Auto 379/19

 

INCIDENTE DE DESACATO-Improcedencia respecto de providencias proferidas en desarrollo del control de inconstitucionalidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter abstracto

 

SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Valor de cosa juzgada constitucional y obligatorio cumplimiento para autoridades y particulares

 

 

Referencia: Solicitud de cumplimiento de la Sentencia C-171 de 2012

 

Solicitante: Carlos Arturo Castro Gómez

 

Magistrada Ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

 

Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil diecinueve (2019).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, ha proferido la siguiente Auto.

 

 I. ANTECEDENTES

 

1.1. La Corte emitió la Sentencia C-171 de 2012[1], mediante la cual declaró condicionalmente EXEQUIBLE el artículo 59 de la Ley 1438 de 2011. La disposición objeto de pronunciamiento en esa ocasión prevé, en el marco de las reglas aplicables a la prestación de los servicios de salud, que las “Empresas Sociales del Estado podrán desarrollar sus funciones mediante contratación con terceros, Empresas Sociales del Estado de mayor nivel de complejidad, entidades privadas o con operadores externos, previa verificación de las condiciones de habilitación conforme al sistema obligatorio de garantía en calidad”. El entonces demandante sostenía que al permitir que las empresas sociales del Estado puedan prestar el servicio de salud a través de contratación con terceros o entidades privadas, se consentía que sus funciones permanentes fueran desarrolladas a través de contratos de prestación de servicios, lo cual terminaba con la obligación de crear empleos públicos y con el contrato de trabajo. Como resultado, en su opinión, se generaba una práctica de “deslaborización” en las empresas sociales del Estado y, por lo tanto, se desconocían los artículos 1º, 2º, 25, 29, 53, 123 y 125 de la Constitución.

 

Al estudiar el cargo, la Corte indicó que la posibilidad otorgada a las entidades señaladas en la norma, de recurrir a los servicios de terceros, aunque limitada por la prohibición de contratar el desarrollo de funciones permanentes de las instituciones oficiales, no está constitucionalmente proscrita. Sin embargo, consideró que tal como se encontraba redactado el precepto censurado, resultaba contrario a los artículos 25, 53, 123 y 125 de la Constitución, al prever de manera amplia y general una autorización a las empresas sociales del Estado para que, sin ningún tipo de límite o restricción, pudieran contratar con terceros el desarrollo de funciones (i) permanentes, (ii) susceptibles de ser desarrolladas por el personal de planta de la entidad o (iii) que no requieren conocimientos especializados.

 

En consecuencia, la Sala concluyó que la única forma en que el artículo demandado resultaba compatible con la Constitución, era si se entendía que la potestad de contratación otorgada para operar mediante terceros, solo podía emplearse siempre y cuando no se tratara de funciones propias de la entidad, de tareas que no puedan efectuarse por parte de su personal de planta o de aquellas labores que requieran de conocimientos especializados.

 

Una vez resuelto el cargo, reiteró el llamado efectuado en la Sentencia C-614 de 2009[2], en relación con el cumplimiento de las reglas sobre el uso del contrato de prestación de servicios. Así, subrayó la necesidad de que las autoridades administrativas y empleadores del sector público, así como también las empresas y empleadores particulares, “respeten el vínculo laboral para el desempeño de funciones permanentes y propias del objeto de las entidades contratantes, de manera que se garantice el contrato laboral y se protejan los derechos laborales de los trabajadores”. Recordó, en el mismo sentido, que el desconocimiento del vínculo laboral y de los derechos laborales de los trabajadores acarrea graves consecuencias administrativas y penales.

 

Como consecuencia, indicó: “la Corte reitera en esta nueva oportunidad, la exhortación que se le hiciera en la sentencia C-614 de 2009 a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación y al Ministerio de la Protección Social, y la hace extensiva especialmente al hoy creado Ministerio de Trabajo “Mintrabajo”, con el fin de que estas entidades administrativas y organismos de control, especialmente el Mintrabajo, entidad que tiene como finalidad principal la garantía y protección de los derechos laborales de los trabajadores colombianos, adelanten, en el marco de sus facultades constitucionales y legales, las funciones de vigilancia y control de su competencia, desarrollen las actuaciones necesarias y adopten las decisiones pertinentes, con el fin de impedir la aplicación abusiva de figuras constitucionalmente válidas, como el contrato de prestación de servicios, cuando mediante su utilización se desconozca el contrato laboral, los derechos de los trabajadores y se promuevan procesos de deslaboralización y tercerización, tanto en el sector público como en el privado, lo cual es abiertamente inconstitucional”.

 

1.2. Ahora, mediante oficio radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 27 de marzo de 2019, Carlos Arturo Castro Gómez, quien afirma actuar como ciudadano y en calidad de Presidente de la Asociación Nacional de Empleados de la Defensoría del Pueblo “ASENMDEP”, solicita un pronunciamiento “exigiendo el cumplimiento de las sentencias C-614 de 2009 y C-171 de 2012”. Señala que el Defensor del Pueblo ha incumplido los precedentes contenidos en las referidas decisiones, “que PROHÍBEN que mediante contratos de prestación de servicios se cumplan funciones permanentes de las entidades, para lo cual, se deben crear los empleos correspondientes”.

 

Afirma que el Defensor del Pueblo ha vinculado mediante contratos de prestación de servicios “un número aproximado de tres mil setecientos (3.700) [d]efensores públicos para cumplir funciones permanentes e ininterrumpidas de la Defensoría como es garantizar el acceso de las personas a la Administración de Justicia en materia penal; art. 8º CADH, en condiciones de igualdad y en los términos del debido proceso con respeto de los derechos y garantías sustanciales y procesales; es decir, le garantiza el acceso a la administración de justicia de las personas que se encuentran en capacidad económica de proveerse una defensa de confianza, pero para ello y sin ruborizarse, viola el derecho de los Defensores Públicos, a un trabajo en condiciones dignas y justas Art. 25 CP), despojándolos de los beneficios mínimos que contemplan las normas laborales y la estabilidad laboral”.

 

Indica que la manera en que se ha vinculado a los defensores públicos los pone en situación de desigualdad frente a los demás operadores del sistema judicial “(jueces, fiscales, delegados del Ministerio Público)”, que forman parte de las plantas de sus respectivas entidades. En este sentido, señala que se ha desconocido también el Acto Legislativo 003 de 2002, según el cual, con el fin de conseguir la transición hacia el sistema acusatorio, “la ley tomará las previsiones para garantizar la presencia de los servidores públicos necesarios para el adecuado funcionamiento del (sic) nuevo en particular, el traslado de cargos entre la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial, la Defensoría del Pueblo, y los organismos que cumplen funciones de policía judicial”.

 

De otra parte, el solicitante argumenta que los citados contratos de prestación de servicios “no busca[n] el interés general; sino favorecer los intereses políticos y personalísimos del Dr. Carlos Alfonso Negret Mosquera y/o del Defensor del Pueblo de turno, personajes que se inventan “Procesos de selección” y exámenes curiosamente en épocas preelectorales incumpliendo su función constitucional de promoción, ejercicio y divulgación de los Derechos Humanos (sic) (Art. 282 CPI desfigurando la labor de IMPARCIALIDAD y de control que deben caracterizar a los órganos que hacen parte del Ministerio Público en un Estado Social y Democrático de Derecho”.

 

Con fundamento en las anteriores razones, el peticionario solicita “que se conmine al señor Defensor del Pueblo, Dr. Carlos Alfonso Negret Mosquera para que en ejercicio de su «Magistratura Moral», OBEDEZCA  las decisiones de la Corte, de tal manera que se preserve el Principio de Seguridad Jurídica, de división de poderes como característica predominante de un Estado Social y Democrático de Derecho. 2. Se conmine al señor Defensor para que adelante los estudios correspondientes que permitan establecer con claridad y precisión: ¿cuántos contratos de prestación de servicio se están celebrando para cumplir funciones permanentes de la Defensoría del Pueblo?. 3. Se oficie al Procurador General de la Nación para que cumpla con las funciones que le señala el Artículo 277-1 de la Carta Política”.

 

II. CONSIDERACIONES

 

2.1. De acuerdo con lo antecedentes expuestos, Carlos Arturo Castro Gómez solicita a la Corte exigir al Defensor del Pueblo el cumplimiento de la sentencia de constitucionalidad C-171 de 2012, que “prohíbe que mediante contratos de prestación de servicios se cumplan funciones permanentes de las entidades, para lo cual, se deben crear los empleos correspondientes”[3]. Con el fin de resolver sobre su solicitud, la Sala debe considerar lo siguiente.

 

2.2. La jurisprudencia constitucional ha clarificado que ni en la Constitución ni en las normas legales que rigen las actuaciones ante la Corte, en lo relativo a su competencia para ejercer la guarda de la integridad y supremacía de la Carta, se encuentra prevista la posibilidad para esta Corporación de verificar si las autoridades públicas han ajustado las actuaciones a lo decidido en sus sentencias[4]. No ha sido contemplado el incidente de desacato ni un trámite de cumplimiento de las decisiones proferidas en el marco del control abstracto de constitucionalidad. Esta clase de procedimientos solo han sido creados en relación con los fallos que profieren los jueces de instancia y la propia Corte en materia de acción de tutela, en los términos del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

 

El anterior diseño normativo responde a la distinta naturaleza del trámite de amparo en comparación con el proceso de constitucionalidad. El primero tiene por objeto la determinación de una efectiva violación o riesgo de vulneración de uno o varios de derechos fundamentales del accionante y, por ende, las medidas que se adoptan buscan conjurar o detener el concreto menoscabo identificado. Por el contrario, el control de constitucionalidad posee la finalidad de examinar, en un plano estrictamente abstracto (no en relación con hechos ni personas específicas), si una norma con fuerza de Ley es contraria con la Constitución, de ahí que no se expidan órdenes de protección concretas u otras determinaciones de carácter similar.

 

En virtud de la misma razón anterior, en el trámite de tutela el juez constitucional mantiene la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza y el sistema jurídico prevé, con esa finalidad, el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato de las órdenes de protección emitidas (Arts. 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991). En contraste, en el control de constitucionalidad, la Corte emite declaraciones de exequibilidad o inexequibilidad, ya sea de forma simple o modulada, y otras determinaciones accesorias a estas declaraciones, las cuales no tienen contenido prescriptivo[5]. La función del control constitucional y sus resultados quedan agotados con las determinaciones adoptadas en la correspondiente sentencia.  

 

Con arreglo a lo anterior, la Sala Plena ha señalado de forma reiterada que no le corresponde determinar si las autoridades del Estado se encuentran actuando de conformidad con las decisiones adoptadas en las sentencias de constitucionalidad. Ha indicado, así mismo, que tampoco debe evaluar los efectos que de las mismas se derivan para el ejercicio de competencias por parte de otras entidades[6]. Es necesario agregar, además, que cuando la Corte precisa en la argumentación de sus fallos, que en determinados órganos y autoridades públicas recaen ciertas obligaciones legales o constitucionales, esto no tiene el sentido de una orden y por ello su supuesto cumplimiento no corresponde a esta Corporación.

 

En estos términos, la petición formulada por Carlos Arturo Castro Gómez será rechazada por improcedente.

 

2.3.  Ahora bien, la Sala Plena es consciente de que la eficacia y vigencia del Estado de Derecho requiere, como condición indispensable, que las sentencias de los jueces sean acatadas. En el caso de la Corte, el sistema jurídico ha previsto expresamente que sus decisiones tienen el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares (Arts. 243 C.P. y 21 del Decreto 2067 de 1991). En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la efectividad y plenitud del derecho de acceso a la administración de justicia, garantizado en el artículo 229 de la Constitución, exige que lo resuelto por el juez se cumpla cabal e íntegramente[7]. En consecuencia, pese a no tener competencia para asegurar que las autoridades ajusten sus actuaciones a las decisiones emitidas en el ejercicio del control constitucional, la Corte ha exhortado a las instituciones estatales correspondientes, para que adopten las medidas necesarias, a fin de garantizar la eficacia de los mandatos constitucionales, en cumplimiento de las funciones legales y constitucionales.   

 

En el presente asunto, como se indicó en los antecedentes, en la Sentencia C-171 de 2012 la Corte reiteró el llamado realizado en la Sentencia C-614 de 2009, a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación y al Ministerio de la Protección Social, y la hizo extensiva al entonces recién creado Ministerio de Trabajo. Exhortó a estas instituciones para que adelantaran, “en el marco de sus facultades constitucionales y legales, las funciones de vigilancia y control de su competencia, desarrollen las actuaciones necesarias y adopten las decisiones pertinentes, con el fin de impedir la aplicación abusiva de figuras constitucionalmente válidas, como el contrato de prestación de servicios, cuando mediante su utilización se desconozca el contrato laboral, los derechos de los trabajadores y se promuevan procesos de deslaboralización y tercerización, tanto en el sector público como en el privado, lo cual es abiertamente inconstitucional”.

 

De esta manera, pese a no emitir una orden concreta, en la Sentencia a la cual se refiere el solicitante, la Corte hizo un llamado a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio de la Protección Social y al Ministerio de Trabajo, para que, en el ejercicio de sus funciones, vigilaran la aplicación de las subreglas constitucionales sobre la utilización excepcional de los contratos de prestación de servicios e impidieran un uso indebido de esta figura. Por lo tanto, dado que la solicitud del peticionario se encuentra relacionada con el referido llamado, se dará traslado de la misma a las autoridades correspondientes, para lo de sus respectivas  competencias.

 

III.    DECISIÓN

 

La Corte Constitucional, en virtud de lo expuesto,

 

RESUELVE:

 

 

Primero.- RECHAZAR, por improcedente, la solicitud de cumplimiento de la Sentencias C-171 de 2012, presentada por Carlos Arturo Castro Gómez. 

 

Segundo.- DAR TRASLADO del escrito de Carlos Arturo Castro Gómez a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio de Salud y Protección Social y al Ministerio de Trabajo, para lo de sus respectivas competencias.

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

 

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Presidenta

 

 

 

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

Ausente

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General