Auto 496/17

 

CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Asunción por Corte Constitucional cuando no existe superior jerárquico común

 

CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Los únicos factores de competencia en materia de tutela son el territorial y el funcional

 

 

Referencia: ICC-3003

 

Conflicto de competencia suscitado entre el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño- Sala Jurisdiccional Disciplinaria y el Tribunal Superior de Pasto- Sala de Decisión Penal.

 

Magistrado Sustanciador:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

 

 

Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil diecisiete (2017).  

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Estatutario 2591 de 1991 profiere el siguiente auto con base en los siguientes

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1. El 18 de abril de 2017, Daniel Fernando Ibarra Ruiz, en calidad de Personero Municipal de Consacá-Nariño, actuando como agente oficioso del señor Luis Gerardo López Almeida interpuso acción de tutela contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño y la EPS Emssanar, por la presunta transgresión a los derechos fundamentales a la seguridad social y a la salud dada la negativa de la EPS y el Instituto Departamental de Salud de Nariño de entregar los medicamentos que el galeno le prescribió por padecer trastorno de disco lumbar y otros con radiculopatía (“diclofenaco 25 mg y tramadol 25 mg tabletas en cantidad de 180 para ser tomadas durante 90 días”[1]) .

 

El 21 de diciembre de 2016, el señor López presentó la solicitud en la sede de Emssanar EPS en el municipio de Consacá, en el cual reside con su esposa, donde le manifestaron que por tratarse de un medicamento NO POS debía esperar 15 días a que llegara a la EPS. Pasadas las dos semanas, Luis Gerardo López se desplazó a la sede de la EPS en Pasto[2] donde le informaron que el Instituto Departamental de Salud de Nariño no había aprobado los medicamentos. En esta situación se vio envuelto el accionante durante varias semanas, hasta que el Concejal de Consacá se presentó directamente en la sede principal de la EPS en Pasto y le informaron que los medicamentos no habían llegado. Acto seguido, se dirigió al Instituto Departamental de Salud de Nariño en donde obtuvo la misma respuesta. Ante esta situación se presentó la acción de tutela.

 

2. El conocimiento de la acción correspondió al Juzgado Quinto Penal del Circuito de Pasto, que mediante sentencia del 8 de mayo de 2017 tuteló los derechos constitucionales a la salud, vida y dignidad humana del señor Luis Gerardo López Almeida.

 

Dicha decisión fue impugnada por una de las entidades accionadas y por reparto el trámite le correspondió a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño. Dicha Sala declaró la falta de competencia con fundamento en el artículo 32 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, aduciendo que las impugnaciones en sede de tutela deben ser asumidas por el superior jerárquico de quien conoció la solicitud de amparo en primera instancia y que por tanto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria no tiene inferior jerárquico y por esta razón no es superior jerárquico del Juzgado Quinto Penal del Circuito de Pasto. Por lo anterior, ordenó remitir el expediente a la Oficina Judicial de Pasto con el fin de que fuera repartido conforme a la ley.

 

3. Nuevamente repartido el asunto fue asignado al Tribunal Superior de Pasto- Sala de Decisión Penal, que por auto de 5 de junio de 2017 decidió declarar a su vez la falta de competencia con base en que “la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017, emitida por el Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño dispuso que las acciones constitucionales de tutela en segunda instancia, de competencia de los Juzgados Municipales serán todos los despachos de Circuito y de estos últimos los Tribunales Superior, Administrativo y Sala Jurisdiccional Disciplinaria, independientemente de su especialidad”[3]. En consecuencia, dispuso remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto negativo de competencia.

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

4. La Sala Plena de la Corte Constitucional, como máximo Tribunal de la Jurisdicción Constitucional, es competente para resolver los conflictos de competencia que se presenten dentro de los asuntos de tutela cuando las autoridades judiciales involucradas carezcan de un superior jerárquico común. Incluso en el caso de que exista dicho superior jerárquico, esta Corporación ha optado por dirimir directamente dichas controversias con el fin de no continuar dilatando el trámite de la acción de tutela, en virtud de los principios de celeridad y eficacia, así como del derecho de acceso oportuno a la administración de justicia[4].

 

III. CASO CONCRETO

 

5. Ahora bien, acorde con lo establecido en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, solo existen dos factores de asignación de competencia, según los cuales le corresponde conocer el recurso de amparo (i) al juez del lugar (a) donde se vulneraron o amenazaron los derechos fundamentales invocados, o (b) donde se producen los efectos de tal vulneración o amenaza –factor territorial– y (ii) en el caso de las acciones de tutela que se interpongan contra los medios de comunicación, en primera instancia, a los jueces del circuito del lugar donde ocurrieron los hechos –factor territorial y subjetivo–.

 

6. En el caso concreto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño decidió rechazar el análisis del asunto de la referencia fundando su decisión en la aplicación del artículo 32 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, pues al no tener inferior jerárquico no puede ser el superior jerárquico del Juzgado Quinto Penal del Circuito de Pasto.

 

Por su parte, el Tribunal Superior de Pasto- Sala de Decisión Penal señaló que el asunto debía resolverse de acuerdo con lo indicado en la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017, emitida por el Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, la cual indica que la jurisdicción constitucional se compone de todos los jueces de la República sin importar la jurisdicción a la cual pertenezcan o su especialidad y por ende deben conocer los trámites de tutela.

 

7. En este caso, el Tribunal Superior de Pasto- Sala de Decisión Penal ha debido conocer de fondo la acción de tutela y no podía sustentar su falta de competencia en el alcance de la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017[5] de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño toda vez que las reglas de reparto no generan conflictos de competencia en materia de tutela.

 

8. En el presente caso, se observa que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño declaró la falta de competencia del asunto de la referencia con base en la aplicación del artículo 32 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, y manifestó que al no tener inferior jerárquico no podría ser el superior jerárquico del Juzgado Quinto Penal del Circuito de Pasto.

 

En esa medida, la Corte considera que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño respetó y acató la voluntad del legislador contemplada en el Decreto Estatutario 2591 de 1991, toda vez que remitió el expediente al día siguiente de haber conocido la impugnación al Tribunal Superior de Pasto- Sala de Decisión Penal, superior jerárquico del Juzgado Quinto Penal del Circuito de Pasto.

 

9. Es importante establecer que el Decreto 2591 de 1991, por medio del cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, es de contenido estatutario, es decir que fue expedido por el Gobierno Nacional con fundamento en literal b) del artículo 5 transitorio de la Constitución a través del cual revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias tales como reglamentar el derecho de tutela. Razón por la cual este tipo de decretos pueden ser modificados directamente por el Congreso mediante una ley estatutaria.

 

Así las cosas, la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño no puede desconocer el alcance dado por el legislador al Decreto Estatutario de 1991 y establecer reglas de reparto en segunda instancia por petición de los Jueces Penales y Civiles del Circuito Judicial de Pasto.

 

10. En consecuencia, se hace necesario tomar las medidas necesarias para que la impugnación de la acción interpuesta por el señor Luis Gerardo López Almeida obtenga una decisión definitiva lo más pronto posible y por ello la Sala Plena resolverá el aparente conflicto enviando el expediente al Tribunal Superior de Pasto- Sala de Decisión Penal para que de forma inmediata, tramite y profiera decisión de fondo, conforme a las previsiones del artículo 86 de la Constitución Política y del Decreto Estatutario 2591 de 1991.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- DEJAR SIN EFECTOS el auto de 5 de junio de 2017, proferido por el Tribunal Superior de Pasto- Sala de Decisión Penal, dentro del expediente ICC-3003.

 

SEGUNDO.- REMITIR al Tribunal Superior de Pasto- Sala de Decisión Penal, el expediente ICC-3003, para que, de manera inmediata, tramite y resuelva la impugnación en el trámite de tutela interpuesto por el señor Luis Gerardo López Almeida en contra de Emssanar EPS y el Instituto Departamental de Salud de Nariño.

 

TERCERO.- ORDENAR que por Secretaría General de la Corte Constitucional, se comunique la decisión adoptada en esta providencia a las partes y a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

ALBERTO ROJAS RÍOS

AL AUTO 496/17

 

 

Referencia:

Expediente No. ICC – 3003

Aparente conflicto de competencia entre el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño –Sala Jurisdiccional Disciplinaria– y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto –Sala Penal–.

 

Magistrado Ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

 

 

En esta oportunidad me aparto de la decisión mayoritariamente adoptada por los miembros de la Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de la cual se resolvió el aparente conflicto de competencia que surgió con ocasión a la presentación de una acción de tutela que fue admitida y resuelta en primera instancia por un Juzgado Penal del Circuito (jurisdicción ordinaria), pero que, al ser impugnada, se repartió a la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, autoridad judicial que, por pertenecer orgánica y funcionalmente a otra jurisdicción, consideró que no podía resolver la apelación instaurada por no ostentar la condición de superior jerárquico funcional y se lo envió al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, quien, en su criterio, sí tiene dicha calidad.

 

A manera de consideración previa, estimo pertinente traer a colación que, en Colombia, el Constituyente de 1991 distribuyó la función de administrar justicia en diversas jurisdicciones, y, a cada una de estas, le otorgó una especialidad y un ámbito determinado.

 

Es así como, de un análisis del texto constitucional, se evidencia la estructuración de cuatro jurisdicciones generales, estas son, la ordinaria^[6], la de lo contencioso administrativo^[7], la constitucional^[8] y la justicia disciplinaria^[9], así como otras de carácter “especial”, como la establecida para su ejercicio por los jueces de paz^[10], la existente al interior de las comunidades indígenas^[11] y la justicia penal militar^[12].

 

A cada una de estas jurisdicciones, el Constituyente, tras los desarrollos del Legislador Estatutario, les otorgó una estructura orgánica y jerárquica especial con funciones diferenciadas y competencias concretas, a partir de las cuales delimitó expresamente tanto su campo de acción, así como la manera en que ejercen su función de administrar justicia.

 

En lo relacionado con la jurisdicción constitucional, se evidencia que se optó por un sistema de control constitucional dual o mixto en el que se mantuvo elementos difusos, al enaltecer la “función de todos los jueces, sin importar su especialidad por la jurisdicción a la cual [orgánicamente] pertenezcan, como guardianes de los derechos constitucionales fundamentales”^[13] y encomendarles la resolución de las acciones de tutela, y también se concentró gran parte de sus funciones en un único órgano central, esto es, la Corte Constitucional.

 

En ese sentido, se tiene que si bien la Constitución creó un único órgano central de esta especial jurisdicción, también dispuso que todos los jueces a los que se les ha encomendado la resolución de acciones de amparo, “pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción constitucional y son órganos de la misma”^[14]; cuestión que no debe ser entendida como una simple colaboración con la jurisdicción constitucional, sino que supone el establecimiento de una organización judicial autónoma, con su propia estructura jerárquica y funcional, y en la que todas las autoridades judiciales, indistintamente de su especialidad jurisdiccional, fungen como inferiores funcionales de la Corte Constitucional^[15].

 

En esos términos, es claro que, cuando una autoridad judicial resuelve una solicitud de amparo, lo hace desde un paradigma incomparable con el que rige su accionar ordinario, esto es, a partir de un análisis de la situación fáctica desde el derecho constitucional^[16], y se encuentra sujeta a una estructura funcional diferente a la que orgánica y ordinariamente le compete; organización en virtud de la cual, atendiendo a la naturaleza del derecho constitucional, no existen especialidades que sea necesario diferenciar y únicamente se erige un sistema de jerarquías^[17] en el que la máxima autoridad siempre es la Corte Constitucional.^[18]

 

Ahora bien, entrando al análisis de la situación jurídica objeto de estudio, considero pertinente recordar que, a pesar de que la providencia en cuestión reconoce que “desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional” (negrillas fuera del texto original), se llega a la conclusión de que las impugnaciones de las acciones de tutela deben ser repartidas de conformidad con la jerarquía y especialidad de cada jurisdicción.

 

Llama la atención el hecho de que la Sala Plena, a pesar de los reiterados pronunciamientos anteriores de esta Corte en contrario, considere que si bien todos los jueces que resuelven acciones de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional, ello no es óbice para que, en relación con sus decisiones de amparo, mantengan la jerarquía funcional propia de la jurisdicción a la que orgánicamente hacen parte.

 

La ponencia concluye que, contrario a lo desarrollado por la jurisprudencia^[19], el tenor literal del Decreto 2591 de 1991 en su artículo 32 debe ser entendido en el sentido de que la expresión “superior jerárquico correspondiente” allí contenida, implica que la impugnación habrá de ser repartida con respeto a la jerarquía funcional establecida al interior de cada jurisdicción (Verbi Gratia, la impugnación de una acción resuelta por un juez civil del circuito no puede ser repartida a un Tribunal Contencioso Administrativo).

 

Sobre el particular, estimo necesario destacar que esta Corte en reiteradas ocasiones ha recalcado que la competencia de los jueces en materia de tutela únicamente está fijada por los factores territorial^[20] y subjetivo^[21] establecidos en el Decreto 2591 de 1991 y, en ese sentido, en materia de impugnaciones no hay lugar a que una autoridad se declare incompetente con ocasión de factores funcionales que no fueron previstos por el Constituyente ni por el Legislador Estatutario y que, en cambio, fueron excluidos con el establecimiento de una organización funcional autónoma para la jurisdicción constitucional.

 

En ese sentido, en relación con el hecho de que todos los jueces que resuelven acciones de tutela deben ser entendidos como autoridades judiciales pertenecientes a la jurisdicción constitucional, esta Corte expresó en Auto 141 de 2017 que:

 

“el único criterio que determina la competencia del juez de segunda instancia es la jerarquía, sin hacer distinción con fundamento en el factor funcional pues, como la ha venido sosteniendo esta Corporación [sic], frente a la definición del régimen de competencias por el factor funcional, se observa que el único criterio en materia de acciones de tutela, es aquel relacionado con las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación”.

 

De manera análoga, en Auto 297 de 2016, esta Corporación concluyó que la estructura orgánica, funcional y jerárquica interna de las distintas jurisdicciones no constituye un argumento válido para que una autoridad judicial se declare incompetente para resolver una acción de tutela.^[22] A efectos de determinar cuál es la autoridad judicial que funge como superior jerárquico de otro al interior de la jurisdicción constitucional, únicamente es menester valorar el parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996^[23], el cual establece la circunscripción territorial en que cada autoridad judicial puede ejercer sus competencias.

 

De otro lado, es menester destacar que esta Corte mantuvo una línea concordante con la expuesta anteriormente al analizar las controversias suscitadas por parte de los jueces penales especializados, quienes se abstuvieron de avocar conocimiento de las impugnaciones de las sentencias de tutela proferidas por los jueces penales municipales.

 

Aquellas autoridades judiciales consideraron que, de conformidad con los artículos 34, 35 y 36 de la Ley 906 de 2004, no ostentan la condición de superiores jerárquicos de los jueces penales municipales^[24] y, por tanto, son incompetentes para resolver las impugnaciones que, de sus sentencias de tutela, sean formuladas.

 

Sobre el particular, esta Corte en Autos 509 de 2016 y 068 de 2017, entre numerosos otros, expresó que el hecho de que los jueces resuelvan acciones de tutela como miembros integrantes de la jurisdicción constitucional, “significa que en ejercicio del control concreto de constitucionalidad, particularmente en sede de tutela, los jueces actúan como un cuerpo jurisdiccional uniforme, por lo que su especialidad regular no cobra ninguna clase de relevancia ni en primera instancia, ni en sede de impugnación, así como tampoco en los demás incidentes que se generen con ocasión del mismo trámite constitucional”^[25].

 

De lo anterior, no cabe más que concluir que, ante la especial naturaleza de la jurisdicción constitucional, existe un sistema jerarquizado que no depende de la especialidad ni de la jurisdicción a la que los jueces que la componen puedan orgánicamente pertenecer; y, por tanto, todas las autoridades de categoría “municipal” ostentan inferior jerarquía frente a los del “circuito”, estos respecto de los “tribunales” y, a su vez, los “tribunales” en relación con las “altas cortes”.

 

Estimo que al arribarse a una conclusión contraria, la Sala Plena, sin la rigurosa justificación que corresponde en estos eventos^[26], alteró la línea jurisprudencial que uniforme y pacíficamente había venido manteniendo esta Corte^[27] y que incluso estaba empezando a ser integrada y asimilada por las distintas autoridades administrativas y judiciales del país, como lo demuestra la expedición de la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.

 

En ella se acogió la postura que este Tribunal, en su calidad de intérprete autorizado de la Constitución, había realizado del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y, a partir de ello, reglamentó la manera en que las oficinas de reparto asignan las impugnaciones de las acciones de tutela, de manera que haya un reparto más equitativo que, adicionalmente, tome en consideración las cargas de cada autoridad judicial a fin de asegurar su expedita resolución.

 

En concordancia con lo expuesto, considero que se arribó a una conclusión equivocada al indicarse en la providencia objeto de disidencia que la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 fijó reglas de competencia y, por su inferior jerarquía no podía pretender modificar lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991. En la circular en comentario únicamente se dispuso la manera de hacer el reparto de las impugnaciones de tutela, con respeto a la interpretación que esta Corte había realizado de la competencia de las autoridades judiciales de la jurisdicción constitucional para el efecto.

 

Adicionalmente, estimo que la nueva posición de la Sala Plena traerá consigo numerosos problemas que eventualmente será menester enfrentar y en virtud de los cuales se congestionará de trabajo a muchas autoridades judiciales, mientras que otras serán eximidas de la resolución de asuntos constitucionales, en específico de impugnaciones.

 

Al respecto, esta postura implica un flagrante retroceso en materia del reconocimiento y vigencia de la jurisdicción constitucional, pues, da a lugar la reapertura de debates previamente cerrados y, a partir de ella, autoridades como los jueces penales especializados, o incluso las novedosas “Salas Constitucionales” que muchos tribunales superiores de distrito judicial han optado por crear, quedarían vaciados de competencia al no ostentar la condición de superiores jerárquicos de ninguna autoridad, y, en el caso de estos últimos, ni siquiera inferiores jerárquicos de alguna Alta Corte, por lo que, desde una aplicación coherente del precedente aquí propuesto, su funcionamiento se vería en entre dicho.

 

En conclusión, considero que en esta ocasión se debió haber seguido el precedente que, hasta el momento, esta Corte había venido manejando, pues implica: (i) dar primacía al principio de celeridad de la acción de tutela, permitiendo la resolución más ágil de las controversias al habilitarse la posibilidad de que sean repartidas a las autoridades judiciales con menos carga, y (ii) reconocer que todos los jueces que resuelven acciones de tutela lo hacen en su condición de jueces de la jurisdicción constitucional, por lo que, mientras ostenten dicha la calidad, no resulta jurídicamente relevante la especialidad o la jurisdicción de la que orgánicamente hagan parte.

 

En estos términos dejo sentados los argumentos que sustentan mi voto disidente en esta ocasión, con el debido respeto por la decisión mayoritaria de la Sala Plena.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado