Auto 465/19

 

RECURSO DE SUPLICA EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter excepcional y estricto

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia por cuanto el recurso de súplica no presenta argumentos que desvirtúen las razones constitutivas del rechazo de la demanda

 

 

Referencia: Expediente D-13283

 

Recurso de súplica contra el auto del 22 de julio de 2019, que rechazó parcialmente la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 130 de la Ley 1955 de 2019

 

Demandante:

Juan Esteban Sanín Gómez

 

Magistrado Sustanciador:

ALBERTO ROJAS RÍOS

 

 

Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil diecinueve (2019).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y cumplidos los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991 y en el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015), ha proferido el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La demanda

 

1.1.   Por escrito radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 4 de junio de 2019, el ciudadano Juan Esteban Sanín Gómez promovió demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 130 de la Ley 1955, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

 

1.2.   A continuación se transcribe el texto de la norma demandada:

 

LEY 1955 DE 2019

(mayo 25)

 

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022

Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad.

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

 

DECRETA:

(…)

“ARTÍCULO 130. CONTRIBUCIÓN ESPECIAL PARA LAUDOS ARBITRALES DE CONTENIDO ECONÓMICO. Créase la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico a cargo de la persona natural o jurídica o el patrimonio autónomo a cuyo favor se ordene el pago de valor superior a setenta y tres (73) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Estos recursos se destinarán a la financiación del sector Justicia y de la Rama Judicial.

 

Serán sujetos activos de la contribución especial, el Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, o quien haga sus veces, con destino al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. La contribución especial se causa cuando se haga el pago voluntario o por ejecución forzosa del correspondiente laudo.

 

La base gravable de la contribución especial será el valor total de los pagos ordenados en el correspondiente laudo, providencia o sentencia condenatoria. La tarifa será el dos por ciento (2%). En todo caso, el valor a pagar por concepto del impuesto no podrá exceder de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

 

La entidad pagadora, ya sea persona natural o entidad pública o privada, en el momento en que efectúe pagos totales o parciales de las cuantías ordenadas en el laudo arbitral, deberá retener en la fuente la totalidad de la contribución especial causada con el respectivo pago. La retención practicada deberá ser incluida y pagada en la respectiva declaración mensual de retenciones en la fuente del agente retenedor, de acuerdo con las normas que regulan la retención en la fuente contenidas en el Estatuto Tributario. En el evento de que el pagador no tenga la calidad de agente retenedor, el perceptor del pago deberá autorretener el monto de la contribución especial causada de acuerdo con las disposiciones establecidas sobre el particular en el Estatuto Tributario.

 

Esta contribución no aplica para laudos arbitrales internacionales.

 

PARÁGRAFO. El Gobierno nacional deberá girar en la primera quincena de cada semestre al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia, el monto recaudado por concepto de la contribución especial para laudos arbitrales de contenido económico.”

 

1.3.   El accionante solicitó que se declare la inexequibilidad de la disposición acusada por la presunta vulneración del Preámbulo y los artículos 1, 13, 29, 95 numeral 9, 157, 158, 160, 229 y 363 de la Constitución Política, con fundamento en tres cargos.

 

1.3.1. Primer cargo: Adujo que en la formación de la ley se presentaron vicios formales de inconstitucionalidad, pues se vulneró el principio de consecutividad e identidad flexible (arts. 157 y 160 C.P.), debido a que en el proyecto de ley inicial de lo que hoy es la Ley 1955 de 2019 no se incluyó el artículo que crea la contribución especial para laudos arbitrales, el cual apenas fue incorporado al texto del proyecto de ley para segundo debate, lo que desconoce lo sentado por la Corte en la sentencia C-084 de 2019 ‒que declaró inexequible la contribución especial para laudos arbitrales incorporada en el artículo 364de la Ley 1819 de 2016‒.

 

1.3.2. Segundo cargo: Esgrimió que existen vicios sustanciales de inconstitucionalidad que consisten en la infracción del Preámbulo de la Carta Política, del acceso a la justicia (art. 229 C.P.), del debido proceso (art. 29 C.P.), de los principios de equidad, justicia tributaria y progresividad (arts. 363 y 95 num. 9 C.P.) y del principio de igualdad (art. 13 C.P.).

 

Señaló que la norma acusada desestimula el acceso a mecanismos alternativos de solución de conflictos (MASC), lo cual es defendido por la Constitución (art. 116 C.P.), dado que al gravarse los laudos arbitrales de contenido económico con la contribución allí prevista se produce un aumento de costos de transacción del arbitraje, el cual de por sí ya genera gastos superiores que tramitar un proceso ante la jurisdicción ordinaria.

 

Indicó que la norma objeto de demanda desconoce los principios de justicia y equidad tributarias (art. 95 num. 9 C.P.) al establecer que “la base gravable de la contribución especial será el valor total de los pagos ordenados en el correspondiente laudo, providencia o sentencia condenatoria”, pues ello genera que (i) al recaer la contribución sobre el componente de daño emergente, se grava al usuario de los MASC sobre un rubro que no lo enriquece sino que tiene una naturaleza indemnizatoria, (ii) al recaer la contribución sobre el componente de costas y agencias en derecho, se estaría gravado un reembolso de los gastos en que la parte tuvo que incurrir para hacer valer sus derechos, (iii) al recaer la contribución sobre las sanciones procesales ‒exceso en la estimación de pretensiones, inasistencia a audiencias, etc.‒, se gravaría doblemente al contribuyente por un rubro que ya se paga a favor del Estado, y (iv) al recaer la contribución sobre el componente de lucro cesante, pues dicho rubro, al ser susceptible de acrecentar el patrimonio del contribuyente, ya se grava con el impuesto sobre la renta, resultando inequitativo imponerle otro tributo.

 

Añadió que la norma impugnada viola el principio de gratuidad de la justicia (arts. 1 y 229 C.P.) en la medida en que se ordena el pago de una prestación económica con ocasión de acceder a la justicia arbitral.

 

Asimismo, manifestó que la disposición en cuestión transgrede los principios de igualdad, equidad, justicia tributaria y progresividad (arts. 13, 363 y 95 num. 9 C.P.), comoquiera que se crea un tratamiento desigual para un grupo de usuarios sin tener una justa causa para su diferenciación. En tal sentido, anotó que la norma distingue dos grupos de sujetos: 1) quienes acuden a la justicia ordinaria y quienes acuden al arbitramento, y 2) dentro de quienes acuden al arbitramento, quienes obtienen laudos con pretensiones superiores a los 73 smlmv y quienes obtienen laudos por montos inferiores, sin que exista entre dichas situaciones una distinción relevante que amerite la imposición del tributo a un determinado sector, lo cual ‒desde su punto de vista‒ conlleva una discriminación injustificada.

 

Agregó que, de tratarse de una tasa, la inconstitucionalidad se impone porque no es admisible que el legislador exija mediante una norma general un pago como contraprestación por la función jurisdiccional a quienes opten por acudir a la justicia arbitral. Pero si se tratara de una contribución, que implicaría la contraprestación por la obtención de un beneficio que otros no puede obtener, tampoco sería constitucional la norma, en razón de que la misma resultaría sospechosa: “¿cuál es el beneficio en virtud del cual se paga la contribución? ¿cuál es su destinación sectorial o, mejor dicho, su destinación a la Rama Judicial qué beneficio puede implicar para quien lo paga, bajo el entendido de que su litigio ya fue resuelto? ¿acaso dicho beneficio no redunda en interés de todos los colombianos, incluidos quienes no pagan la supuesta contribución especial? ¿esta última hipótesis implica la sanción legal de un desequilibrio de las cargas públicas?”

 

Refirió que también se vulnera el principio de progresividad, por cuanto el hecho generador de la contribución es la obtención de un laudo favorable a las pretensiones con motivo del perjuicio, incumplimiento o responsabilidad contractual, lo cual para nada enriquece al contribuyente que, por demás, ya está siendo gravado con tributos como la renta y la ganancia ocasional que debe reconocerse por la suma entregada en juicio, de suerte que se estaría generando una doble tributación por el mismo concepto.

 

En suma, estimó que el artículo 130 de la Ley 1955 discrimina al grupo de usuarios que son gravados, ocasionando que se deje de acudir a la justicia privada sin que exista una fundamentación para diferenciar entre los distintos mecanismos de búsqueda de justicia.

 

1.3.3. Tercer cargo: En criterio del accionante, se violó el principio de unidad de materia (art. 158 C.P.), toda vez que el artículo demandado no guarda conexidad alguna con la Ley 1955 de 2019, mediante la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, al crearse una contribución con vocación de permanencia que carece de conexidad causal, temática, sistemática o teleológica frente a las medidas temporales que han de caracterizar el plan de desarrollo de un gobierno.

 

2. Inadmisión

 

2.1.   Mediante auto del 27 de junio de 2019, el magistrado José Fernando Reyes Cuartas inadmitió la demanda D-13283 tras advertir que la misma no cumplía los requisitos mínimos de aptitud.

 

2.2.   El magistrado sustanciador sostuvo que el reproche del actor desatendió las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia desarrolladas por la jurisprudencia constitucional para suscitar un juicio de constitucionalidad por las siguientes razones:

 

2.2.1. Sobre la vulneración del principio de consecutividad e identidad flexible, la acusación carece de especificidad, pertinencia y suficiencia por cuanto el actor se limitó a mencionar que en el proyecto de ley inicial no había sido incluido el artículo cuestionado, pues fue incorporado para el segundo debate, pero era su deber demostrar a partir del expediente legislativo (i) identificar el momento procesal de adición del texto, y (ii) señalar las razones por la cual el mencionado artículo no guarda relación con los temas debatidos no con los objetivos perseguidos por la ley, debido a que la sola aparición de un artículo diferente en un debate posterior no es argumento suficiente para fundamental una infracción constitucional en este sentido.

 

2.2.2. En cuanto a la violación del principio de unidad de materia, expresó que el reproche del actor adolece de falta de especificidad, pues solo presentó transcripciones jurisprudenciales respecto de dicho principio y los supuestos en los que se advierte incumplido, sin precisar por qué la disposición no guarda relación con los objetivos, metas, planes y estrategias de la parte general del Pan Nacional de Desarrollo, de modo que no refleja una oposición objetiva entre la norma y el texto superior.

 

2.2.3. En relación con la violación del derecho a la igualdad o equidad tributaria, indicó que la demanda no satisfizo la carga argumentativa necesaria e incumplió el requisito de especificidad, dado que señala unos grupos que presuntamente reciben un trato diferente pero no precisa cuáles de los grupos referidos en el libelo son los que serán objeto de análisis de constitucionalidad, como tampoco sustenta la irrazonabilidad de la medida de la contribución especial para laudos arbitrales, pues se limita a asegurar de manera genérica que no hay diferencias relevantes que justifiquen un trato disímil, sin detenerse en las diferencias entre las características de justicia ordinaria y la justicia arbitral a efectos de dilucidar si de ello se deriva un trato distinto justificado constitucionalmente.

 

2.2.4. En lo que atañe a la violación del principio de gratuidad de la administración de justicia, el magistrado sustanciador anotó que la acusación carece de certeza y especificidad, en la medida en que la norma no ordena el pago de la prestación como condición de acceso a la justicia arbitral, y el ciudadano tan solo realiza una afirmación general sin llegar a explicar cómo la fijación del tributo previsto en la norma demandada desconoce la gratuidad en la administración de justicia.

 

2.2.5. Frente al alegato asociado al desestímulo del uso de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, manifestó que el promotor de la acción desatendía el requisito de especificidad en razón de que no se ocupó de explicar cómo la regulación demandada no queda comprendida por la competencia específica que en el artículo 116 constitucional se le reconoce al legislador.

 

2.2.6. Por último, en cuanto a la violación de los principios de justicia, equidad y progresividad tributaria, advirtió falta de claridad y especificidad en la acusación, puesto que el actor los reiteraba a lo largo de la demanda sin ofrecer un hilo conductor ni una adecuada contrastación entre la disposición impugnada y los referidos principios. En ese orden de ideas, indicó que se requería estructurar el reproche en un capítulo donde se explicaran los motivos de inconstitucionalidad, además de solo referirse a la naturaleza jurídica del tributo y plantear interrogantes sin respuestas.

 

2.3. Así, se concluyó que la demanda no satisfizo tampoco el requisito de suficiencia en la medida en que los argumentos esgrimidos no logran despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición impugnada.

 

Visto lo anterior, el magistrado sustanciador señaló que, en aras de precaver un fallo inhibitorio, era preciso que el actor subsanara las deficiencias observadas dentro del término de tres días a partir de la notificación del auto inadmisorio, so pena de rechazo de la demanda.

 

3. Corrección de la demanda

 

3.1. Dentro del término concedido^[1], el promotor de la acción allegó escrito de subsanación de la demanda.

 

3.2. En esta oportunidad, el demandante inició con un análisis en torno a la naturaleza jurídica del tributo de que trata el artículo 130 de la Ley 1955 de 2019, indicando que, aunque el legislador lo denominó contribución especial, no cumple con las particularidades propias de dicha figura, pues combina rasgos de impuestos, de tasas y de contribuciones, y que la falta de técnica legislativa en su creación impide saber, a ciencia cierta, de qué se trata: “1. Se trata de un impuesto sectorial, voluntario, con destinación específica; 2. Se trata de una tasa sin contraprestación, ni recuperación de costos, pagadera a favor de una entidad que no administra ningún bien público ni presta ningún servicio público en relación con el hecho del que depende su pago; o, 3. Se trata de una contribución especial que no implica recuperación del gasto público limitada por el beneficio percibido por el contribuyente, con destinación a un sector distinto al que lo paga. Cualquier de las tres posibilidades estaría plagada de suficientes anomalías técnicas para despertar dudas razonables sobre su constitucionalidad.”

 

Seguidamente citó distintos pronunciamientos de la Corte Constitucional con el fin de desarrollar el concepto de arbitraje como mecanismo de resolución de conflictos caracterizado por la voluntariedad, la temporalidad, la excepcionalidad y su naturaleza procesal.

 

Respecto del cargo por violación a los principios de justicia, equidad y progresividad tributaria, explicó que el precepto acusado separa a quienes acuden a la justicia arbitral y obtienen laudos arbitrales de contenido económico por un valor menor a 73 smlmv de aquellos que obtienen laudos por sumas mayores, con la finalidad de gravar a los segundos con la contribución allí prevista bajo el criterio de que gozan de capacidad contributiva, pero sin que el legislador haya aclarado las razones para suponer que el reconocimiento de un laudo por la referida cuantía debía tomarse como indicativo de capacidad contributiva.

 

Estimó que el legislador optó por un derrotero injustificado al fijar que los laudos inferiores a 73 smlmv no dan lugar a la contribución a que se alude, lo cual habría sido distinto de haberse fijado una tarifa del 2% sobre el total reconocido en el laudo, pues tal distinción entre quienes acuden a la justicia arbitral y obtienen una decisión favorable es artificiosa, y que la norma no tiene en cuenta las erogaciones que debe efectuar el particular para obtener dicho resultado ‒gastos de administración de arbitramento a favor del centro de arbitraje o del administrador, honorarios de árbitros y secretarios, honorarios de abogados, impuestos que se causan por dicho reconocimiento como renta, ganancia ocasional, IVA, ICA, etc.‒, de modo que el valor consignado en el laudo no es igual al valor real que recibe el destinatario de la providencia, sin que la disposición incorpore una medida tendiente a permitir la deducción de dichos costos.

 

Reiteró que el tributo contemplado en la norma demandada, ya sea que se trate de un impuesto, una tasa o una contribución, presenta yerros que lo convierten en una medida injusta e inconstitucional, en tanto “el legislador pretende establecer una contribución especial sin beneficio ni gasto público que recuperar, ordenando una forma de enriquecimiento sin causa a favor del Estado”, además de que “estaría partiendo de constituir en sector a quienes acudan a la justicia arbitral y obtengan laudos arbitrales por más 73 salarios mínimos legales mensuales vigentes y disponiendo que la supuesta contribución pagada por ellos sea destinada a un sector distinto: la justicia ordinaria.”

 

En referencia al cargo por vulneración del derecho a la igualdad, manifestó que el legislador distingue entre quienes acuden a la justicia ordinaria y obtienen un fallo a su favor, y quienes acuden a la justicia arbitral y obtienen un laudo a su favor, a efectos de gravar a los segundos con la contribución especial objeto de cuestionamiento. Afirmó que dichos grupos son comparables en atención a que ambos buscan el mismo efecto, que es la administración de justicia por parte de órganos idóneos conforme al ordenamiento jurídico ‒jueces y árbitros, respectivamente‒, a través de un mecanismo jurisdiccional ‒proceso judicial o arbitral, respectivamente‒.

 

En su parecer, las únicas diferencias entre justicia ordinaria y arbitral son que la primera es obligatoria, permanente y general, al paso que la segunda es voluntaria, temporal y excepcional, y ninguna de dichas características es indicadora, por sí misma, de que unos u otros usuarios tengan menor o mayor capacidad contributiva a efectos de ser gravados o exentos del tributo. Por lo tanto, aseveró que las características de la justicia arbitral no son razón suficiente para la imposición de un gravamen a sus destinatarios, resultando así discriminatoria la medida adoptada por el legislador.

 

Frente al cargo por violación del principio de gratuidad de la administración de justicia, refirió que la gratuidad u onerosidad de la justicia debe mirarse bajo un cariz informal, ya sea que el tributo se cause como consecuencia o contraprestación de dicha administración, al margen de la etapa procesal en que ello ocurra, y no solo en términos formales según si el contribuyente debe pagar un monto ex ante para efectos de acceder a la justicia. Señaló que el tributo enjuiciado se causa en virtud de la obtención de un laudo favorable mayor a los 73 smlmv y que, entonces, quienes aspiren acudir a la justicia por pretensiones superiores a ese monto, deberán asumir el deber de pagar el 2% de lo que les sea reconocido. Como ello también operará en el caso de la ejecución forzosa del correspondiente laudo ‒expresa‒, se crea adicionalmente una carga como contraprestación a la puesta en marcha del poder coactivo del Estado, dado que la justicia arbitral en Colombia no conoce procesos ejecutivos.

 

En lo concerniente a la violación del principio de unidad de materia, aseguró que el artículo demandado hace parte del plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, y se inserta entre “disposiciones variopintas” que regulan distintas materias de las cuales no se puede predicar unidad.

 

Adujo que la creación de un tributo excede el objeto propio de una ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo, pues no guarda relación con las finalidades previstas en la parte general del mismo, ni es un medio adecuado para la consecución de dichos objetivos, pues considera que incomprensible que el desincentivo de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos a través del incremento en sus costos de transacción sirva para “lograr la igualdad de oportunidades de todos los colombianos”.

 

Por último, respecto del cargo por violación del principio de consecutividad e identidad flexible, señaló que el trámite impartido al proyecto de ley podía ser consultado en un enlace web^[2], en el cual afirmó que se puede observar que la creación de la contribución especial para laudos arbitrales no hizo parte del proyecto de ley presentado a primer debate, lo que permite inferir que fue añadido con posterioridad, sin que el mismo verse sobre asuntos debatidos previamente, ni desarrolle o precise aspectos de la materia central tratada en el proyecto, ni corresponda a una propuesta de la comisión de conciliación para superar una discrepancia entre las cámaras.

 

3.3. Con fundamento en lo expuesto, el promotor de la acción solicitó que se admita la demanda y se estudie el proceso de fondo, a efecto de que se declare la inexequibilidad del artículo 130 de la Ley 1955 de 2019.

 

4. Rechazo parcial

 

4.1.   Por auto del 22 de julio de 2019, el magistrado José Fernando Reyes Cuartas admitió la demanda D-13283 exclusivamente por la acusación de desconocimiento del artículo 13 de la Constitución^[3] ‒único respecto del cual encontró argumentos que prima facie habilitan su análisis‒, y rechazó los demás cargos formulados, luego de determinar que el actor no logró corregir los yerros advertidos al momento de la inadmisión.

 

4.2.   Conforme al auto de rechazo, el actor no corrigió las falencias en relación con el cargo por violación al principio de consecutividad e identidad flexible, pues sólo presentó el link que contiene el trámite de formación de la ley, mencionó que de la Gaceta 130 se infiere que la norma acusada fue adicionada con posterioridad al proyecto inicial y expuso que la contribución especial sobre laudos arbitrales no tiene relación con el objeto de la ley.

 

Por tanto, se evidenció que el interesado no precisó en qué momento del debate se incluyó el precepto demandado y omitió hacer referencia a la gaceta que efectivamente correspondía con la inclusión del mismo, además de que ‒como se anunció en el auto inadmisorio‒ no bastaba con demostrar que la norma no fue incorporada desde el primer proyecto, sino que era necesario señalar las razones que sustentaban la alegada ausencia de conexidad con los temas debatidos inicialmente y con los objetivos de la ley, persistiendo así en la falta de especificidad, pertinencia y suficiencia.

 

En ese sentido ‒explicó el magistrado sustanciador‒ es pertinente aclarar que el Plan Nacional de Desarrollo, en el objetivo de política pública denominado pacto por la legalidad incorporó la línea intitulada “Imperio de la ley y convivencia pacífica: justicia accesible, oportuna y en toda Colombia, para todos”, dentro de la cual, a su vez, se pretende “generar y liderar estrategias de gobierno que robustezcan la administración de justicia como un bien público indispensable que permita, a través de la garantía del acceso a la justicia, materializar los derechos de las personas, asegurar el cumplimiento de la ley y castigar sus transgresiones”. Dado que la contribución especial objeto de reproche está vinculada con la financiación del sector justicia y de la rama judicial, el accionante debía referirse a este objetivo del Plan Nacional de Desarrollo y brindar argumentos que descartaran la conexidad entre la norma y los objetivos perseguidos por la ley.

 

A propósito del cargo por violación del principio de unidad de materia, el magistrado sostuvo que, pese a las indicaciones dadas en el auto inadmisorio, el ciudadano faltó al presupuesto de especificidad, dado que omitió referirse en su argumentación a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo que surgen del componente de pacto por la legalidad en relación con las estrategias encaminadas a fortalecer la administración de justicia; de suerte que, en línea con lo expuesto en precedencia, el peticionario no logró demostrar siquiera sumariamente que la disposición acusada careciera de relación con los objetivos y metas de la ley del Plan.

 

En cuanto al cargo por violación del principio de gratuidad de la administración de justicia, expresó que el reproche carecía de especificidad, puesto que el demandante sólo esgrimió que dicho principio debía analizarse desde una perspectiva no formal sobre el tributo en cuestión, pero no presentó razones concretas para acreditar que la gratuidad de la justicia impida al legislador, al amparo de sus competencias, gravar lo obtenido por una persona en un proceso judicial. Sobre el particular, el magistrado indicó que existen diferencias entre establecer condiciones de acceso a la justicia y la imposición de un tributo por el beneficio que recibe una persona que obtiene una decisión judicial definitiva a su favor, aspecto este fue pasado por alto por el accionante.

 

Respecto del desestímulo del uso de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en el auto de rechazo se determinó que persistía la falta de especificidad advertida en la inadmisión, comoquiera que el actor no hizo alusión a los motivos por los cuales la contribución especial por laudos arbitrales estaba excluida de las competencias conferidas al legislador por el artículo 116 superior, como tampoco explicó de qué manera imponer un porcentaje del 2% sobre el monto superior a 73 smlmv que sea reconocido por virtud de un laudo arbitral inhibe el empleo de la justicia arbitral.

 

En relación con el cargo por violación de los principios de justicia, equidad y progresividad tributaria, se indicó que la argumentación ofrecida en el escrito de corrección desatiende los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia, dado que no se comprende por qué a juicio del actor lo pertinente sea aplicar una tarifa del 2% para todos los laudos arbitrables favorables, si precisamente el principio de progresividad tributaria obliga a cobrar de manera diferenciada en función de los ingresos y el patrimonio del contribuyente.

 

Igualmente, frente a la vulneración del principio de justicia tributaria el magistrado encontró que el cargo no cumple la exigencia de especificidad, pues la acusación está enfocada a que la Corte emita un pronunciamiento aditivo en razón de que, desde la visión del actor, el legislador debió precaver la deducción de los gastos asociados a la justicia arbitral del monto reconocido en el laudo, antes de contemplar un nuevo tributo. Así, si ese era el sentido de su reproche, el demandante ha debido precisar el mandato constitucional que le impondría al legislador y, ahora, a la Corte, remediar dicha deficiencia.

 

Aunado a lo anterior, de cara a los argumentos respecto de la naturaleza del tributo, se evidenció nuevamente una ausencia de especificidad del cargo asociada a que, si la censura pretendía relievar los defectos sobre la naturaleza del tributo o su finalidad, no era suficiente referirse de manera genérica a su justicia o injusticia, sino que el actor debía demostrar que dichos defectos desconocían los principios que rigen la actividad tributaria. Por lo demás, si su alegato estaba orientado a refutar que la norma acusada trata de una contribución especial ‒pues aduce que los gastos de la justicia arbitral provienen de los particulares que acuden a ella y el Estado no invierte sus recursos en ello‒, la separación que supone el demandante entre jurisdicción ordinaria y jurisdicción arbitral omite un posible lugar de encuentro como lo es el recurso extraordinario de anulación que procede ante la justicia ordinaria contra el laudo arbitral.

 

4.3.   Sustentado en los anteriores términos el auto de rechazo parcial de la demanda, el magistrado sustanciador le concedió al actor el término de tres días a partir de la notificación de la providencia para interponer recurso de súplica.

 

5. El recurso de súplica

 

5.1. Mediante memorial allegado el 29 de julio de 2019 a la Secretaría General de esta Corporación^[4], el libelista formuló recurso de súplica en contra del auto de rechazo parcial de la demanda.

 

5.2. Como medida inicial, el actor precisó que circunscribía el recurso al cargo referido a la violación de los principios de justicia, equidad y progresividad tributarias.

 

Esgrimió que el auto de rechazó dejó de considerar en conjunto el acumulado de razones y argumentos que, tanto en la demanda como en la subsanación, buscaban explicar la inconstitucionalidad de la norma demandada.

 

Manifestó que, si bien es cierto que el principio de progresividad apunta a cobrar una tarifa diferencial a los contribuyentes en atención a sus ingresos y su patrimonio, también lo es que “dicha «diferenciación» tiene que atender a criterios legítimos y razonados, en tanto no puede fundarse en la sola decisión arbitraria del legislador.”

 

Insistió en que el criterio adoptado por el legislador (que el laudo incorpore un derecho inferior, igual o superior a 73 smlmv) para la causación del tributo “no alcanza a ser legítimo ni razonado, en tanto no es, por sí mismo, indicativo de capacidad contributiva”, lo cual no fue tenido en cuenta por el auto recurrido y debería ser objeto de la sentencia.

 

Añadió que tanto en la demanda como en la corrección se hizo mención de cómo la jurisprudencia constitucional ha interpretado los mandatos de justicia, equidad y progresividad tributarias, en el sentido de que el legislador debe considerar la capacidad contributiva del sujeto pasivo al gravar determinado hecho. De ese modo, los principios implican que (i) solo es posible gravar a un sujeto pasivo por la materialización de un hecho económico que sea indicativo de capacidad contributiva y en la medida de la magnitud de dicha capacidad (principio de justicia), (ii) dos sujetos que incurran en un mismo hecho económico que sea indicativo de capacidad contributiva en la misma magnitud, tienen que ser gravados de igual modo (principio de equidad), (iii) dos sujetos que incurran en distintos hechos económicos indicativos de capacidad contributiva de distinta magnitud, tienen que ser gravados de modo distinto y en la medida de dicha magnitud (principio de progresividad).

 

Así, alegó que el legislador no puede obviar la capacidad contributiva de los sujetos pasivos y que la justicia tributaria se manifiesta, por ejemplo, en el régimen de deducciones aplicable a los tributos que gravan el ingreso (v.gr. la deducción ‒del ingreso bruto‒ de costos y gastos necesarios para producir la renta en el caso del impuesto de renta). Tratándose del tributo contemplado en el artículo acusado, refirió que “el legislador tomó como base gravable el monto de la prestación económica incorporada al laudo, sin tener en cuenta que dicho monto no es, por sí mismo, indicativo de capacidad contributiva y que, para que lo sea en relación con el gravamen que estamos estudiando, debe ser dable deducirle los altos costos de transacción de (sic) implica para el contribuyente obtener dicho laudo (gastos de administración del tribunal, honorarios de los árbitros y del secretario, honorarios de abogados, honorarios de peritos, entre otros).”

 

Arguyó que el magistrado sustanciador le requirió indicar en qué artículo se dispone que el legislador tiene que permitir la deducción de costos y gastos de los tributos que graven un ingreso. Frente a ello, expuso que, si bien no hay en la Constitución un mandato tan específico de tener en cuenta la posibilidad de deducir expensas necesarias de los gravámenes sobre el ingreso, dicho mandato ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional como parte de los principios de justicia, progresividad y equidad en materia tributaria, a partir de la exigencia de que la capacidad contributiva sea tenida en cuenta a la hora de definir la sujeción a los impuestos y su monto, conforme a los artículos 95 numeral 9 y 363 de la Carta.

 

Reiteró que tanto en la demanda como en la subsanación se indicaron los elementos integrantes de cada tipología tributaria (impuesto, tasa y contribución) para señalar cómo el artículo impugnado no cumplía con dichas categorías y no había certeza sobre su naturaleza ni de las condiciones para que el gravamen procediera, los que eran puntos de gran importancia sobre los cuales no volvió el auto recurrido.

 

Para concluir, en cuanto a su argumento de que el gravamen cuestionado no podía ser una contribución especial por no implicar gasto público ni obra pública cuyo costo se debiera recuperar, manifestó que la perspectiva del auto de rechazo que apunta al recurso de anulación como punto de encuentro entre la jurisdicción ordinaria y la arbitral es desacertada, pues la contribución objeto de censura procede aunque no se interponga dicho recurso extraordinario, “puesto que el artículo 130 demandado ni siquiera alude al mismo como condición para que proceda el gravamen; y haría mal el legislador en imponer un gravamen general sobre los laudos arbitrales de contenido económico, habida cuenta de la posible realización de un gasto público excepcionalísimo como el del trámite de un recurso de anulación.”

 

5.3. Con fundamento en lo anterior, el peticionario solicitó a la Corte Constitucional que revoque el auto de rechazo parcial de la demanda y, en su lugar, admita los cargos por violación a los principios de justicia, equidad y progresividad tributarias.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1.      Competencia

 

La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del reglamento interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015).

 

2.      Análisis en torno al recurso de súplica interpuesto

 

2.1. El recurso de súplica es la instancia procesal destinada para que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991, el promotor de la acción pública de inconstitucionalidad controvierta, por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. De esta manera, el carácter excepcional y estricto del recurso de súplica impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación o corregir los yerros cometidos en la demanda. Sobre el particular, la jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido:

 

“La Corte ha indicado que ‘el ejercicio de ese recurso exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que presenta para sustentarlo, de tal forma que estructure una argumentación que le permita al Pleno de esta Corporación identificar el error u olvido que se endilga al auto de rechazo. La ausencia de este elemento implica una falta de motivación del recurso, lo cual impide a esta Corporación pronunciarse de fondo respecto del mismo’^[5].

 

Ha señalado igualmente la Corte en forma reiterada y uniforme, que el objeto del recurso de súplica es controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad. Por esa razón, la argumentación debe encaminarse a debatir la motivación del auto de rechazo y no a corregir, modificar o reiterar, las razones expuestas inicialmente en la demanda. Ello implica que el recurrente debe explicar las razones por las cuales considera que la providencia que cuestiona debe revocarse. En ese sentido, la Corte ha estimado que “el recurso de súplica no es una oportunidad para corregir o modificar la demanda rechazada, sino la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria.^[6]”^[7]

 

2.2. Examinados los argumentos expuestos por el ciudadano Juan Esteban Sanín Gómez en el memorial contentivo del recurso de súplica, la Sala advierte que en el caso bajo estudio la decisión del 22 de julio de 2019 debe confirmarse, habida cuenta de que el demandante no logró enervar el razonamiento que condujo al rechazo parcial de la demanda, en relación con el cargo puntual al que se contrae este medio de impugnación, esto es, los reparos respecto de la infracción de los artículos 95 numeral 9 y 363 de la Constitución.

 

2.3. En primer lugar, frente al principio de progresividad, se observa que el actor reitera en el recurso la crítica plasmada en la demanda y en el escrito de subsanación en cuanto a que, desde su punto de vista, el criterio conforme al cual la norma acusada grava los laudos arbitrales según si la cuantía reconocida excede los 73 smlmv no resulta legítimo ni razonado, porque no es indicativo de la capacidad contributiva.

 

En este punto, el peticionario afirma, de manera genérica, que “el auto recurrido pasa por encima de dicho argumento y se abstiene de analizarlo” y expresa que el mismo “en [su] concepto, debería ser objeto de la sentencia”, pero en ningún momento despliega una argumentación orientada a demostrar cómo se materializa la falta de legitimidad y razonabilidad que –apenas de manera enunciativa– endilga al legislador y, por el contrario, parece que pretende trasladar al magistrado sustanciador la carga que le corresponde como demandante de desarrollar las premisas sobre las cuales funda su inconformidad.

 

La Sala advierte que, contrario a lo que se menciona en el recurso de súplica, los reparos presentados en el escrito de corrección fueron objeto de estudio por parte del magistrado sustanciador al ocuparse de revisar y contrastar la doctrina constitucional sobre el principio de progresividad con lo que el libelista calificó –sin la debida explicación– como un “derrotero injustificado” y “una distinción artificiosa del legislador”, para señalar que no se entendía cómo el demandante intentaba invocar el referido principio con miras a sostener que habría sido válido constitucionalmente gravar todos los laudos y no solo aquellos que supusieran una mayor capacidad de pago por sobrepasar la cuantía de 73 smlmv.

 

De suerte que, en esas condiciones, ante las deficiencias argumentativas del actor, al magistrado sustanciador no le quedaba más alternativa que rechazar el cargo, pues no es del resorte de la Corte sustituir al ciudadano en la estructuración del concepto de violación.

 

2.4. En segundo lugar, respecto del principio de justicia tributaria, el magistrado sustanciador indicó que si la censura estaba dirigida a que la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, adicionara la norma acusada en el sentido de permitir la deducción de la contribución prevista en el artículo demandado de los costos asociados a la obtención del laudo arbitral favorable, el actor debía precisar el mandato que la Carta le imponía al legislador en tal sentido.

 

En el recurso de súplica, el actor defiende nuevamente que en la demanda y en la corrección se hizo referencia a los principios de justicia, progresividad y equidad para subrayar que la capacidad contributiva debe ser tenida en cuenta para definir las cargas tributarias de los contribuyentes a la luz de los artículos 95 numeral 9 y 363 de la Constitución.

 

Pues bien: cabe reiterar que, de conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la aptitud de un cargo de inconstitucionalidad está dada por señalar las normas constitucionales que se consideran vulneradas y aquellas disposiciones que se someten a juicio, pero también es indispensable exponer las razones que sustentan la acusación. Dicho de otro modo, no basta con invocar el parámetro de validez constitucional y el enunciado legal a enjuiciar, sino que se debe desarrollar una argumentación que dé cuenta de la forma en que se concreta la infracción de un mandato superior, siendo esto último lo que se echa de menos en la censura planteada por el aquí accionante.

 

Tal como lo puso de relieve el magistrado José Fernando Reyes Cuartas en la providencia de rechazo, la acusación adolece de falta de especificidad, pues era responsabilidad del demandante demostrar de qué manera el hecho de que el legislador no hubiere contemplado la posibilidad de realizar deducciones de la contribución especial para laudos de contenido económico compromete o lesiona un contenido prescriptivo específico de la Constitución, más allá de razonamientos abstractos y globales, ya que no basta con mencionar artículos del texto superior para erigir adecuadamente el concepto de la violación.

 

2.5. Finalmente y en tercer lugar, el demandante se duele de que el auto recurrido “no volvió” sobre la exposición realizada en el libelo y en la subsanación sobre los elementos integrantes de cada tipología tributaria, lo cual estimaba importante a efectos de acreditar que la contribución especial prevista en el artículo 130 de la Ley 1955 de 2019 presenta defectos de técnica legislativa que dificultan identificar cuál es la naturaleza jurídica de dicho tributo y hacen cuestionable su compatibilidad con la Constitución.

 

En este punto, la Sala observa que el actor finca su descontento frente a la norma en argumentos más próximos a una particular apreciación doctrinaria que a una confrontación entre el precepto censurado y el texto superior, contraviniendo por esa vía el requisito de pertinencia. No se trata, entonces, de un error de apreciación del magistrado sustanciador, sino de un dislate en la argumentación del actor que impide que se active la competencia de este Tribunal para examinar la acusación de inconstitucionalidad.

 

Por lo demás, al refutar el análisis del magistrado sustanciador sobre el recurso de anulación como punto de encuentro entre la justicia ordinaria y la justicia arbitral, el recurrente refiere que la contribución para laudos opera con independencia de que se agote dicho medio extraordinario de impugnación y, bajo esa perspectiva, que legislador “haría mal en imponer un gravamen general sobre laudos arbitrales de contenido económico, habida cuenta de la posible realización de un gasto público excepcionalísimo como el del trámite de un recurso de anulación”, planteamiento que notoriamente está sustentado en razones de conveniencia ajenas a un juicio de validez constitucional, lo que una vez más deja sin asidero la equivocación que atribuye al auto de rechazo.

 

2.6. Vistas así las cosas, al no lograrse desvirtuar el examen efectuado en su momento por el magistrado sustanciador, resulta forzoso confirmar la decisión de rechazo del cargo por vulneración de los principios de justicia, equidad y progresividad tributaria al cual se circunscribió el recurso de súplica formulado.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

 

Primero.- CONFIRMAR el auto del 22 de julio de 2019, por el cual se rechazó parcialmente la demanda presentada por el ciudadano Juan Esteban Sanín Gómez contra el artículo 130 de la Ley 1955 de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, dentro del expediente con número de radicación D-13283.

 

Segundo.- Contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

Tercero.- Por Secretaría General, remítase el expediente D-13283 al magistrado José Fernando Reyes Cuartas, para que prosiga la instrucción del proceso en relación con el cargo de inconstitucionalidad admitido a trámite mediante auto del 22 de julio de 2019.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Presidenta

 

 

 

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

No interviene

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General