Auto 701/17

 

CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Competencia del superior funcional

 

Referencia: Expediente ICC- 3118

 

Conflicto de competencia suscitado entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto Salas Civil – Familia y Laboral.

 

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

 

Bogotá, D. C., trece (13) de diciembre de dos mil diecisiete (2017).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente

 

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

 

1. El 12 de julio de 2017, Mónica Jimena Escobar Cabrera, actuando en calidad de agente oficiosa de su madre la señora Magdalena Cabrera del Castillo, presentó acción de tutela en contra Emmsanar E.P.S. y el Instituto Departamental de Salud de Nariño al considerar vulnerados los derechos fundamentales a la salud, a la vida digna y a la seguridad social de su agenciada, dado que la entidad demandada se niega a otorgarle el tratamiento médico integral que requiere, el que además incluye la entrega efectiva y puntual de los medicamentos y los pañales ordenados por su médico tratante^[1].

 

2. El 24 de julio de 2017, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ipiales – Nariño profirió sentencia de primera instancia, en el sentido de amparar el derecho a la salud de la señora Magdalena Cabrera del Castillo^[2].

 

Inconforme con la anterior decisión, el 28 de julio de 2017,  Emmsanar E.P.S. presentó escrito de impugnación^[3].

 

3. El 18 de agosto de 2017, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto – Sala Laboral, instancia a la que correspondió por reparto el conocimiento del asunto, decidió rechazar el análisis del mismo al estimar que en aplicación del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 “corresponde su conocimiento al superior jerárquico y funcional, representado en el presente caso en la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto”. En consecuencia, ordenó nuevamente el reparto de la acción de la referencia^[4].

 

4. El 29 de agosto de 2017, luego de realizado el reparto ordenado, la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto decidió no avocar conocimiento de la segunda instancia y en su lugar, propuso un conflicto negativo de competencia.

 

Al respecto, la mencionada Sala de decisión judicial señaló que conforme con lo previsto en la circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017, emitida por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, “los Tribunales Superiores del Distrito Judicial de Pasto y Administrativo, así como la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, están habilitados y son competentes para conocer la impugnación de los asuntos de tutela que en primera instancia hubieren sido fallados por los jueces del circuito, independientemente – incluso – de la especialidad de estos últimos”^[5].

 

II.              CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1. La Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia en materia de tutela, tanto en los casos en que no existe un superior funcional común entre las autoridades involucradas, como en aquellos en los que, existiendo, en virtud de los principios de celeridad y carácter sumario que rigen la acción de tutela, y del derecho al acceso oportuno a la administración de justicia, se avoca su conocimiento para garantizar la eficacia de la acción de tutela, como mecanismo para la protección efectiva de los derechos fundamentales^[6].

 

En principio, el presente conflicto debería ser resuelto por la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto conforme con lo previsto en el artículo 18 de la ley 270 de 1996^[7], pues aunque las autoridades judiciales en disputa tienen distinta especialidad jurisdiccional (laboral y civil - familia), pertenecen al mismo distrito Judicial (Pasto). Sin embargo, en aplicación de los principios de celeridad y eficacia que rigen la acción de tutela, y en aras de evitar que se dilate aún más una decisión de fondo, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumirá su estudio.

 

2. En este orden de ideas, la Sala advierte que el presente conflicto de competencias se trabó como consecuencia de una disparidad de criterios relacionados con la interpretación de la disposición que regula la competencia en el trámite de impugnación de la acción de tutela y, en particular, en relación con el alcance del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 conforme al cual “[p]resentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”.

 

3. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación de manera reciente ha señalado que la expresión “superior jerárquico correspondiente” alude a aquella autoridad judicial que, de acuerdo con la jurisdicción a la que pertenece (ordinaria o de lo contencioso administrativo) y a su especialidad, funge como superior funcional del juez que resolvió en la primera instancia del trámite de tutela. Sobre el particular señaló:

 

“(…) la norma define la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez correspondiente”^[8].

 

Tal perspectiva, encontró apoyo además, en la importancia de preservar la relativa libertad de los accionantes para elegir el juez competente de las acciones de tutela que promuevan. Libertad, que si bien está sometida a las reglas de competencia fijadas por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial), debe estar garantizada durante todo el trámite de tutela^[9].

 

III. CASO CONCRETO

 

De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que en el presente caso:

 

i.     Se configuró un conflicto de competencia, toda vez que la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto rechazó la competencia para conocer del presente asunto, sin tener en cuenta la regla que regula la competencia en el trámite de impugnación de la acción de tutela – artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 –.

 

ii.  La expresión “superior jerárquico correspondiente” prevista en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 se refiere a la autoridad judicial que de acuerdo con la jurisdicción a la que pertenece (ordinaria o de lo contencioso administrativo) y a su especialidad (civil, penal, laboral), funge como superior funcional del juez que resolvió en primera instancia el trámite de tutela.

 

iii.    Conforme con lo anterior, la autoridad competente para resolver la impugnación de la acción de tutela instaurada por Mónica Jimena Escobar Cabrera, como agente oficiosa de su madre la señora Magdalena Cabrera del Castillo, contra Emmsanar E.P.S. y el Instituto Departamental de Salud de Nariño es la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, dado que es el superior funcional del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ipiales - Nariño, teniendo en cuenta la especialidad material a la que pertenecen, dentro de la Jurisdicción Ordinaria.

 

Con base en los anteriores criterios, la Sala dejará sin efectos el auto proferido el 29 de agosto de 2017, por la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, y en consecuencia, remitirá el expediente ICC-3118 a tal autoridad judicial, para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión de fondo a que haya lugar, toda vez que no debió haberse declarado incompetente para desatar la impugnación propuesta.

 

Asimismo, la Sala advertirá a la Sala Civil – Familia del tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, que en adelante observe estrictamente la jurisprudencia de esta Corporación, en relación con los criterios que determinan la competencia en materia de tutela.

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

 

Primero.- DEJAR SIN EFECTOS el auto proferido el 29 de agosto de 2017, por la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, dentro del proceso de acción de tutela formulado por por Mónica Jimena Escobar Cabrera, como agente oficiosa de su madre la señora Magdalena Cabrera del Castillo, contra Emmsanar E.P.S. y el Instituto Departamental de Salud de Nariño.

 

Segundo.- REMITIR el expediente ICC- 3118 a la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión de fondo a que haya lugar.

 

Tercero.- ADVERTIR a la Sala Civil – Familia del tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, que en adelante observe estrictamente la jurisprudencia de esta Corporación, en relación con los criterios que determinan la competencia en materia de tutela.

 

Cuarto.- Por la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR a las partes y al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto– Sala Laboral de la decisión adoptada en esta providencia.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Presidente

 

 

 

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

                                                                   

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado 

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNEDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ALBERTO ROJAS RÍOS

AL AUTO 701/17

 

 

Referencia:

Expediente No. ICC – 3118

Aparente conflicto de competencia entre las Salas de Decisión Laboral y Civil – Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pasto.

 

Magistrada Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

 

Con sumo respeto por la decisión mayoritaria, paso a exponer las razones por las cuales aclaro el voto emitido a favor de la determinación adoptada en el auto de la referencia.

 

El Constituyente de 1991 asignó la función de administrar justicia a diversas jurisdicciones, y, a cada una de estas, le otorgó una especialidad y un ámbito de competencia determinado. Así, de un análisis del texto Superior se evidencia la estructuración de cuatro jurisdicciones generales, a saber: (i) la ordinaria^[10], (ii) la de lo contencioso administrativo^[11], (iii) la constitucional^[12] y (iv) la justicia disciplinaria^[13]. Además de estas, se encuentran otras de carácter “especial” como: (i) la establecida para su ejercicio por los jueces de paz^[14], (ii) la existente al interior de las comunidades indígenas^[15], y (iii) la justicia penal militar^[16].

 

En desarrollo de lo dispuesto por el Constituyente, el Legislador Estatutario otorgó a cada una de las jurisdicciones mencionadas una estructura orgánica y jerárquica especial con funciones diferenciadas y competencias concretas, a partir de las cuales delimitó expresamente tanto su campo de acción, como la manera en que ejercen su función de administrar justicia.

 

En lo relacionado con la jurisdicción constitucional, se evidencia que se optó por un sistema de control constitucional dual o mixto en el que se mantuvieron elementos difusos, al enaltecer la “función de todos los jueces, sin importar su especialidad por la jurisdicción a la cual [orgánicamente] pertenezcan, como guardianes de los derechos constitucionales fundamentales”^[17] y encomendarles la resolución de las acciones de tutela; asimismo, se concentró gran parte de sus funciones en un único órgano central y de cierre, esto es, la Corte Constitucional.

 

En ese sentido, se tiene que si bien la Constitución creó un único órgano central de esta especial jurisdicción, también dispuso que todos los jueces a los que se les ha encomendado la resolución de acciones de amparo, “pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción constitucional y son órganos de la misma”^[18]; cuestión que no debe ser entendida como una simple colaboración con la jurisdicción constitucional, sino que supone el establecimiento de una organización judicial autónoma, con su propia estructura jerárquica y funcional, y en la que todas las autoridades judiciales, indistintamente de la especialidad jurisdiccional dentro de la que orgánicamente fueron creadas, fungen como inferiores funcionales de la Corte Constitucional^[19].

 

En esos términos, es claro que cuando una autoridad judicial resuelve una solicitud de amparo, lo hace desde un paradigma incomparable con el que rige su accionar ordinario, esto es, a partir de un análisis de la situación fáctica desde el derecho constitucional^[20] y, asimismo, se encuentra sujeta a una estructura funcional diferente a la que orgánica y ordinariamente le compete; organización en virtud de la cual, atendiendo a la naturaleza del derecho constitucional, no existen especialidades que sea necesario diferenciar y únicamente se erige un sistema de jerarquías^[21] en el que la máxima autoridad siempre es la Corte Constitucional.^[22]

 

Ahora bien, recientemente la Sala Plena acogió una nueva postura en relación con la definición de los conflictos de competencia en trámites de tutela, según la cual la expresión “superior jerárquico correspondiente” contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 implica que la impugnación de la sentencia debe ser repartida con respeto por la jerarquía funcional establecida al interior de cada jurisdicción^[23].

 

En ese sentido, se concluyó que cuando el legislador estatutario usó el vocablo “correspondiente” hizo alusión a aquella autoridad judicial que “de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico.” De ahí que la Sala Plena hubiera concluido que el enunciado “superior jerárquico correspondiente” debe ser interpretado a la luz de “la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”.

 

Como lo expresé en el salvamento de voto a los Autos 486 y 496 de 2017 (expedientes ICC-2988 e ICC-3003), discrepo de esta interpretación mayoritaria, por cuanto estimo que, como se venía sosteniendo hasta hace poco, el hecho de que todos los jueces que resuelven acciones de tutela, lo hagan como miembros de la jurisdicción constitucional, quiere decir que los jueces harían parte, al menos, de dos jurisdicciones, que desde el punto de vista teórico procesal corresponden concretamente a competencias especializadas, bajo el concepto univoco de la jurisdicción. De un lado a la que originalmente pertenecen y, de otro lado, a la Constitucional.

 

Sobre el particular, considero necesario destacar que la Sala Plena adoptó tan solo una de las interpretaciones que era posible derivar del vocablo “correspondiente” y desconoció que éste también puede ser dotado de otro contenido, tal y como lo había hecho esta Corte durante más de 20 años y en virtud del cual se había reconocido que, en materia de tutela, únicamente debe verificarse la jerarquía de la autoridad cuya decisión es objeto de impugnación, esto es, que se trate de una de nivel (i) municipal, (ii) circuito, (iii) distrito o (iv) alta corte^[24].

 

De esta manera, se han traído al ámbito de la competencia de un juez de tutela, normas específicas de cada tipo de procedimiento ordinario y se ha desconocido de esa manera la especialidad de la jurisdicción constitucional. Así, se omite que esta Corporación en numerosas ocasiones ha expresado que la especialidad orgánica de cada jurisdicción no debe ser considerada relevante para efectos de determinar la competencia funcional en materia de tutela.^[25]

 

Por lo tanto, tratándose de impugnaciones de fallos de tutela, una autoridad judicial mal puede rehusar el conocimiento de un asunto con base en factores funcionales que no fueron contemplados por el Constituyente ni por el Legislador Estatutario, estos son, los factores territorial^[26] y subjetivo^[27] establecidos en el Decreto 2591 de 1991, habida cuenta de que la jurisdicción constitucional goza de una organización funcional autónoma, tal como esta Corte lo subrayó en el Auto 141 de 2017:

 

“[E]l único criterio que determina la competencia del juez de segunda instancia es la jerarquía, sin hacer distinción con fundamento en el factor funcional pues, como la ha venido sosteniendo esta Corporación [sic], frente a la definición del régimen de competencias por el factor funcional, se observa que el único criterio en materia de acciones de tutela, es aquel relacionado con las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación”. (Negrilla fuera del texto original)

 

En la misma dirección, en el Auto 297 de 2016 se precisó que la estructura orgánica, funcional y jerárquica interna de las distintas jurisdicciones no constituye un argumento válido para que una autoridad judicial se declare incompetente para resolver una acción de tutela^[28], de suerte que, al momento de establecer cuál autoridad judicial funge como superior funcional de otra dentro de la jurisdicción constitucional, basta con identificar la circunscripción territorial en que cada juez u órgano colegiado puede ejercer sus competencias, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996^[29].

 

Así las cosas, insisto en que, dada la especial configuración de la jurisdicción constitucional, ni la especialidad ni la jurisdicción a la que orgánicamente pertenezcan los jueces resultarían relevantes para determinar la competencia para tramitar solicitudes de amparo^[30], por lo cual, en un adecuado entendimiento, las “altas cortes” son superiores funcionales de los “tribunales”, y estos, a su vez, son superiores funcionales de todos los jueces de categoría “circuito”, quienes, a su turno, son superiores respecto del conjunto de jueces de categoría “municipal”.

 

Como lo señalé en una oportunidad anterior, considero que existe un altísimo riesgo de que la nueva posición de la Sala Plena traiga consigo numerosos problemas que, eventualmente, será menester enfrentar, al paso que se congestionará de trabajo a muchas autoridades judiciales, mientras que otras serán eximidas de la resolución de asuntos constitucionales –específicamente, de impugnaciones–.

 

Es así como se muestra evidente que las autoridades judiciales “especiales” como los jueces (i) penales de ejecución de penas y medidas de seguridad, (ii) penales especializados, (iii) penales para adolescentes y (iv) civiles especializados en restitución de tierras, entre otros^[31], se verán exentos de la carga constitucional de resolver impugnaciones en cuanto dentro de la estructura jurisdiccional en la que fueron ideados no actúan como superior funcional de ninguna autoridad judicial. Esta cuestión terminará por recargar a los demás juzgados del circuito y promover así la congestión judicial dentro de un trámite que debe ser resuelto con la mayor celeridad posible como lo es la acción de tutela.

 

Adicional a lo anterior, es mi deber poner de presente que, al arribar a una conclusión contraria a la sostenida de vieja data por esta Corporación, la actual Sala Plena cambió el precedente que pacífica y uniformemente había sido proferido sobre el tema. Es decir, sin otorgar la rigurosa justificación que corresponde en estos eventos^[32], alteró la línea jurisprudencial que estaba empezando a ser integrada y asimilada por las distintas autoridades administrativas y judiciales del país, como lo demuestra la expedición de la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.

 

Estimo que lo pertinente en estos casos es acatar el precedente que la Corte había venido sentando, conforme al cual: (i) se da primacía al principio de celeridad de la acción de tutela, permitiendo la resolución más ágil de las controversias, al habilitarse la posibilidad de que sean repartidas a las autoridades judiciales con menos carga; (ii) se evita crear nuevas reglas de competencia que no fueron expresamente ideadas por el Constituyente, ni el Legislador Estatutario y que terminan por limitar y dificultar el efectivo acceso a la administración de justicia de los ciudadanos; y (iii) se reconoce que todos los jueces que resuelven acciones de tutela lo hacen en su condición de jueces de la jurisdicción constitucional^[33], por lo que, mientras ostenten dicha la calidad, no hay lugar a distinciones respecto de la especialidad o la jurisdicción de la que orgánicamente hagan parte. Ningún juez debería argüir ausencia de competencia o de jurisdicción constitucional.

 

Empero, a pesar de mi criterio divergente, me acojo a la decisión de la mayoría con el ánimo de no prolongar indefinidamente la discusión sobre el particular, pues ello podría postergar el pronunciamiento de fondo en relación con el amparo constitucional reclamado en esta ocasión, en oposición a la naturaleza breve, sumaria y expedita de este mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado