A448-17 Auto 448/17
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Competencia del juez de primera instancia
Referencia: Expediente No. T- 1.569.183.
Acción de tutela instaurada por BB actuando en representación de su compañera permanente AA contra SaludCoop E. P. S.
Seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-388 de 2009.
Magistrado Sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera, y los Magistrados Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, así como en los artículos 23 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido el siguiente:
AUTO
Dentro del proceso de seguimiento al cumplimiento del fallo de tutela T-388, proferido el 28 de mayo de 2009 por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, el cual confirmó la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Penal de Circuito de Santa Marta el ocho (8) de septiembre de 2006, que, en segunda instancia, concedió el amparo de los derechos constitucionales fundamentales a la dignidad humana, al libre desarrollo de la personalidad y a la salud en conexión con la vida de la ciudadana AA.
I. ANTECEDENTES
1.1. ANTECEDENTES Y ÓRDENES DADAS EN LA SENTENCIA T-388 DE 2009
El ciudadano BB[1] interpuso acción de tutela contra SaludCoop E.P.S. pues consideró que esta entidad vulneró los derechos fundamentales de su compañera permanente AA a la dignidad humana, al libre desarrollo de la personalidad y a la salud en conexión con la vida, por cuanto el médico ginecólogo de esa E.P.S. le exigió orden de autoridad judicial previa para proceder a realizar la intervención quirúrgica de interrupción voluntaria de su embarazo (IVE), la cual fue recomendada por la Junta Médica[2] al evidenciar que el feto se encontraba polimalformado, con displasia ósea.
El expediente fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número Tres de la Corte Constitucional y correspondió su decisión a la Sala Octava de Revisión de Tutelas, integrada en esa entonces, por los Magistrados Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván Palacio Palacio y Humberto Antonio Sierra Porto (ponente).
Mediante sentencia T-388 del 28 de mayo de 2009, dicha Sala confirmó en su integridad la sentencia proferida el día ocho (8) de septiembre de 2006 por el Juzgado Segundo Penal de Circuito de Santa Marta, que a su turno, revocó el fallo del juez a quo (Juzgado Segundo Municipal de Santa Marta), para conceder el amparo los derechos fundamentales a la dignidad humana, al libre desarrollo de la personalidad y a la salud en conexión con la vida, respecto de una acción de tutela interpuesta en nombre de una mujer embarazada de un feto con graves malformaciones que hacían inviable su vida fuera del útero materno. Según diagnóstico médico, “se trata de un feto único, polimalformado con signos severos de displasia ósea, que compromete principalmente las extremidades superiores e inferiores. Igualmente, observamos severa restricción del crecimiento intrauterino retardado con percentiles inferiores al 2% (…)”[3].
El debate constitucional en aquella oportunidad trató sobre los derechos fundamentales sexuales y reproductivos, a la objeción de conciencia, al libre desarrollo de la personalidad, a la salud, a la integridad y a la vida de la accionante AA, no obstante que en el caso concreto, por cuenta de la orden dictada por el juez ad quem se configuró una carencia actual de objeto[4] toda vez que el nueve (9) de septiembre de 2006 tuvo lugar la interrupción del embarazo.
Dada la trascendencia y relevancia constitucional del tema, la Sala Octava estimó oportuno y pertinente reiterar en el fallo el contenido de la sentencia C-355 de 2006[5], con el propósito de atender los fines de unidad interpretativa que le asiste a la Corte Constitucional. Para ello, realizó precisiones respecto de la posición adoptada por el juez a quo, quien alegó impedimento para conocer de la acción de tutela, por razones de conciencia, sobre la base de argumentos personales y religiosos. En ese sentido, desconoció la obligatoriedad del precedente constitucional en los términos establecidos en la ratio decidendi y el decisum de las sentencias C-355 de 2006 y C-335 de 2008, siendo esta última jurisprudencia posterior al caso concreto y, por tanto, inaplicable.
La sentencia T-388 de 2009, señaló las siguientes órdenes, a saber:
“…SEGUNDO.- CONFIRMAR, con fundamento en las consideraciones expuestas y desarrolladas en la presente providencia, la sentencia emitida el día 8 de septiembre de 2006 por el Juzgado Segundo Penal de Circuito de Santa Marta la cual revocó en todas sus partes el fallo de tutela emitido por el a quo y concedió el amparo de los derechos constitucionales fundamentales a la dignidad humana, al libre desarrollo de la personalidad y a la salud en conexión con la vida de la ciudadana AA.
TERCERO.- ORDENAR al Ministerio de la Protección Social así como al Ministerio de Educación Nacional, a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo para que de manera pronta, constante e insistente diseñen y pongan en movimiento campañas masivas de promoción de los derechos sexuales y reproductivos que contribuyan a asegurar a las mujeres en todo el territorio nacional el libre y efectivo ejercicio de estos derechos y, en tal sentido, el conocimiento de lo dispuesto en la sentencia C-355 de 2006 así como lo desarrollado en la presente providencia y URGIR a estas mismas entidades para que hagan el debido seguimiento de tales campañas con el objetivo de poder constatar su nivel de impacto y eficacia. Que las campañas se enfoquen a transmitir información completa sobre la materia en términos sencillos, claros y suficientemente ilustrativos.
CUARTO.- ORDENAR a la Superintendencia Nacional de Salud para que de manera pronta adopte las medidas indispensables con el fin de que las EPS e IPS – independientemente de si son públicas o privadas, laicas o confesionales - cuenten con las personas profesionales de la medicina así como el personal idóneo y suficiente para atender el servicio de interrupción voluntaria del embarazo bajo los supuestos previstos en la sentencia C-355 de 2006 así como se abstengan de incurrir en exigencias adicionales inadmisibles - como las enumeradas por la Sala en el fundamento jurídico número 8 de la presente sentencia y bajo entera observancia de las exigencias determinadas en el fundamento jurídico 31 de la misma. Lo anterior deberá suceder en todos los niveles territoriales con estricta consideración de los postulados de referencia y contrarreferencia asegurando, de esta manera, que dentro de las redes públicas de prestadores del servicio de salud en los niveles departamental, distrital y municipal se garantice el servicio de interrupción voluntaria del embarazo bajo las hipótesis establecidas en la sentencia C-355 de 2006.
QUINTO.- COMUNICAR la presente decisión a la Superintendencia Nacional de Salud, al Defensor del Pueblo y al Procurador para que, dentro de la órbita de sus competencias, hagan seguimiento del cumplimiento de la presente sentencia e informen del mismo dentro del término de tres (3) meses a la Corte Constitucional” -negritas fuera de texto-.
1.2. AUTOS EXPEDIDOS CON OCASIÓN AL SEGUIMIENTO DEL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA T-388 DE 2009
1.2.1 Auto 210 de 2010
Una vez evidenciado el incumplimiento de las órdenes dadas a las autoridades públicas competentes e involucradas en la resolución del asunto, esta Sala mediante Auto 210 de 2010 del seis de julio, requirió a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación para que dieran cumplimiento a lo resuelto en el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia T-388 de 2009, como quiera que dichas entidades públicas no presentaron los informes respectivos dentro de la orbita de sus competencias, en el término de tres meses, a pesar de que la notificación de la sentencia surtida en el mes de octubre de 2009.
En virtud del requerimiento judicial, el 18 de agosto de 2010 se recibió en esta Corporación un oficio presentado por la Superintendencia Nacional de Salud en el que se informó que “se trasladó por competencia el citado asunto a la Superintendencia Delegada para la Atención en Salud para que de cumplimiento al mismo. Una vez la Delegada suministre la información correspondiente, procederemos a remitirla a su despacho”.
De conformidad con lo anterior, el 15 de septiembre de 2010 se recibió el informe de la Superintendencia Delegada en el que se relacionan todas las “actuaciones administrativas que se han surtido en los casos de Interrupción Voluntaria del Embarazo y de los cuales se ha tenido conocimiento en la Delegada de Atención en Salud de esta Entidad”.
En primer lugar, se menciona la expedición de la Resolución número 168 del 29 de julio de 2009 en la que se le impuso una sanción de 750 salarios mínimos legales mensuales vigentes contra la Empresa Promotora de Salud -EPS- COOMEVA, por negar el procedimiento de interrupción voluntaria del embarazo de una menor con fundamento en la objeción de conciencia. Concretamente, se le imputó a la EPS el “incumplimiento del decreto 4444 de 2006”. La empresa sancionada interpuso recurso de reposición y la decisión fue confirmada por medio de la resolución 295 del 18 de noviembre de 2009.
En segundo lugar, se relacionan seis investigaciones administrativas que fueron abiertas en contra de diversas Instituciones Prestadoras de Salud en los años 2008 y 2009, a saber: Hospital Universitario Erasmo Meoz -Empresa Social del Estado-, Clínica Santa Ana S.A., Clínica San José de Cúcuta, Clínica Medicoquirúrgica, Clínica Norte S.A. y Fundación Mario Gaitán Yanguas, por la negación del procedimiento de interrupción voluntaria del embarazo a la misma menor y más específicamente por el incumplimiento del decreto 4444 de 2006. En vista de la suspensión provisional del decreto 4444 de 2006, dictada por el Consejo de Estado el 15 de octubre de 2009 y su consecuente imposibilidad de aplicación, la Superintendencia suspendió las investigaciones administrativas abiertas y, posteriormente, las cerró debido a que la facultad sancionatoria se encontraba próxima a caducar.
Finalmente, relató la apertura de otra investigación administrativa el 31 de agosto de 2010 a la Corporación de Servicios Internacionales THEM y CIA Limitada debido a que no respondió al requerimiento que le hizo la Superintendencia el ocho de mayo de 2009 sobre, “las actuaciones adelantadas por la entidad para dar estricto cumplimiento a lo establecido en la Sentencia C355 de 2006 y el Decreto 4444 de 2006”.
En virtud del mencionado Auto 210 de 2010, se recibió el 25 de agosto de 2010, oficio de la Procuraduría General de la Nación, en el cual informó lo siguiente:
En primer lugar, indicó que no le había sido notificado en debida forma el Auto 283 de 2010, por medio del cual se negó la nulidad que había sido interpuesta por el señor Procurador General de la Nación en contra de la sentencia T-388 de 2009; recordó que el decreto 4444 de 2006 fue suspendido provisionalmente por el Consejo de Estado para señalar que “por virtud de estas dos consideraciones es que debo decir que la Procuraduría General de la Nación se encontraba a la espera de que la Corte Constitucional resolviera el incidente de nulidad interpuesto contra la sentencia T-388 de 2009 y sigue a la espera de que se le notifique del Auto 286 de 2010 con el objeto de poder conocer estrictamente cuál es el alcance y las condiciones en que debe cumplir con cada una de las órdenes que se le dan en esa Sentencia de tutela”.
En segundo lugar afirmó que “de todas maneras la Procuraduría General de la Nación (…) ha cumplido (…) con cada una de las órdenes que se le dieron en los numerales tercero y quinto de la parte resolutiva de la sentencia T-388 de 2009, y así, ha hecho los respectivos requerimientos al Ministerio de Educación y al Ministerio de la Protección Social (…)”.
En tercer lugar informó que, dentro de las acciones que ha llevado a cabo para cumplir las órdenes de la sentencia T-388 de 2009, “promulgó recientemente la Revista Procurando No. 5 (…) en la que se presenta el Informe de Vigilancia de los Derechos desde la Perspectiva de Género, titulada La efectividad de los Derechos de las Mujeres, una deuda de la justicia. De este Informe, en donde se hace alusión explícita a servicios de salud sexual y reproductiva, y al embarazo adolescente, se publicaron 4.400 ejemplares, los cuales serán distribuidos en todo el territorio nacional”.
En cuarto lugar, comunicó que el 23 de agosto de 2010 presentó un Informe de Vigilancia al cumplimiento de la Sentencia C-355 de 2006 “en donde se da cuenta de cada una de las Sentencias de tutela proferidas por la Corte Constitucional con respecto a la temática del aborto y se indica cual ha sido su cumplimiento e implementación por parte de la Procuraduría General de la Nación”, el cual también será “distribuido a los largo de todo el territorio nacional por el Instituto de Estudios del Ministerio Público”.
Finalmente, aseguró que en relación con la orden tercera de la sentencia T-388 de 2009, “será necesario que (...) se reúnan el Señor Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y cada uno de los directores de las mencionadas carteras [Educación y Protección Social], con el propósito de diseñar e implementar campañas integrales que no sólo brinden a las mujeres y a la población colombiana en general información completa, sencilla, clara y suficiente sobre los derechos sexuales y reproductivos, y sobre la Sentencia C-355 de 2006, sino también, con el objeto de evitar generar confusión e impedir las consecuencias contraproducentes sobre el carácter humanista y próvido de la Constitución Política de 1991, y así sobre el deber general que tienen el Estado y la sociedad de proteger la vida humana”.
Por su parte, la Defensoría del Pueblo informó mediante escrito radicado el dos (2) de diciembre de 2010, algunos avances en el cumplimiento de la sentencia T-388 de 2009.
Indicó que inició las siguientes acciones concretas:
1. Incorporación en el Plan Operativo Estratégico 2010 de la entidad el producto estratégico denominado: “campaña de promoción de derechos sexuales y reproductivos”, diseñado bajo la responsabilidad directa de la Defensoría Delegada para los Derechos de la Niñez, la Juventud y la Mujer, con la colaboración de la Dirección Nacional de Promoción y Divulgación y de la Defensoría Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales.
Para la concreción de la campaña promocional relata que se incluyeron algunas medidas intermedias en el plan operativo estratégico como el diseño de la campaña, la identificación de alianzas estratégicas, institucionales y con la sociedad civil y la gestión de recursos para su implementación. Dichas acciones avanzaron de la siguiente manera:
a. Se preparó un documento preliminar de análisis, en el cual se definieron los lineamientos conceptuales y se identificaron los obstáculos para el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos de mujeres, niñas y jóvenes.
b. Se diseñó una campaña de divulgación y promoción de los derechos sexuales y reproductivos, la cual pretende priorizar de la siguiente manera: i) la población beneficiaria directa; ii) una estrategia con medios de comunicación encaminada a sensibilizar a la opinión pública en torno a la comprensión de los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres como derechos humanos y la transformación de los imaginarios que impidan el libre y efectivo ejercicio de tales derechos y; iii) un componente de incidencia en el sector salud y en sector justicia, ante los obstáculos identificados en tales contextos para que las mujeres ejerzan sus derechos sexuales y reproductivos, apuntando especialmente en el incremento de información pública disponible en el marco de las rutas de atención, para que las mujeres conozcan sus derechos.
c. Informe sobre gestión de recursos y alianzas para la implementación de la campaña diseñada mediante la interlocución con entidades aliadas y cooperantes internacionales.
Además, el informe de la Defensoría del Pueblo resalta que conforme al numeral 5° de la parte resolutiva de la sentencia T-388 de 2009, se formularon en el mes de noviembre de 2009, los requerimientos correspondientes a los Ministerios de la Protección Social y de Educación Nacional, con el fin de propiciar un espacio de interlocución o coordinación necesario generador de acciones conjuntas encaminadas al cumplimiento de la sentencia T-388 de 2009.
1.2.2. Auto 327 de 2010
La Sala Octava expidió el Auto 327 del primero de octubre de 2010 en el cual, precisó el contenido de la Circular Externa 058 de 2009, emanada de la Superintendencia Nacional de Salud; solicitó información adicional y requirió nuevamente a las instituciones vinculadas para el cumplimiento de las órdenes dadas en la sentencia T-388 de 2009, de la siguiente manera:
“PRIMERO.- SOLICITAR a la Superintendencia Nacional de Salud que, dentro del mes siguiente a la notificación del presente auto, informe (i) si, además de la expedición de la Circular Externa 058 de 2009, ha adoptado otras medidas de carácter general en cumplimiento de la orden dada en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia T-388 de 2009, (ii) las actividades que ha emprendido para supervisar el cumplimiento de la Circular Externa 058 de 2009 y si ha recibido quejas y/o ha abierto investigaciones administrativas contra EPS o IPS públicas o privadas por el desconocimiento de la misma y el estado en el que están y (iii) si ha advertido obstáculos para la aplicación de la Circular Externa 058 de 2009 y, de ser así, en qué consisten. (Subrayado fuera de texto).
SEGUNDO.- ADVERTIR a la Superintendencia Nacional de Salud que la Circular Externa 058 de 2009 puede servir de fundamento para adelantar investigaciones administrativas a las EPS o IPS públicas o privadas que la incumplan y de esta forma prevenir que la suspensión provisional del decreto 4444 de 2006 se convierta en un obstáculo para que las mujeres accedan a la interrupción voluntaria del embarazo en condiciones de seguridad y calidad.
TERCERO.- REQUERIR a la Procuraduría General de la Nación para que cumpla de inmediato con el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia T-388 de 2009 con estricta observancia de la jurisprudencia constitucional sobre objeción de conciencia en la práctica de la interrupción voluntaria del embarazo.
CUARTO.- REQUERIR a la Defensoría del Pueblo para que cumpla de inmediato con el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia T-388 de 2009 con estricta observancia de la jurisprudencia constitucional sobre interrupción voluntaria del embarazo.
QUINTO.- REQUERIR al Ministerio de Educación Nacional para que cumpla de inmediato con el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia T-388 de 2009 con estricta observancia de la jurisprudencia constitucional interrupción voluntaria del embarazo.
SEXTO.- REQUERIR al Ministerio de Protección Social para que cumpla de inmediato con el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia T-388 de 2009 con estricta observancia de la jurisprudencia constitucional interrupción voluntaria del embarazo.
SÉPTIMO.- SOLICITAR a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, al Ministerio de Educación Nacional y al Ministerio de Protección Social para que, dentro del mes siguiente a la notificación del presente auto, remitan a esta Sala un informe sobre el cumplimiento de lo ordenado en el mismo” (Subrayado fuera de texto).
Respecto a lo ordenado en los numerales 1° y 7° subrayados, la Secretaría General de esta Corporación informó el 30 de noviembre de 2010 que dentro del término concedido en los numerales reseñados, no se recibieron los informes solicitados.
El primero (1º) de diciembre de 2010 se radicó escrito por parte de la Procuraduría General de la Nación mediante el cual, aunque indicó que daba respuesta al auto 327 de 2010, en realidad presentó fue una solicitud de aclaración del mismo. Esta petición fue resuelta negativamente por la Sala mediante auto 085 A de 2011.
El dos (2) de diciembre de 2010 se radicó escrito de la Defensoría del Pueblo en el cual dio respuesta al auto 327 de 2010.
1.2.3. Auto 381 de 2010
En vista de que no se recibieron todos los informes solicitados en los numerales primero y séptimo del auto 327 de 2010, esta Sala requirió, mediante auto 381 del nueve de diciembre de 2010, a las autoridades que no enviaron los mismos dentro del mes siguiente a la notificación del auto 327 de 2010, con el fin de que hicieran dentro de los ocho (8) días siguientes, así:
“PRIMERO.- Por Secretaría General de esta Corporación líbrese oficio a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Defensoría del Pueblo, al Ministerio de Educación Nacional y al Ministerio de Protección Social para que, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación del presente auto, remitan a esta Sala los informes solicitados en los numerales primero y séptimo del Auto 327 de 2010”.
En ese orden de ideas, el nueve (9) de diciembre de 2010, se radicó escrito de la Superintendencia Nacional de Salud, mediante el cual contestó a los autos 327 y 381 de 2010. Esta respuesta fue complementada con un escrito allegado el 24 de enero de 2011. A su turno, el 19 de enero de 2011, se radicó escrito del Ministerio de Protección Social mediante el cual contestó al auto 381 de 2010. El 16 de febrero de 2011 se entregó escrito del Ministerio de Educación Nacional mediante el cual contestó al auto 381 de 2010.
1.2.4 Auto 172 de 2011
Una vez recibidos los informes solicitados, esta Sala emitió el Auto 172 de 2011 en el que determinó el incumplimiento reiterado de algunas de las órdenes dadas en la sentencia T-388 de 2009, respecto de otras, concluyó que era necesario contar con mayor información para continuar con la labor de seguimiento, reconociendo el inicio de ciertas campañas masivas de comunicación en relación con los derechos sexuales y reproductivos. Con este propósito, se ordenó una acción ministerial conjunta, la presentación de un informe y la explicación en profundidad de diferentes campañas y programas de las entidades gubernamentales por medio de un cuestionario concreto que se indica a continuación:
“PRIMERO.- Por Secretaría General de esta Corporación SOLICITAR al Ministerio de Protección Social y al Ministerio de Educación Nacional que, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación del presente auto y de forma conjunta, envíen un informe detallado que describa exhaustivamente la forma y contenido de la campaña de comunicación masiva “Por el derecho a una sexualidad con sentido”, en el cual, además, deben quedar resueltas las siguientes preguntas:
(i) ¿Cuándo fue el inicio de la campaña? ¿Por cuánto tiempo se planeó su ejecución? ¿Se ejecutó en su totalidad o se encuentra aún en esta etapa?
(ii) ¿Se planea extender o se ha extendido la campaña a otras regiones distintas a las “focalizadas”?
(iii) ¿La campaña está dirigida exclusivamente a las mujeres adolescentes y jóvenes? Si no es así, ¿qué componentes de la misma se dirigen a las niñas y a las mujeres adultas?
(iv) ¿Cuáles derechos sexuales y reproductivos se promueven en la campaña y en qué términos? ¿Se explican los mecanismos de protección de tales derechos?
(v) ¿Se incluye lo dispuesto en las sentencia C-355 de 2006 y T-388 de 2009? Si es así, ¿en qué términos se presenta?
(vi) ¿Qué contenidos se han producido y emitido en desarrollo de las alianzas que se lograron con medios de comunicación?
(vii) ¿Cuál fue el contenido de las capacitaciones que se realizaron a comunicadores, periodistas, guionistas, productores y presentadores de los distintos medios de comunicación?
(viii) ¿Cuál fue el contenido de los materiales gráficos y los videos que se les presentaron a los periodistas en los conversatorios realizados?
(ix) ¿Cuáles fueron los nueve personajes influenciadores reconocidos que se vincularon a manera de embajadores a la campaña? ¿Qué actividades concretas han desarrollado?
(x) ¿Cuál es el contenido de las ocho piezas comunicacionales y los ocho comerciales con contenido educativo que se emitieron en los canales regionales y nacionales? ¿Cuál fue el periodo de tiempo en el que se emitieron? ¿Se continúan emitiendo en la actualidad?
(xi) ¿Cuál es el contenido de los grupos “Sexualidad con Sentido” y “Sex con Sentido” en Facebook y Twitter? ¿Qué actividades se desarrollan a través de ellos? ¿Cuál es el número actual de seguidores de estos grupos?
(xii) ¿En que consistieron los eventos de movilización masiva realizados en Bogotá, Medellín, Barranquilla, Cali, San Andrés, Armenia y Villavicencio?
(xiii) ¿Cuál fue el contenido y los participantes de los conversatorios con “jóvenes, prestadores de servicios de salud y educación, funcionarios departamentales y locales y redes y organizaciones juveniles que vienen trabajando en derechos sexuales y reproductivos”?
(xiv) ¿Cuál fue el contenido de las “postales, afiches, camisetas, memorias digitales y materiales audiovisuales” que contenían los “kits promocionales de los derechos sexuales y reproductivos” que se entregaron?
Al informe y a la respuesta del cuestionario se deben adjuntar todos los soportes físicos, documentales, audiovisuales o de otro tipo que sean necesarios para describir completamente la forma y el contenido de la campaña.
SEGUNDO.- Por Secretaría General de esta Corporación SOLICITAR al Ministerio de Protección Social y al Ministerio de Educación Nacional que, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación del presente auto y de forma conjunta, envíen un informe detallado que describa exhaustivamente la forma y contenido de las estrategias regionales de comunicación directa, en el cual, además, deben responder las siguientes preguntas:
(i) ¿Cuántas estrategias regionales se han diseñado hasta el momento? ¿En qué consiste cada una de ellas?
(ii) ¿Cuáles de las estrategias regionales diseñadas se han ejecutado o se están ejecutando? ¿Por cuánto tiempo se planeó su ejecución?
(iii) ¿Se planean extender o se han extendido a otras regiones distintas a las “focalizadas”?
(iv) ¿Qué acciones se han realizado en cumplimiento de cada una de las estrategias regionales?
(v) ¿A qué población están dirigidas cada una de las estrategias regionales?
(vi) ¿Cuáles derechos sexuales y reproductivos se promueven en cada una de las estrategias regionales y en qué términos? ¿Se explican los mecanismos de protección de tales derechos?
(vii) ¿Se incluye lo dispuesto en las sentencia C-355 de 2006 y T-388 de 2009? Si es así, ¿en qué términos se presenta?
(viii) ¿En qué consiste la estrategia de “edu-entretenimiento” en marco de la cual se ha realizado el trabajo en Antioquia, Bolívar, Putumayo y Santander de manera articulada con la Consejería Presidencial de Programas Especiales?
(ix) ¿Cuáles son los “contenidos” y los guiones que se han elaborado “para 18 notas periodísticas y 15 programas de televisión”?
Al informe y a la respuesta del cuestionario se deben adjuntar todos los soportes físicos, documentales, audiovisuales o de otro tipo que sean necesarios para describir completamente la forma y el contenido de las estrategias.
TERCERO.- Por Secretaría General de esta Corporación SOLICITAR al Ministerio de Educación Nacional que, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación del presente auto, remita un informe detallado que describa exhaustivamente la forma y contenido del programa “Educación para la Sexualidad y Construcción de la Ciudadanía”, en el cual, además, debe responder los siguientes cuestionamientos:
(i) ¿En qué consiste el programa “Educación para la Sexualidad y Construcción de la Ciudadanía”? ¿Cuál es su “propuesta pedagógica, conceptual y operativa”?
(ii) ¿Desde cuándo se encuentra en funcionamiento? ¿El programa es temporal o permanente?
(iii) ¿En cuales departamentos del país se encuentra funcionado? ¿Se planea extender el programa a otros departamentos?
(iv) ¿A qué población se encuentra dirigido?
(v) ¿Cuáles derechos sexuales y reproductivos se promueven en el programa y en qué términos? ¿Se explican los mecanismos de protección de tales derechos?
(vi) ¿Se incluye en el programa lo dispuesto en las sentencia C-355 de 2006 y T-388 de 2009? Si es así, ¿en qué términos se presenta?
(vii) ¿Cuáles fueron los contenidos de la formación de los docentes capacitados por el programa?
Al informe y a la respuesta del cuestionario se deben adjuntar todos los soportes físicos, documentales, audiovisuales o de otro tipo que sean necesarios para describir completamente la forma y el contenido del programa.
CUARTO.- Por Secretaría General de esta Corporación SOLICITAR a la Defensoría del Pueblo que, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación del presente auto, envíe un informe detallado que describa exhaustivamente la forma y contenido de la “Campaña de promoción de los derechos sexuales y reproductivos”, en el cual, además, debe explicar lo siguiente:
(i) ¿Qué cobertura territorial tendrá la campaña?
(ii) ¿Estará dirigida la campaña sólo a la población adolescente en el ámbito educativo?
(iii) ¿Cuáles derechos sexuales y reproductivos se promoverán en la campaña y en qué términos? ¿Se explicarán los mecanismos de protección de tales derechos?
(iv) ¿Se incluirá en la campaña lo dispuesto en las sentencia C-355 de 2006 y T-388 de 2009? Si es así, ¿en qué términos se presentará?
(v) ¿Se finalizó la etapa de diseño de la campaña? Si es así, ¿se inició su ejecución? ¿Por cuánto tiempo será ejecutada?
(vi) ¿Cuál fue el plan de trabajo elaborado para la etapa de diseño de la campaña?
(vii) ¿Cuál es el contenido del documento preliminar de análisis, lineamientos conceptuales e identificación de obstáculos para el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos de mujeres, niñas y jóvenes que se construyó para definir el énfasis que debe tendrá la campaña?
(viii) ¿Qué casos específicos de vulneración de los derechos sexuales y reproductivos de niñas y mujeres se han documentado?
(ix) ¿Qué escenarios estratégicos se ha identificado para el impacto a la opinión pública y el incremento de información sobre los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres?
(x) ¿Se definió la estrategia de financiación para la implementación de la campaña?
(xi) ¿Qué alianzas estratégicas se han identificado y realizado?
Al informe y a la respuesta del cuestionario se deben adjuntar todos los soportes físicos, documentales, audiovisuales o de otro tipo que sean necesarios para describir completamente la forma y el contenido de la campaña.
QUINTO.- Por Secretaría General de esta Corporación REQUERIR a la Procuraduría General de la Nación para que cumpla de inmediato con la orden de diseñar y poner en movimiento campañas de promoción de los derechos sexuales y reproductivos dada en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia T-388 de 2009.
SEXTO.- Por Secretaría General de esta Corporación SOLICITAR a la Defensoría del Pueblo que, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación del presente auto, envíe el análisis que efectuó al (i) contenido y (ii) a las actividades de evaluación de impacto y eficacia de la campaña “Por el derecho a una sexualidad con sentido”.
SEPTIMO.- Por Secretaría General de esta Corporación SOLICITAR a la Procuraduría General de la Nación que, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación del presente auto, informe si, con base en las respuestas de los ministerios de la Protección Social y del Ministerio de Educación Nacional, ha adelantado algún análisis para concluir si éstos han cumplido con (i) la orden de diseñar y poner en movimiento campañas de promoción de los derechos sexuales y reproductivos en los términos del numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia T-388 de 2009 y con (ii) la orden de hacer seguimiento a las campañas masivas de promoción de los derechos sexuales y reproductivos para constatar su nivel de impacto y eficacia. De ser así, deberá remitir tal estudio.
OCTAVO.- Por Secretaría General de esta Corporación SOLICITAR a al Ministerio de Protección Social y al Ministerio de Educación Nacional que, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación del presente auto y de forma conjunta, remitan los resultados del “proceso de sistematización de las estrategias y acciones realizadas a lo largo de este año, en la promoción de derechos sexuales y reproductivos en la línea de comunicación”.
NOVENO.- Por Secretaría General de esta Corporación REQUERIR Al Ministerio de Educación Nacional para que haga seguimiento al programa “Educación para la Sexualidad y Construcción de la Ciudadanía” con el objetivo de constatar su nivel de impacto y eficacia.
DÉCIMO.- Por Secretaría General de esta Corporación SOLICITAR a la Superintendencia Nacional de Salud que, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación del presente auto, informe si, en el marco de sus funciones legales y reglamentarias, existe la posibilidad de ejercer un control preventivo, valga decir sin necesidad de denuncia previa, sobre las EPS e IPS con el objetivo de determinar si cumplen a cabalidad con la Circular Externa 058 de 2009”.
1.2.5. Auto 273 de 2011
El cinco (5) de agosto, el trece (13) de septiembre y el veintiocho (28) de noviembre de 2011 se recibieron en la Secretaría General de esta Corporación informes de la Procuraduría General de la Nación respecto del cumplimiento de la sentencia T-388 de 2009. Así mismo, el seis (6) de septiembre de 2011 se allegó informe de la Superintendencia Nacional de Salud. El dieciocho (18) de noviembre de 2011, se presentó en la Secretaría General de esta Corte informe de cumplimiento de la sentencia T-388 de 2009 preveniente del Ministerio de la Protección Social. El nueve (9) de diciembre se recibió en la Secretaría General de esta Corte informe de cumplimiento de la sentencia T-388 de 2009 por parte del Ministerio de Educación Nacional.
Con base en lo anterior, encontró la Sala Octava de Revisión como última actuación pendiente de cumplimiento, un informe solicitado a la Defensoría del Pueblo mediante auto 172 de 2011, a pesar de que el plazo otorgado para su presentación venció el 30 de octubre de 2011. En este orden de ideas, mediante auto 273 del 13 de diciembre de 2011 requirió los informes faltantes de los numerales cuarto y sexto del Auto 172 de 2010 con el objetivo de continuar con el seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-388 de 2009 de forma integral.
II. CONSIDERACIONES
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional constata que después de un seguimiento oficioso, constante y riguroso, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, han dado cumplimiento a lo ordenado por esta Corporación en la Sentencia T-388 de 2009 y en los diferentes Autos 210 de 2010, 327 de 2010, 381 de 2010, 172 de 2011 y 273 de 2011, dictados con el fin de dar cumplimiento a la parte resolutiva de esa providencia.
En efecto, como se puede apreciar en el expediente, una vez detectado el incumplimiento a lo ordenado en la sentencia T-388 de 2009 por parte de las diferentes entidades públicas vinculadas al cumplimiento de la sentencia, mediante los proveídos precitados, la Sala de Revisión realizó una labor insistente de cumplimiento, con el fin de conminar a las entidades públicas a la presentación de informes que dieran cuenta del cumplimiento de la decisión, requiriendo mediante autos otro tipo de informes adicionales y cuestionarios complementarios relacionados directamente con el cumplimiento del fallo.
Así, la Corporación pretendió que se diseñaran y ejecutaran campañas masivas de promoción de los derechos sexuales y reproductivos con información clara y completa por parte de las autoridades competentes obligadas del orden nacional.
De conformidad con lo expuesto, procede la Sala a establecer las respectivas órdenes impartidas en los numerales tercero, cuarto y quinto de la sentencia de la referencia, junto con las diferentes actuaciones llevadas a cabo por cada una de las autoridades públicas de manera individualizada:
2.1. Orden contenida en el numeral tercero de la sentencia T-388 de 2009
“TERCERO.- ORDENAR al Ministerio de la Protección Social así como al Ministerio de Educación Nacional, a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo para que de manera pronta, constante e insistente diseñen y pongan en movimiento campañas masivas de promoción de los derechos sexuales y reproductivos que contribuyan a asegurar a las mujeres en todo el territorio nacional el libre y efectivo ejercicio de estos derechos y, en tal sentido, el conocimiento de lo dispuesto en la sentencia C-355 de 2006 así como lo desarrollado en la presente providencia y URGIR a estas mismas entidades para que hagan el debido seguimiento de tales campañas con el objetivo de poder constatar su nivel de impacto y eficacia. Que las campañas se enfoquen a transmitir información completa sobre la materia en términos sencillos, claros y suficientemente ilustrativos” (Negrilla fuera de texto).
2.1.1. Ministerio de Protección Social
El Ministerio de Protección Social, por medio de su Director de Salud Pública, presentó un informe de las acciones desarrolladas para dar cumplimiento a la sentencia T-388 de 2009.
En el memorial relató que con la cooperación técnica del Fondo de Población de Naciones Unidas y, en alianza con la Consejería Presidencial de Programas Especiales y el Ministerio de Educación Nacional, se diseñó y puso en marcha una estrategia de promoción de los derechos humanos sexuales y reproductivos para adolescentes, jóvenes y mujeres.
Esta estrategia incluyó acciones de fortalecimiento en: (i) comunicaciones masivas y directas dirigidas a mujeres, jóvenes y adolescentes; (ii) grupos, organizaciones y redes sociales para la promoción de los derechos sexuales y reproductivos; (iii) medidas intersectoriales; (iv) oferta de servicios de salud sexual y reproductiva y; (v) política pública de salud sexual y reproductiva.
Dentro del primer componente de acciones -(i) comunicación masiva y directa-, se resalta el diseño y ejecución de la campaña de promoción de los derechos sexuales y reproductivos denominada: “Por el derecho a una Sexualidad con Sentido”, cuyo objeto central consistió en “promover entre las mujeres, adolescentes y jóvenes el reconocimiento de sus derechos sexuales y reproductivos y las prácticas sociales e institucionales que les garantizan su pleno ejercicio”. Para el desarrollo de este esfuerzo se escogieron “trece regiones focalizadas”, a saber: Valle, Chocó, San Andrés, Cesar, Sucre, Nariño, Meta, Santander, Bolívar, Putumayo, Antioquia, Armenia y Bogotá D.C.
La campaña masiva de promoción de los derechos sexuales y reproductivos “Por el derecho a una Sexualidad con Sentido” presentó los siguientes elementos estructurales y logró los avances que a continuación se describen:
a) Alianzas con los medios de comunicación que a continuación se especifican, para la producción y emisión de contenidos desde el enfoque de los derechos sexuales y reproductivos para mujeres, adolescentes y jóvenes.
· En radio “se establecieron acuerdos de cooperación con Caracol Radio, RCN, Radio Nacional de Colombia, Radiónica y Radiodiversia”.
· En televisión con “Señal Colombia, RCN Televisión y City TV”.
· En medios escritos con “Casa Editorial El Tiempo –ADN-ALÓ-CARRUSEL, Editorial Televisa, Colprensa (agrupa 28 periódicos regionales), El Espectador, Cromos y la Revista Shock”.
En desarrollo de estas alianzas se realizaron:
· “capacitaciones a un total de 131 comunicadores, periodistas, guionistas, productores y presentadores de los distintos medios de comunicación”.
· “conversatorios con 70 periodistas a los que se les presentaron los videos y los materiales gráficos”.
b) Vinculación a diferentes actores claves e influyentes en los medios de comunicación con la idea de comprometerlos con la promoción de los derechos sexuales y reproductivos en todos niveles del territorio nacional, a través de los distintos medios de comunicación convencional y no convencional.
Con este propósito, se obtuvo la vinculación de “9 personajes influenciadores reconocidos a manera de embajadores” quienes “pertenecen al mundo de la farándula, la moda, el deporte y la música” y actúan “posicionando el tema y generando construcción de nuevos sentidos en torno a los derechos sexuales y reproductivos”.
c) Campañas de información y difusión masiva de los contenidos por el derecho a una sexualidad con sentido, enfocada a los derechos sexuales y reproductivos de mujeres, jóvenes y adolescentes:
· Para el desarrollo de la masificación de la campaña de promoción se vincularon 6 canales regionales –Canal 13, Telepacífico, Teleantioquia, Canal Tro Ltda., Telecafé y Teleislas- y 250 comunitarios, los cuales tienen cobertura geográfica en algunas de las regiones focalizadas que se escogieron para esta campaña, entre las cuales se encuentra: Nariño, Valle, Chocó, Armenia, San Andrés y Bogotá D.C.
A través los canales regionales mencionados “se han emitido 8 piezas comunicacionales de promoción de los derechos y 8 comerciales con contenido educativo específico de derechos sexuales y reproductivos para mujeres, adolescentes y jóvenes”, con un total de 752 emisiones en programas dirigidos a la audiencia juvenil y familiar y femenina.
· En canales del nivel nacional también se han transmitido, en 745 oportunidades, las piezas comunicacionales y los comerciales referidos. Particularmente el Ministerio de Protección Social resaltó la emisión de los mensajes de la campaña a través de la emisora Radiónica Sound System.
· Se dispuso la creación de los grupos “Sexualidad con Sentido” y “Sex con Sentido” en Facebook y Twitter, las cuales cuentan con un total de 1.347 y 654 seguidores, respectivamente.
· Se realizaron eventos de movilización masiva en Bogotá, Medellín, Barranquilla, Cali, San Andrés, Armenia y Villavicencio, así como conversatorios con jóvenes, prestadores de servicios de salud y educación, funcionarios departamentales y locales y redes y organizaciones juveniles que vienen trabajando en derechos sexuales y reproductivos.
· Se entregaron 7.380 “kits promocionales de los derechos sexuales y reproductivos” que contenían “postales, afiches, camisetas, memorias digitales y copia de los materiales audiovisuales (…) junto con copias del decreto 2968 del 6 de agosto de 2010, por el cual se crea la comisión nacional intersectorial para la promoción y garantía de los derechos sexuales y reproductivos”.
Además de la campaña masiva explicada, dentro del primer componente sobre acciones -(i) comunicación masiva y directa- también se vincularon aliados regionales con el fin de que estos movilizaran, acompañaran, transmitieran y fortalecieran los actores locales, liderando el proceso participativo de construcción de estrategias regionales bajo la implementación de un plan de medios con consenso regional. Hasta el momento los logros alcanzados en este punto fueron los siguientes:
· Vinculación de aliados regionales: Lenguaje Ciudadano, Fondo Mixto de Cultura, Agencia PANDI, CD-TECH, Nayupa, Hospital San Nicolás de Versalles, CEDESOCIAL, Profamilia y CNC, que dieran cobertura a 9 de las regiones focalizadas en Meta, Armenia, Nariño, Bogotá D.C., Valle, Chocó, Sucre, San Andrés y Cesar.
· Realización de “acciones para la comunicación y movilización regional en [las] trece regiones focalizadas”.
· En los casos de Antioquia, Bolívar, Putumayo y Santander el trabajo se hizo de manera articulada con la Consejería Presidencial de Programas Especiales, “en el marco de la estrategia de edu-entretenimiento” en la cual “se han elaborado contenidos y guiones para 18 notas periodísticas y 15 programas de televisión, adaptados socio-culturalmente a los contextos de estos departamentos”.
Con respecto a las acciones de seguimiento de la campaña para constatar su nivel de impacto y eficacia en la ciudadanía, el Ministerio de la Protección Social indicó que “viene desarrollando acciones de monitoreo a medios de televisión, radio, prensa y espacio web con cobertura nacional y regional” con énfasis en el “seguimiento al tipo de productos comunicativos y emisiones según el medio incluyendo cubrimiento noticioso y editorial, debates, mensajes en franjas prime time, columnas o publicaciones especiales en los temas de derechos sexuales y reproductivos y/o salud sexual y reproductiva. Así mismo, a hechos o coyunturas noticiosas relacionadas con los derechos sexuales y reproductivos”.
Como resultado de lo anterior, dicho Ministerio detectó “desde el inicio de la campaña un incremento en la emisión de notas periodísticas en los temas de derechos sexuales y reproductivos, del 76%. Se ha realizado un monitoreo diario en 47 medios de comunicación, registrándose un total de 122 publicaciones, 211 notas de prensa, 375 noticias de las cuales el 60% fueron en diarios impresos, 15% en radio, 13% en televisión y 12% en los portales de noticias en internet”.
Por último, señala que “se viene adelantando una sistematización del proceso y sus productos, cuyos resultados estarán disponibles al finalizar el mes de diciembre del año en curso [se refiere al año 2010]”.
2.1.2. Ministerio de Educación Nacional
El 16 de febrero de 2011, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Dirección de Calidad de la Educación Preescolar Básica y Media, presentó a la Sala las actividades adelantadas para dar cumplimiento a la sentencia T-388 de 2009:
(i) En primer lugar resaltó que, desde antes de la expedición de la sentencia, es decir, desde el año 2006, se desarrollan acciones en el marco del programa “Educación para la Sexualidad y Construcción de la Ciudadanía”, a cargo de la Subdirección de Fomento al Desarrollo de Competencias en el marco de la Ley General de Educación y su decreto reglamentario 1860 de 1994.
Entre los años 2006 y 2007 este programa “fue validado” con un proyecto piloto de “Educación para la Sexualidad y Construcción de la Ciudadanía” cuya “propuesta pedagógica, conceptual y operativa se concertó, probó y ajustó en 53 instituciones educativas (235 sedes) de 5 regiones del país”. Informó que el mismo tiene una cobertura en “72 Secretarías de Educación, 2.390 Establecimientos Educativos, 6.782 Docentes formados y 437.482 estudiantes participando directamente”.
Adicionalmente, señaló que el mismo programa “viene generando escenarios de articulación con periodistas y productores de contenido de televisión, para que el Enfoque de Derechos Sexuales y Reproductivos y la información relacionada con la promoción de derechos, se incorpore en las agendas y los contenidos de los medios de comunicación”.
(ii) En segundo lugar, adujo que el Ministerio de Educación Nacional “participa activamente en la Comisión Nacional Intersectorial para la Promoción de Derechos Sexuales y Reproductivos, formalizada según Decreto 2968 de agosto de 2010”, de la cual hace parte el Ministerio de la Protección Social, la Consejería de Asuntos Especiales de la Presidencia y el Fondo de Población de Naciones Unidas (UNFPA), que actúa como secretaría técnica.
Relató que, en el marco de la mencionada comisión, se produjo el Convenio 620 como “estrategia para dar respuesta a las sentencias C-355 de 2006 y T-388 de 2009”, la cual “formuló una estrategia de comunicación y movilización social para la promoción de derechos sexuales y reproductivos, que se planteó en dos líneas generales: estrategia de comunicación directa, y estrategia de comunicación masiva”.
La estrategia de comunicación masiva consistió en una “campaña masiva para la promoción de los derechos sexuales y reproductivos (…) creada bajo el slogan Por el Derecho a una Sexualidad con Sentido”. A raíz de ello, “se han llevado a cabo diversos eventos en ocho regiones del país y a la campaña se han sumado numerosos medios impresos, de televisión y de radio (El Tiempo, ADN, Shock, Colprensa; Caracol, RCN, Telepacífico, Telecafé, Teleislas, TRO, Canal 13, Señal Colombia, canales comunitarios y locales; Revista Shock El Tiempo, Editorial Televisa, Colprensa; City TV, Radiónica, Radio Diversa, entre otros)”.
En lo que toca con la estrategia de comunicación directa el Ministerio delineó “nueve estrategias regionales de comunicación y movilización para la promoción de derechos sexuales y reproductivos”. Esta estrategia se llevó a cabo “a través de ocho operadores locales” y “convocó diversos actores de cada región, incluyendo a los Equipos Técnicos Regionales liderados por el Programa de Educación para la Sexualidad y Construcción de la Ciudadanía”. Además, “se espera que estas estrategias se articulen con las acciones, estrategias y/o campañas adelantadas por los equipos que lideran el programa de Edusexualidad en las regiones”.
(iii) En tercer lugar, indicó labores de seguimiento a las estrategias, “ha acompañado este año la construcción de estrategias de comunicación y movilización lideradas por los Equipos Técnicos Regionales del programa de Edusexualidad”.
(iv) Finalmente, el Ministerio de Educación Nacional realizó una relación de las peticiones que diferentes personas, funcionarios y organizaciones le han hecho a la entidad respecto del cumplimiento de la sentencia T-388 de 2009, entre las que se encuentran tres de la Procuradora Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia.
El Ministerio de Educación Nacional manifestó respecto del seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-388 de 2009 que “se está llevando a cabo un proceso de sistematización de las estrategias y acciones realizadas a lo largo de este año, en la promoción de derechos sexuales y reproductivos en la línea de comunicación y movilización social”. Lo anterior con el fin de “no solamente medir el nivel de impacto y eficiencia de las estrategias, sino a recoger las lecciones aprendidas frente al trabajo intersectorial”.
2.1.3. Defensoría del Pueblo
El dos (2) de diciembre de 2010, se recibió en la Secretaría General de esta Corporación oficio de la Defensoría del Pueblo en el que informó que han iniciado las siguientes acciones con el fin de dar cumplimiento a la sentencia T-388 de 2009:
(i) En el Plan Operativo Estratégico 2010 de la Defensoría del Pueblo, se añadió una campaña masiva de promoción de los derechos sexuales y reproductivos llamada con el mismo nombre: “Campaña de promoción de los derechos sexuales y reproductivos”, la cual fue diseñada por la Defensoría Delegada para los Derechos de la Niñez, la Juventud y la Mujer con la colaboración de la Dirección Nacional de Promoción y Divulgación y de la Defensoría para Asuntos Constitucionales y Legales.
Para la concreción de la mencionada campaña, se fijó el período mínimo de un año y se incluyeron en el citado Plan Operativo Estratégico acciones intermedias consistentes en: a) diseño, b) gestión de recursos e c) identificación de alianzas estratégicas, institucionales y con la sociedad civil, cuyo nivel de cumplimiento es el siguiente:
a) Diseño de campaña de promoción de los derechos sexuales y reproductivos: Se estableció un plan de trabajo en orden a culminar la etapa de diseño de la campaña en diciembre de 2010. Los avances obtenidos hasta el momento en este punto fueron los siguientes:
· Durante el mes de marzo de 2010 se elaboró un documento preliminar de análisis, lineamientos conceptuales e identificación de obstáculos para el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos de mujeres, niñas y jóvenes con el objetivo de definir el énfasis que debe tener la campaña.
· A partir del documento anterior, se establecieron los siguientes componentes estratégicos básicos: Dentro de la población beneficiaria directa se priorizó la población adolescente en el ámbito educativo. La estrategia con los medios de comunicación fue dirigida a la opinión pública y se encaminó en transformar los imaginarios que impiden el libre y efectivo ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos; tuvo una presunta incidencia en los sectores salud y justicia debido a los obstáculos que se identificaron en estos contextos “apuntado especialmente al incremento de la información pública disponible en el marco de las rutas de atención para que las mujeres conozcan sus derechos”.
· Para cumplir con los componentes básicos mencionados, la Defensoría relató que se han iniciado las siguientes acciones:
-Documentación de casos específicos de vulneración de los derechos sexuales y reproductivos de niñas y mujeres para identificar las ideas y prácticas institucionales que las sostienen y, con esta información, diseñar los mensajes para promover su transformación.
-Identificación de los escenarios “más estratégicos” para el impacto a la opinión pública y el incremento de información sobre los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres.
b) Gestión de recursos para la campaña de promoción de los derechos sexuales y reproductivos:
Se pretende emprender una estrategia de financiación para la implementación de la campaña. En la presentación del informe se indicó que se viene avanzando en esta a través de la “interlocución con entidades aliadas y cooperantes internacionales”.
c) Individualización de alianzas estratégicas, institucionales y con la sociedad civil para la campaña de promoción de los derechos sexuales y reproductivos:
Se identificaron entidades que serán aliadas tales como el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer -UNIFEM- y “otras entidades con interés en la materia”, como la Orquesta Filarmónica de Bogotá “dada la viabilidad de desarrollar un componente de la campaña a través de los diferentes escenarios del programa denominado Festivales al Parque”.
(ii) En noviembre de 2009, la Defensoría del Pueblo, formuló requerimientos a los Ministerios de Protección Social y de Educación Nacional “con el fin de propiciar el espacio de interlocución necesario para generar acciones conjuntas encaminadas al cumplimiento de la sentencia T-388/09”, los cuales no obtuvieron respuesta.
A pesar de lo anterior, en septiembre de 2010 dicha entidad conoció el lanzamiento de la campaña “Por el derecho a una sexualidad con sentido”, diseñada y puesta en marcha por el Ministerio de la Protección Social y el Ministerio de Educación Nacional, con apoyo del Fondo de Población de Naciones Unidas -UNFPA-. Sobre los contenidos de tal campaña “la Defensoría Delegada para los Derechos de la Niñez, la Juventud y la Mujer, se encuentran realizando el respectivo análisis, con el fin de evaluar si con ello se cumple plenamente lo ordenado por la Corte Constitucional en sentencia T-388/09, para proceder a realizar los requerimientos que correspondan, evaluando igualmente su nivel de impacto”.
(iii) Actualmente, indica la Defensoría que se encuentran en ejecución algunas actividades que “contribuyen de forma indirecta al objetivo de promoción y divulgación de derechos sexuales y reproductivos”, entre las cuales la Sala destaca:
a) El proyecto de investigación “Prácticas contrarias a los Derechos Humanos en el ámbito escolar: Teoría y Práctica” pretende contribuir a la implementación del Plan Nacional de Educación en Derechos Humanos, específicamente en el Programa de Educación para la Sexualidad y Construcción de Ciudadanía.
El objetivo del proyecto se basa en transformar prácticas discriminatorias y abusos de poder presentes en la cultura escolar que afecten particularmente a las niñas y adolescentes con ocasión del ejercicio de su sexualidad por medio de la inclusión de un enfoque de género y de derechos en los proyectos educativos institucionales y en los manuales de convivencia. Relata el informe presentado que este proyecto fue formulado entre diciembre de 2009 y febrero de 2010 con la cooperación del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia –UNICEF- y su ejecución comenzó en el año 2011 por un período mínimo de dos años.
Actualmente, según la Defensoría del Pueblo, se adelantan acciones para obtener fuentes de financiación que viabilicen su ejecución.
b) La conformación del Comité de Seguimiento a la Ley 1257 de 2008 “Por la cual se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres” y una propuesta de reglamentación de la misma. En este Comité se abordan temas relativos al acceso a la justicia de las mujeres, niñas y jóvenes, víctimas de toda forma de violencia con énfasis especial en la violencia sexual.
Entre otros objetivos, se encuentran identificar obstáculos concretos en el ejercicio y exigibilidad de los derechos de mujeres, niñas y jóvenes y sensibilizar a los operadores de justicia.
c) Un programa de acceso a la justicia de la Defensoría del Pueblo para niños, niñas y mujeres víctimas, como consecuencia del mandato establecido en el artículo 8º literal b) de la ley 1257 de 2008, que prescribe lo siguiente: toda víctima de alguna de las formas de violencia previstas en la presente ley, además de los contemplados en el artículo 11 de la Ley 906 de 2004 y el artículo 15 de la Ley 360 de 1997, tiene derecho a: (…) b) Recibir orientación, asesoramiento jurídico y asistencia técnica legal con carácter gratuito, inmediato y especializado desde el momento en que el hecho constitutivo de violencia se ponga en conocimiento de la autoridad. Se podrá ordenar que el agresor asuma los costos de esta atención y asistencia. Corresponde al Estado garantizar este derecho realizando las acciones correspondientes frente al agresor y en todo caso garantizará la prestación de este servicio a través de la defensoría pública”.
Este programa tiene un plan de formación para los defensores y las defensoras públicas que representan a las víctimas de la violencia el cual, en el año 2011, e incluirá un módulo sobre derechos sexuales y reproductivos.
Además de lo anterior, el día 19 de diciembre de 2011, se recibió en la Secretaría General de la Corporación otro informe presentado por Pilar Rueda Jiménez, Defensora Delegada para los Derechos de la Niñez, la Juventud y la Mujer de la Defensoría del Pueblo, en el que se detalla la forma y el contenido de la campaña de promoción de los derechos sexuales y reproductivos diseñada por la Defensoría Delegada, teniendo en cuenta el cuestionario exhaustivo formulado por la Sala Octava de Revisión mediante Auto 172 de 2011. A su turno, este nuevo informe señala las actividades ejecutadas hasta esa fecha para supervisar el cumplimiento de la sentencia T-388 de 2009, por parte de las demás entidades vinculadas por las órdenes judiciales impartidas, específicamente analiza la campaña “Por el derecho a una sexualidad con sentido”. Finalmente, reseña las actividades que apuntan al seguimiento sobre el nivel de impacto y la eficacia de las campañas masivas de promoción de los derechos sexuales y reproductivos, con respecto a la precitada campaña.
De manera concreta, el informe anota que la campaña de promoción y divulgación de derechos sexuales y reproductivos fue reestructurada por la entidad con el fin de asegurar su sostenibilidad y eficacia bajo los criterios definidos por la Corte Constitucional en la sentencia T-388 de 2009 para convertirse en una campaña diseñada e implementada de manera constante e insistente, con carácter masivo y en todo el territorio nacional, que contribuya a la garantía del libre y efectivo ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos, incluyendo el contenido de las sentencias C-355 de 2006 y T-388 de 2009, con impacto y eficacia medibles, y enfocada a transmitir información completa sobre la materia en términos sencillos, claros y suficientemente ilustrativos.
Por consiguiente la nueva campaña titulada “Campaña de promoción y divulgación de la Defensoría del Pueblo para el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, niñas y jóvenes” tuvo como objetivo general la contribución al goce efectivo de los derechos sexuales y reproductivos de las niñas y mujeres jóvenes y adultas, con énfasis en la libre autodeterminación, el acceso a información suficiente y clara sobre los derechos sexuales y reproductivos y el derecho a una vida libre de violencias.
Como objetivos específicos de esta campaña de promoción de derechos sexuales y reproductivos, se encuentran los siguientes:
· Generar una movilización social centrada en el incremento de la capacidad de exigibilidad de las niñas y mujeres jóvenes y adultas, en ejercicio de sus derechos sexuales y reproductivos.
· Impactar la opinión pública y propiciar la transformación de ideas y creencias discriminatorias hacia las mujeres, niñas y jóvenes en el marco del ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos.
· Realizar acciones de construcción participativa de conocimiento con el fin de realizar seguimiento sobre los avances y obstáculos presentes en el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos.
· Propiciar acciones jurídicas y políticas que permitan efectuar una labor de incidencia desde el ámbito competencial de la Defensoría del Pueblo, en el contexto de las iniciativas legislativas, la reglamentación de avances legislativos y la adopción de políticas públicas en materia de salud y educación, centrada en la disponibilidad y acceso efectivo a la información y a los servicios en salud sexual y reproductiva para las mujeres, niñas y jóvenes.
Para la consecución de los anteriores objetivos generales y específicos de la campaña, la Defensoría del Pueblo planteó cinco líneas de acción estratégica, a saber: i) fortalecimiento institucional; ii) movilización social; iii) construcción participativa de conocimientos; iv) acciones de incidencia política y jurídica y; v) fortalecimiento organizativo.
2.1.4. Procuraduría General de la Nación
El cumplimiento por parte de la Procuraduría General de la Nación tuvo dificultades y tardanza. Esta entidad entendió que la sentencia T-388 de 2009 no se encontraba ejecutoriada, por cuanto el 29 de octubre de 2009 interpuso solicitud de nulidad contra la misma, la cual fue resuelta y denegada por la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante Auto 283 de 2011, momento en el cual finalmente quedó en firme la decisión y debía acatarse, según el Ministerio Público.
En consecuencia, el desarrollo y la resolución de este incidente procesal de nulidad, dilató el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia T-388 de 2009. A todo ello, procedió un recurso de aclaración contra el Auto 327 de 2010.
Posteriormente, la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia, presentó diversos Informes de Vigilancia Superior al cumplimiento de la sentencia T-388 de 2009 y C-355 de 2006. En ese sentido, la Sala Octava de Revisión observa que la Procuraduría General de la Nación, a través de sus informes[6], ha detallado sus actuaciones de cumplimiento en relación con dichas providencias.
A pesar de que se observa que en su momento el Ministerio Público mantuvo una posición constitucional diversa en relación a la interrupción voluntaria del embarazo (IVE), es de anotar que existen actuaciones activas desplegadas por la Vista Fiscal que permiten inferir el cumplimiento de la sentencia de la referencia.
Con relación a la orden de promoción de campañas sobre los derechos sexuales y reproductivos, informó a la Sala que entregó el Informe de Vigilancia Superior a la Garantía de los Derechos desde la Perspectiva de Género en el mes de mayo de 2010, el cual se enmarca el análisis de ponderación de los derechos a la vida, a la dignidad, la integridad, los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, de los niños, las niñas y los adolescentes. Adicionalmente, comunicó que presentó la revista Procurando la Equidad, la cual fue difundida ampliamente a través de la publicación de 4.400 ejemplares, de los cuales, 1.570 fueron distribuidos a Procuradores Provinciales, 450 a Procuradores Regionales y 1.150 a Procuradores Judiciales de Familia, quienes a su vez distribuyeron personalmente esos textos a diversos funcionarios públicos, cuya labor se relaciona con los derechos de la mujer.
De otra parte, la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia, como parte integrante de la “Estrategia Hechos y Derechos” informó que ha venido realizando y requiriendo desde enero de 2011 un seguimiento a los alcaldes y gobernadores del país, quienes en virtud del Código de la Infancia y Adolescencia, son los responsables del diseño, la ejecución y la evaluación de las políticas públicas de infancia y adolescencia en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal.
Frente a la orden dada en el numeral tercero de la providencia, relativa a poner en conocimiento la sentencia C-355 de 2006, advirtió que desde la rendición de cuentas del año 2009, la Procuraduría General de la Nación publicó el primer Informe de Vigilancia a la sentencia C-355 de 2006, en el cual se hace un análisis jurídico de las normas y la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con la despenalización del aborto, al tiempo que se presentó un balance sobre la forma como se ha implementado dicho fallo. De igual manera, el Ministerio Público gestionó la publicación del informe mencionado mediante el Instituto de Estudios del Ministerio Público y en diciembre de 2010 inició la distribución de 500 ejemplares físicos que se hicieron llegar a diferentes entidades públicas del país.
Además de lo anterior, la Procuraduría General de la Nación señala que hizo diversas recomendaciones y exhortos a entidades públicas como el Congreso de la República, el Ministerio de la Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de la Protección Social, la Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional, el Consejo Superior de la Judicatura y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y ejerció la vigilancia especial sobre un aproximado de 110 entidades públicas analizando información cualitativa y cuantitativa diligenciada a través de un formato electrónico ubicado en la plataforma www.generopgn.com.
En el Informe de Vigilancia del mes de noviembre de 2011 la Vista Fiscal indicó que integró la Mesa Interinstitucional de Trabajo el día 17 de agosto de 2011 durante una reunión en la que se estableció que harían parte de esa Mesa representantes de cuatro entidades: la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Educación Nacional y la Procuraduría General de la Nación.
En dicho encuentro se acordó con estas entidades públicas elaborar una síntesis ejecutiva de la evaluación del programa Una sexualidad con sentido, la cual sería remitida a todas las entidades vía correo electrónico. También se acordó elaborar otra respuesta a la Corte Constitucional y remitir copia de la misma a la Mesa Interinstitucional. Finalmente, en dicha Mesa Interinstitucional el Ministerio de Educación Nacional manifestó su intención de elaborar una síntesis ejecutiva del programa educación para la sexualidad y construcción de la ciudadanía, la cual también sería remitida a las otras entidades.
Esta Mesa Interinstitucional da cuenta de ciertos avances, de conformidad con un plan de acción preestablecido en el cual: i) el Ministerio de Salud y de la Protección Social informaron que planean una reunión con la Comisión Intersectorial de Derechos Sexuales y Reproductivos, en la que participarán las cuatro entidades con el fin de unir esfuerzos y fortalecer sus acciones y las de la Comisión; ii) se realizará un Encuentro Nacional con jóvenes de entidades territoriales focalizadas para la promoción de los derechos humanos sexuales y reproductivos y la socialización de experiencias de movilización social de los mismos con enfoques y estrategias específicas, evento que se hará en el marco del Convenio con MERCOSUR y la Semana del Embarazo Adolescente y; iii) se publicarán y difundirán los aprendizajes y las experiencias en el proceso de movilización social de los derechos sexuales y reproductivos a través de la página web de cada entidad.
En un posterior informe, presentado en julio de 2012, sobre Vigilancia Superior y Cumplimiento de la sentencia T-388 de 2009, la Procuraduría General de la Nación informó que celebró con E COMERCE GLOBAL LTDA., un contrato con el objeto de “la prestación por parte del contratista a la Procuraduría del servicio de preproducción, producción y postproducción de un mensaje institucional para televisión y dos cuñas radiales”. La ejecución del mismo contó con la dirección de la Oficina de Prensa, y tuvo las siguientes secuencias sobre los derechos sexuales y reproductivos:
· Secuencia 1: El derecho a vivir la sexualidad sin violencia, coacción, abuso, explotación o acoso. Voz: “Vivimos nuestra sexualidad con amor y respeto”.
· Secuencia 2: El derecho a decidir si se quiere iniciar una vida sexual o no, o si se quiere ser sexualmente activo/a o no. Voz: “Nosotros decidimos con responsabilidad”.
· Secuencia 3: El derecho a acceder a servicios de salud sexual y reproductiva de calidad. Voz: “Nosotros decidimos informarnos”.
· Secuencia 4: El derecho a decidir libre y responsablemente el número de hijos y el intervalo entre ellos, y a disponer de la información, educación y medios para lograrlo. Voz: “Vivimos con compromiso nuestro proyecto de vida”.
· Secuencia 5: El derecho de las mujeres a no sufrir discriminaciones o tratos desiguales por razón del embarazo, o maternidad, en el estudio, trabajo y dentro de la familia. Voz: “Nosotros decidimos con valentía”.
Por su parte, las dos cuñas radiales se difundieron señalando lo siguiente: i) el aborto continúa siendo un delito salvo en los casos señalados en la sentencia C-355 de 2006; ii) la mujer puede exigir el apoyo del Estado para proteger la vida en gestación y continuar con su embarazo; y iii) la Procuraduría General de la Nación trabaja por la garantía de tu derecho y tu salud sexual y reproductiva.
Las mencionadas secuencias televisivas y cuñas radiales fueron emitidas desde junio de 2012 en 15 canales de televisión, en horario “prime time”.
Se informó a la Sala Octava que a través de un enlace en la página pública de la Procuraduría General de la Nación se puede acceder a los contenidos de la campaña de comunicación sobre derechos sexuales y reproductivos reseñada, el mensaje institucional y las dos cuñas radiales. También se puede encontrar normatividad nacional e internacional sobre la materia.
Finalmente, bajo un nuevo enfoque de la actual Procuraduría General de la Nación, mediante informe allegado el 10 de octubre del año en curso, la Procuradora Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia, informó al Despacho Sustanciador lo siguiente:
“Actualmente la Procuraduría no está realizando campañas de prevención frente a los derechos sexuales y reproductivos. Sin embargo, esta Procuraduría Delegada en ejercicio de su función preventiva, se encuentra ejecutando un proyecto estratégico con el propósito de determinar la manera como se está implementando la política pública de los derechos sexuales y reproductivos en las instituciones educativas en cuanto al Programa de Educación para la Sexualidad y Construcción de Ciudadanía PESCC y en el sector salud en los Centros Amigables de Salud.
Así mismo, se está realizando seguimiento a las Secretarías de Salud departamentales y algunas municipales, con el propósito de identificar los mecanismos adoptados por estas para la superación de barreras que impiden acceder a la Interrupción Voluntaria del Embarazo -IVE-…”.
2.2. Orden impartida en el numeral cuarto de la Sentencia T-388 de 2009
“CUARTO.- ORDENAR a la Superintendencia Nacional de Salud para que de manera pronta adopte las medidas indispensables con el fin de que las EPS e IPS – independientemente de si son públicas o privadas, laicas o confesionales - cuenten con las personas profesionales de la medicina así como el personal idóneo y suficiente para atender el servicio de interrupción voluntaria del embarazo bajo los supuestos previstos en la sentencia C-355 de 2006 así como se abstengan de incurrir en exigencias adicionales inadmisibles - como las enumeradas por la Sala en el fundamento jurídico número 8 de la presente sentencia y bajo entera observancia de las exigencias determinadas en el fundamento jurídico 31 de la misma. Lo anterior deberá suceder en todos los niveles territoriales con estricta consideración de los postulados de referencia y contrarreferencia asegurando, de esta manera, que dentro de las redes públicas de prestadores del servicio de salud en los niveles departamental, distrital y municipal se garantice el servicio de interrupción voluntaria del embarazo bajo las hipótesis establecidas en la sentencia C-355 de 2006”.
2.2.1. El nueve de diciembre de 2010 y el 24 de enero de 2011 se recibieron en esta Corporación los informes presentados por la Superintendencia Nacional de Salud, específicamente por la Superintendencia Delegada para la Atención en Salud.
Informó esta dependencia que la Superintendencia debe fijar las políticas nacionales respecto de la inspección, vigilancia y control, “pero no está dentro del ámbito de su competencia adoptar medidas de carácter general para el cumplimiento de una norma o de una sentencia, lo que le corresponde es dar instrucciones a sus vigilados acerca de la manera en que deben cumplir lo allí estipulado y fijar los parámetros para su cumplimiento”.
Sin embargo, con el fin de dar cumplimiento a las sentencias C-355 de 2006 y T-388 de 2009, informó que la Superintendencia Nacional de Salud expidió la circular externa No. 0058 de 2009 dirigida a las entidades administradoras de planes de beneficios. En el artículo 1° de la circular instó a las IPS que tengan habilitado el servicio de ginecología, independientemente de si son públicas o privadas, laicas o confesionales, a dar cumplimiento a los ordenado por la Corte Constitucional, para lo cual “deberán contar con las personas profesionales de la medicina, así como con el personal idóneo y suficiente para atender el servicio de interrupción voluntaria del embarazo bajo las los supuestos previstos en la sentencia C-355 de 2006”. En el artículo 2°, en cumplimiento de lo ordenado por la sentencia, estimó como deber de todas las EPS, bien sean del régimen contributivo o subsidiado, laicas o confesionales, contar con IPS que tengan debidamente habilitado el servicio de ginecología, dentro de su red de prestadores del servicio de salud en los niveles departamental, distrital y municipal, de tal manera que se garantice el servicio de interrupción voluntario del embarazo.
Asimismo estableció en los artículos 3°, 4° y 5° de la mencionada circular que todas las EPS e IPS deberán garantizar el servicio de interrupción voluntaria del embarazo, con la prohibición de sentar objeción de conciencia institucional, por cuanto ella corresponde al fuero interno de las personas naturales o, imponer obstáculos o exigir mayores requisitos a los requeridos para la interrupción voluntaria del embarazo, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de la sentencia T-388 de 2009.
Informó respecto a las acciones concretas para el cumplimiento de las órdenes dadas que: mediante Resolución No. 168 del 29 de julio de 2009 impuso sanción de 750 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la EPS COOMEVA por negar el procedimiento IVE a la menor argumentando objeción de conciencia; a la ESE HOSPITAL UNIVERSITARIO ERASMO MEOZ le abrió investigación mediante auto de apertura NO. 000223 del 18 de junio de 2008; la CLÍNICA SANTA ANA S.A. fue requerida con el fin de que rindiera las explicaciones pertinentes a la negación de la IVE a una menor, el día 08 de septiembre de 2009, y como determinó que las razones “no justifican la negación del procedimiento” procedió a la apertura de investigación administrativa; la CLÍNICA SAN JOSÉ DE CÚCUTA y la CLÍNICA MEDICO QUIRÚRGICA fueron objeto de investigaciones administrativas mediante autos de apertura por los mismos motivos; la CLÍNICA DEL NORTE S.A. y la FUNDACIÓN MARIO GAITÁN YANGUAS fueron objeto de investigaciones que culminaron cerradas por cuanto el decreto 4444 de 2006 fue suspendido por el Consejo de Estado; finalmente, la CORPORACIÓN DE SERVICIOS INTERNACIONALES THEM Y CIA LTDA “COSMITET” tuvo la apertura de investigación No. 2152 del 31 de agosto de 2010.
Además de la expedición de la Circular Externa 058 de 2009, la Superintendencia Nacional de Salud explicó que adoptó otro tipo de medidas de carácter general en cumplimiento de la orden dada en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia T-388 de 2009. Respecto a las actividades que ha emprendido para supervisar el cumplimiento de la Circular Externa 058 de 2009, señaló que “hace el seguimiento de la circular externa, a través de las quejas que se presentan en los casos de la negación del procedimiento IVE. En la mayoría de los casos en los que las EPS o IPS lo han negado, las mujeres han acudido a la acción de tutela y no interponen la queja ante la Supersalud, por lo que el 100% de las quejas que se han presentado (…) se han conocido a través del traslado que hacen las autoridades competentes, en su gran mayoría remitidas por la H. Corte Constitucional”.
En lo relativo a si ha recibido quejas y/o ha abierto investigaciones administrativas contra EPS o IPS públicas o privadas por el desconocimiento de la Circular 058 de 2009 y el estado en el que están, adujo lo siguiente:
(i) La apertura del proceso administrativo sancionatorio contra COSMITET LTDA el treinta y uno (31) de agosto de 2010 se encuentra en etapa de pruebas. Dentro de la misma se adelantó, el primero (1) de diciembre de 2010, una diligencia para recabar pruebas testimoniales y se ofició a la Fiscalía y a la Corte Constitucional para que remitieran copia de los expedientes judiciales relacionados con el caso.
(ii) La apertura de investigación previa contra MUTUAL SER EPSS, debido a una queja remitida por la Secretaría de Salud y Seguridad Social de Sincelejo, Sucre, el veintiocho (28) de octubre de 2010 por la negación del servicio de IVE, a pesar de que la usuaria se encontraba en una de las causales de la sentencia C-355 de 2006.
Respecto si ha advertido obstáculos para la aplicación de la Circular Externa 058 de 2009 y, de ser así, en qué consisten, señaló que como “el número de denuncias es mínimo, no se puede establecer con claridad si se han presentado o no obstáculos para la prestación del servicio de interrupción voluntaria del embarazo”. En este sentido, manifestó que “el principal obstáculo que se ha advertido (…) es la falta de denuncia (…)”. Añadió a esto otra falencia por “la falta de una ley que disponga el trámite a seguir en el caso de la negación de la interrupción voluntaria del embarazo, toda vez que después de la suspensión provisional del Decreto 4444 de 2006, no hay normatividad al respecto (…)”.
Para finalizar, en lo atinente a los efectos de la suspensión provisional del decreto 4444 de 2006 en las investigaciones administrativas que adelanta contra las EPS o IPS, por la negación del servicio de interrupción voluntaria del embarazo, indicó que como “no existe una reglamentación actual específica en materia de Interrupción Voluntaria del Embarazo (…) la Superintendencia Nacional de Salud debe dar aplicación de las normas generales, tales como el Acuerdo 008 de 2009 de la Comisión de Regulación en Salud CRES, mediante la cual se incluye en el Plan Obligatorio de Salud la IVE en sus tres causales, tanto en el régimen contributivo como en el subsidiado, el no cumplimiento de lo allí dispuesto es causal de una investigación administrativa sancionatoria”.
2.3. Orden contenida en el numeral quinto de la sentencia T-388 de 2009.
QUINTO.- COMUNICAR la presente decisión a la Superintendencia Nacional de Salud, al Defensor del Pueblo y al Procurador para que, dentro de la órbita de sus competencias, hagan seguimiento del cumplimiento de la presente sentencia e informen del mismo dentro del término de tres (3) meses a la Corte Constitucional”.
Si bien dicha orden fue inicialmente incumplida, ya que a los tres meses de notificada la sentencia no se recibió ningún informe, posteriormente, se fueron presentando cada uno de ellos por las distintas autoridades.
En efecto en las fechas a continuación señaladas, se allegaron a la Secretaría General de la Corporación, los respectivos informes suscritos por parte de las diferentes entidades vinculadas, acerca del cumplimiento de la Sentencia T-388 de 2009:
1. Procuraduría General de la Nación: el 5 de agosto, el 13 de septiembre, el 28 de noviembre de 2011, el 22 de enero de 2013 y el 11 de marzo de 2013.
2. Superintendencia Nacional de Salud: el 6 de septiembre de 2011, el 9 de diciembre de 2010 y el 24 de enero de 2011.
3. Ministerio de la Protección Social: el 19 de enero de 2011 y el 18 de noviembre de 2011.
4. Ministerio de Educación Nacional: el 19 de enero de 2011, 16 de febrero de 2011 y el 09 de diciembre de 2011.
5. Defensoría del Pueblo (Defensora Delegada para los Derechos de la Niñez, la Juventud y la Mujer): el 19 de diciembre de 2011.
2.4. Cumplimiento y competencia en cuanto a órdenes en sentencias de tutela
La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en resaltar que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela radica, prima facie, en cabeza de los jueces de primera instancia, pues son estos los encargados de hacer cumplir las órdenes impartidas, así provengan de un fallo de segunda instancia o de revisión.
Esta Corporación en Auto 136-A de 2002, destacó que la competencia principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las distintas sentencias de tutela: “(i) Obedece a una interpretación sistemática del decreto 2591 de 1991, (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales, (iii) esta (sic) en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela y, (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta”.
Dicha interpretación constitucional que por regla general faculta al juez de primera instancia para dirigir el cumplimiento de lo decidido[7], no obedece a un precedente formado de manera arbitraria por la Corporación, pues la literalidad del mismo artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 "por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política", establece:
“Artículo 36. Efectos de la revisión. Las sentencias en que se revise una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta” –negrilla fuera de texto-.
No obstante lo recién expuesto, se ha reconocido que la Corte Constitucional cuenta con una competencia preferente, similar a la radicada en cabeza de la Procuraduría General de la Nación en el campo disciplinario, para asumir, dependiendo de las circunstancias de cada caso en concreto, la competencia para desarrollar los trámites que tiendan al cumplimiento de sus providencias.
En este orden de ideas, en casos excepcionales es posible que esta Corporación, actuando como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, se arrogue la competencia directa para ejercer el cumplimiento de sus providencias cuando existe una justificación objetiva, razonable y suficiente que permita inferir la necesidad excepcionar la regla general de competencia sobre los efectos de la revisión.
Al respecto, en numerosas ocasiones, esta Corte ha reconocido como justificación suficiente para asumir la competencia de materializar el cumplimiento de sus sentencias: “(i) cuando ha habido manifiesto incumplimiento de las decisiones de tutela, sin que los jueces de primera instancia hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, (ii) o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces[8], o (iii) cuando, en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.” [9]
Así, en caso de incumplimiento la Corte podrá tomar las medidas que considere necesarias, a fin de que el amparo sea efectivo, siempre que concurran las siguientes condiciones:
“1-. Se debe tratar de un incumplimiento de una sentencia dictada por la propia Corte Constitucional, en donde se concede la pretensión solicitada.
2-. Debe resultar necesaria la intervención de esta Corporación para proteger el orden constitucional.
3-. La actuación de la Corte debe ser indispensable para hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.[10]”
3. Caso concreto
En el presente caso se observa que la Sala Octava de Revisión inició, de oficio, el cumplimiento de lo decidido en la sentencia T-388 de 2009, toda vez que así no lo haya dispuesto la parte resolutiva de la providencia, fue suficientemente manifiesto el incumplimiento de las decisiones proferidas por parte de las autoridades públicas involucradas en el cumplimiento, sin que el juez de primera instancia hubiera podido adoptar las medidas necesarias para hacer efectivas las órdenes de protección.
De igual manera, el presente caso ameritó la atención e intervención directa de la Sala Octava del Tribunal Constitucional por cuanto los hechos y consideraciones del caso indicaban que el incumplimiento sobre ciertas determinaciones por parte de entidades públicas del orden nacional, afectaba un conjunto amplio de personas en debilidad manifiesta, concretamente a todas las mujeres que pretendieran ejercer libremente sus derechos sexuales y reproductivos, su salud y dignidad humana mediante las causales jurisprudenciales fijadas en la sentencia C-355 de 2006, que reconoce la práctica del aborto en tres casos excepcionales.
Los hechos que dieron lugar a la sentencia sub-examine, sirvieron de fundamento para que la Sala Octava de Revisión desarrollara su jurisprudencia en torno a la objeción de conciencia frente al aborto, no sólo en lo que respecta a los jueces sino en lo relativo al personal proveedor de servicios de salud. Derivado del carácter pluralista del Estado colombiano, (artículo 1º de la C.P.) y el respeto del derecho fundamental a la libertad de pensamiento, opinión, conciencia y religión, la sentencia T-388 de 2009 reconoce que existe un derecho a la objeción de conciencia que es perfectamente aplicable en la práctica de la provisión de servicios de aborto.
No obstante, para resolver el caso y proteger los derechos reproductivos de la mujer advirtió que como todos los derechos constitucionales, la objeción de conciencia no es un derecho absoluto, ya que éste encuentra un límite en los derechos fundamentales de los otros, en tanto en el aborto se encuentran en tensión los derechos a la salud, a la integridad personal, a la vida y, en general, los derechos reproductivos de la mujer.
Con el objeto de ponderar la objeción de conciencia frente a las causales jurisprudenciales de interrupción voluntaria del embarazo[11] fue necesario y urgente en este asunto realizar un seguimiento a las órdenes decretadas mediante la adopción de ciertas determinaciones, las cuales fueron prolongadas en el tiempo.
En esa medida, la sentencia T-388 de 2009 impartió dos órdenes principales. La primera, estaba encaminada a que el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Educación Nacional, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo diseñaran y pusieran en funcionamiento campañas masivas de promoción de los derechos sexuales y reproductivos que contribuyeran con impacto y eficacia a asegurar a las mujeres en todo el territorio nacional el libre ejercicio de estos derechos y, en tal sentido, el conocimiento de lo dispuesto en la sentencia C-355 de 2006.
La segunda, se dirigió exclusivamente a la Superintendencia Nacional de Salud para garantizar que las EPS e IPS, con independencia de su condición, tuvieran profesionales de la medicina idóneos y suficientes para atender el servicio de interrupción voluntaria del embarazo, bajo los supuestos protegidos en la sentencia C-355 de 2006, antes reseñados.
Como quiera que las anteriores órdenes no fueron cumplidas en la oportunidad indicada en el numeral quinto de la providencia, fue necesario iniciar el seguimiento mediante la expedición de cinco diferentes autos de cumplimiento, proferidos por esta Sala de Revisión y referidos a lo largo de este capítulo.
No obstante lo anterior, observa la Sala Octava que la labor oficiosa de seguimiento en cabeza de esta Corporación se torna en este momento innecesaria e inactiva toda vez que en el expediente se evidencian diferentes actuaciones efectuadas por las autoridades del orden nacional compelidas, tendientes al efectivo cumplimiento de las órdenes dadas en sede de revisión.
En efecto, se observa de las entidades públicas vinculadas a la orden dada por la Sala Octava en el numeral tercero de la Sentencia T-388 de 2009, encaminada a diseñar y poner en movimiento campañas masivas de promoción de los derechos sexuales reproductivos que contribuyan a asegurar a las mujeres en todo el territorio nacional el libre y efectivo ejercicio de estos derechos, lo siguiente:
1. El Ministerio de Protección Social diseñó y ejecutó la campaña de promoción de los derechos sexuales y reproductivos denominada: “por el derecho a una sexualidad con sentido”, la cual se enfocó en trece regiones y fue difundida en radio, televisión y medios escritos. A dicha campaña fueron vinculados 9 actores o personajes influyentes de la sociedad colombiana, con el fin de lograr un nivel de impacto y eficacia significante en los derechos tutelados.
El Ministerio de Educación Nacional ejecutó un proyecto piloto titulado “educación para la sexualidad y construcción de la ciudadanía”, el cual se ajustó en 53 instituciones educativas (235 sedes) de 5 regiones del país, con una cobertura en “72 Secretarías de Educación, 2.390 Establecimientos Educativos, 6.782 Docentes formados y 437.482 estudiantes participando directamente. Además, participa activamente en la Comisión Nacional Intersectorial para la Promoción de Derechos Sexuales y Reproductivos. Finalmente, suscribió el Convenio 620 con el fin de dar respuesta a las sentencias C-355 de 2006 y T-388 de 2009, mediante diversas estrategias de: i) comunicación directa y masiva a los ciudadanos y; ii) movilización social para la promoción de derechos sexuales y reproductivos.
2. La Defensoría del Pueblo creó la campaña masiva de “promoción de los derechos sexuales y reproductivos”, la cual contó con un plan operativo estratégico y diferentes tipos de acciones intermedias sobre diseño, gestión de recursos e identificación de alianzas institucionales y con la sociedad civil. Los anteriores esfuerzos, fueron reestructurados por la Defensoría del Pueblo con el fin de asegurar sostenibilidad y eficacia, bajo los criterios definidos en la Sentencia T-388 de 2009. Así, en el año 2011 surgió una nueva campaña llamada “campaña de promoción y divulgación de la Defensoría del Pueblo para el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, niñas y jóvenes”, que pretendió impactar en la opinión pública y propiciar la transformación de ideas y creencias discriminatorias hacia las mujeres, niñas y jóvenes en el marco del ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos, entre otros.
3. La Procuraduría General de la Nación presentó diversos informes de vigilancia; publicó la revista “procurando la equidad”, distribuida con 4.400 ejemplares y coordinó la ejecución de la campaña “una sexualidad con sentido” en la Mesa Interinstitucional. Además, suscribió un contrato con la empresa E COMERCE GLOBAL con el objeto de producir y difundir un mensaje institucional para televisión y radio acerca de los derechos sexuales y reproductivos.
En reciente informe de octubre de 2017, la vista fiscal relata que, si bien actualmente no está realizando campañas de prevención frente a los derechos sexuales y reproductivos, en ejercicio de la función preventiva, ejecuta un proyecto estratégico para determinar la manera como se implementa la política pública de los derechos sexuales y reproductivos, en cuanto a los Programas de Educación para la Sexualidad y Construcción de Ciudadanía PESCC y en el sector salud de los Centro Amigables de Salud.
Además, indica que se está realizando un seguimiento a las Secretarías de Salud departamentales y algunas municipales, con el fin de superar las barreras que impiden el IVE.
Con respecto a lo impartido en el numeral 4º de la sentencia T-388 de 2009, concerniente en ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud que adopte las medidas indispensables con el fin de que las EPS e IPS del país cuenten con las personas profesionales de la medicina, así como con el personal idóneo y suficiente para atender el servicio de interrupción voluntaria del embarazo (IVE), se tiene que dicha entidad expidió la circular externa No. 0058 de 2009.
En ella, esta entidad estableció un marco de referencia para habilitar la IVE, teniendo en cuenta que no existe reglamentación específica sobre la materia. Estableció que las IPS deben contar con “(…) profesionales de la medicina, así como con el personal idóneo y suficiente para atender la interrupción voluntaria del embarazo bajo los supuestos previstos en la sentencia C-355 de 2006”; para lo cual, garantiza la prestación del servicio de ginecología, independientemente de si las entidades son públicas o privadas, laicas o confesionales. Incluso, dicha circular establece una prohibición para que las EPS e IPS objeten institucionalmente en conciencia frente a la IVE.
Adicionalmente, la Superintendencia Nacional de Salud abrió investigaciones administrativas e impuso sanciones a diferentes entidades promotoras de salud por cuanto estas negaban sistemáticamente la IVE alegando diferentes causas.
En ese orden de ideas, como quiera que desde hace seis años a la fecha, la Sala no identifica un nuevo incumplimiento a lo ordenado en la Sentencia T-388 de 2009 o en los correspondientes autos de cumplimiento (210 de 2010, 327 de 2010, 381 de 2010, 172 de 2011 y 273 de 2011), se declarará el cumplimiento de lo resuelto en la Sentencia T-388 del veintiocho (28) de mayo de dos mil nueve (2009), pronunciada por la Sala Octava de Revisión.
Durante estos últimos años la Corte Constitucional ha continuado conociendo de casos en los que los derechos de las mujeres han sido amenazados o vulnerados como consecuencia de la inadecuada prestación del servicio de interrupción voluntaria del embarazo[12], por lo tanto, es evidente que en esta materia las autoridades involucradas están obligadas a continuar ejecutando las actuaciones de su competencia para materializar el compromiso por la defensa de la Carta Política. Sin embargo, en la medida en que estas situaciones escapan al marco de las órdenes dadas en la sentencia T-388 de 2009, no se oponen a que mediante este Auto se declare su cumplimiento.
Esta determinación será comunicada a las entidades públicas involucradas en el cumplimiento de la Sentencia T-388 de 2009, con el objetivo de que tengan conocimiento de la competencia que reasume el Juzgado Segundo Municipal de Santa Marta, como juez de primera instancia, en caso de futuros incumplimientos.
Esta Sala reitera que frente a un fallo de tutela el deber principal del juez es hacerlo cumplir. Y para ello, el instrumento más idóneo es el trámite de cumplimiento, que puede ser solicitado, de manera simultánea o sucesiva, por el beneficiario del fallo, en este caso, la ciudadana AA.
Resalta la Sala que según la jurisprudencia constitucional “…en materia de competencia para conocer del trámite de cumplimiento, la regla es que el competente es el juez de tutela de primera instancia”[13].
Lo anterior, sin perjuicio de que en caso de presentarse nuevas circunstancias de renuencia por parte de las entidades involucradas, dicte todas las órdenes pertinentes, de acuerdo a la competencia que por regla general tiene asignado el juez de primera instancia para el efecto.
Con fundamento en los antecedentes y las consideraciones precedentes, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARAR el cumplimiento de lo resuelto en la Sentencia T-388 del veintiocho (28) de mayo de dos mil nueve (2009), pronunciada por la Sala Octava de Revisión.
SEGUNDO.- REMITIR al Juzgado Segundo Municipal de Santa Marta el expediente número T-1.569.183.
TERCERO.- ORDENAR al Juzgado Segundo Municipal de Santa Marta que, en caso de observarse nuevas circunstancias de incumplimiento frente a lo ordenado por esta Sala en el asunto de la referencia, adopte las medidas necesarias y pertinentes para el cumplimiento de lo ordenado en la Sentencia T-388 del veintiocho (28) de mayo de dos mil nueve (2009), de acuerdo con la competencia que tiene asignada como juez de primera instancia.
CUARTO.- Por Secretaría General, COMUNÍQUENSE las decisiones adoptadas en esta providencia al Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio, al Ministerio de Educación Nacional, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación.
Comuníquese y cúmplase,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
[1] Debe aclararse que en este caso por estar profundamente involucrada la dignidad de la accionante, la Sala decidió no hacer mención al nombre de la titular de los derechos, como medida para garantizar su intimidad, su buen nombre y su honra. En ese sentido, se tomaron medidas para impedir su identificación, reemplazando el nombre de la actora y el de su esposo por las letras AA y BB, respectivamente.
[2] Indicó el accionante que el galeno Francisco Osorio recomendó realizar una Junta Médica con la participación de los siguientes especialistas: “JORGE LINERO, FRANCISCO OSORIO, EVER MELÉNDEZ todos GINECOOBSTETRAS, CLAUDIA FERRIGNO –COORDINADORA MÉDICA y resaltó que la Junta había resuelto que era preciso ‘interrumpir el embarazo por el diagnóstico clínico y ecografía de tercer nivel anotados”.
[3] Cuaderno 1 a folio 2.
[4] T-200/2013: “… la carencia actual de objeto por hecho superado se da cuando entre el momento de la interposición de la acción de tutela y el momento del fallo se satisface por completo la pretensión contenida en la demanda de amparo -verbi gratia se ordena la práctica de la cirugía cuya realización se negaba o se reintegra a la persona despedida sin justa causa-, razón por la cual cualquier orden judicial en tal sentido se torna innecesaria. En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden alguna”.
[5] Declaró exequible el artículo 122 de la Ley 599 de 2000 (aborto), en el entendido que no se incurre en el delito cuando con la voluntad de la mujer, la interrupción del embarazo se produzca en los siguientes casos: (i) Cuando la continuación del embarazo constituya peligro para la vida o la salud de la mujer, certificada por un médico; (ii) Cuando exista grave malformación del feto que haga inviable su vida, certificada por un médico; y, (iii) Cuando el embarazo sea el resultado de una conducta, debidamente denunciada, constitutiva de acceso carnal o acto sexual sin consentimiento, abusivo o de inseminación artificial o transferencia de óvulo fecundado no consentidas, o de incesto.
[6] Ver en el expediente: i) Informe de Vigilancia Superior al cumplimiento de la sentencia T-388 de 2009, de fecha marzo de 2013; ii) II Informe de Vigilancia Superior a la implementación de la sentencia C-355 de 2006, de diciembre de 2012; iii) Informe de Vigilancia Superior al cumplimiento de la sentencia T-388 de 2009 y del Auto 172 de 2011 de julio de 2012; iv) Informe de Vigilancia Superior al cumplimiento de la sentencia T-388 de 2009 y del Auto 172 de 2011 de noviembre de 2011; v) Informe de Vigilancia Superior a la sentencia de la Corte Constitucional T-388 de 2009, de agosto de 2011 y; vi) Informe de Vigilancia a la sentencia C-355 de 2006, de agosto 15 de 2010.
[7] Según señala el Auto 136A de 2002: “… Radicar la competencia en el juez de primera instancia garantiza la inmediación en el trámite de la acción de tutela, no sólo durante el trámite del incidente de desacato que se proponga, sino también en el trámite que se debe surtir si la decisión es adversa al incumplido. (…) Radicar la competencia en el juez de primera instancia para conocer del incidente de desacato, privilegia el contacto directo del juez de tutela con las partes y en general con las situaciones y circunstancias que los asuntos de tutela involucran. (…) El juez de primera instancia (singular o plural), que haya conocido el trámite de tutela, es en todo caso el competente para conocer del trámite incidencial por desacato [o incumplimiento].
[8] “Caso Cadena Antolinez, Autos 010, 045 de 2004 y 184 de 2005.”
[9] Ver Autos 050 y 185 de 2004, 176 y 177 de 2005, 249 de 2006 y 009 de 2008.
[10] Ver Auto 149A de 2003.
[11] A saber: i) cuando la continuación del embarazo constituye peligro para la vida o la salud de la mujer; ii) exista grave malformación del feto que haga inviable su vida o; iii) el embarazo sea el resultado de una conducta constitutiva de acceso carnal o acto sexual sin consentimiento, abusivo, o de inseminación artificial o de transferencia de óvulo fecundado no consentidas, o de incesto.
[12] Ver Sentencias T-532 de 2014 y T-301 de 2016.
[13] C-367 de 2014.