A764-18 Auto 764/18
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Corresponde al juez de primera instancia
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia excepcional para conocer solicitud de cumplimiento
SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Se remite al juez de primera instancia solicitud de cumplimiento de tutela
Referencia: Expediente T-4.588.870
Acción de tutela instaurada por Edelmira Ortega de Marrugo contra la Procuraduría General de la Nación y otros.
Procedencia: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral
Asunto: Debido proceso, conservación de la identidad y protección de la vida de comunidades negras.
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a resolver una petición formulada por la señora Elsa Nury Lozano Ramos, quien actúa en calidad de Directora (E) de la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior, respecto de la Sentencia T-601 de 2016, con fundamento en los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. El 30 de octubre de 2018, la señora Elsa Nury Lozano Ramos, en condición de Directora (E) de la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior, presentó solicitud con fundamento en la Sentencia T-086 de 2003[1], según la cual el juez de tutela puede modificar órdenes de sentencias de tutela cuando “se reúnen ciertas condiciones de hecho que conducir[ía]n a que, dadas las particularidades del caso, el derecho amparado no vaya a ser realmente disfrutado por el interesado o que se esté afectando gravemente el interés público”.
En este orden de ideas, pide a esta Sala que module los efectos de la Sentencia T-601 de 2016 en tanto actualmente no es posible “el cabal y efectivo cumplimiento en los tiempos de cumplimiento y competencias funcionales y legales respecto a las órdenes que comprometen la intervención y gestión de la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior”[2].
2. La solicitante se refiere específicamente a la necesidad de modular las órdenes quinta y décima de la Sentencia T-601 de 2016, las cuales disponen:
“Quinto.- ORDENAR al Director de la Agencia Nacional de Tierras que dentro del marco del proceso de clarificación de la propiedad y en coordinación con la Dirección de Asuntos para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio de Interior –DACNARP–, realice un censo poblacional en la zona objeto de clarificación, en el cual identifique:
- Los miembros descendientes de los copropietarios descritos en la escritura pública N° 161 de 1897 y el folio de matrícula 060-34226, que acrediten esa calidad, en virtud de las líneas sucesorales.
- Los miembros de los Consejos Comunitarios presentes en la zona.
- El porcentaje de la población afrodescendiente en la zona.
[…]
Décimo.- ORDENAR a la Dirección de Asuntos para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio de Interior –DACNARP– a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación, para que en el marco de sus competencias y en ejercicio de sus funciones asesore y acompañe a la Comunidad Afrodescendiente de Arroyo Grande y a sus organizaciones sociales en los procesos que se llevan a cabo y que buscan fortalecer y consolidar los rasgos culturales y tradicionales que los han identificado como grupo étnico”.
3. Señala que la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior ha acompañado a la Agencia Nacional de Tierras en el cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional con respecto al censo poblacional, pero que “se analizó por parte de expertos en el tema que el tiempo estipulado por la Alta Corporación para cumplir dicha orden no es suficiente, dada la magnitud de las gestiones que se deberán adelantar tanto en territorio como en labores de investigación”[3]. Para sustentar su afirmación transcribe un borrador metodológico con varias rutas de trabajo, etapas y tareas necesarias para cumplir con el fallo de la Corte Constitucional y concluye que los plazos otorgados son insuficientes para adelantar todas estas acciones.
4. Asimismo, la peticionaria se queja de que “una situación que no se tuvo en cuenta al momento de emitir la decisión se relaciona con el factor presupuestal, acerca de quién asumiría los costos de las acciones que materializarían las órdenes, máxime que dentro de la cartera del Ministerio del Interior no se contemplaba la asignación de recursos para tales costos”[4]. Por este motivo, solicita que se vincule al Ministerio de Hacienda y Crédito Público “a fin de que se establezcan mecanismos que garanticen la financiación de las órdenes emanadas de la Corte Constitucional y poder así actuar de manera mancomunada en el cumplimiento de las mismas”[5].
5. En relación con la orden de identificar a los miembros descendientes de los copropietarios descritos en la escritura pública N° 161 de 1897 y el folio de matrícula 060-34226, que acrediten esa calidad en virtud de las líneas sucesorales, la Directora (E) de la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras subraya que ello es una tarea ajena a sus competencias y a su capacidad técnica, “comoquiera que se trata de asuntos de índole legal y judicial, que por disposición constitucional y funcional corresponde ser dirimidos y conocidos ante la Jurisdicción Ordinaria en materia civil, conforme a los procedimientos establecidos en el Código General del Proceso en concordancia con lo señalado por el Código Civil”[6].
6. Otro de los argumentos para solicitar la modulación del fallo de tutela es que la orden de asesorar y acompañar a la comunidad negra de Arroyo Grande y a sus organizaciones sociales en los procesos que se llevan a cabo y que buscan fortalecer y consolidar los rasgos culturales y tradicionales que los han identificado como grupo étnico presupone haber cumplido con la orden de clarificar y levantar el censo de la comunidad. En este sentido, la solicitante pide ampliar los términos de cumplimiento de esta orden, “que podemos estimar como prudencial el lapso mínimo de seis meses siguientes a la consecución y consolidación de la información censal y los trámites de identificación y reconocimiento sucesoral”[7].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. El artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 establece que los fallos proferidos por la Corte Constitucional en sede de revisión deberán ser comunicados al juez de primera instancia, el cual notificará la sentencia a las partes. Asimismo, los artículos 23[8], 27[9] y 52[10] de la misma normativa preceptúan que ante el incumplimiento de una orden emitida en un fallo de tutela, el beneficiario puede solicitar, de manera simultánea o sucesiva: (i) su cumplimiento, por medio del denominado trámite de cumplimiento; y/o (ii) la imposición de sanciones a la autoridad renuente, a través del incidente de desacato[11].
2. A partir de ello, la Corte Constitucional, al interpretar los mencionados preceptos, ha considerado que, por regla general, el funcionario competente para verificar el cumplimiento de las órdenes proferidas en el fallo de amparo es el juez de primera instancia, quien, cuando asume el cumplimiento de una decisión, tiene amplios poderes para garantizar su cumplimiento, incluso el de modificar términos[12]. Lo anterior, a pesar de que la decisión provenga de la segunda instancia o de la sede de revisión[13].
3. No obstante, en casos excepcionales, esta Corporación ha indicado que conserva una potestad especial tanto para promover el cumplimiento de sus sentencias como para dar trámite al incidente de desacato, y que dicha facultad se presenta en las siguientes situaciones:
“(i) cuando ha habido manifiesto incumplimiento de las decisiones de tutela, sin que los jueces de primera instancia hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, (ii) o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces, o (iii) cuando, en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo”[14].
En otras palabras, en ciertas circunstancias particulares, la Corte conserva la competencia preferente, de forma tal que se encuentra habilitada para intervenir en el cumplimiento de sus propias decisiones, bien sea porque a quien compete pronunciarse no adopta las medidas conducentes, o porque el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste.
En conclusión, conforme con la normativa y la jurisprudencia, en principio, la Corte Constitucional no es competente para verificar el cumplimiento de las decisiones de tutela, con las excepciones señaladas. Por tanto, la competencia respecto del seguimiento le corresponde al juez de primera instancia.
4. Ahora bien, al estudiar la solicitud remitida por la Directora (E) de la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior, la Sala encuentra que ella está dirigida a discutir el cumplimiento y las condiciones para hacer efectiva la Sentencia T-601 de 2016, particularmente, en lo que se refiere a los plazos de cumplimiento de las órdenes quinta y décima. Sin embargo, cabe resaltar que la controversia planteada versa sobre la aplicación de tiempos que, al menos en lo que tiene que ver con la orden décima de la parte resolutiva de la decisión mencionada, no se vislumbran.
5. En este contexto, la Sala observa que el competente para conocer sobre el cumplimiento de la providencia ampliamente referida es el juez de primera instancia. Como se advirtió, una vez las decisiones de la Corte Constitucional se encuentran en firme, esta pierde competencia para realizar cualquier pronunciamiento, a menos de que se determine alguna de las causales excepcionales en las cuales esta Corporación asume directamente la revisión del cumplimiento de la sentencia, lo cual no ha sucedido en este caso.
6. Por lo anterior, la Sala rechazará la solicitud presentada por la señora Elsa Nury Lozano Ramos, Directora (E) de la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior, y la remitirá al juez de primera instancia para que adelante el trámite de cumplimiento, de considerarlo procedente, en tanto que, según lo dispuesto en los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, a dicho funcionario le corresponde garantizar la observancia de lo decidido en la Sentencia T-601 de 2016.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- RECHAZAR la solicitud de modulación de los efectos de la Sentencia T-601 de 2016 presentada por Elsa Nury Lozano Ramos, en calidad de Directora (E) de la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR la solicitud presentada por la señora Elsa Nury Lozano Ramos, en calidad de Directora (E) de la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior, a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, para lo de su competencia.
Tercero.- ORDENAR que por Secretaría General de esta Corporación se comunique la decisión adoptada en esta providencia a la señora Elsa Nury Lozano Ramos, Directora (E) de la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior.
Comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] M.P. Manuel José Cepeda.
[2] Folio 2.
[3] Folio 4.
[4] Folio 8.
[5] Folio 8.
[6] Folio 8.
[7] Folio 8.
[8]“Artículo 23. Protección del derecho tutelado. Cuando la solicitud se dirija contra una acción de la autoridad el fallo que conceda la tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible. // Cuando lo impugnado hubiere sido la denegación de un acto o una omisión, el fallo ordenará realizarlo o desarrollar la acción adecuada, para lo cual se otorgará un plazo prudencial perentorio. Si la autoridad no expide el acto administrativo de alcance particular u lo remite al juez en el término de 48 horas, éste podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos. Si se hubiere tratado de una mera conducta o actuación material, o de una amenaza, se ordenará su inmediata cesación, así como evitar toda nueva violación o amenaza, perturbación o restricción. // En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto”.
[9]“Artículo 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. // Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. // Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. // En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”.
[10]“Artículo 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. // La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”.
[11] En la Sentencia SU-1158 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), esta Corporación profundiza en las diferencias existentes entre el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato.
[12] Sentencia T-226 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[13] Sobre el tema se pueden consultar, entre otros, los Autos 270 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y 060 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[14] Al respecto, ver, entre otras providencias, los Autos 032 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) y 060 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).