma habilitante se limitó a endilgar un supuesto exceso en la competencia ejercida por la Corte, pero no identificó los argumentos o el juicio que adelantó la Sala Plena sobre la norma que concedió las facultades legislativas.

 

36.4. El cargo relacionado con la violación del debido proceso por el desconocimiento de los principios de buena fe, confianza legítima y respeto al acto propio se sustentó en la elusión del análisis de situaciones particulares de quienes adelantaron el concurso de méritos para la provisión de los cargos creados en el Decreto 2247 de 2011 sin presentar las razones por las que en el marco del control abstracto ejercido el estudio de esos asuntos resultaba imperativo.

 

37. Finalmente, se advirtió que la solicitud subsidiaria no se sustentó en los motivos reconocidos en la legislación procesal para la aclaración de las sentencias.

 

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE:

 

 

PRIMERO: RECHAZAR los cargos de nulidad formulados por la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena en contra de la sentencia C-172 de 2017 que, de acuerdo con la parte motiva de este auto, no cumplieron con los presupuestos de legitimación en la causa, oportunidad y carga argumentativa.

 

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de aclaración formulada por la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena con respecto a la sentencia C-172 de 2017.

 

TERCERO. Contra este pronunciamiento no procede recurso alguno.

 

Comuníquese y cúmplase

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Presidente

 

 

 

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO

Magistrado (e.)

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

ROCÍO LOAIZA MILIÁN

Secretaria General (e.)