Auto 344/18

 

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Competencia de juez de primera instancia y por excepción de la Corte Constitucional

 

 

Referencia: Solicitud de verificación al cumplimiento de la Sentencia T-376 de 2012.

 

Solicitante: Benjamín Luna Gómez

 

Magistrado Ponente:

CARLOS BERNAL PULIDO

 

 

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018).

 

 

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Carlos Bernal Pulido, quien la preside, decide sobre la solicitud formulada por el señor Benjamín Luna Gómez, con la finalidad de que la Corte asuma la competencia para la verificación de cumplimiento a algunas órdenes impartidas en la Sentencia T-376 de 2012, proferida por esta Corporación.

 

I.          ANTECEDENTES

 

1.       Hechos

 

1.  Jovannys Pardo Castro presentó acción de tutela contra la Dirección Marítima de la Capitanía de Puerto del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena (en adelante DIMAR), por considerar que esa autoridad pública había vulnerado sus derechos fundamentales al mínimo vital, el trabajo, el debido proceso, en relación con el principio de confianza legítima, y a la consulta previa de los Consejos Comunitarios de la Comunidad Negra de Unidad Comunera del Gobierno Rural de La Boquilla, Localidad de la Virgen del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena (en adelante, Comunidad de La Boquilla) para la concesión, mediante la Resolución 0497 de 24 de noviembre de 2009, sobre un área de 8.194 mts2 de playa en el sector de Cielo Mar de La Boquilla (Cartagena), a la empresa Inversiones Talarame y Compañía S.A.

 

2.  La accionante solicitó que se ordenara a la DIMAR “[derogar] la Resolución 0497 de 2004”.

 

2.       Decisiones de instancia en tutela

 

3.  El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante providencia de 27 de julio de 2011, decidió conceder el amparo por considerar que era un hecho notorio que la Comunidad de la Boquilla era una comunidad negra (que incluso fue reconocida por la Alcaldía como tal),  bajo una interpretación sistemática de la Ley 70 de 1993 y el Convenio 169 de la OIT, hecho que activaba el derecho a ser consultada por cualquier decisión que pudiera afectarles. En consecuencia, como juez de tutela de primera instancia, el Tribunal ordenó:

 

a)     Inaplicar la Resolución 0497 de 2009 en relación con los ‘carperos’ pertenecientes a la Comunidad de La Boquilla.

b)    Realizar un censo de los afectados que se serían amparados por la medida de protección.

c)     Establecer la duración temporal de las órdenes, hasta tanto la DIMAR no expidiera un nuevo acto administrativo a través del cual entregara en concesión las playas objeto de esta acción a cualquier sociedad, previa la acreditación del cumplimiento de la consulta previa a los “Consejos Comunitarios de la Comunidad Negra de La Boquilla”.

 

4.  La Sección Primera del Consejo de Estado, conoció de la impugnación del fallo del Tribunal y mediante providencia del 24 de noviembre de 2011, revocó la decisión de primera instancia y decidió negar el amparo, bajo la premisa de que la acción de tutela no procede contra actos administrativos, tales como la Resolución 0497 de 2009 de la DIMAR.

 

3.       Sentencia de tutela en sede de Revisión ante la Corte Constitucional

 

5.  La Sala Primera de Revisión de esta Corporación profirió la Sentencia T-376 de 2012, en la que encontró vulnerados los derechos fundamentales a la consulta previa y a la participación ciudadana^[1], puesto que la concesión otorgada a Inversiones Talamare SCA era una medida que afectaba directamente a la comunidad de La Boquilla, sin que se hubiese agotado el trámite consultivo.

 

6.  Las órdenes dictadas por la Corte en esa oportunidad fueron, in extenso, las siguientes:

 

“Primero. - Revocar las sentencias proferidas en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el veintisiete (27) de julio de dos mil once (2011), y en segunda instancia, por la Sección Primera del Consejo de Estado, el veinticuatro (24) de noviembre de dos mil once (2011); la primera, en tanto concedió el amparo al derecho fundamental a la Consulta Previa, por razones diversas a las expuestas; el segundo, en tanto declaró improcedente la acción.

 

En su lugar, declarar la carencia de objeto en relación con los derechos de Jovannys Pardo Castro, y conceder el derecho a la consulta previa de la Comunidad Negra de La Boquilla.

 

Segundo.- Dejar sin efectos la Resolución 0497 de 2009, expedida por la Dirección Marítima de la Capitanía del Puerto de Cartagena, Por la cual se otorga una concesión a la sociedad Inversiones Talamare & Cía. S.C.A., en jurisdicción de la Capitanía de Puerto de Cartagena, con el fin de que rehaga el trámite, respetando el derecho fundamental a la consulta previa.

 

En cumplimiento de esta orden, la Dimar deberá proponer a las partes una reunión para la concertación de las condiciones del proceso consultivo (preconsulta) en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, e informar a la Alcaldía Distrital de Cartagena y la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior para que, en el marco de sus competencias, concurran al proceso consultivo.

 

De acuerdo con la parte motiva de esta providencia, en caso de que nuevamente se decida entregar una concesión por parte de la Dimar sobre el sector de playa de Cielo Mar, esta deberá respetar los siguientes límites constitucionales: (i) que se definan de forma precisa el alcance y límites de la concesión; (ii) que no se altere la calidad de espacio público de la playa, transgrediendo la prohibición de que las playas se conviertan en propiedad privada; (iii) que se preserve todo uso tradicional que la Comunidad de la Boquilla efectúe sobre el sector de Cielo Mar; y (iv) que se asegure el derecho al tránsito a favor de la colectividad.

 

Tercero.- Advertir a la Dimar y prevenir a la Alcaldía Distrital de Cartagena sobre su obligación legal y constitucional de permitir, mientras se adelanta el proceso de consulta, el tránsito y uso de la playa para todas las personas, y especialmente, de respetar el acceso de los miembros de la comunidad de La Boquilla, así como el ejercicio de las actividades asociadas a la pesca y las festividades u otros eventos culturales tradicionalmente desarrollados por la comunidad tutelante en el sector de Cielo Mar, lugar sobre el que se discutirá la entrega de la concesión.

 

Cuarto.- Solicitar a la Alcaldía de Cartagena que implemente medidas, en los planes de desarrollo de la Ciudad y en las políticas públicas que actualmente desarrolla en relación con el corregimiento de La Boquilla, destinadas a asegurar la incorporación de la comunidad en las mismas, y a evitar que a través de estas se intensifique su actual situación de vulnerabilidad social y económica.

 

Quinto.- Solicitar a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación que, a través de sus seccionales o delegados, ejerzan las labores tendientes para lograr el cumplimiento de esta providencia, en el marco de sus funciones legales y misión institucional.

 

(...)”

 

4.       Solicitudes de cumplimiento

 

7.  El día 2 de mayo de 2016 la Sala Novena de Revisión expidió la Sentencia T-226 de 2016.  Los hechos que originaron el caso fueron, en resumen, los siguientes:

 

a.     El 26 de enero de 2015, el señor Luna Gómez presentó una nueva acción de tutela por el incumplimiento de las órdenes de la Sentencia T-376 de 2012, La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de Bolívar negó la tutela, mediante providencia de 9 de febrero de 2015, considerando que el cumplimiento se debía verificar por el Tribunal Administrativo de Bolívar. En segunda instancia la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura confirmó la decisión.

 

b.     La Sala Novena de Revisión de esta Corporación resolvió que la acción de tutela de enero de 2015 era improcedente, considerando que el mecanismo idóneo y efectivo para la protección de su comunidad era la solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-376 de 2012, ante el Tribunal Administrativo de Bolívar. Le indicó al accionante que la Comunidad de la Boquilla podía pedir a la Sala Primera de Revisión su intervención, si se configuraba alguna de las circunstancias excepcionales que permiten la verificación del cumplimiento por parte de la Corte Constitucional.

 

8.  La Sentencia T-226 de 2016 ordenó, in extenso, lo siguiente:

 

“SEGUNDO.- Confirmar la sentencia proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el ocho (8) de abril de dos mil quince (2015), que a su vez confirmó la sentencia del nueve (9) de febrero de dos mil quince (2015), mediante la cual la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar denegó el amparo solicitado por el señor Benjamín Luna Gómez en condición de miembro nativo de la comunidad negra del Consejo Comunitario de La Boquilla.

 

TERCERO.- Advertir al accionante, Benjamín Luna Gómez, que, si en los términos previstos por la jurisprudencia de esta corporación, considera que el Tribunal Administrativo de Bolívar no ha adoptado las medidas necesarias para presionar la ejecución de la parte resolutiva de la Sentencia T-376 de 2012 o que las medidas que ha adoptado hasta el momento no han conducido al restablecimiento del derecho fundamental amparado, puede volver a solicitarle a la Sala Primera de Revisión de Tutelas que asuma la vigilancia del cumplimiento de dicha providencia, para que esta, en atención a las actuales circunstancias del caso, estudie la posibilidad de asumir su competencia excepcional para el efecto.

 

(...)”

 

5.       INCIDENTES DE DESACATO ANTE EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

 

9.  Previa solicitud de Benjamín Luna Gómez, mediante el auto interlocutorio No. 013/2017[2], de 26 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar decidió no declarar en desacato a los incidentados: la DIMAR, el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior y al representante legal de Inversiones Talarme S.A.S., por considerar que la consulta no se pudo realizar, ya que el Consejo de La Boquilla se negó a asistir a la etapa de pre-consulta por considerar que debían cumplir primero las medidas restaurativas. Sin embargo, sí declaró al alcalde de Cartagena en desacato, por no cumplir la orden establecida en el resolutivo cuarto de la Sentencia T-376/12; en consecuencia, lo condenó al pago de una multa de cinco (5) SMMLV y a un (1) día de arresto.

 

10.  Esta decisión fue revocada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, mediante providencia de 30 de marzo de 2017[3], considerando los informes presentados por la Administración del Distrito de Cartagena sobre las inversiones realizadas en los años 2013 a 2016[4], con fundamento en los cuales afirma:

 

En conclusión, la Sala observa que la actividad de la Administración de Cartagena no solo se limitó a hacer prosperar el aspecto de la salud pública de la comunidad de la Boquilla, sino que también se extendió a otros ámbitos como al de la educación, el emprendimiento, la infraestructura, la economía, la equidad, la recreación y la seguridad, lo cual constituye un avance en lo que se refiere a la integración social de comunidades ubicadas en la regiones insulares, especialmente la de La Boquilla, y en la mejoría de las condiciones sociales y económicas; por esta razón no cabe duda de que la Alcaldía Mayor de Cartagena ha cumplido con el numeral cuarto de la sentencia T-376 de 2012 proferida por la Corte Constitucional, y, en ese sentido, la Sala se ve avocada a revocar el auto sancionatorio de 26 de enero de 2017.

 

11.  El 8 de junio de 2017[5], el señor Benjamín Luna Gómez solicitó la apertura de un nuevo incidente de desacato contra el alcalde de Cartagena.

 

12.  Sin embargo, mediante providencia de 11 de julio de 2017[6], el Tribunal Administrativo de Bolívar resolvió “NO IMPONER SANCIÓN a las autoridades incidentadas[7] con ocasión del incidente de desacato iterado con ocasión de la sentencia de 18 de mayo de 2012, proferidas por la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional.”

 

6.       SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO

 

13.  El 8 de agosto de 2017, Benjamín Luna Gómez, considerando el incumplimiento de la orden cuarta, solicitó a la Corte Constitucional asumir la competencia del seguimiento de la Sentencia T-376 de 2012 y hacer una “vigilancia especial” para que la sentencia se cumpla, en especial solicita una “inspección de las actuaciones de la Alcaldía Mayor de Cartagena”, ya que a su juicio la decisión del Tribunal respecto del desacato al Distrito de Cartagena,  fue errada, afirmando que el Tribunal “no llevó medidas judiciales suficientes para hacer cumplir las órdenes contenidas en la Sentencia T-376 de 2012”.

 

14.  Mediante el oficio del día 14 de noviembre de 2017 el magistrado sustanciador solicitó al Tribunal Administrativo de Bolívar el expediente en cuestión para evaluar la solicitud del señor Luna Gómez.

 

15.  Mediante Oficio 08199-RCHC-D001 de 30 de noviembre de 2017, el Secretario General del Tribunal Administrativo de Bolívar remitió el expediente del incidente de desacato. Igualmente, mediante oficio 1108-RCHC-D-01 de 17 de marzo de 2018 el Secretario General del Tribunal Administrativo de Bolívar remitió el expediente de la acción de tutela instaurada por Jovannys Pardo Castro contra la Nación-DIMAR, expediente 13-001-33-31-000-2011-00488-00.

 

II.     CONSIDERACIONES

 

16.  Como reiteradamente lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, por regla general el juez de primera instancia, en el trámite de tutela, es la autoridad judicial competente para verificar el cabal cumplimiento de las órdenes mediante las cuales se amparen los derechos fundamentales en un asunto determinado^[8], incluso si estas órdenes son proferidas por el juez de conocimiento en segunda instancia o por la Corte Constitucional en sede de revisión de tutela^[9].

 

17.  Sin embargo, esta Corporación ha identificado algunas “situaciones límite” en razón de las cuales, con carácter excepcional, cabe la posibilidad de reasumir la competencia para verificar directamente el cumplimiento de sus propios fallos, así como para tramitar el incidente de desacato a que hubiere lugar^[10]. El alcance de esta posibilidad excepcional fue desarrollado por la Corte en el Auto 033 de 2016^[11]:

 

“Estas singulares circunstancias se presentan^[12]: (i) Cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes;^[13] (ii) Cuando se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces;^[14] (iii) Cuando el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste;^[15] (iv) Cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato;^[16] (v) Cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional;^[17] (vi) Cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados;^[18] (vii) Cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo^[19]”.

 

18.  En el presente caso, el solicitante aduce que el cumplimiento apenas parcial de las órdenes impartidas en la sentencia T-376 de 2012 es una situación que compromete “la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados” y que la intervención de la Corte es “indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados”.

 

Sin embargo, no explica de qué manera, o por qué razón, tal situación se presenta, y como lo verificó el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera (f.j. 10), el Distrito de Cartagena acreditó, en el incidente de desacato, el compromiso y ejecución de recursos presupuestales de esa entidad territorial en la zona de La Boquilla. Lo que al respecto evidencia la Corte es que justamente en los incidentes de desacato tramitados en el año 2017, instaurados por el mismo solicitante, no prosperaron.

 

19.  En esa medida, para esta Sala de Revisión, en el presente caso no se evidencia ninguna de las circunstancias excepcionales que de manera excepcional podrían habilitar la competencia de la Corte para verificar el cumplimiento de la sentencia T-376 de 2012. Por lo tanto, es al juez de primera instancia del proceso de tutela, es decir, el Tribunal Administrativo de Bolívar, al que le corresponde continuar ejerciendo la labor de seguimiento y, de ser necesario, tramitar los incidentes de desacato   que se promuevan para asegurar el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia.

 

III.            DECISIÓN

 

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

 

Primero.- DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud elevada por el ciudadano Benjamín Luna Gómez. En consecuencia, abstenerse de asumir competencia para verificar el cumplimiento de la Sentencia T-376 de 2012.

 

Segundo.- ORDENAR la devolución, a través de la Secretaría General de la Corporación, de los expedientes remitidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

 

Tercero.- INFÓRMESE a las partes de lo ordenado en el presente auto.

 

Comuníquese y cúmplase,

 

 

 

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado ponente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General