Auto 163/18

 

SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Competencia excepcional de la Corte Constitucional

 

JUEZ DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA-Competencia para estudiar y resolver tanto el trámite de cumplimiento como el incidente de desacato

 

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Se remite escrito al juez de primera instancia para que adelante el trámite de cumplimiento o desacato, de considerarlo procedente

 

 

Referencia: solicitud de cumplimiento de la sentencia T-522 de 2016

 

Magistrada Ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

 

Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil dieciocho (2018).

 

 

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, el Magistrado Alejandro Linares Cantillo y la Magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside; en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el siguiente Auto, con fundamento en los siguientes:

 

I. ANTECEDENTES

 

1.  En la sentencia T-522 de 2016, las autoridades del cabildo indígena de Yaguara solicitaban la protección del derecho fundamental al debido proceso de la comunidad, y de los indígenas José Delio Riaño Cerquera, Fredy Erminsul Riaño Girón y Luis Adonías Lozano Hernández, vulnerados -según explicaban- por el Juzgado 1º Civil Municipal de Chaparral al ordenar el embargo y secuestro de tierras que hacen parte del territorio colectivo del pueblo Yaguara.

 

La Sala Novena de Revisión[1] concedió el amparo deprecado y decidió -entre otras cuestiones- proferir órdenes complementarias tendientes a un amparo integral, relacionadas con la titulación de la propiedad colectiva de la comunidad indígena Yaguara.[2]

 

En particular, resolvió “ORDENAR al Incoder en liquidación y a la Agencia Nacional de Tierras para que de manera conjunta y coordinada, dentro de los 3 meses siguientes a la notificación de la presente decisión, realicen el proceso de clarificación de la propiedad y delimitación del territorio indígena de la comunidad Yaguara (…).”[3] Para tal efecto, las mencionadas entidades debían (i) adelantar un procedimiento de clarificación de la propiedad, (ii) realizar un estudio socioeconómico, jurídico y de tenencia de la tierra, y (iii) efectuar un levantamiento topográfico, con el propósito de validar los títulos y formalizar las matrículas inmobiliarias correspondientes.[4]

 

Específicamente, en relación con la orden mencionada, en la parte motiva de la providencia se detalló lo siguiente:

 

“(…) 12.4. Por lo tanto, esta Sala ordenará, tanto al Incoder en liquidación, como a la Agencia Nacional de Tierras, que de manera coordinada adelanten el procedimiento de clarificación de la propiedad y delimitación del territorio indígena de la comunidad Yaguara. Para el efecto, y con el fin de determinar la calidad jurídica de los predios realizará el correspondiente estudio socioeconómico, jurídico y de tenencia de tierras, consagrado en el del Decreto 1071 de 2015 (artículos 2.14.7.2.3 y ss.), junto con el correspondiente levantamiento topográfico que permita la debida delimitación del territorio de la comunidad indígena Yaguara.

 

12.5. Para el efecto, deberán pedir la colaboración de las entidades administrativas correspondientes y competentes que consideren necesarias en el caso –Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Ministerios de Ambiente y Agricultura, Comisión Nacional de Territorios Indígenas, Institutos y Universidades, etc.–, así como de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior, para que oriente al Incoder en liquidación y a la ANT sobre los aspectos y procedimientos pertinentes sobre propiedad colectiva indígena y jurisdicción especial indígena, que puedan ser necesarios para la realización del procedimiento de clarificación de la propiedad y delimitación del territorio.

 

En este sentido, deberán ser referentes de actuación los lineamientos que sobre cada uno de estos temas establece el Convenio 169 de la OIT, la jurisprudencia de esta Corte, así como los lineamientos de enfoque diferencial sobre pueblos indígenas que con base en dicho convenio y  la jurisprudencia constitucional se han desarrollado.

 

12.6. Como resultado del proceso de clarificación de la propiedad y delimitación del territorio indígena, la Agencia Nacional de Tierras deberá realizar las actuaciones administrativas tendientes a formalizar la titulación de la propiedad de la comunidad Yaguara, para lo cual deberá registrar en la Oficina de Instrumentos Públicos del Municipio de Chaparral –Tolima–, y de aquellos otros municipios a los que se pueda extender el territorio de la comunidad, los títulos que correspondan. Por su parte, las oficinas de instrumentos públicos, y en especial la de Chaparral –Tolima– deberá realizar las actuaciones correspondientes para cancelar, expedir y/o unificar los registros que permitan la correcta titulación del territorio de la comunidad Yaguara.”

 

3. Mediante memorial radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 22 de febrero de 2018, Edwin Leandro Alape Caleño, Gobernador Indígena de Yaguara-Pueblo Pijao, señaló que las órdenes de la Sentencia T-522 de 2016 no se han cumplido, porque (i) los obligados han contestado que no existe herramienta jurídica para poder cumplir, y (ii) las medidas adoptadas por la Agencia Nacional de Tierras (ANT), en relación con los predios Silvania y Buenavista (infra, antecedente Nº 4), no son suficientes, puesto que estos apenas tienen una extensión de “tan solo 5 y 7 hectáreas”, mientras que la totalidad del territorio ancestral -respecto del cual la Sentencia T-522 de 2016 ordenó adelantar el proceso de clarificación de la propiedad y delimitación-, es de cerca de 35.000 hectáreas.

 

Además, indicó que si bien el Juzgado Civil del Circuito de Chaparral adoptó sanciones pertinentes para remediar el incumplimiento (sancionó por desacato al director de la ANT), lo cierto es que las mismas fueron revocadas injustificadamente por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué.

 

Por lo tanto, solicitó que la Corte Constitucional asuma el estudio del  cumplimiento de la Sentencia T-522 de 2016 y adopte las medidas que se requieran.

 

4. Para dar cuenta de las decisiones de los jueces de instancia, el peticionario anexó copia de (i) el Auto de 19 de diciembre de 2017 proferido por el Juzgado Civil del Circuito de Chaparral (Tolima) -mediante el cual sancionó por desacato al representante legal de la ANT-, y (ii) el Auto de 23 de enero de 2018 dictado por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué -a través del cual revocó el auto del juez de primera instancia-. A continuación se procede a realizar una síntesis de las referidas providencias.

 

4.1. En primer lugar, el Juzgado Civil del Circuito de Chaparral dio cuenta de las respuestas dadas por la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior, la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, la entidad Fiduagraria S.A. (administradora del Incoder en liquidación) y la Agencia Nacional de Tierras. En particular, son relevantes las respuestas de las dos últimas entidades:

 

- Fiduagraria S.A. señaló que “el agente liquidador de Incoder entregó a la Agencia Nacional de Tierras los archivos documentales necesarios para iniciar el trámite de clarificación de la propiedad y delimitación del territorio indígena de la comunidad Yaguara y diera cumplimiento a la orden impartida por la Corte Constitucional.”

 

- A su vez, la ANT manifestó que es necesario un plazo más amplio para realizar el procedimiento administrativo “ya que en algunos casos el tiempo de ejecución podrá extenderse por la solicitud de asignación de peritos o razones de tipo externo como orden público, falta de oportunidades en la respuesta de las entidades que deben suministrar información crítica para el proceso, oportunidad en la notificación por parte de los procuradores agrarios delegados, entre otros, los cuales tendrán que ser debidamente justificados para determinar la conformidad del servicio.”

 

Al respecto, el Juzgado señaló:

 

“3.2.9. Conforme a lo manifestado por los incidentantes, no se han iniciado los trámites por parte de la Agencia Nacional de Tierras a fin de dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional, entidad quien (sic) tiene la obligación de cumplir con la orden de tutela impartida, por cuanto como lo indicó la entidad Fiduagraria S.A., el agente liquidador de Incoder entregó a la Agencia Nacional de Tierras los archivos documentales necesarios para iniciar el trámite de clarificación de la propiedad y delimitación del territorio indígena de la comunidad Yaguara y diera cumplimiento a la orden impartida por la Corte Constitucional (…), por ende, la Agencia Nacional de Tierras a través de su representante es la única entidad responsable de cumplir con el fallo de tutela.

 

3.2.10. Si bien, el subdirector de procesos agrarios y gestión jurídica de la Agencia Nacional de Tierras, emitió el auto No 956 del 20 de noviembre de 2017, por medio del cual se ordena adelantar la etapa previa tendiente a establecer la procedencia de dar inicio o no al procedimiento único sobre los predios denominados Silvania y Buenavista, ubicado en la vereda Yaguara del municipio de chaparral (sic) Tolima, ello no materializa la orden de tutela impartida, por cuanto además de haber transcurrido el término concedido para ello, lo indicado por la accionada no demuestra el cumplimiento del objeto de la orden en concreto, esto es, realizar el proceso de clarificación y delimitación del territorio indígena de la comunidad Yaguara.”

 

En consecuencia, resolvió -entre otras cuestiones- (i) declarar probados los hechos constitutivos de desacato al fallo de tutela T-522 de 2016, y (ii) sancionar al representante legal de la Agencia Nacional de Tierras, con arresto de tres días y multa de tres salarios mínimos legales mensuales vigentes, advirtiéndole que las sanciones indicadas no lo eximen de dar cumplimiento al referido fallo de tutela.

 

4.2. Al resolver el grado jurisdiccional de consulta, la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué decidió revocar el auto del Juez Civil del Circuito de Chaparral, para en su lugar abstenerse, “por el momento, de sancionar por desacato” al Director de la Agencia Nacional de Tierras.

 

Para arribar a dicha conclusión, sostuvo que el director de la ANT desvirtuó la responsabilidad subjetiva que se exige para sancionar por desacato. Esto, porque

 

“[S]i bien es cierto que han pasado más de quince meses a partir de la expedición de la sentencia (…), también lo es que dentro de este periodo la Agencia Nacional de Tierras ha desarrollado diversas actuaciones administrativas tendientes a ejecutar el mandato constitucional.

 

Prueba de ello es el informe rendido por la Subdirectora de Asuntos Étnicos de la Agencia Nacional de Tierras (…), en el que se advierte que ‘por ahora es inviable jurídicamente, ya que no hay un marco jurídico vigente, que nos permita adelantar procedimientos de clarificación de la propiedad con base en títulos de origen colonial o republicano’ (…), pues el Decreto 2663 de 1994 y el Decreto 1465 de 2013 ‘habían sido derogados y el Decreto 1071 de 2015, no recopilaba dicho procedimiento’.

 

No obstante la anterior dificultad, el 20 de noviembre de 2017 el Subdirector de Procesos Agrarios y Gestión jurídica de la Agencia Nacional de Tierras expidió auto (sic) ordenando la apertura de la etapa previa para determinar la procedencia de clarificación de los predios ‘Silvania’ y ‘Buenavista’ (…).

 

Todo lo anterior evidencia que la Agencia Nacional de Tierras no ha desatendido en su integridad la orden constitucional sino que ha desarrollado actos tendientes a su ejecución, (…) máxime si en la cuenta se tiene que la orden dada a esa entidad conlleva la gestión de un proceso administrativo que (…) exige replantear el tiempo otorgado para adelantarlo porque ‘podrá extenderse por la solicitud de asignación de peritos o razones de tipo externo como orden público, falta de oportunidades en la respuesta de las entidades que deben suministrar información crítica para el proceso, oportunidad en la notificación por parte de los procuradores agrarios delegados, entre otros’ (…).

 

Resáltese que el simple incumplimiento del plazo otorgado en la orden constitucional conlleva a la concreción de una responsabilidad objetiva, sin embargo, para imponer sanción por desacato se exige responsabilidad subjetiva, en la cual es relevante evidenciar la culpabilidad del servidor público sancionado, la que no aparece acreditada en el caso concreto, pues la falta de acatamiento de las sentencia de tutela no se debe a negligencia del obligado a cumplirla. (…)”

 

5. A través de oficio radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 11 de mayo de 2018, la Unidad de Gestión Territorial Sur Amazonía de la Agencia Nacional de Tierras allegó copia del Auto 001 que profirió el 2 de mayo de 2018, mediante el cual dispuso:

 

“PRIMERO. ORDENAR la terminación de la actuación con fundamento en la parte motiva del presente proveído y no dar inicio al procedimiento único establecido en el Título VI del Decreto 902 de 2017.

 

SEGUNDO. DISPONER EL ARCHIVO DEFINITIVO de la etapa previa del proceso de clarificación de la propiedad sobre los predios Silvania (…) y Buenavista (…) ubicados en la vereda Yaguará (sic) del municipio de Chaparral - Tolima. (…)”

 

Lo anterior, por cuanto al realizar el estudio de títulos pudo evidenciar que: (i) el predio Buenavista fue adjudicado por el INCORA con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 160 de 1994; y (ii) del predio Silvania se colige una cadena traslaticia de dominio anterior a 1974, lo que cumple con los presupuestos de acreditación del derecho de dominio establecido en el artículo 48 de la misma norma.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. El trámite de cumplimiento de los fallos de tutela y el incidente de desacato

 

1.1. De acuerdo con los artículos 23[5], 27[6] y 52[7] del Decreto 2591 de 1991, ante el incumplimiento de una decisión proferida en un fallo de tutela, el beneficiario puede acudir ante las autoridades judiciales competentes en aras de asegurar su debida observancia. Para tal efecto, el régimen procesal del juicio de amparo consagra el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato.

 

Se trata de un conjunto de instrumentos que pueden operar de forma simultánea o sucesiva, los cuales tienen fundamento en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los fallos que satisfacen el goce pleno de los derechos fundamentales (CP art. 2), como expresión del derecho de acceso a la administración de justicia o derecho a la tutela judicial efectiva (CP art. 229), el cual comprende -como mínimo- (i) el acceso efectivo al sistema judicial, (ii) el desarrollo de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales en un plazo razonable, y (iii) la ejecución material del fallo.[8]

 

1.2. El trámite de cumplimiento es obligatorio y debe ser iniciado de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público. Su propósito es (i) analizar objetivamente si la orden de amparo se ha cumplido -lo cual no implica la determinación de la responsabilidad subjetiva del obligado- y, en caso de que no sea así, (ii) adoptar todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento.[9]

 

1.3. Por su parte, el incidente de desacato procede a petición de la parte interesada, a fin de que el juez constitucional, a través de un incidente y en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas en sentencias de tutela.[10] Contra la decisión del incidente de desacato no procede ningún recurso, siendo obligatorio en cambio el grado jurisdiccional de consulta solamente en el caso en que se haya resuelto sancionar a quien ha incumplido la orden de tutela.[11]

 

La naturaleza disciplinaria de la sanción impuesta como consecuencia del incidente de desacato exige que dentro del mismo se respete el debido proceso y que se demuestre la configuración de elementos objetivos y subjetivos para su procedencia.[12]

 

1.3.1. Desde el punto de vista objetivo, el desacato procede cuando (i) no ha sido cumplida la orden dictada en un fallo de tutela; (ii) el cumplimiento ha sido insuficiente o incompleto; (iii) no han sido obedecidas otras decisiones tomadas por el juez en el curso del proceso; (iv) no se obedece la orden judicial dada al demandado de no volver a incurrir en las conductas que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales; o (v) cuando el demandado no cumple dentro de los términos señalados por la providencia judicial.[13]

 

1.3.2. Desde el punto de vista subjetivo, el desacato exige que el incumplimiento debe ser deducido en concreto, en cabeza de las personas a quienes está dirigido el mandato judicial y la actuación intencional o negligente de los funcionarios encargados de dar aplicación a las órdenes contenidas en decisiones de tutela.[14]

 

1.4. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte ha sintetizado las diferencias entre ambos instrumentos de la siguiente manera: (i) el cumplimiento es obligatorio en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; (ii) la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; (iii) el cumplimiento es de oficio -aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público-, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada; y (iv) el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento, puesto que son dos mecanismos procesales distintos, ya que puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.[15]

 

2. Competencia para hacer cumplir los fallos de tutela

 

2.1. La jurisprudencia constitucional ha sido enfática al referir que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela recae -en principio- en los jueces de primera instancia, debido a que estos funcionarios son los encargados de hacer cumplir las órdenes impartidas, ya sea que provengan de una providencia de segunda instancia o de la revisión que haya realizado la Corte Constitucional.[16]

 

Al respecto, esta Corporación ha señalado que la competencia principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las distintas sentencias de tutela (i) obedece a una interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991; (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales; (iii) está en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela; y (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta.[17]

 

2.2. Aun así, la Corte Constitucional cuenta con una competencia preferente para asumir -dependiendo de las circunstancias de cada caso concreto- el estudio tanto de las solicitudes de cumplimiento como para dar trámite al incidente de desacato, y adoptar las medidas pertinentes. No obstante, lo anterior es excepcional y se justifica cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente.

 

Esta Corporación ha reconocido como justificaciones suficientes las siguientes: (i) cuando el juez de primera instancia no adoptó las medidas necesarias para presionar la ejecución de la parte resolutiva del fallo de tutela o, cuando las adoptó, pero estas resultaron insuficientes o ineficaces para alcanzar dicho objetivo[18]; (ii) cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato[19]; o (iii) cuando, en presencia de un estado de cosas inconstitucional, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.[20]

 

A la luz de lo expuesto, la Corte puede adoptar las medidas que considere necesarias a fin de que el amparo sea efectivo, siempre que concurran las siguientes condiciones: “(i) se trate del incumplimiento de una sentencia emitida por la Corte Constitucional en virtud de la cual conceda el amparo solicitado –en teoría puede ser una confirmación–, (ii) resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional y (iii) la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.”[21]

 

3. Órdenes de complejidad intermedia y criterios para valorar su cumplimiento

 

3.1. La jurisprudencia constitucional ha distinguido -según la complejidad de sus órdenes- entre tutelas de ejecución simple, ejecución compleja y de nivel intermedio de complejidad (o “eclécticas”).[22]

 

Así, en la Sentencia T-648 de 2013 se señaló que “es posible distinguir en las sentencias de revisión de tutela problemas jurídicos con diferentes niveles de complejidad, y según la dificultad de los mismos se dan soluciones o remedios que pueden ser más o menos complejos. En primer lugar, está la acción de tutela normal o con un bajo nivel de complejidad, en segundo lugar, las tutelas en las que se declara el Estado de Cosas Inconstitucional consideradas acciones de tutela con un alto nivel de complejidad y por último la tutela ecléctica o con un nivel intermedio de complejidad.”[23]

 

3.1.1. En relación con las tutelas de ejecución simple (o con un bajo nivel de complejidad) indicó que en estas los hechos corresponden a una situación concreta en la que solo están involucradas las partes, por lo que sus órdenes son individuales, específicas y de fácil cumplimiento por la encargada de ejecutarla, razón por la que no requiere de una fuerte intervención por parte del Estado para tales efectos.[24]

 

3.1.2. Por su parte, en lo que tiene que ver con las tutelas con un alto nivel de complejidad (propias del Estado de Cosas Inconstitucional), indicó que se trata de aquellas en las que se presenta una situación vulneración sistemática y masiva de derechos fundamentales por fallas estructurales, consistentes en la existencia de una problemática social en la que el Estado debe adoptar remedios complejos que involucran y requieren el actuar coordinado de varias instituciones del Estado, incluso de entidades particulares, y por supuesto, demanda la asignación de recursos importantes. En consecuencia, la declaración de un estado de cosas inconstitucional obedece a problemas estructurales donde resulta indispensable la adopción de remedios estructurales.[25]

 

3.1.3. Finalmente, respecto de las tutelas eclécticas (o con un “nivel intermedio de complejidad”) -y su diferencia con las dos anteriores categorías- sostuvo que “[s]i bien en el primer caso la orden involucra generalmente sólo a las partes y es de inmediato cumplimiento, en el estado de cosas inconstitucional inmiscuye a los afectados a diferentes entidades del Estado y generalmente implica la adopción de políticas públicas; por su parte, en la tutela ecléctica se dan remedios en los que se involucran distintas entidades del Estado que deben trabajar de manera coordinada en la ejecución de la orden que debe ser de mediano cumplimiento y además implica la erogación de importantes recursos económicos.”[26]

 

3.2. Ahora bien, con la Sentencia T-388 de 2013[27] la Corte definió algunos factores que pueden ayudar a dilucidar en qué circunstancias se ha dado cumplimiento a órdenes de ejecución compleja, los cuales pueden ser tenidos en cuenta -guardadas las proporciones- a efectos de determinar el cumplimiento de órdenes con un nivel intermedio de complejidad. En lo que sigue, se hará alusión in extenso[28] a la referida providencia.

 

El cumplimiento de una orden compleja no supone que los actores y las instituciones encargadas de cumplirla hayan llegado al resultado final y logrado el objetivo último de manera plena; supone que la conducta estatal se haya orientado efectivamente hacia tal propósito, de manera tal que exista un plan respetuoso de los mínimos constitucionales, que se esté implementando y asegure el avance hacia el goce efectivo de los derechos.

 

3.3. En primer lugar, cuando se presentan situaciones problemáticas cuya solución requiera la implementación de órdenes de ejecución compleja, se ha determinado la necesidad establecer un contenido básico, materializado en la existencia de un plan escrito, público, orientado a garantizar progresiva y sosteniblemente el goce efectivo del derecho, cuyas principales características son:

 

3.3.1. El plan debe existir, ya que se desconoce la dimensión positiva de un derecho fundamental en sus implicaciones programáticas, cuando ni siquiera se cuenta con un plan que conduzca, gradual pero seria y sostenidamente a garantizarlo y protegerlo.

 

3.3.2. Debe tener un límite temporal, que a su vez sea razonable, público y escrito. Esto es, se debe contar con un cronograma. 

 

3.3.3. Orientado a garantizar el goce efectivo del derecho, de tal manera que esté encaminado a la consecución de nuevos logros que se puedan mantener en el tiempo y no impliquen perder los obtenidos previamente.

 

3.3.4. Deben garantizarse espacios de participación de las personas que puedan verse afectadas, lo cual debe tener lugar en el diseño, la implementación y evaluación de la política pública.  Asimismo, debe procurarse que los avances se realicen sin discriminación, respetando y garantizando los enfoques diferenciales.

 

3.4. De otro lado, para establecer el nivel de cumplimiento de una orden compleja, la jurisprudencia ha establecido tres parámetros de cumplimiento, a saber, (i) de estructura,  (ii) de proceso y (iii) de resultado. Debe resaltarse que dichos parámetros no son generales o abstractos, sino referidos a cada derecho; y que deben incluir indicadores cuantitativos y señales de progreso cualitativas.

 

3.4.1. Los parámetros de estructura (herramientas adoptadas) se ocupan de medir y valorar los instrumentos formales en los que las autoridades definan las metas, objetivos, estrategias, planes de acción, cronogramas y el marco normativo necesario para adelantar las acciones requeridas. Es decir, a través de ellos se miden las herramientas con las que cuenta el Estado para asegurar el goce efectivo del derecho.

 

3.4.2. Los parámetros de proceso (esfuerzos realizados) buscan medir la calidad y la magnitud de las acciones desplegadas para asegurar el goce efectivo de un derecho fundamental. No se refieren ya a los instrumentos formales, sino a las conductas concretas que se lleven a cabo a partir de aquellos para mostrar el progreso hacia el goce efectivo del derecho.

 

En términos más específicos, suponen -entre otras cosas- medir el alcance, la cobertura y el contenido de las estrategias, planes, programas, o políticas u otras actividades e intervenciones específicas encaminadas al logro de metas que corresponden a la realización de un determinado derecho.

 

3.4.3. Los parámetros de resultado (logros alcanzados) pretenden medir el impacto real de las estrategias y los programas desarrollados respecto del grado de goce efectivo de un derecho fundamental en determinado contexto.

 

La Corte precisó que el contar con buenas mediciones en los parámetros de resultado no implica necesariamente haber logrado asegurar una realización progresiva y sostenible del goce efectivo del derecho, pues para formarse un juicio definitivo es imprescindible revisar concretamente las medidas adoptadas, lo cual implica poner énfasis en los indicadores de proceso.

 

3.5. Por otra parte, en relación con la determinación del nivel de cumplimiento, desde el 2004[29] la Corte ha establecido que existen un gran número de escenarios intermedios entre el cumplimiento total y el incumplimiento absoluto de una orden, razón por la que se ha considerado que puede haber -al menos- cuatro tipos de nivel de cumplimiento: (i) cumplimiento alto, (ii) cumplimiento medio, (iii) cumplimiento bajo y (iv) incumplimiento.

 

No obstante, no existen reglas abstractas que permitan determinar previamente, para todo derecho y en cualquier caso, cuál es la manera detallada y precisa para establecer el nivel de cumplimiento de una orden compleja. Sin perjuicio de lo anterior, los criterios y las reglas que evalúen el nivel de cumplimiento, deben tener en cuenta -individualmente y en conjunto- los parámetros de estructura, proceso y resultado referidos supra. Asimismo, se debe valorar la relación entre la política pública que se haya estructurado, el proceso de implementación y realización que se lleve a cabo, y los resultados que se estén alcanzando.

 

3.5.1. En ese sentido, se tiene que se presenta un nivel de cumplimiento alto cuando los parámetros evidencien la existencia de un plan completo, coherente y racionalmente orientado a asegurar el goce efectivo del derecho fundamental, que se está implementando adecuadamente y que evidencia progresos y avances reales y tangibles en el goce efectivo del derecho, o indicios claros de que éstos efectivamente se darán.

 

3.5.2. Por su parte, habrá un cumplimiento medio si los parámetros muestran que se cuenta con planes e instituciones formalmente aceptables, que medianamente se estén implementando y evidencien algunos resultados que impactan favorablemente el goce efectivo del derecho.

 

3.5.3. Se presenta un nivel de cumplimiento bajo cuando los parámetros revelan deficientes planes e instituciones, pobres ejecuciones y resultados parciales y limitados, o evidencien que así será.

 

3.5.4. El incumplimiento se presenta cuando los parámetros dan muestra que no se cuenta con planes e instituciones -al menos deficientes-, no se ha adelantado prácticamente ninguna acción de las planeadas, no se han alcanzado mejoras en la realización progresiva del goce efectivo derecho fundamental, o se tengan indicios ciertos de que eso será así. En este supuesto se incluyen los casos en los que el nivel de protección no avanzó -o lo hizo de manera insignificante- o en los que se retrocedió en asegurar el goce efectivo del derecho.

 

3.6. Asimismo, la Corte ha determinado el tipo de respuesta judicial que se debe presentar en relación con el nivel de cumplimiento verificado. La regla que se ha establecido consiste en que la respuesta judicial debe ser inversamente proporcional al nivel de cumplimiento que se haya verificado.

 

3.6.1. Si el nivel de cumplimiento es alto, se podrá dar por cumplida la orden y por protegido el derecho.

 

3.6.2. En caso de que el nivel de cumplimiento sea medio, se debe apreciar en concreto si (i) se puede dar por cumplida la orden, con ciertas advertencias y medidas de protección final, o por el contrario (ii) mantener la competencia en relación con el cumplimiento y adoptar las medidas pertinentes.

 

3.6.3. Por otra parte, si se determina que el nivel de cumplimiento es bajo, se debe mantener la competencia para asegurar el cumplimiento de las órdenes, adoptando las medidas necesarias para tal efecto.

 

3.6.4. Finalmente, si se corrobora que se presenta un incumplimiento, se deberán tomar medidas drásticas que permitan modificar esa situación en aras de garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales.

 

3.7. Además de lo expuesto, es importante tener en cuenta que (i) el cumplimiento de las obligaciones constitucionales debe realizarse a la luz del principio del effet utile, de tal forma que se realicen los máximos esfuerzos para darles su pleno sentido y así alcanzar los fines para los cuales han sido establecidas.[30] “De este modo, por ejemplo, no habría ninguna justificación proporcionada y razonable para permitir una interpretación que genere como resultado que (…) una entidad se abstenga de atender los requerimientos que se le realicen, excusándose en que otra entidad no le ha brindado la información necesaria, sin que se hayan realizado los esfuerzos necesarios para remediar dicha situación o por lo menos poner de presente la situación ante los órganos de control, en virtud de los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad.”[31]

 

Asimismo, (ii) al momento de analizar la respuesta de la persona o entidad accionada, no es suficiente aceptar afirmaciones generales, sino que es preciso que las mismas se encuentren respaldadas por conductas concretas.

 

4. Análisis de la solicitud del Gobernador Indígena de Yaguara-Pueblo Pijao y de las decisiones de los jueces de instancia. Solución a la solicitud de cumplimiento

 

4.1. El Gobernador Indígena de Yaguara-Pueblo Pijao, señaló que la ANT no ha dado cumplimiento al séptimo punto de la Sentencia T-522 de 2016, relativo a la orden de realizar el proceso de clarificación de la propiedad y delimitación del territorio indígena de la comunidad Yaguara. Lo anterior, porque las únicas medidas que se han adoptado resultan insuficientes, toda vez que los predios Silvania y Buenavista apenas tienen una extensión de tan solo 5 y 7 hectáreas, mientras que la totalidad del territorio ancestral es de cerca de 35.000 hectáreas.

 

Al respecto, el Juzgado Civil del Circuito de Chaparral sancionó por desacato al director de la ANT, tras considerar que además de transcurrir el término concedido en la orden, las medidas adoptadas no materializaban la orden impartida, consistente en “realizar el proceso de clarificación y delimitación del territorio indígena de la comunidad Yaguara” (supra, antecedente Nº 4.1.).

 

Por su parte, la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué revocó la anterior decisión pues, a su juicio, si bien habían transcurrido -para ese momento- más de quince meses, lo cierto era que la ANT había adoptado medidas tendientes a cumplir la orden, tal como lo fue la de dar “apertura de la etapa previa para determinar la procedencia de clarificación de los predios ‘Silvania’ y ‘Buenavista’” (supra, antecedente Nº 4.2.). En particular, acogió los planteamientos de la ANT, en el sentido que el cumplimiento de la orden puede extenderse por las dificultades que se presenten (por la solicitud de asignación de peritos o razones de tipo externo como orden público, falta de oportunidades en la respuesta de las entidades que deben suministrar información crítica para el proceso, oportunidad en la notificación por parte de los procuradores agrarios delegados, entre otros’ (…)”. Finalmente, sostuvo que no hubo responsabilidad subjetiva, porque no se demostró la negligencia del sancionado.

 

4.2. Como cuestión previa, debe señalarse que, en respeto de la autonomía de los jueces de instancia, no se adoptará una orden detallada y específica en relación con lo expuesto, sino que simplemente se realizará una valoración genérica de los hechos y se darán algunas simples recomendaciones.

 

Esto, por cuanto en el presente caso la Corte Constitucional no asumirá la competencia para estudiar el cumplimiento del caso, toda vez que los jueces de instancia pueden adoptar las medidas suficientes y eficaces para garantizar el cumplimiento de la Sentencia T-522 de 2016, aunado a que no se está en presencia de un estado de cosas inconstitucional, en el marco del cual se hayan emitido órdenes complejas. Lo anterior no impide que la Corte Constitucional pueda valorar nuevamente la situación.

 

Debe resaltarse que los jueces de instancia son autónomos para fijar los criterios valorativos del cumplimiento. Sin embargo, en aras de que los funcionarios judiciales cuenten con herramientas adecuadas para tal efecto, la Sala enunciará algunas recomendaciones que pueden ser tenidas en cuenta para tal efecto.

 

4.3. Así las cosas, para evaluar el cumplimiento del séptimo punto resolutivo, los jueces de instancia pueden tener en consideración algunos elementos enunciados previamente (supra, fundamento jurídico Nº 1 y 3), tales como:

 

4.3.1. Ante el incumplimiento de una acción de tutela, los jueces pueden acudir al trámite de cumplimiento o al incidente de desacato.

 

Al analizar la responsabilidad -tanto objetiva como subjetiva- no es válida, necesariamente, la simple formulación de afirmaciones generales por parte de la entidad accionada, sino que es preciso que las mismas se encuentren respaldadas por conductas concretas (supra, fundamento jurídico N° 3.7.). Así, por ejemplo, frente a la respuesta de la ANT (supra, antecedente N° 4.1. y 4.2.) se podría analizar qué ha hecho la entidad frente a la asignación de peritos (v.gr. si se han solicitado efectivamente), si las razones de orden público se encuentran plenamente acreditadas en el marco temporal y territorial respectivo, qué medidas ha adoptado frente a la no colaboración de las otras entidades, y si en efecto no existe un marco jurídico aplicable.[32]

 

En todo caso, aunque no se imponga sanción por desacato (v.gr. porque no se logre demostrar la responsabilidad subjetiva del responsable), los jueces de tutela están obligados a adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento objetivo de los fallos (supra, fundamento jurídico Nº 1.2.).

 

4.3.2. Como la orden contenida en el séptimo punto resolutivo de la Sentencia T-522 de 2016 es de complejidad intermedia (o “ecléctica”), en la medida que no es de ejecución inmediata, pero tampoco requiere de remedios estructurales; los jueces de instancia podrían evaluar su cumplimiento a partir de algunos criterios enunciados previamente (supra, fundamento jurídico Nº 3.2. y ss.).[33]

 

4.4. Por otro lado, en virtud del principio de colaboración armónica, es necesario requerir a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, en aras de que vigilen el cumplimiento de la Sentencia T-522 de 2016, y adopten -en el marco de sus respectivas competencias- las consecuencias jurídicas pertinentes en caso de que la conducta de las entidades responsables no se adecúe a lo establecido en el referido fallo y en la presente providencia.

 

4.4.1. El mencionado requerimiento constitucional de la colaboración armónica impone (i) una labor de coordinación entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas funciones, y (ii) una atenuación del principio de separación de poderes, de tal manera que unos órganos participen en el ámbito funcional de otros, bien sea como un complemento -que puede ser necesario o contingente- o como una excepción a la regla general de distribución funcional.[34]

 

La Corte ha indicado que dichos rasgos tienen origen en el modelo de frenos y contrapesos, el cual permite que para el ejercicio de las competencias de uno de los poderes se cuente con la concurrencia de otros. Con todo, esa alternativa carece de un alcance tal que permita (i) reemplazar al poder concernido en el ejercicio de sus competencias, o (ii) incidir con un grado de intensidad tal que anule su independencia o autonomía.[35]

 

Para el caso del poder judicial, se debe tener en cuenta que los instrumentos de colaboración armónica y de control recíproco operan sin perjuicio del ámbito de plena autonomía para la adopción de decisiones judiciales.[36] No obstante, al tener en consideración que los recursos con que cuenta la administración de justicia son escasos, los jueces de la República tienen el deber de colaborar de manera armónica con los restantes órganos del Estado para la realización de sus fines.[37]

 

4.4.2. Aunado al principio de colaboración armónica, el artículo 201 de la Constitución Política -aunque referido al Gobierno- incorpora un principio que se extiende a toda la administración pública, el de “Prestar a los funcionarios judiciales, con arreglo a las leyes, los auxilios necesarios para hacer efectivas sus providencias.”[38]

 

En relación con la Procuraduría General de la Nación, el artículo 277 de la Constitución Política establece que esta debe -entre otras funciones- (i) vigilar el cumplimiento de la Constitución y las decisiones judiciales, (ii) proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, (iii) velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas, y (iv) ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas.

 

Por su parte, respecto de la Defensoría del Pueblo, los artículos 282 y 284 ejusdem disponen que son parte de sus funciones las de (i) velar por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos, (ii) rendir informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus funciones, y (iii) requerir de las autoridades las informaciones necesarias para el ejercicio de sus funciones.

 

Así las cosas, es claro que la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo son entidades idóneas para vigilar el cumplimiento de la Sentencia T-522 de 2016 y adoptar -en el marco de sus respectivas competencias- las medidas pertinentes con ese objetivo.

 

4.5. En consecuencia, se ordenará (i) informar a Edwin Leandro Alape Caleño, Gobernador Indígena de Yaguara-Pueblo Pijao, que la Corte Constitucional no asumirá la competencia para estudiar el cumplimiento de la Sentencia T-522 de 2016 (supra, fundamento jurídico Nº 4.2.); (ii) remitir la solicitud de cumplimiento al Juzgado Civil del Circuito de Chaparral (Tolima), con el fin de que adopte las medidas que considere necesarias en relación con el cumplimiento de la Sentencia T-522 de 2016; (iii) remitir al mismo Juzgado el Auto 001 de 2 de mayo de 2018, proferido por la Unidad de Gestión Territorial Sur Amazonía de la Agencia Nacional de Tierras, por medio del cual ordenó el archivo definitivo de la etapa previa del proceso de clarificación de la propiedad sobre los predios Silvania y Buenavista; (iv) informar del contenido de esta providencia al Director de la Agencia Nacional de Tierras, al Ministro del Interior y a la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, en tanto destinatarios del séptimo punto resolutivo de la sentencia; y (v) comunicar el contenido de esta providencia al Procurador General de la Nación, a la Delegatura para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos de la Procuraduría General de la Nación, al Defensor del Pueblo y a la Delegatura para los asuntos Indígenas y las Minorías Étnicas de la Defensoría del Pueblo, para que ejerzan sus competencias según lo señalado (supra, fundamento jurídico Nº 4.4.).

 

En mérito de lo expuesto,

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO. NEGAR la solicitud hecha por Edwin Leandro Alape Caleño, Gobernador Indígena de Yaguara-Pueblo Pijao, en el sentido de asumir el seguimiento al cumplimiento de las órdenes contenidas en la Sentencia T-522 de 2016, especialmente la referida al proceso de calificación de la propiedad y delimitación del territorio indígena de la comunidad Yaguara.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, INFORMAR del contenido de esta providencia a Edwin Leandro Alape Caleño[39], Gobernador Indígena de Yaguara-Pueblo Pijao.

 

TERCERO. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR la solicitud del Gobernador Indígena de Yaguara-Pueblo Pijao al Juzgado Civil del Circuito de Chaparral (Tolima), con el fin de que adopte las medidas que considere necesarias en relación con el cumplimiento de la Sentencia T-522 de 2016.

 

CUARTO. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR al Juzgado Civil del Circuito de Chaparral (Tolima) el Auto 001 de 2 de mayo de 2018, proferido por la Unidad de Gestión Territorial Sur Amazonía de la Agencia Nacional de Tierras, por medio del cual ordenó el archivo definitivo de la etapa previa del proceso de clarificación de la propiedad sobre los predios Silvania y Buenavista.

 

QUINTO. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, INFORMAR del contenido de esta providencia al Director de la Agencia Nacional de Tierras.

 

SEXTO. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, INFORMAR del contenido de esta providencia al Ministro del Interior y a la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior.

 

SÉPTIMO. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, COMUNICAR el contenido de esta providencia al Procurador General de la Nación y a la Delegatura para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos de la Procuraduría General de la Nación, para que ejerzan sus competencias según lo señalado en el fundamento jurídico Nº 4.4. de esta decisión.

 

OCTAVO. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, COMUNICAR el contenido de esta providencia al Defensor del Pueblo y a la Delegatura para los asuntos Indígenas y las Minorías Étnicas de la Defensoría del Pueblo, para que ejerzan sus competencias según lo señalado en el fundamento jurídico Nº 4.4. de esta decisión.

 

NOVENO. ADVERTIR que contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

 

Comuníquese y cúmplase.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General