A546-17
SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Competencia excepcional de la Corte Constitucional
SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Se rechaza por improcedente y se remite a quien conoció de la acción de tutela en primera instancia
Referencia: Expediente T-5.479.569
Solicitud de cumplimiento y apertura de incidente de desacato de la Sentencia SU-587 de 2016
Peticionario: Ramiro Romero Torres
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en el proceso de la referencia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y
1.- El 25 de julio de 2017, la Secretaría General de esta Corporación remitió al despacho del magistrado sustanciador un memorial del pasado 24 de julio suscrito por el señor Ramiro Romero Torres, en el que promueve un incidente de desacato en contra de COLPENSIONES, entidad que, según afirma, aún no ha proferido a su favor la resolución de reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez como víctima del conflicto armado, en atención a los efectos inter comunis previstos en el numeral noveno de la Sentencia SU-587 de 2016[1]. Con el fin de dar cumplimiento a la citada providencia, solicita a la Corte ordenar a COLPENSIONES que expida la respectiva resolución y tenga en cuenta las más de 900 semanas que tiene cotizadas al Sistema General de Pensiones, en aras de lograr el aumento del promedio de la mesada pensional consagrada en la ley[2].
2.- Entre los hechos que pone de presente para justificar su solicitud, asegura que, por medio de la Resolución No. 2017-40378819 SUB 39166 del 24 de abril de 2017, COLPENSIONES declaró la falta de competencia para pronun-ciarse en su caso, remitiendo el asunto al Ministerio de Trabajo, en contravía de lo dispuesto en la sentencia de unificación. Por lo además, no concedió, por extemporáneo, el recurso de reposición que interpuso contra el mencionado acto administrativo, como se constata en la Resolución No. 2017-6608156 SUB 119554 del 6 de julio de 2017[3].
3.- Aunado a lo anterior, en escrito adicional presentado el pasado 26 de julio ante la Corte, el peticionario allegó registro fotográfico, concepto desfavorable de rehabilitación proferido por Cruz Blanca EPS y solicitud de priorización para indemnización dirigido a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el fin de complementar las pruebas enunciadas en su escrito incidental.
4.- De acuerdo con el Decreto 2591 de 1991[4], ante el incumplimiento de una decisión proferida en un fallo de tutela, el beneficiario puede acudir ante las autoridades judiciales competentes, en aras de asegurar su debida observancia.
Para tal efecto, el régimen procesal del juicio de amparo consagra el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato. Se trata de un conjunto de instrumentos que pueden operar de forma simultánea o sucesiva, cuya principal diferencia radica en que el último se concreta en la imposición de una sanción.
5.- Las citadas herramientas se encuentran previstas en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991[5], y su fundamento radica en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los fallos que satisfacen el goce pleno de los derechos fundamentales (CP art. 2)[6], como expresión del derecho de acceso a la administración de justicia o derecho a la tutela judicial efectiva (CP art. 229), el cual, conforme con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, comprende, como mínimo, (i) el acceso efectivo al sistema judicial, (ii) el desarrollo de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales en un plazo razonable y (iii) la ejecución material del fallo[7].
De lo anterior se infiere que el incumplimiento de un fallo de tutela no sólo constituye una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, sino también una prolongación indebida en la violación de los derechos fundamentales cuya protección se dispuso mediante las órdenes impartidas en sede judicial.
6.- De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, por regla general, es el juez de tutela de primera instancia el encargado de la ejecución del fallo y, por ende, el competente para adoptar las medidas necesarias que den lugar a asegurar el restablecimiento de los derechos comprometidos. Al respecto, se ha dicho que:
“(…) el peso del cumplimiento de la orden de tutela recae en el Juzgado o Tribunal que se pronunció en primera instancia, el cual, se repite, mantendrá competencia hasta que se restablezca el derecho vulnerado porque la protección de los derechos fundamentales es la esencia de la tutela, luego el cumplimiento de la orden de protección es una obligación de hacer por parte del juez de tutela de primera instancia.”[8]
En idéntico sentido, en Auto 220A de 2002[9], se expuso que:
“(...) La colisión que se presenta en esta oportunidad tiene como origen la discusión de dos despachos judiciales tendiente a establecer, en cuál de ellos radica la competencia para tramitar y decidir las solicitudes de cumplimiento de las sentencias y los incidentes de desacato en materia de tutela.
Sobre el particular, existe jurisprudencia consolidada de esta Corporación la cual habrá de reiterarse en el presente caso.
En efecto, si bien en las sentencias C-243 de 1996 y T-078 de 1998 se sostuvo que ‘el juez de instancia que profiere una orden en un fallo de tutela, es el competente para conocer del incidente desacato, frente al incumplimiento de lo ordenado por él mismo.’ providencias posteriores precisaron, que la ratio decidendi de esos pronunciamientos debía entenderse en el sentido que la competencia para decidir sobre el cumplimiento de una sentencia de tutela y el incidente de desacato, corresponde al juez que conoció del proceso en primera instancia, subregla, que ha sido reiterada en múltiples pronunciamientos de esta Corporación.
Las órdenes que se den en una sentencia de tutela son para obedecerlas y si ello no ocurre el actor puede solicitar al juez de primera instancia, con fundamento en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que haga cumplir el fallo y adicionalmente el juez podrá sancionar por desacato a la autoridad pública o al particular renuente a acatarlo (art. 52 ídem), en el primer evento bastará demostrar objetivamente el incumplimiento de la providencia, mientras que en el segundo, es necesario probar la responsabilidad subjetiva del incumplido.
Conforme lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional si bien puede coexistir al mismo tiempo el cumplimiento de la orden y el trámite del desacato, éstas son solicitudes con finalidades y presupuestos distintos que no se pueden confundir el uno (cumplimiento del fallo) con el otro (el trámite de desacato).
Por lo anterior, el juez de primera instancia mantiene su competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza a la garantía constitucional fundamental amparada (art. 27 ídem) por vía de tutela (...)”.
Por consiguiente, es claro que en aquellos casos en los que la Corte ha proferido una sentencia en sede de revisión, ésta deberá ser comunicada al juez de tutela de primera instancia[10], quien es el encargado de notificar a las partes, adoptar las medidas necesarias para asegurar el efectivo cumplimiento del fallo y tramitar los incidentes de desacato que se interpongan.
7.- No obstante, en casos excepcionales y extraordinarios, esta Corporación ha establecido que puede asumir competencia para conocer del trámite de cumplimiento, cuando existe una justificación objetiva, razonable y suficiente, que se concreta, de manera específica, en alguna de las siguientes causales:
“(i) cuando ha habido manifiesto incumplimiento de las decisiones de tutela, sin que los jueces de primera instancia hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, (ii) o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces[11], o (iii) cuando, en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo[12].”[13]
8.- En el caso bajo examen, se observa que el señor Romero Torres promueve directamente ante esta Corporación un incidente de desacato, en el que pide que se ordene a COLPENSIONES que profiera a su favor una resolución de reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez como víctima del conflicto armado, en atención a los efectos inter comunis previstos en el numeral noveno de la Sentencia SU-587 de 2016, y que, para tal efecto, tenga en cuenta las más de 900 semanas que tiene cotizadas al Sistema General de Pensiones, en aras de aumentar el promedio de la mesada pensional dispuesta en la ley.
En relación con esta solicitud cabe realizar las siguientes consideraciones:
- En primer lugar, de conformidad con la jurisprudencia reiterada de la Corte, en principio, este Tribunal no es competente para disponer de las medidas necesarias dirigidas a asegurar el cumplimiento de sus sentencias de manera directa, ni para conocer y decidir solicitudes de desacato, en razón a que esas atribuciones le competen de forma exclusiva al juez de primera instancia[14]. Ello se desprende, entre otras, de la correcta interpretación del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, que regula precisamente la figura del desacato[15]. En efecto, en aras de garantizar la plena eficacia de la garantía procesal del grado jurisdiccional de consulta, que en ese artículo se prevé, es preciso que exista un superior funcional de la autoridad judicial que, como consecuencia del trámite incidental, está habilitada para imponer las sanciones previstas en la ley (arresto y multa), con el fin de que se pronuncie sobre su legalidad.
- En segundo lugar, de acuerdo con la descripción de las actuaciones surtidas, esta Sala no advierte la presencia de alguna de las causales de excepción que le permitan a esta Corporación conocer del trámite de cumplimiento de una sentencia, cuya interpretación es eminentemente restrictiva.
- Finalmente, al revisar el contenido de la Resolución No. 2017-40378819 SUB 39166 del 24 de abril de 2017, este Tribunal encuentra que: (i) el señor Romero Torres solicitó ante COLPENSIONES, el 16 de mayo de 2016, el reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez para víctimas del conflicto armado, petición que fue radicada bajo el No. 2017_4037881_9.
Con posterioridad, (ii) el actor interpuso una acción de tutela[16], la cual fue resuelta favorablemente el 18 de abril del año en curso por el Juzgado Trece Civil del Circuito de Bogotá, en el sentido de ordenar el reconocimiento de la prestación solicitada. Luego, (iii) COLPENSIONES se declara incompetente para resolver la solicitud del peticionario, en virtud de lo establecido en el reciente Decreto 600 de 2017[17], por lo que remite el expediente pensional al Ministerio de Trabajo. Tal actuación (iv) fue comunicada al Juzgado Trece Civil del Circuito de Bogotá, así como a la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, para que obre dentro del expediente de tutela con radicado T-5.684.251[18]. (v) Esta misma decisión fue adoptada en Resolución No. 2017-6608156 SUB 119554 del 6 de julio de 2017 por COLPENSIONES, en la que resolvió el recurso extemporáneo presentado por el peticionario, en contra de la Resolución No. 2017-40378819 SUB 39166 del 24 de abril de 2017.
9.- En consecuencia y siguiendo lo expuesto, la Sala Plena de la Corte advierte que carece de competencia para asumir el conocimiento de la solicitud de cumplimiento y del incidente de desacato que se promueve respecto de la Sentencia SU-587 de 2016, por lo que la solicitud que en tal sentido se formuló por el señor Ramiro Romero Torres debe ser rechazada. Ahora bien, en atención a que existe un pronunciamiento por parte del Juzgado Trece Civil del Circuito de Bogotá frente al reconocimiento de esta prestación, pues fue la autoridad que conoció en primera instancia de una acción de tutela promovida para el efecto, por razones de celeridad y economía procesal, se le remitirá a dicha autoridad copia de los memoriales presentados el pasado 24 y 26 de julio de 2017, para que proceda según sus competencias en la materia.
Finalmente, cabe aclarar que, para efectos de la adopción de las medidas que resulten necesarias para asegurar el cumplimiento del fallo, desde la Sentencia T-483 de 2017[19], este Tribunal concluyó que la competencia para realizar el reconocimiento y pago de la pensión especial que se reclama es del Ministerio de Trabajo y no de Colpensiones[20].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero.- Por las razones expuestas, RECHAZAR por improcedente la solicitud de cumplimiento y de apertura de incidente de desacato de la Sentencia SU-587 de 2016, promovidas por el señor Ramiro Romero Torres.
Segundo.- INFORMAR al señor Ramiro Romero Torres que, en su caso, el juez competente para conocer del trámite de la solicitud de cumplimiento y de apertura de incidente de desacato, es el Juzgado Trece Civil del Circuito de Bogotá.
Tercero.- ORDENAR que, por Secretaria General de la Corte, se proceda de forma inmediata con la remisión de este Auto y de los escritos de solicitud de cumplimiento y de apertura de incidente de desacato de la Sentencia SU-587 de 2016 al Juzgado Trece Civil del Circuito de Bogotá, para que proceda según sus competencias en la materia.
Comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCIO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (E)
[1] La orden concreta que se considera incumplida dispone que: “Noveno.- Esta sentencia tiene efectos inter comunis, por lo que las órdenes aquí adoptadas se extenderán a todas las personas víctimas del conflicto armado a quienes se les hubiere dejado en suspenso o negado su derecho a la pensión especial de invalidez consagrada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, invocando razones de sostenibilidad o de protección a los recursos parafiscales de la seguridad social, siempre que COLPENSIONES haya verificado el cumplimiento de los requisitos legales para ser beneficiarios de dicha prestación.”
[2] Por medio de la Sentencia C-767 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, la Corte declaró la exequibilidad de los artículos 1 de las Leyes 1106 de 2006 y 1421 de 2010, “en el entendido que las víctimas del conflicto armado interno, que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para la Calificación de Invalidez expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y atención en salud.” En la práctica, el condicionamiento refiere a la existencia del derecho a la pensión especial de invalidez, cuya creación deviene del artículo 46 de la Ley 418 de 1997, en el cual se consagra la obligación a cargo del Estado de reconocer un auxilio equivalente a una pensión mínima legal vigente a las víctimas del conflicto armado que, a partir de hechos relacionados con el mismo, hubiesen tenido una pérdida de la capacidad laboral igual o superior al 50% y que carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud. Dicha prestación debe ser reconocida por COLPENSIONES o la entidad pública que disponga el Gobierno Nacional y cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional.
[3] Los textos de las dos resoluciones se adjuntan como pruebas por el peticionario.
[4] Por medio del cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.
[5] Al respecto, las citadas normas disponen que: “Artículo 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. // Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. // Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. // En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. “Artículo 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. // La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”.
[6] En Sentencia SU-1158 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, esta Corporación señaló las diferencias existentes entre el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato, en los siguientes términos: “Paralelamente al cumplimiento de la orden se puede iniciar el trámite incidental del desacato. Pero el desacato no puede desplazar la principal obligación del juez constitucional que consiste en hacer cumplir la orden de tutela. // Además, el trámite del cumplimiento no es un prerequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato. (…) Las diferencias entre el desacato y el cumplimiento son las siguientes: i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del Decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado Decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia; iv) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque v) puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público (…)”.
[7] Véase, entre otras, la Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[8] Sentencia T-763 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[9] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[10] Al respecto, el artículo 54 del Acuerdo 05 de 1992 dispone: “Artículo 54. Comunicación de las sentencias de tutela. Todas las sentencias de la Corte sobre tutela deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera y segunda instancia. Copia de ellas será suministrada a los demás magistrados de la Corporación y a la Presidencia de la República”.
[11] “Auto 010 del 17 de febrero de 2004, MP. Rodrigo Escobar Gil, Auto 045 del 20 de abril de 2004, MP. Rodrigo Escobar Gil. Auto 184 del 7 de septiembre de 2005, MP. Rodrigo Escobar Gil”.
[12] “Caso desplazados, Auto 050 del 27 de abril de 2004, MP. Manuel José Cepeda Espinosa; Auto 185 del 10 de diciembre de 2004, MP. Manuel José Cepeda Espinosa; Auto 176 del 29 de agosto de 2005, MP. Manuel José Cepeda Espinosa y Auto 177 del 29 de agosto 2005, MP. Manuel José Cepeda Espinosa”.
[13] Autos 183 de 2009 y 387 de 2010.
[14] Al respecto, puede consultarse, entre otros, el Auto 010 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[15] La norma en cita dispone que: “Artículo 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. // La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”
[16] Expediente con número de radicación 110013103013201700238,
[17] El Decreto 600 del 6 de abril de 2017 “Por el cual se adiciona al título 9 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1072 de 2015 un capítulo 5°, para reglamentar la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado, de que trata el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, y su fuente de financiación” establece que: “Artículo 2.2.9.5.5. Reconocimiento de la calidad de beneficiario de la prestación humanitaria periódica. La persona que aspire al reconocimiento de la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado y cumpla con los requisitos establecidos en este capítulo, deberá dirigirse al Ministerio del Trabajo para que se inicie el trámite de acreditación y reconocimiento de la correspondiente prestación. (…) // Artículo 2.2.9.5.6. Trámite de reconocimiento. El Ministerio del Trabajo directamente o a través de un encargo fiduciario o de convenio interadministrativo que suscriba para tal efecto, deberá estudiar la solicitud de reconocimiento de la prestación humanitaria periódica y determinará si la persona se hace o no acreedora a dicha prestación. La solicitud deberá ser resuelta en un término que no podrá superar los 4 meses. (…)”
[18] En el marco de este proceso, la Sala Primera de Revisión profirió la Sentencia T-684 del 2 de diciembre de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa, por medio de la cual se ordenó a Colpensiones tramitar el reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez a favor de Diana Marcela Arias Beltrán, en su condición de víctima del conflicto armado interno. No existe una razón que justifique la remisión de la información del caso del señor Ramiro Romero Torres a la citada Sala Primera de Revisión, con excepción de que se trata de la reclamación de la misma pretensión.
[19] M.P. Carlos Bernal Pulido.
[20] En el numeral 73 de la sentencia en cita, se afirmó que: “Así las cosas, a la luz del Decreto 600 de 6 de abril de 2017, el Ministerio de Trabajo es el órgano competente, a día de hoy, para adelantar el estudio, reconocimiento y pago de la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado. Por su parte, la financiación y pago provendrá del presupuesto general de la Nación, para lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ‘apropiará anualmente los recursos que sean necesarios en el presupuesto del Ministerio del Trabajo y éste a su vez deberá realizar todas las actuaciones administrativas y presupuestales que correspondan para garantizar el pago de dicha prestación’ (…)”.