A032-18 Auto 032/18
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Presupuestos formales y materiales de procedencia
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No se desconoció precedente jurisprudencial
Solicitante: Marcel Silva Romero en calidad de apoderado judicial del Sindicato de Trabajadores de Clínicas y Hospitales del Valle del Cauca.
Magistrado Sustanciador:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá D.C., siete (7) de febrero de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a resolver una solicitud de nulidad presentada en contra de la Sentencia T-523 de agosto 10 de 2017.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos[1]
1. El Hospital Universitario del Valle Evaristo García –E.S.E.–, en adelante HUV, y el Sindicato de Trabajadores de Clínicas y Hospitales del Valle del Cauca -SINTRAHOSPICLINICAS- suscribieron una Convención Colectiva de Trabajo el 30 de marzo de 2012, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2014, la cual fue prorrogada hasta el 31 de diciembre de 2017, mediante acta de acuerdo extraconvencional.
2. El 16 de agosto de 2016 el Hospital y el Sindicato firmaron acta de instalación de mesa de negociación salarial para la vigencia 2016. En dicha acta se señaló que “El Tema de negociación sera [sic] una y exclusivamente Negociación Salarial para el año 2016”.
3. El 12 de octubre del mismo año, el Presidente de la Organización Sindical solicitó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social convocatoria para Tribunal de Arbitramento, respecto del siguiente asunto:
“Es de anotar que la convención colectiva de la Organización se encuentra vigente hasta diciembre 31 de 2017, en la cual se encuentra pactado como un solo y único punto negociación para el 2016 el incremento salarial del mismo”.
4. Mediante Resolución 3207 de octubre 25 de 2016, la Superintendencia Nacional de Salud aceptó la Promoción de un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos del Hospital Universitario del Valle.
5. El Hospital Universitario del Valle expidió los Acuerdos Nº 20 y 21 del 26 de octubre de 2016, en los que ordenó la modificación de su planta de personal y adoptó una tabla indemnizatoria con ocasión de la terminación unilateral de los contratos de trabajo de algunos trabajadores oficiales. Como consecuencia de este proceso de reestructuración, se suprimieron 955 cargos, de los cuales 407 se encontraban vacantes y 548 estaban provistos. De este último número, 177 correspondieron a trabajadores oficiales, afiliados a SINTRAHOSPICLINICAS. Asimismo, se respetó la estabilidad laboral reforzada de 359 trabajadores que se encontraban en alguna de las siguientes condiciones: padre/madre cabeza de familia, personas en situación de discapacidad, pre-prensionables, mujeres en estado de embarazo y fuero sindical. Por último, creó una Planta Transitoria para salvaguardar una condición especial de protección a 27 servidores públicos, como consecuencia de la acreditación de las siguientes calidades: “fuero sindical, pensionable, pre pensionable”.
6. El Ministerio de Trabajo informó, dentro del trámite de tutela, que el Hospital Universitario del Valle no había solicitado concepto acerca del proceso de reestructuración. Igualmente, recordó que se debía garantizar la estabilidad laboral a las personas en situación de discapacidad y a las mujeres en estado de embarazo. Finalmente, señaló que en relación con “los trabajadores con fuero sindical o circunstancial”, debía “acudir ante la Justicia Ordinaria por ser la competente para autorizar el despido, de conformidad con lo estipulado en el artículo 410 del C.S.T modificado. Decreto 204 de 1957 artículo 8”.
2. El contenido de la Sentencia T-523 de 2017, cuya nulidad se solicita
7. Mediante la Sentencia T-523 del 10 de agosto de 2017, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional revocó los fallos de instancia. En su lugar, declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no se acreditó el requisito de subsidiariedad en su ejercicio, como tampoco la afectación de personas en situación de vulnerabilidad o un supuesto de perjuicio irremediable, que permitieran un análisis de fondo o sustancial de las pretensiones en sede de tutela.
8. La Sala de Revisión consideró que el objeto de la acción de tutela era que se dejaran sin efecto los actos administrativos contenidos en los Acuerdos Nº 20 y 21 del 26 de octubre de 2016. Esta pretensión, en sede de tutela, se consideró prima facie improcedente al no haberse agotado los medios ordinarios de defensa judiciales previstos por el legislador para amparar los derechos de asociación sindical, las garantías al fuero sindical y fuero circunstancial ante el Juez Laboral[2], como tampoco las acciones contencioso administrativas previstas para cuestionar la constitucionalidad y legalidad de las decisiones contenidas en los actos administrativos expedidos por el Hospital Universitario del Valle[3].
9. En segundo lugar, consideró la Sala de Revisión que no era posible flexibilizar la exigencia de anterior, en la medida en que no se acreditó una afectación particular y concreta a sujetos de especial protección constitucional. En efecto, a pesar de que la parte demandante señaló que se “despidieron madres y padres cabeza de hogar, compañeros con cáncer, discapacitados y con edades que difícilmente les permitirá ubicarse en otra Institución”[4], no se señaló, de manera específica, cuáles personas se encontraban en dichas circunstancias. Por el contrario, la Sala de Revisión encontró probado que el Hospital Universitario del Valle había aplicado la normativa de retén social al momento de expedir los actos administrativos contenidos en los Acuerdos No. 20 y 21 del 26 de octubre de 2016 al definir la nueva planta de cargos. Dichos actos administrativos dieron cuenta de que se garantizó la estabilidad laboral de 359 servidores públicos, por encontrarse en alguno de los siguientes supuestos de especial protección: padre o madre cabeza de familia sin alternativa económica, personas en situación de discapacidad, prepensionables, mujeres en estado de embarazo y personas amparadas por fuero sindical[5].
10. Finalmente, consideró la Sala que tampoco se estaba en presencia de un supuesto de perjuicio irremediable, que permitiera la procedencia transitoria de la acción de tutela. Por una parte, se indicó que no era posible inferir, prima facie, que la decisión de la entidad estatal accionada hubiese tenido por objeto desnaturalizar el ejercicio del derecho de asociación sindical de SINTRAHOSPICLÍNICAS, de tal forma que ameritara el estudio de fondo del caso y tampoco que, a pesar de la ejecución de las decisiones contenidas en los actos administrativos que se cuestionaron en sede de tutela, el Sindicato no hubiese conservado el número mínimo de afiliados que le permitiera seguir ejerciendo su actividad. De otra parte, para la Sala, se acreditó que la terminación unilateral de los contratos de trabajo se enmarcó dentro de un Proceso de Reestructuración de Pasivos, aceptado por la Superintendencia Nacional de Salud, dentro del cual se garantizó el derecho a la estabilidad laboral de aquellas personas que se encontraban en alguna situación especial, para ser beneficiarios de la protección reforzada de retén social.
3. Solicitud de nulidad
11. La parte tutelante, mediante apoderado judicial, promueve incidente de nulidad en contra de la sentencia T-523 del 2017, por considerar que la decisión de la Corte es contraria a la jurisprudencia de la Sala Plena y desconoce “los Convenios Internacionales de derechos fundamentales de asociación y negociación”[6].
12. En primer lugar, señala que la suspensión provisional de los actos administrativos no es un medio eficaz para la protección de los derechos fundamentales. Por tanto, indica que la postura de la Sala de Revisión es contraria a las sentencias T-414 de 1992, SU-961 de 1999, SU-544 de 2001, SU-1070 de 2003, SU-133 y SU-136 de 1998, y T-328 de 2001. Además, presenta ejemplos de demandas ante la jurisdicción de los Contencioso Administrativo, relativas a concursos de mérito y solicitudes de reintegro de trabajadores, en las cuales, a su juicio, no ha sido eficaz la solicitud de suspensión provisional[7].
13. En segundo lugar, señala que en los términos de la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo de 1998, la vulneración del derecho de negociación implica una violación al derecho a la libertad sindical tal como, según señala, se desprende de las sentencias SU-1067 y SU-998 de 2000, T-1328 de 2001 y T-920 de 2002[8]. Por tanto, indica que “es contrario al derecho predicar que no atenta contra los derechos de asociación y negociación despedir un número de sindicalizados hasta el límite mínimo para que sobreviva la organización gremial pues su violación sí se produce frente a cada trabajador o empleado sindicalizado”[9].
14. En tercer lugar, señala que se configuró un supuesto de perjuicio irremediable al derecho de libertad sindical de los trabajadores despedidos, por cuanto, (i) no se consultó “el plan de reestructuración con los sindicatos y trabajadores”[10], en los términos dispuestos por el preámbulo y el artículo 55 de la Constitución, así como lo dispuesto en la Sentencia C-169 de 2001; (ii) en consideración a que, “El trabajo es un valor fundante de nuestra Carta Política y al igual que los derechos de asociación, de negociación de centenares de trabajadores sí ameritan la intervención del juez de tutela”[11]; y, finalmente, (iii) dado que, cualquier reestructuración puede perjudicar los derechos de los trabajadores, para lo cual cita un aparte de la Sentencia C-370 de 1999[12].
15. Finalmente, señala que la sentencia omitió pronunciarse acerca de la protección inmediata al derecho fundamental de negociación colectiva y que considera extraño que si la tutela era improcedente, la Corte Constitucional no había debido pronunciarse “a favor” de los planteamientos de los accionados[13].
4. Actuaciones surtidas en el trámite de nulidad
16. La Secretaría General de la Corte Constitucional ofició al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali -primera instancia en sede de tutela-, para que certificara las fechas en que las partes fueron notificadas de la Sentencia T-523 de agosto 10 de 2017.
17. El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali mediante correo electrónico del 20 de octubre de 2017 remitió copia de la constancia de notificación personal al apoderado de la parte tutelante, que se surtió el 6 de ese mes y año.
5. Intervenciones
18. Mediante auto del 31 de octubre de 2017, el Magistrado Sustanciador ordenó correr traslado de la solicitud de nulidad a las partes procesales.
19. El Hospital Universitario del Valle, por intermedio del Gerente General, se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional el trámite de nulidad se caracteriza por su naturaleza excepcional y se exige un estricto cumplimiento de los requisitos de procedencia y que, además, se debe acreditar, de manera suficiente, circunstancias ostensibles y trascendentales que afecten, de manera cierta, el derecho fundamental al debido proceso en el proceso de tutela. Consideró que en el presente asunto no se había acreditado el requisito del “deber de argumentación”, como tampoco se configuró alguno de los presupuestos materiales para el decreto de la nulidad de la sentencia[14]. Igualmente se pronunció acerca de los argumentos propuestos por el incidentista, en el siguiente sentido: en primer lugar señaló que, “la acción PRINCIPAL, EFICAZ E IDONEA a la que se hace referencia [sic] la sentencia cuya nulidad se solicita es la prevista en el artículo 118 del Código Procesal del Trabajo, que corresponde a la acción de reintegro, la cual se tramita conforme al procedimiento señalado en el artículo 114 y siguientes de ese código”[15], postura coherente con lo señalado por la Corte en las sentencias SU-432 de 2015 y T-057 de 2016. En segundo lugar, indicó que el despido de trabajadores, en el caso en concreto, no tuvo por objeto “desestimular la existencia o el fortalecimiento del sindicato”, sino que fue producto de una “reforma administrativa” que se dio “en el marco de una recuperación fiscal de la entidad, la cual se encontraba en una crisis que la enfrentaba con la liquidación”[16] y, por tanto, “NO se presentó un despido dirigido por móviles discriminatorios y contrarios a la libertad sindical”[17].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
20. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente solicitud de nulidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 134 del Código General del Proceso, que subrogó el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 4 del Decreto 306 de 1992.
2. Requisitos formales o de procedibilidad del incidente de nulidad en contra de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional
21. Las solicitudes de nulidad contra sentencias de la Corte Constitucional deben cumplir tres requisitos: (i) ser presentadas de manera oportuna, esto es, dentro del término de ejecutoria de la sentencia que se cuestiona[18]; (ii) ser interpuestas por quien esté legitimado para actuar que, en principio, corresponde a quienes hicieron parte en el trámite de tutela; y (iii) exponer, con claridad, de qué forma la sentencia que se cuestiona atenta contra las garantías del debido proceso, fundamento que delimita el ámbito de competencia de la Sala Plena, en los términos del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991[19]. Por tanto, con relación a este último aspecto, le corresponde al incidentista precisar los preceptos constitucionales transgredidos y explicar su incidencia en la decisión[20], de tal forma que, como lo ha sostenido de manera reiterada esta Corte, la presunta afectación al debido proceso pueda valorarse como “ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos”[21].
22. En relación con el requisito de oportunidad, según consta en el expediente[22], el 6 de octubre de 2017 la Secretaría del Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali notificó la sentencia T-523 de 2017 al apoderado de SINTRAHOSPICLINICAS. Este, a su vez, en escrito de octubre 11 de 2017, solicitó la nulidad de la providencia[23], esto es, dentro del término de ejecutoria que transcurrió entre los días 9, 10 y 11 de dicho mes y año; por tanto, se satisface el requisito.
23. En relación con el requisito de legitimación, este se acredita si se tiene en cuenta que el incidente fue promovido por el apoderado de la parte tutelante.
24. Finalmente, en cuanto al requisito de fundamentación, para la Corte este únicamente se acredita en relación con el primer cargo de la solicitud de nulidad, relativo al presunto desconocimiento del precedente de la Sala Plena de la Corte Constitucional, en cuanto a la ineficacia de la suspensión provisional de los actos administrativos para la protección de los derechos fundamentales tal como, que, según indica, se ha considerado por esta en las sentencias SU-961 de 1999, SU-544 de 2001, SU-1070 de 2003, SU-133 y SU-136 de 1998[24].
25. Los tres argumentos restantes se circunscriben a presentar otras razones por las cuales la Sala Primera de Revisión debió llegar a una solución distinta en el caso objeto de análisis (acerca de la improcedencia de la acción de tutela) o en relación con el hecho de que debieron ampararse los derechos fundamentales que se invocaron (aspecto que no fue objeto de estudio en la sentencia que se cuestiona, pues en ella se rechazó por improcedente la solicitud de tutela, al no haberse acreditado el ejercicio subsidiario de la acción), más no a cuestionar un supuesto desconocimiento de las garantías del debido proceso, ámbito al que se circunscribe la competencia de la Sala Plena.
26. En relación con el argumento según el cual, “es contrario al derecho predicar que no atenta contra los derechos de asociación y negociación despedir un número de sindicalizados hasta el límite mínimo para que sobreviva la organización gremial pues su violación sí se produce frente a cada trabajador o empleado sindicalizado”[25], precisa la Sala Plena que, además de que corresponde a un argumento acerca del fondo del asunto o del amparo de los derechos fundamentales que se invocaron (y, por tanto, no a cuestionar cómo la decisión de rechazar por improcedente la solicitud de tutela desconoció las garantías al debido proceso), se trata de una interpretación subjetiva del solicitante, pues el único problema jurídico objeto de estudio en la Sentencia T-523 de 2017 fue, tal como se indicó en el numeral 2 del acápite de “consideraciones y fundamentos” de dicha decisión, el siguiente: “Le corresponde a la Sala establecer, si en el presente caso se verifican los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, en especial si se satisface el de subsidiariedad de la acción de tutela” (fundamento jurídico 24).
27. En consecuencia, puesto que el análisis que realizó la Sala Plena se restringió a analizar la procedencia o no de la acción de tutela, en el caso en concreto, no puede afirmarse que la Sala Primera de Revisión se hubiese pronunciado acerca de la afectación del derecho de asociación, pues hubiese supuesto un pronunciamiento acerca del fondo del asunto o, en otros términos, resolver el problema jurídico sustancial que suponía el caso. Finalmente, es importante indicar que el contexto en que se realizó el planteamiento que cuestiona el solicitante, se hizo para plantear una de las razones por las cuales no se acreditaba, en el caso en concreto, un supuesto de perjuicio irremediable. En efecto, consideró la Sala Primera de Revisión que este no se acreditaba, por una parte, pues se indicó que no era posible inferir, prima facie, que la decisión de la entidad estatal accionada hubiese tenido por objeto desnaturalizar el ejercicio del derecho de asociación sindical de SINTRAHOSPICLÍNICAS, de tal forma que ameritara el estudio de fondo del caso y, en segundo lugar, que a pesar de la ejecución de las decisiones contenidas en los actos administrativos que se cuestionaron en sede de tutela, el Sindicato había conservado el número mínimo de afiliados que le permitiera ejercer su actividad.
28. El tercer argumento de nulidad tampoco satisface la carga de fundamentación que, en materia de nulidad, ha exigido la jurisprudencia constitucional, en cuanto a que debe corresponder a un desconocimiento de las garantías propias del debido proceso que sea consecuencia directa de la sentencia cuya nulidad se solicita. Las razones en que se fundamenta el argumento de nulidad se restringen a plantear una argumentación distinta a aquella que fue utilizada por la Corte para arribar a la conclusión de que no se estaba en presencia de un supuesto de perjuicio irremediable. Para el incidentista, en el caso objeto de estudio en la Sentencia T-523 de 2017, sí se estaba en presencia de un supuesto de perjuicio irremediable dado que el plan de reestructuración no se consultó con los sindicatos y trabajadores, la calidad de valor fundante que la Constitución le reconoce al trabajo, al igual que a los derechos de asociación y de negociación colectiva, y, finalmente, el hecho de que, de manera abstracta, en los términos de la Sentencia C-379 de 1999, cualquier procedimiento de reestructuración puede perjudicar los derechos de los trabajadores. Para la Sala Plena, estas razones, más que argumentos relativos a una presenta afectación del debido proceso, derivados de la Sentencia T-523 de 2017, suponen un planteamiento distinto acerca de la concepción de perjuicio irremediable que realizó la Sala Primera de Revisión en la sentencia cuya nulidad se solicita.
29. En efecto, la Sala Primera de Revisión, por una parte, consideró que, si bien, el requisito de subsidiariedad, en supuestos como el descrito, debía flexibilizarse en aquellos casos en los que la afectación hubiese recaído sobre sujetos de especial protección, esta circunstancia no se había acreditado en el caso en concreto. Por una parte, a pesar de que la parte demandante señaló que se “despidieron madres y padres cabeza de hogar, compañeros con cáncer, discapacitados y con edades que difícilmente les permitirá ubicarse en otra Institución”[26], no acreditó, de manera específica, cuáles personas se encontraban en dichas circunstancias. De otra parte, la Sala de Revisión encontró probado que el Hospital Universitario del Valle aplicó la normativa de retén social al momento de expedir los actos administrativos contenidos en los actos administrativos presuntamente desconocedores de las garantías fundamentales. A diferencia del planteamiento hecho por el accionante, dichos actos administrativos dieron cuenta de que se garantizó la estabilidad laboral de 359 servidores públicos, por encontrarse en alguno de los siguientes supuestos de especial protección: padre o madre cabeza de familia sin alternativa económica, personas en situación de discapacidad, prepensionables, mujeres en estado de embarazo y personas amparadas por fuero sindical[27].
30. Finalmente, en relación con el cuarto argumento de nulidad, plantea el solicitante que se configuró una omisión al no haberse pronunciado, la Sala Primera de Revisión, acerca de la protección inmediata al derecho fundamental de negociación colectiva. Este argumento, no solo no presenta fundamento alguno para el presunto desconocimiento de las garantías del debido proceso, sino que desconoce el hecho de que el único problema jurídico que fue objeto de estudio en la Sentencia T-523 de 2017 fue el relativo a si se cumplían o no los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, en especial el de subsidiariedad de la acción, que no se acreditó. Dado que el estudio de la acción no superó el estudio de los requisitos de procedencia, no podía la Sala pronunciarse acerca de un problema jurídico sustancial, por tanto, posterior al estudio de procedibilidad de aquella, en los términos dispuestos por el inciso 3° del artículo 86 la Constitución Política, desarrollado por el numeral 1 del artículo 6 y el inciso 1° del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991.
3. Presupuestos materiales o de prosperidad de la solicitud de nulidad
31. Con fundamento en lo prescrito por el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, ha considerado la Sala Plena que la prosperidad de una solicitud de nulidad de una decisión de la Corte Constitucional supone la acreditación de “situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, […] cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso”[28]. También ha considerado que dichas situaciones deben tener repercusiones sustanciales en la decisión[29], lo que supone, además, que la solicitud no pueda tener fundamento en meras inconformidades con la argumentación[30] o con la decisión[31], pues ello daría lugar a reabrir debates concluidos[32], lo cual es, a todas luces, improcedente.
32. La jurisprudencia constitucional ha considerado como presupuestos materiales o de prosperidad de la solicitud de nulidad, por corresponder a supuestos ostensibles, probados, significativos y trascendentales de las garantías del debido proceso[33], sin que tal listado sea taxativo, los siguientes: (i) el cambio irregular de jurisprudencia[34]; (ii) el desconocimiento de la jurisprudencia en vigor[35]; (iii) las decisiones adoptadas por una mayoría diferente a la exigida en el ordenamiento[36]; (iv) la incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la providencia[37]; (v) la imposición de órdenes a personas que no fueron vinculadas o informadas de la existencia del proceso[38]; (vi) el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional[39]; y (vii) la falta de estudio de asuntos de relevancia constitucional que tengan efectos trascendentales en el sentido de la decisión[40]. En todo caso, ha reiterado esta Corte que el incidente de nulidad no puede promoverse como una alternativa o instancia adicional para que la Sala Plena reasuma el debate probatorio y argumentativo previamente agotado[41].
33. El cambio irregular de jurisprudencia, como causal de nulidad, encuentra sustento en el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991[42], el cual dispone que las Salas de Revisión deben acudir a la Sala Plena de la Corte en los casos en los cuales la decisión se aparte del criterio de interpretación o posición jurisprudencial fijada por la Sala Plena frente a una misma situación jurídica[43]. Por tanto, su procedencia está supeditada a, “(i) la existencia de un precedente constitucional proferido por la Sala Plena, aplicable en virtud de su identidad fáctica y; (ii) que la decisión cuestionada hubiese desconocido, sin motivo, la ratio decidendi de dicho precedente”[44]. Estos elementos, tal como se indica en el último auto en cita, han sido precisados por la jurisprudencia constitucional. En relación con el primer aspecto, se ha considerado que para evaluar el vicio de la decisión solo pueden tenerse en cuenta asuntos que hubiesen resuelto “casos equivalentes, es decir, asuntos con hechos constitucionalmente semejantes o análogos y cuyos problemas jurídicos sean iguales a los abordados”[45]. En consecuencia, las decisiones que no compartan un sustrato fáctico análogo, no pueden ser consideradas como precedentes aplicables al caso en concreto. En segundo lugar, el estudio de la nulidad debe circunscribirse a la ratio decidendi, y no a cualquier afirmación o aserción que se hubiese hecho en el texto de la providencia. En efecto, tal como lo señaló la Sala Plena en el Auto 234 de 2009, “únicamente debe ser entendida como causal de nulidad por desconocimiento de la jurisprudencia aquella modificación sustancial de un precedente que referido a un problema jurídico concreto no tuvo la misma consecuencia jurídica”.
3.1. Único cargo apto: el presunto desconocimiento de la jurisprudencia de la Sala Plena, en relación con la presunta ineficacia de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos
34. Para la Sala Plena, este argumento de nulidad no tiene vocación de prosperidad. Por una parte, la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, en el caso objeto de estudio en la Sentencia T-523 de 2017, ante la falta de agotamiento de los medios judiciales procedentes, idóneos y eficaces, y la falta de acreditación de la situación de vulnerabilidad de los tutelantes y de un supuesto de perjuicio irremediable, se fundamentó en la omisión de agotar no solo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (y, como consecuencia de este, la posibilidad de exigir la suspensión provisional de los actos administrativos)[46], sino, además, la acción de reintegro en materia laboral, cuyo procedimiento expedito se regula en el artículo 114 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[47]. Este último, en parte alguna fue objeto de cuestionamiento en sede de nulidad. Por tanto, en gracia de discusión que se admitiera que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no fuese eficaz, en las particulares circunstancias del caso, la decisión contenida en la Sentencia T-523 de 2017 en nada cambiaría, en la medida en que no se presentó argumentación alguna en relación con la eficacia del procedimiento prescrito en el artículo 114 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social en el caso en concreto, y, por tanto, no se desvirtúa que en dicho asunto, en relación con este medio judicial, no se acreditó el ejercicio subsidiario de la acción de tutela.
35. Ahora, nuevamente, solo en gracia de discusión, y sin perjuicio de lo anterior, de aceptarse que el argumento de nulidad se hubiese dirigido en contra de la totalidad de los argumentos con fundamento en los cuales la Sala Primera de Revisión declaró improcedente la acción, considera la Sala Plena que no se desconocieron los precedentes que se invocaron como presuntamente desconocidos. Para tales efectos, se presenta un estudio de las sentencias de la Sala Plena que se invocan como presuntamente desconocidas por la Sentencia T-523 de 2017, en el que se identifica la situación fáctica objeto de estudio, su ratio decidendi en relación con tales aspectos y su aplicación o no en el caso objeto de estudio en la sentencia cuya nulidad se solicita.
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Sentencia |
Situación fáctica |
Ratio decidendi[48] |
Aplicación al caso concreto |
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SU-961 de 1999 |
Los accionantes ocupaban el primer lugar de las listas de elegibles para el cargo de Magistrado de las Salas de Familia o Mixtas. A pesar de esto, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia nombró a personas que se encontraban en renglones inferiores en la lista de elegibles. |
“En concreto, con respecto a la acción electoral y a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala Plena de la Corte, en Sentencia de unificación de jurisprudencia, ha determinado que carecen de la eficacia necesaria para proveer un remedio pronto e integral, cuando no se atienda rigurosamente el orden de las listas de elegibles para proveer cargos en la rama judicial”[49]. |
No presenta identidad fáctica con el caso objeto de estudio en la Sentencia T-523 de 2017, en la que se cuestionaron 2 actos administrativos en desarrollo de un procedimiento de Reestructuración de Pasivos. |
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SU-544 de 2001 |
El tutelante fue designado como Registrador Nacional del Estado Civil. Fue posteriormente removido del cargo por haberse dictado medida de aseguramiento (detención preventiva sin beneficio de excarcelación). El Consejo Nacional Electoral suplió la vacante y nombró en condición de interina a otra persona. El tutelante (quien fue removido del cargo) consideró que su nombramiento se encontraba vigente al tener carácter institucional y no personal. Así mismo, que su nombramiento gozaba de presunción de legalidad y que al ser un acto concreto no podía ser revocado sin su consentimiento. |
“Lo anterior es suficiente para comprobar que el demandante podía acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, demandar la nulidad del Acta N° 037 de 1999 del Consejo Nacional Electoral y solicitar el reintegro al cargo que ocupaba y en caso en que ello no fuere jurídicamente posible, exigir una indemnización. De ahí que se considera que el medio ordinario resultaba efectivo para la protección de sus derechos. || Así las cosas, se estima que, prima facie, salvo que de la violación del debido proceso -por parte de la administración-, se conculque otro derecho fundamental, no es posible acudir a la tutela como mecanismo principal, pues las acciones antes mencionadas resultan eficaces para la protección de dicho derecho fundamental”[50].
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A diferencia de lo planteado por el solicitante de la nulidad, en el caso objeto de estudio en la Sentencia SU-544 de 2001 la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró que el otro medio, ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, era eficaz. |
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SU-1070 de 2003 |
Se discutió la declaratoria de caducidad de un contrato estatal, hecha por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), por la presunta violación al debido proceso, al extender la sanción de inhabilidad para contratar con el Estado a las empresas socias del contratista. |
“En el proceso que se revisa no se cumplen las condiciones que debe reunir el perjuicio para que proceda la acción de tutela como mecanismo transitorio”. En primer lugar, “Existe un medio ordinario de defensa judicial”, pues los actos administrativos que se cuestionan ante el juez constitucional ya fueron demandados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En segundo lugar, “El ordenamiento jurídico admite que los accionantes puedan invocar ante el juez administrativo la suspensión provisional de los actos administrativos, que constituye un figura jurídica excepcional y eficaz para la protección inmediata de sus derechos”. En tercer lugar, “En el presente caso se está ante actuaciones administrativas ya surtidas. Los actos administrativos que se impugnan ante el juez constitucional están en firme. Por ello, podría tratarse de un evento de vulneración del derecho al debido proceso administrativo, pero no de una situación en que se halle amenazado el derecho, lo cual torna igualmente improcedente la acción de tutela”. Finalmente, “El problema que se debate no es naturaleza constitucional. Los que se discuten son derechos de rango legal o contractual, cuya solución no compete al juez de tutela sino al juez ordinario”[51] . |
La Sala Plena, al igual que en el caso objeto de estudio en la Sentencia T-523 de 2017 no encontró acreditado un supuesto de perjuicio irremediable. Por el contrario, consideró como un mecanismo eficaz el que se acudiera ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. |
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SU- 133 de 1998 |
El peticionario encabezó la lista de elegibles para el cargo de Juez Primero Civil Municipal de Barbosa. No obstante, el Tribunal Superior de San Gil nombró como Juez Primero Civil Municipal de Barbosa a otra persona, que ocupaba el sexto lugar en la lista de elegibles. |
“la vulneración de los derechos a la igualdad, al trabajo y debido proceso, de la cual son víctimas las personas acreedoras a un nombramiento en un cargo de carrera cuando no son designadas pese al hecho de haber obtenido el primer lugar en el correspondiente concurso, no encuentran solución efectiva ni oportuna en un proceso ordinario que supone unos trámites más dispendiosos y demorados que los de la acción de tutela y por lo mismo dilatan y mantienen en el tiempo la violación de un derecho fundamental que requiere protección inmediata”[52]. |
Al igual que en relación con la primera sentencia, no presenta identidad fáctica con el caso objeto de estudio en la Sentencia T-523 de 2017, en la que se cuestionaron 2 actos administrativos en desarrollo de un procedimiento de reestructuración de pasivos. |
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SU-136 de 1998
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El peticionario ocupaba un cargo de Juez Municipal en provisionalidad, y a pesar de hacer parte del registro de elegibles (5° lugar) para el cargo que ocupaba, no fue designado en el mismo.
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“los derechos del accionante no son desconocidos cuando dentro del proceso de tutela se puede establecer que por encima del puntaje que él obtuvo está el logrado por otros aspirantes, entre ellos el nombrado[53]”. |
No presenta ningún elemento de identidad fáctica con el caso objeto de estudio en la Sentencia T-523 de 2017. |
36. Del estudio que antecede se sigue que tanto la situación fáctica como las subreglas jurisprudenciales de los casos que invoca el incidentista no eran aplicables al caso resuelto en la Sentencia T-523 de 2017. Por tanto, no se produjo un cambio irregular de jurisprudencia.
4. Síntesis de la decisión
37. La Sala Plena analizó la solicitud de nulidad presentada en contra de la Sentencia T-523 de agosto 10 2017. Consideró que fue presentada de manera oportuna y que se acreditó el requisito legitimación en la causa por activa. En relación con los cuatro argumentos de nulidad que se plantearon, consideró que el único respecto del cual era procedente un estudio de fondo era el relativo al presunto desconocimiento del precedente constitucional en materia de eficacia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (en particular, en cuanto a la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos). Con relación a los tres argumentos restantes consideró que se circunscribieron a presentar otras razones por las cuales la Sala Primera de Revisión debió llegar a una solución distinta en el caso objeto de análisis (acerca de la improcedencia de la acción de tutela) o en relación con el hecho de que debieron ampararse los derechos fundamentales que se invocaron, más no a cuestionar un supuesto desconocimiento de las garantías del debido proceso en la Sentencia T-523 de 2017, ámbito al que se circunscribe la competencia de la Sala Plena en materia de nulidad de las sentencias de las Salas de Revisión.
38. En relación con el único cargo que se consideró apto, la Sala Plena consideró que no tenía vocación de prosperidad. Por una parte, por cuanto no se cuestionó la idoneidad y eficacia de la acción de reintegro en materia laboral, cuyo procedimiento expedito se regula en el artículo 114 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. De otra parte, solo en gracia de discusión, de aceptarse que el argumento de la nulidad se hubiese dirigido en contra de la totalidad de los argumentos con fundamento en los cuales la Sala Primera de Revisión declaró improcedente la acción, luego de un estudio de las sentencias de la Sala Plena que se invocaron como desconocidas, se concluyó que tanto la situación fáctica como las subreglas jurisprudenciales de los casos que invocó el incidentista no eran aplicables al caso objeto de estudio en la Sentencia T-523 de 2017.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- NEGAR LA SOLICITUD NULIDAD de la Sentencia T-523 del 10 de agosto de 2017, proferida por la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional.
Segundo.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero.- Contra esta providencia no procede recurso alguno.
Comuníquese y cúmplase,
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Los hechos que se relatan se sustentan en la Sentencia T-523 de 2017.
[2] La Sala de Revisión hizo referencia al procedimiento previsto en el artículo 114 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, que regula el procedimiento de la acción de reintegro en materia laboral. Se precisó, además, que en relación con la existencia o no del fuero circunstancial, y la valoración de la existencia de una justa causa o no para terminar los contratos de trabajo se trataba de una competencia propia de la jurisdicción ordinaria laboral. Dado que el debate que para tales efectos se exigía, era esencialmente probatorio, dicha jurisdicción era la idónea para valorar si los trabajadores despedidos gozaban o no de tal fuero en el momento en que se terminaron sus contratos de trabajo y, de esta forma, proteger, si era del caso, el derecho de asociación sindical que en sede de tutela se invocó, máxime que, en relación con este aspecto se presentaron argumentos jurídicos y descripción de hechos diferentes por las partes en el proceso de tutela.
[3] Con relación a este aspecto se precisó que la parte actora debió acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mecanismo principal e idóneo para cuestionar la constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos cuestionados (artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso -CPACA-). Se señaló, además, que era prima facie eficaz, pues, en el marco del proceso contencioso administrativo era posible solicitar una de las múltiples medidas cautelares de que trata el artículo 230 de dicha codificación, incluso desde el momento de presentación de la demanda, en caso de que se pretendiera la garantía provisional de los derechos comprometidos al interior de la actuación administrativa que se cuestionaba. Entre estas, se señaló que era posible exigir la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo que se consideraba violatorio de los derechos fundamentales invocados.
[4] Folio 4 del Cuaderno 1.
[5] Folios 440-494 del Cuaderno de Anexos del Expediente de Revisión de Tutela.
[6] Folio 1 Cuaderno de Nulidad.
[7] Folios 1 a 4 vto. Cuaderno de Nulidad.
[8] Folios 4 a 8 vto. Cuaderno de Nulidad.
[9] Folios 5 y 5 vto. Cuaderno de Nulidad.
[10] Folio 10 Cuaderno de Nulidad.
[11] Folio 12 vto. Cuaderno de Nulidad.
[12] Folios 8 a 13 vto. Cuaderno de Nulidad.
[13] Folios 13 a 15 vto. Cuaderno de Nulidad.
[14] Folios 52 a 76 del Cuaderno de Nulidad.
[15] Folio 58 del Cuaderno de Nulidad.
[16] Folio 61 del Cuaderno de Nulidad.
[17] Folio 63 del Cuaderno de Nulidad.
[18] Según dispone el artículo 302 del Código General del Proceso, aplicable al procedimiento de tutela de conformidad con lo prescrito por el artículo 4 del Decreto 306 de 1992, las sentencias proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas 3 días después de notificadas, siendo este el término previsto para solicitar la nulidad de la decisión.
[19] “Contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno. || La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el pleno de la Corte anule el proceso”.
[20] Al respecto pueden verse, entre otros, los autos A-168 de 2013 y A-009 de 2010 de esta Corte.
[21] Corte Constitucional, Auto 381 de 2014, negrilla propia.
[22] Folio 34 del Cuaderno de Nulidad.
[23] Folio 1 del Cuaderno de Nulidad.
[24] No se hace referencia al presunto desconocimiento de la jurisprudencia contenida en las sentencias T-414 de 1992 y T-328 de 2001, pues corresponde a decisiones proferidas por las Salas de Revisión de la Corte, además de que no se señala cómo de ellas es posible inferir que existe una jurisprudencia reiterada y vinculante para las demás salas.
[25] Folios 5 y 5 vto. Cuaderno de Nulidad.
[26] Folio 4 del Cuaderno 1
[27] Folios 440-494 del Cuaderno de Anexos del Expediente de Revisión de Tutela.
[28] Corte Constitucional, Auto 116 del 2017.
[29] Corte Constitucional, Auto 031A de 2002.
[30] Corte Constitucional, Auto 003A de 1998.
[31] Corte Constitucional, Auto 382 de 2014.
[32] Corte Constitucional, Auto 232 de 2001.
[33] Cfr., Corte Constitucional, Auto 381 de 2014.
[34] Al respecto pueden verse, entre otros, los autos A-381 de 2014 y A-080 de 2000 de esta Corte.
[35] Cfr., Auto 208 de 2006, reiterado, entre otros, en el Auto 153 de 2015.
[36] Corte Constitucional, Auto 070 de 2015.
[37] Corte Constitucional, Auto 091 de 2000.
[38] Corte Constitucional, Auto 287 de 2014.
[39] Corte Constitucional, Auto 008 de 1993.
[40] Corte Constitucional, Auto 031A de 2002.
[41] Corte Constitucional, Auto 022 del 2013.
[42] Decreto 2591 de 1991, artículo 34: “Decisión en Sala. La Corte Constitucional designará los tres Magistrados de su seno que conformarán la Sala que habrá de revisar los fallos de tutela de conformidad con el procedimiento vigente para los Tribunales de Distrito judicial. Los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo registro del proyecto de fallo correspondiente.”
[43] Autos 111 de 2016 y 319 de 2013.
[44] Corte Constitucional, Auto 511 de 2017, fundamento jurídico 115.
[45] Corte Constitucional, Auto 244 de 2012.
[46] Fundamento jurídico 36 de la Sentencia T-523 de 2017.
[47] Fundamentos jurídicos 33 y 34 de la Sentencia T-523 de 2017.
[48] Solo se hace referencia a la ratio decidendi acerca del problema jurídico de procedencia de la tutela, pues en la sentencia objeto de nulidad se discute el argumento acerca de la eficacia de los otros medios de defensa judiciales.
[49] Corte Constitucional, Sentencia SU-961 de 1999.
[50] Corte Constitucional, Sentencia SU-544 de 2001.
[51] Corte Constitucional, Sentencia SU-1070 de 2003.
[52] Corte Constitucional, Sentencia SU-133 de 1998.
[53] En esta sentencia no se abordó lo relacionado con la procedencia de la acción de tutela, aunque en la decisión se confirmó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Magdalena que declaró improcedente la acción.