A052-20 Auto 052/20
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Corresponde al juez de primera instancia/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia excepcional para conocer solicitud de cumplimiento
JUEZ DE TUTELA-Competencia y parámetros para dictar órdenes que aseguren el restablecimiento del derecho
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Se remite escrito al juez de primera instancia para que adelante el trámite de cumplimiento o desacato, de considerarlo procedente
Referencia: solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014 (T-3.988.531). Acción de tutela instaurada por Juan Jerónimo Ascuntar Chaucanes, contra el Ministerio del Interior y otros
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veinte (2020)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo y la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside; en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el presente Auto, con fundamento en los siguientes:
El señor Juan Jerónimo Ascuntar Chaucanes, actuando en calidad de Gobernador Indígena elegido -según manifestó-, instauró acción de tutela contra el Alcalde del Municipio de Túquerres y el representante de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior, para que se les ordenara proteger -a él y a la comunidad que representa (pueblo tradicional del Resguardo de Túquerres)- los derechos fundamentales a la autonomía, gobierno propio, integridad étnica y cultural, territorio colectivo, debido proceso, autodeterminación y jurisdicción especial indígena. Para respaldar esto, el accionante expuso los siguientes hechos:
1.1. El Resguardo Indígena de Túquerres hace parte del pueblo de los Pastos y pertenece al municipio del mismo nombre en el Departamento de Nariño.
1.2. En 1993 el DANE certificó (censo con base en el cual el Departamento Nacional de Planeación gira transferencias del Sistema General de Participaciones) una población de 1.037 indígenas en el Resguardo. Para el 2005 certificó que existían 1.260 indígenas y, en 2012, 1.290 indígenas.
1.3. En 1994 campesinos y colonos consiguieron imponer las autoridades de acuerdo con su conveniencia. Así, en el año 1995 se asociaron otras personas de manera indiscriminada y sin control, relegando a los originarios, quienes se volvieron minoría frente a los que llegaron.
1.4. En 1998 el señor Silvio Lagos asumió como Gobernador, quien -según el accionante- para actualizar el censo, vinculó al Cabildo a personas de la cabecera municipal de Túquerres y de los municipios de Guaitarilla, Sapuyes, Ospina e Imues, con el argumento de que todo hace parte del Resguardo, lo que le permitió al señor Lagos mantenerse en el cargo.
1.5. En 2009 se profirió el Reglamento Interno de la Comunidad (aprobación que fue firmada por el señor Lagos), el cual establecía -entre otras cuestiones- que el Gobernador sería elegido para un periodo de un año, “prorrogable por uno más, según evaluación y ratificación de la comunidad en asamblea” (artículo 148), por lo que “de ninguna manera podrá ejercer un periodo de gobierno superior a dos años (…)” (artículo 149).
1.6. Juan Jerónimo Ascuntar Chaucanes agregó que, “autoritariamente y desconociendo el Reglamento Interno”, el señor Lagos pretendía seguir siendo elegido Gobernador. Así, en los años 2010 y 2011 la comunidad le permitió gobernar por dos años más (2012 y 2013), pese a lo establecido en el Reglamento.
Indicó que incluso, al momento de presentar la acción de tutela, el señor Lagos había solicitado al Ministerio del Interior que lo registrara como Gobernador del Cabildo de Túquerres para el periodo 2014-2015. Para tal efecto, este último anexó el acta de posesión ante la Alcaldía de Túquerres y el acta del cierre del proceso eleccionario, y señaló que el 15 de diciembre de 2013 se modificó el Reglamento Interno para permitir su reelección. En este punto, el accionante resaltó que al señor Lagos lo eligieron aproximadamente 25.000 personas no indígenas y que son parte del censo realizado internamente por él mismo.
De conformidad con lo expuesto, Juan Jerónimo Ascuntar Chaucanes afirmó que presentó la acción de tutela con el fin de proteger el derecho que tienen él y los “verdaderos integrantes” del Cabildo, que les asiste al ser minoría y al encontrarse desamparados y en peligro de extinción.
2.1. La acción de tutela fue negada en primera instancia por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, tras considerar que (i) de acuerdo con la Ley 89 de 1890, para tomar posesión solo se requiere ser reconocido “por la parcialidad ante el Cabildo cesante y la presencia del Alcalde del Distrito”; (ii) según la Sentencia T-979 de 2006, cualquier pronunciamiento del juez constitucional en relación con la conformación de los órganos de gobierno de las comunidades indígenas constituye una intromisión contraria al artículo 330 de la Constitución Política, pues esa determinación corresponde únicamente a la misma comunidad, por lo que en estos eventos resulta deseable que ésta desarrolle y fortalezca los mecanismos y procedimientos internos de resolución de conflictos; y (iii) de conformidad con el artículo 246 constitucional, es al interior de la autoridad del Cabildo, representado en la comunidad, donde deben plantearse y resolverse las situaciones que se debaten.
2.2. Esa decisión fue confirmada por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la cual determinó -entre otras cosas- que (i) se debía acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa para atacar el acto o registro del señor Lagos como Gobernador; (ii) el juez constitucional no puede atribuirse funciones otorgadas por ley a otras autoridades y registrar al accionante como nuevo Gobernador, sobre todo cuando existe un “registro vigente realizado por la autoridad competente”, en el cual la comunidad eligió al señor Lagos; y (iii) el censo es un proceso que debe ser realizado por la propia comunidad, la cual goza de autonomía y decide conforme con sus propios reglamentos.
El 16 de diciembre de 2014, la Sala Novena de Revisión[1] de la Corte Constitucional profirió la Sentencia T-973, a través de la cual resolvió la acción de tutela.
3.1. En primer lugar, la Sala de determinó que el problema jurídico a resolver consistía en determinar:
“(…) si existe vulneración de los derechos fundamentales a la autonomía, a la autodeterminación, a la jurisdicción especial indígena, al gobierno propio, a la identidad e integridad étnica y cultural, al territorio colectivo, al debido proceso, de la comunidad indígena y Reguardo de Túquerres, por los hechos que constan en el expediente relativos a la continuidad desde hace 14 años como Gobernador de esa comunidad del señor Silvio Lagos, y simultáneamente al desconocimiento de la elección del actor como Gobernador Indígena del Resguardo de Túquerres para la vigencia del año 2013, dados los serios cuestionamientos que se presentan en relación con el autocenso indígena, lo que lleva a preguntarse a la Sala si ha existido una modificación fraudulenta de los mismos por parte del líder reelegido, si se han incluido personas no indígenas para ocultar la voluntad mayoritaria del pueblo originario, si ha habido lugar a una modificación irregular del Reglamento Interno del Resguardo para favorecer la reelección del señor Silvio Lagos, y si la última reelección del líder indígena Silvio Lagos debe ser anulada (…)”.
3.2. Para analizar las dos principales problemáticas identificadas (la permanencia del señor Lagos como Gobernador y la conformación del censo), la Sala se pronunció sobre “Las comunidades indígenas como sujetos de derechos fundamentales y su legitimación por activa en los casos en los que reclaman la protección de sus derechos fundamentales mediante acción de tutela” (fundamento jurídico Nº IV.3) y “La diversidad étnica y cultural, la autodeterminación, el autogobierno, la jurisdicción y el fuero indígena” (fundamento jurídico Nº IV.4).[2] En este último acápite, la Sala resaltó que:
“(…) al tener en cuenta la autonomía política ‘… las decisiones tomadas por un pueblo indígena dentro de un proceso de elección deben ser respetadas por la autoridad administrativa, ya que esta tiene restringido su campo de acción, puesto que su función es la de presenciar el trámite de posesión de las autoridades tradicionales de una comunidad. Por otra parte, es importante aclarar que aunque la norma establece que el alcalde debe estar presente en la posesión de las autoridades tradicionales, la ausencia de este no torna inválida la elección realizada, puesto que la decisión autónoma de la comunidad ‘debe ser respetada por la autoridad administrativa, siendo esta solamente un veedor’. Es así que con el objeto de proteger que los pueblos indígenas conserven sus tradiciones, usos, y costumbres, el Estado, a través de sus instituciones, debe abstenerse de interferir en la toma de las decisiones que en desarrollo de su autonomía corresponde adoptar a los miembros de una comunidad’”.[3] (Negrillas originales)
Así, consideró que “una injerencia de las autoridades del Estado, en alguno de los eventos políticos como actos de convocatoria, elección o posesión de las autoridades tradicionales indígenas, puede reducir los derechos a la autonomía política y autogobierno de la comunidad comprometiendo su diversidad étnica y cultural”.[4]
3.3. Al resolver el caso concreto, la Sala determinó, en primera medida, que la acción de tutela era procedente. Luego, al analizar el fondo del asunto, concluyó que evidenciaba “claramente la existencia de una grave situación de conflicto interno generada tanto por presuntas irregularidades por la permanente reelección desde hace más de 12 años del señor Silvio Lagos como Gobernador del Cabildo de la Comunidad de Túquerres, como en la realización del autocenso al interior de la comunidad del Resguardo de Túquerres, situaciones frente a las cuales la Sala constata que se presentan vulneraciones a los derechos fundamentales de la comunidad indígena, entre ellos al ejercicio de una verdadera autonomía, autodeterminación y autogobierno (…)”.[5]
3.3.1. En relación con la problemática de la reelección del Gobernador[6], determinó que existía una presunta vulneración y desconocimiento del Reglamento Interno de la Comunidad del Resguardo de Túquerres por la permanencia del señor Lagos en el cargo de Gobernador. Lo anterior, aunado a la nueva solicitud presentada por el Señor Lagos ante el Ministerio del Interior para que lo registrara como Gobernador del Cabildo de Túquerres para el periodo 2014-2015, lo cual fue posible gracias a la modificación del Reglamento realizada en diciembre de 2013. Sobre este último punto la Sala resaltó que el mismo debía ser aclarado al interior de la comunidad, para establecer si dicha modificación fue ilegítima y había obedecido a intereses particulares de perpetuación en el poder.
3.3.2. Respecto de la problemática del censo[7], la Sala estableció que se presentaban varias dificultades[8], de las cuales llamaban especialmente la atención las diferencias de cifras de los censos adelantados tanto por el DANE (1382 indígenas proyectados para el 2015[9]), por el INCODER (con 10299 indígenas en un censo con avance del 80%[10]), como por el autocenso de la comunidad de Túquerres (16906 indígenas para el período 2012-2014[11]).[12]
3.4. Así, debido a que se trataba de problemas de “características estructurales y complejas relativas a (i) irregularidades que se vienen presentado con respecto a la realización del listado censal o autocenso que lleva a cabo la comunidad de Túquerres; y (ii) a la perpetuación en el poder y la reelección indefinida de un mismo Gobernador”, consideró imperativo “adoptar decisiones urgentes y estructurales para que los problemas encontrados se puedan resolver lo más pronto posible”.
No obstante, la Sala destacó que era la propia comunidad la encargada de la elección de sus autoridades y de la realización del autocenso. En ese sentido, consideró necesario dictar órdenes en relación con “la conformación de un Comité de Censo y la realización del listado censal o autocenso de la comunidad de Túquerres, para que una vez finalizado con éxito ese proceso, posteriormente y con base en esa información censal, la cual tiene claros efectos electorales, se pueda llevar a cabo un proceso transparente de elección del Gobernador del Cabildo de la Comunidad de Túquerres, con base en los usos y costumbres de los indígenas y de conformidad con el Reglamento Interno del Resguardo de Túquerres (…).”[13]
En tal medida, además de revocar los fallos de instancia, la Sala decidió -entre otras cuestiones-:
“(…) SEGUNDO.- En consecuencia CONCEDER la tutela interpuesta, con el fin de proteger los derechos fundamentales de la población del Resguardo de Túquerres y verificar y clarificar el censo de su población indígena, y con base en ello, verificar y clarificar igualmente la legalidad y legitimidad de la elección de su Gobernador, de conformidad con el Reglamento Interno del territorio de Túquerres. Por tanto, la Corte emitirá las siguientes órdenes:
(i) ORDENAR al Ministerio del Interior, Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías que si no ha inscrito al señor Silvio Lagos como Gobernador del Cabildo de Túquerres, no se realice dicha inscripción; o que en caso de que la inscripción ya se haya realizado, quede sin efecto dicho acto administrativo. La inscripción del Gobernador del Resguardo de Túquerres no se podrá llevar a cabo ante el Ministerio del Interior hasta tanto no se lleve a cabo el CENSO POBLACIONAL O LISTADO CENSAL, y la verificación y clarificación de la elección del Gobernador por parte de las autoridades tradicionales y ancestrales de la comunidad de Túquerres, y de la Asamblea General de la comunidad, de conformidad con el Reglamento Interno de la comunidad de Túquerres, y con el acompañamiento de las autoridades civiles correspondientes que tengan competencias y obligaciones en relación con la salvaguarda de los derechos de los indígenas, dado que en la actualidad existe una doble elección o elecciones paralelas de Gobernador.
(ii) ORDENAR a la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior y al Alcalde del Municipio de Túquerres que en desarrollo de sus competencias, facultades y obligaciones constitucionales y legales, realice el acompañamiento necesario para la realización de un nuevo autocenso en el Resguardo de Túquerres, a partir de la conformación de un COMITÉ DE CENSO constituido por las autoridades tradicionales y ancestrales indígenas: Asamblea, Cabildos y Consejo Mayor, el señor Juan Jerónimo Ascuntar, el señor Silvio Lagos, y líderes y liderezas indígenas; de conformidad con el Reglamento Interno de la comunidad indígena de Túquerres, respecto del cual la Asamblea General de la comunidad deberá determinar si fue desconocido o violado al permitir la reelección continuada del señor Lagos por un periodo mayor a un año prorrogable hasta por dos años. Este proceso deberá llevarse a cabo con el acompañamiento de la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, del Alcalde del Municipio de Túquerres, del DANE, del INCODER, y de los organismos de control como la Defensoría del Pueblo, las Defensorías regionales y locales, la Procuraduría General de la Nación, las Personerías municipales; el Gobernador de Nariño, y el Alcalde de Túquerres, como máxima autoridad de policía, el cual deberá garantizar la seguridad de la población durante la realización del censo y de la elección del Gobernador del Cabildo de la Comunidad de Túquerres. Este Comité de Censo deberá encargarse de coordinar la realización del censo poblacional, para lo cual deberá: (a) verificar en cada caso particular la auténtica pertenencia al Resguardo de Túquerres, identificando los casos en los cuales se aplique la figura de la “adopción” de conformidad con el reglamento de la comunidad de Túquerres, la Constitución, la ley y la jurisprudencia de esta Corte; (b) identificar las familias y personas a censar; (c) seleccionar y capacitar a las personas que realicen el censo y a censar; (d) revisar y validar la pertenencia de cada miembro de la comunidad y resguardo de Túquerres teniendo en cuenta los criterios de adscripción y pertenencia a la comunidad, así como el criterio de adopción; y (e) registrar el censo en un archivo Excel con base en la tabla que el Ministerio propone.
Este listado censal o autocenso se deberá llevar a cabo (a) en las 16 parcialidades de la comunidad de Túquerres, (b) bajo la coordinación y con la autorización de las autoridades tradicionales y ancestrales de la comunidad de Túquerres, (c) con base en las reglas que establezca el Reglamento Interno de la Comunidad de Túquerres y las mismas autoridades tradicionales y ancestrales indígenas, para cuya determinación podrán tener en cuenta también las reglas establecidas por la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior para la realización de estos autocensos, (d) de conformidad con una metodología concertada por el Comité de Censo, la cual deberá tener en cuenta como mínimo criterios como el de pertenencia, de residencia, de habitación dentro de la comunidad, de adopción, de reconocimiento de las autoridades tradicionales y ancestrales, las cuales saben y conocen quiénes son los verdaderos miembros de las comunidades indígenas; (e) diseñando mecanismos de interlocución y toma de decisiones, que garanticen la toma adecuada de decisiones y que tenga en cuenta las posibles tensiones, conflictos y los problemas históricos o estructurales que se hayan venido presentando al interior de la comunidad del Resguardo de Túquerres. Para la realización de este listado censal de la comunidad de Túquerres la Corte otorga a la Dirección de Asuntos Indígenas y al Alcalde de Túquerres, un plazo de tres (3) meses contados a partir de la notificación de la presente sentencia.
(iii) ORDENAR al INCODER que culmine el proceso de censo y clarificación de la titulación colonial de las tierras y de la reestructuración y de los estudios socioeconómicos y de tenencia de tierras de la comunidad de Túquerres en un plazo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia.
Este proceso lo deberá llevar a cabo el INCODER (a) con la autorización y colaboración de las autoridades tradicionales y ancestrales del Resguardo de Túquerres, tales como la Asamblea, los Cabildos y el Consejo Mayor; (b) con la colaboración por parte del Ministerio del Interior; (c) con la vigilancia y control de la Defensoría del Pueblo y de la Procuraduría General de la Nación; (d) y la colaboración del Alcalde de Túquerres; con el fin de constatar la población indígena nativa y auténtica que pertenece y es miembro de la comunidad y Resguardo de Túquerres, así como la validación de los títulos coloniales y la tenencia de tierras.
(iv) ORDENAR a la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, que una vez terminado el CENSO POBLACIONAL o el LISTADO CENSAL por las autoridades tradicionales y ancestrales, y miembros de la comunidad indígena del Resguardo de Túquerres, y lo tenga en su poder, proceda, de conformidad con el procedimiento previsto en el Reglamento Interno de la comunidad de Túquerres, bajo la coordinación de las autoridades Indígenas tradicionales y ancestrales, la Asamblea, los Cabildos, el Consejo Mayor, y las 16 parcialidades de la comunidad de Túquerres, al acompañamiento de la realización de la Asamblea General de la comunidad de Túquerres para la elección del Gobernador, que tiene que ser un miembro de la comunidad indígena de Túquerres, de conformidad con su propio Reglamento. En consecuencia, una vez verificada la legalidad y legitimidad de la elección del Gobernador del Resguardo de Túquerres, y una vez posesionado ante la Alcaldía de Túquerres, el Ministerio deberá proceder, en coordinación con el Alcalde de Túquerres, a la inscripción y registro del Gobernador del Cabildo de Túquerres.
TERCERO.- SOLICITAR a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación, que dentro de sus mandatos y competencias constitucionales y legales, conformen unos comités especiales de esas entidades de control con el fin de que realicen el acompañamiento, veeduría y vigilancia, tanto de la realización del autocenso de la Comunidad de Túquerres, como de la elección del Gobernador del Resguardo de Túquerres, la cual se debe llevar a cabo con posterioridad a la realización del censo poblacional ordenado en esta sentencia.
CUARTO.- INVITAR a las organizaciones de segundo y tercer nivel de estas organizaciones indígenas como la AICO y la ONIC y a la comunidad internacional que trabaja en nuestro país por la protección de los derechos de las comunidades indígenas, tales como el Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas de las Naciones Unidas, para que en el marco de sus mandatos conformen un comité especial que realice el acompañamiento a la comunidad respecto de la conformación y funcionamiento del comité censal, la realización del listado censal de la comunidad de Túquerres, y la elección del Gobernador del Resguardo de Túquerres, y realicen la veeduría y seguimiento al cumplimiento de las órdenes impartidas en esta sentencia.
QUINTO.- COMPULSAR copias del presente expediente al Fiscal General de la Nación, con el fin de que se inicien o adelanten las investigaciones penales correspondientes a las posibles irregularidades y delitos denunciados en esta tutela, respecto de aquellos casos o presuntos delitos que no competan o correspondan a la jurisdicción indígena.
SEXTO.- ORDENAR al juez de primera instancia dentro del presente proceso de tutela, Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto Sala de Decisión Laboral, que de conformidad con el artículo 27 Decreto 2591 de 1991 que reglamenta la acción de tutela, según el cual la competencia para la verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas en esta sentencia corresponde al juez de instancia, hasta que se haya restablecido complemente el derecho, que REALICE el seguimiento al cumplimiento de las órdenes impartidas en esta sentencia, y conozca y decida respecto de los posibles acciones disciplinarias e incidentes de desacato que se puedan presentar frente al incumplimiento de las órdenes decretadas en el presente fallo ‘hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza’.”
4.1. El 14 de diciembre de 2015, el magistrado Luis Ernesto Vargas Silva emitió un Auto mediante el cual resolvió archivar los documentos y autos que obraban en el Despacho relativos a la expedición de la Sentencia T-973 de 2014.[14]
4.2. El 16 de septiembre de 2016, el Magistrado Ponente emitió tres autos[15], relacionados con los siguientes asuntos:
(i) En respuesta a la solicitud del Consejo Mayor del Resguardo Indígena de Túquerres de requerir a la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto información relacionada con el cumplimiento de las órdenes de la Sentencia T-973 de 2014, el Auto señaló que conforme con el Decreto 2591 de 1991, el precedente jurisprudencial y el sexto punto resolutivo de la mencionada providencia, el trámite de cumplimiento del fallo no estaba en cabeza de esta Corporación sino de la referida Sala de Decisión Laboral. Adicionalmente, consideró que dicha autoridad judicial ya había proferido un Auto el 26 de julio de 2016, mediante el cual requirió a los integrantes del Comité de Censo para dar cumplimiento a lo ordenado en el fallo. En consecuencia, resolvió reiterar la competencia de esa autoridad judicial para asumir y verificar el cumplimiento de las órdenes impartidas en la Sentencia T-973 de 2014, ordenando la remisión de la petición para que la resolviera de fondo.
(ii) Sobre el escrito remitido por Amanda América Salazar, en calidad de integrante del Comité de Autocenso del Resguardo Indígena de Túquerres, que fue remitido por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, en el cual rendía un informe respecto de algunas situaciones que ocurrieron en el desarrollo del cumplimiento de las órdenes de la Sentencia T-973 de 2014, el Magistrado Ponente consideró que esa Sala ya había dado trámite a las solicitudes contenidas en dicho escrito y reiteró que carecía de competencia para asumir el seguimiento del cumplimiento de aquellas órdenes.
(iii) Finalmente, el Magistrado Ponente ordenó, nuevamente, archivar los documentos recibidos.
4.3. El 16 de agosto de 2017, la magistrada Diana Fajardo Rivera emitió un Auto mediante el cual dio respuesta a un escrito enviado por Horacio Guerrero García, en su calidad de Director de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior, por medio del cual informó que el Comité de Censo solicitó una audiencia ante la Corte Constitucional para resolver las controversias suscitadas en el cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014. Con base en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 y el numeral sexto de esta Providencia, el Despacho resolvió remitir el escrito a la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, por ser la competente para asumir el seguimiento del cumplimiento, para que decidiera respecto de las solicitudes a que hubiere lugar, realizara la audiencia requerida -si así lo consideraba- y llevara a cabo el proceso de acompañamiento y verificación necesario.
4.4. El 31 de agosto de 2017, la Secretaría General de esta Corporación remitió a este Despacho un escrito enviado por el señor Manuel de Jesús Cuaspud, en su calidad de Coordinador de la Comisión de Justicia Pastos y Quillasingas, por medio del cual señaló:
“[t]eniendo en cuenta la solicitud radicada con fecha 21 de julio de 2017 presentada por el Dr. Horacio Guerrero en su condición de Director de Asuntos Indígenas Rom y Minorías del Ministerio del Interior ante la Honorable Corte Constitucional; en la cual hace solicitud de audiencia sobre la sentencia S-T (sic) 973 de 2014 (…), respetuosamente solicitamos a su despacho (…): Agendar prioritariamente la audiencia con respecto a la T-973 de 2014 sobre comunidad indígena de Túquerres-(Nar) (…)”.
Adicionalmente, el 4 de septiembre de 2017, la Secretaría General de esta Corporación remitió a este Despacho un escrito enviado por la Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales, en la cual solicitó a la Corte Constitucional asumir el seguimiento del cumplimiento de las órdenes emitidas en la Sentencia T-973 de 2014 y, en caso de estimarlo necesario, modular sus efectos, “(…) para asegurar la materialización efectiva de los derechos de la población del Resguardo de Túquerres”. Señaló además que, en cumplimiento de las órdenes emitidas en la Sentencia, la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior acompañó el Comité de Censo conformado por las autoridades indígenas. No obstante, indicó que el accionante de la tutela no reconoció la labor adelantada por dicho Comité, por lo que no ha sido posible solucionar la controversia que dio origen a la solicitud de amparo. En consecuencia, agregó que:
“(…) en virtud de los principios de autonomía y autogobierno de los pueblos indígenas el conflicto existente al interior del resguardo debe ser dirimido por los miembros del mismo, con la mediación de las autoridades escogidas por ellos. Sin embargo, las circunstancias y particularidades de este caso han impedido encontrar solución a la controversia, en estos términos”.
Mediante Auto de 7 de marzo de 2018, la Magistrada Sustanciadora ordenó la remisión de esos documentos a la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, para que asumiera de forma efectiva y diligente el acompañamiento y verificación del cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014, en virtud de la competencia que mantenía conforme con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 (ver infra, fundamentos jurídicos Nº 1 y 2) y la orden sexta de la providencia (ver supra, antecedente Nº 3.4).
4.5. El 16 de marzo de 2018, la Secretaría General de esta Corporación envió a este Despacho un escrito firmado por Segundo Enrique Anama Mayag, Presidente del Consejo Mayor Resguardo de Túquerres y otras personas, mediante el cual solicitaron la realización de una audiencia en el marco del seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014. Plantearon que, a pesar de que la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto declaró el cumplimiento de la orden segunda de la citada providencia, esta no había sido cumplida en los términos de lo decidido por esta Corporación.
En su criterio, “lo que se hizo fue legitimar ese ejercicio de la población incluida de forma irregular al censo aprovechando el mandato de la tutela y fue así que este arrojó el siguiente resultado, el cual ya fue registrado en el Ministerio del Interior. 9.634 personas adoptadas, frente a un número de 3.370 de la población auténtica y originaria del Resguardo, lo que nos convierte en una minoría absoluta condenada a la desaparición forzada como comunidad originaria, ante la imposibilidad de hacer valer nuestras decisiones o autonomía como grupo étnico y sometidos a una población no indígena”.
Con base en lo anterior, solicitó a esta Corporación que: (i) emitiera un Auto de seguimiento a la Sentencia T-973 de 2014, en el que se adoptaran medidas para proteger, de manera efectiva, los derechos de la comunidad indígena y se conjurara la situación de violencia que se estaba generando; (ii) implementara las medidas necesarias para cumplir la orden segunda de la providencia de la referencia, de manera que se apliquen rigurosamente los criterios indicados; (iii) recibiera en el Despacho al Consejo de Mayores del Resguardo de Túquerres; (iv) ordenara la ejecución de medidas tendientes a evitar la desaparición de la comunidad indígena; y (v) revocara la decisión de la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Pasto en la que ordenó al Ministerio del Interior que se adelantaran las elecciones de las autoridades del Resguardo de Túquerres.
4.6. A través de escrito radicado el 16 de abril de 2018 en la Secretaría General de esta Corporación, los señores Segundo Enrique Anama Mayag y Juan Jerónimo Ascuntar Chaucanes promovieron un incidente de cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014.
En el escrito exponen diferentes hechos, con base en los cuales consideran que no se dio cumplimiento a lo ordenado en esa Providencia. En concreto, afirman que el resultado del autocenso no fue depurado ni verificado “de acuerdo a los parámetros dados por la sentencia de la Corte.” En razón de ello, disienten de la decisión de 7 de diciembre de 2017, ratificada el 19 de diciembre del mismo año, en la cual la Sala de Decisión Laboral del Distrito Judicial de Pasto ordenó la realización de las elecciones del Gobernador del Cabildo de Túquerres. Más aún, consideran que la elección del 8 de abril del 2018, adelantada en cumplimiento de lo ordenado por esa autoridad judicial, con el visto bueno de la Dirección de Asuntos Indígenas Rom y Minorías del Ministerio del Interior, carece de legalidad y legitimidad “por la participación [de] población no indígena y con candidatos ajenos a la comunidad originaria (…).”
A partir de lo anterior, solicitaron a esta Corporación “[e]jercer la competencia preferente y excepcional que la habilita para intervenir en el cumplimiento de sus propias decisiones o providencias” y “(…) proferir las decisiones que hagan efectivo el cumplimiento de las órdenes segunda, tercera y cuarta contenidas en la sentencia T-973 de 2014”.
5.1. Mediante escrito radicado el 8 de mayo de 2018 en la Secretaría General de la Corte Constitucional[16], Juan Carlos Muñoz, Magistrado de la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, radicó un Informe detallando todas las actuaciones adelantadas por esa Corporación en relación con el cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014.[17] El Informe da cuenta -principalmente- de:
(i) La forma en la que se llevó a cabo la conformación del Comité de Censo
El 2 de octubre de 2015, el INCODER informó el contenido del acta de 25 de agosto de ese mismo año de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior (DAIRM), mediante la cual se conformó el Comité de Censo, con un total de 17 personas[18], dando “cumplimiento a la primera parte del numeral segundo de la sentencia”.[19] Luego de varios trámites, el 23 de febrero de 2016 profirió un Auto requiriendo a los accionados y a las entidades involucradas, para que cada mes presentaran informes sobre los esfuerzos y logros alcanzados en cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014.
Mediante Auto de 26 de julio de 2016, la Sala requirió al Comité de Censo para que, en coordinación con la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior y demás involucrados, realizaran el censo de la población indígena perteneciente al Resguardo de Túquerres, de conformidad con lo estipulado en el fallo de la Corte Constitucional.
El 27 de septiembre de 2016 solicitó al Comité de Censo para que informara sobre los trámites adelantados sobre el cumplimiento del Auto de 26 de julio de 2016.
(ii) El resultado del censo final
El 1 de noviembre de 2016, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior informó que “el ‘Comité en pleno’[20] estableció el autocenso final y definitivo con un total de 13.004 personas distribuidas en 6 segmentos, así: Originarios o Títulos Colectivos: 989 familias con 3370 personas; Títulos de Recuperación 329 familias con 1352 personas; Escrituras 1335 personas; Campañanes o Shaquiñanes 84 familias con 304 personas; Predios con Recursos Propios 264 familias con 750 personas; y Sin Propiedad 5893 personas” (negrillas originales, subrayas añadidas).
El 17 de marzo de 2017, el Tribunal pidió a la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior y demás autoridades que informaran las gestiones adelantadas en el marco del cumplimiento.
(iii) La celebración de tres audiencias públicas: el 5 de abril de 2017, el 23 de octubre de 2017 y el 6 de abril de 2018
1. El 23 de marzo de 2017, el Tribunal accedió a una solicitud del Comité de Censo para realizar una audiencia pública con las personas y autoridades involucradas en el cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014. La audiencia se celebró el 5 de abril de 2017.
2. El 25 de septiembre de 2017, por solicitud de una parte de los integrantes del Comité de Censo (para “presentar el mecanismo de elección de autoridad del Reguardo (sic) Indígena de Túquerres”), se convocó a una nueva audiencia pública, la cual se realizó el 23 de octubre de ese mismo año, en la que intervinieron “los Integrantes del Comité de Censo, Delegados de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías, Personeros y Personeras Municipales y de las demás autoridades comparecientes”.
3. Posteriormente, el 6 de abril de 2018, el Tribunal realizó otra audiencia pública, días antes de la elección del Gobernador y demás autoridades (ver infra punto “v” del Informe).
(iv) El registro del censo
El 15 de noviembre de 2017, el Ministerio del Interior informó que el censo del Resguardo Indígena de Túquerres se encontraba “registrado y se está usando para expedir certificados que solicitan indígenas y entidades”.
Luego, mediante Auto de 6 de diciembre de 2017, el Tribunal declaró que “las funciones del Comité de Censo finalizaron con la entrega y registro del listado censal y se conminó a la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior para que conforme a lo ordenado en el literal (iv) del numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia T-973 de 2014, en concordancia con el Manual de Justicia Propia del Territorio Indígena de Túquerres y Reglamento Interno y de Convivencia del Pueblo Indígena del Territorio de Túquerres, inicien en el término de quince (15) días hábiles, las gestiones tendientes al acompañamiento y realización de la Asamblea General de la Comunidad de Túquerres para la elección del Gobernador, con base en el listado censal que reposa en sus dependencias (…)” (negrillas originales). Contra esa providencia, Juan Jerónimo Ascuntar presentó recurso de reposición y -en subsidio- de apelación, los cuales fueron declarados improcedentes el 18 de diciembre de 2017.
(v) La realización de la elección del Gobernador -y otras autoridades-, su resultado y la verificación por parte de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior
El 13 de febrero de 2018, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior informó la ruta para la realización de las elecciones, señalando que las mismas se realizarían el 18 de marzo de 2018 en las 16 parcialidades que conforman el Resguardo Indígena de Túquerres. Luego, el 14 de marzo de 2018, dio a conocer la lista de candidatos a gobernador, gobernador suplente y candidatos a Autoridad Propia del Resguardo Indígena de Túquerres.
El 10 de abril de 2018, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior remitió al Tribunal un “informe final sobre cumplimiento sentencia T - 973 de 2014”, comunicando que “verificada la legalidad y legitimidad de las elecciones se estableció de los resultados que el GOBERNADOR ELECTO del Resguardo Indígena de Túquerres era el señor HERNEY MORA TELLO y el GOBERNADOR SUPLENTE el señor JORGE EDUARDO RODRÍGUEZ BASANTE” (negrillas originales).
El 16 de abril de 2018, la Agencia Nacional de Tierras, respondiendo un requerimiento del Tribunal de 5 de abril del mismo año (sobre las gestiones adelantadas para el cumplimiento del literal (iii) del numeral segundo de la Sentencia T-973 de 2014), manifestó que el Resguardo Indígena de Túquerres tiene origen colonial y, por lo tanto, son aplicables los procedimientos de reestructuración, previa clarificación de la vigencia legal de sus respectivos títulos. Precisó que, aunque durante 2012 y 2013 el INCODER adelantó “preliminarmente algunas actividades de dichos procedimientos”, el Decreto 2663 de 1994 fue derogado por el Decreto 1465 de 2013, “motivo por el cual desde ese momento, las Autoridades Indígenas del país iniciaron las concertaciones en diferentes espacios institucionales con el Gobierno nacional, con el fin de elaborar conjuntamente la normatividad que reglamente específicamente los procedimientos de Clarificación de la Vigencia Legal de los Títulos de los Resguardos de origen Colonial y/o Republicano, siendo que a la fecha dichas concertaciones no han concluido y por ahora no hay un proyecto normativo definitivo y aprobado por las partes que permita la expedición del decreto reglamentario, por lo que una vez se cuente con dicho instrumento jurídico la Agencia Nacional de Tierras podrá avocar conocimiento. // Igualmente, señal[ó] que los artículos 49, 50 y 51 de la Ley 160 de 1994 fueron derogados por el Decreto Ley 902 de 2017, siendo que hasta la fecha no existe un proyecto normativo definitivo y aprobado por las partes que permita la expedición del derecho reglamentario para adelantar los mentados procedimientos.”
El 18 de abril de 2018, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior envió otro informe al Tribunal, “allegando copias de las Actas de Elecciones y del Acta de Posesión adiada el 12 de abril de 2018, a través de la cual ante el Alcalde Municipal de Túquerres se posesionaron el Gobernador, Gobernador Suplente y demás integrantes de la Corporación del Cabildo Indígena del Resguardo de Túquerres.”
El Informe del magistrado Juan Carlos Muñoz concluye señalando que “la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, ha venido realizando estricto y acucioso seguimiento a la parte resolutiva de la sentencia T - 973 de 2014 para efectos de verificar el cumplimiento de las órdenes impartidas por la H. Corte Constitucional, siendo menester recalcar que como consecuencia de lo anterior, el 9 de abril de 2018 se realizaron las elecciones del Gobernador Indígena del Resguardo Indígena de Túquerres y demás autoridades, siendo que el día 12 de abril del mismo año, se dio posesión a los Integrantes de la mentada Corporación en obedecimiento a lo ordenado en el fallo constitucional de la referencia.”
5.2. A través escrito radicado el 15 de agosto de 2018[21] en la Secretaría General de esta Corporación, Segundo Enrique Anama y Gladys Riascos, actuando como “Autoridades Tradicionales de la Comunidad Ancestral de Túquerres”, solicitaron que se tuviera en cuenta un documento que radicaron el 10 de agosto de 2018 en la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo -y que adjuntaron-, con el que advertían que las entidades obligadas por la Sentencia T-973 de 2014 no han cumplido a cabalidad con sus funciones constitucionales y legales.
Agregaron que “el problema y el conflicto se sigue agravando en torno a la enajenación y usurpación a nuestra comunidad de la autoridad, la autonomía y los demás derechos fundamentales, así mismo de los programas, proyectos y beneficios que le corresponde a la comunidad nativa y originaria, dejándola en abandono, marginamiento y falta de atención como grupo étnico, siendo que todos (sic) estas políticas, derechos y beneficios están injustamente beneficiando a una población no indígena que usurpo (sic) los mismos y el manejo se encuentra en manos de los autores de la violación de los derechos a nuestra comunidad, que sin tener derecho se han tomado la autoridad del cabildo.”
5.3. Con posterioridad, estas personas y otros integrantes de la Comunidad de Túquerres han presentado varias solicitudes para que la Corporación asuma la verificación del cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014[22], adjuntando información que da cuenta de su presunto incumplimiento, avalado -según afirman- por la Sala de Decisión Laboral del Distrito Judicial de Pasto. El último escrito fue radicado el 22 de julio de 2019 en la Secretaría General de la Corte.[23]
6.1. Con el fin de determinar si la Corte Constitucional debía asumir la competencia para supervisar el cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014, mediante Auto de 5 de febrero de 2019[24] la Magistrada Sustanciadora determinó que era necesario contar con información actualizada para evaluar si la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto adoptó las medidas necesarias para garantizar la ejecución de la parte resolutiva del fallo, y si las mismas fueron suficientes y eficaces para lograr ese objetivo. En consecuencia, resolvió -entre otras cuestiones-:
“PRIMERO.- Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, SOLICITAR a la Agencia Nacional de Tierras, la Alcaldía Municipal de Túquerres, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior, el Grupo de Asuntos Étnicos y Minorías Sexuales de la Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos de la Procuraduría General de la Nación, la Organización Indígena AICO, la Organización Indígena ONIC, la Personería Municipal de Guaitarilla, la Personería Municipal de Imués, la Personería Municipal de Ospina, la Personería Municipal de Sapuyes, la Personería Municipal de Túquerres, la Regional Nariño de la Defensoría del Pueblo y la Secretaría de Desarrollo Comunitario de la Gobernación de Nariño; que, en el término de diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de este proveído, se pronuncien respecto de lo señalado en el Informe en relación con el cumplimiento de las órdenes proferidas en la Sentencia T-973 de 2014. En particular, para que se refieran a las implicaciones de la elección realizada el 8 de abril de 2018 (del Gobernador y otras autoridades de la comunidad) y las actuaciones que ha desplegado el juez de primera instancia.” (Negrillas originales).
6.2. En cumplimiento de lo anterior, se presentaron las siguientes respuestas por parte de algunas de las entidades y personas requeridas:
6.2.1. Alcalde Municipal de Túquerres[25]
En síntesis, manifestó que “se ha dado estricto y acucioso cumplimiento y su debido acompañamiento a cada una de las etapas desarrolladas conforme a las órdenes impartidas (…) en la parte resolutiva de la Sentencia T-973 de 2014, específicamente las señaladas en el numeral segundo de la parte resolutiva, quedando pendiente únicamente el referente a Clarificación y Reestructuración de las tierras del Resguardo, y que por parte del DANE se reconozca el Autocensó (sic) que se encuentra inscrito en el Ministerio del Interior.”
Agregó que “el seguimiento hecho por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto ha sido fundamental, para que este trámite se haya podido adelantar adecuadamente, y de esta manera se pueda contar en la actualidad con la autoridad propia del Resguardo Indígena de Túquerres.”
6.2.2. Directora de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior (DAIRM)[26]
La Directora refirió que en el marco del cumplimiento se profirieron varios “informes de gestión”, en donde se detallaban las actividades adelantadas para el cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014, tales como las tendientes a la conformación del Comité de Censo[27] y creación de comités especiales institucionales, los cuales formularon herramientas técnicas para el desempeño del Comité, teniendo en cuenta el Reglamento del Resguardo de Túquerres y los criterios establecidos en la Sentencia.[28]
Agregó que “en espacio autónomo del 8 de abril de 2016[[29]] (…), el Comité de Censo, decide hacer el auto censo de acuerdo con la metodología planteada por el señor Ascuntar desde reunión del 10 de septiembre de 2015 (…). Mediante acta de 13 de octubre de 2016[[30]] (…), el Comité de Censo establece, que el censo final y definitivo será de 13.004 personas (…). En el acta además se señaló como observación del señor Ascuntar que la elección del gobernador y sus autoridades serán elegidos con los seis segmentos, que constan de 13.004 personas de conformidad con la parte resolutiva de la sentencia. Mediante oficio OFI16-48303 del 29 de diciembre de 2016, el Ministerio del Interior DAIRM, informó que de acuerdo con la decisión adoptada por el comité de censo mediante acta del 13 de octubre de 2016, se incorporó el auto censo en el Sistema de Información Indígena de Colombia.”
Luego, mencionó que el 8 de abril de 2018 se realizaron las elecciones[31] previstas para el resguardo de Túquerres, “tal como consta en el acta suscrita en la reunión del 10 de abril de 2018 (…), en la que se presentó un informe final sobre el cumplimiento de la sentencia T-973/14 y los participantes concluyen que las elecciones realizadas por la comunidad indígena del Resguardo de Túquerres el 8 de abril de 2018 fueron legítimas, por lo que solicitaron al alcalde de Túquerres proceder con la posesión del gobernador electo. // El 18 de abril de 2018 se envía al H Tribunal de Pasto el informe de cumplimiento de las elecciones, con entrega de las 16 actas correspondientes al desarrollo de la jornada electoral del 8 de abril en las 16 parcialidades del Resguardo de Túquerres (…), de conformidad con el Reglamento del Resguardo y la Sentencia T-973/14. Posteriormente, el 23 de abril de 2018 se emite certificado de registro del Gobernador del Resguardo de Túquerres.”
La Directora concluye señalando que “las elecciones llevadas a cabo el día 8 de abril de 2018 se sujetaron a lo ordenado en el fallo de tutela y el Reglamento Interno del Resguardo de Túquerres, con especial fundamento en el respeto por la autonomía de la comunidad indígena y sus decisiones. El juez de primera instancia llevó a cabo el seguimiento del cumplimiento de la sentencia mediante las referidas notificaciones, órdenes y requerimientos dirigidos a las entidades y partes involucradas. Por su parte la DAIRM desempeño (sic) la correspondiente labor de acompañamiento de acuerdo a lo ordenado por la H. Corte Constitucional.”
Junto con su respuesta, la DAIRM adjuntó treinta anexos, entre los que se destaca el anexo 11 “Acta de fecha de 10 de abril de 2018”, cuyo objeto era presentar un Informe Final a la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, relacionado con el cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014. Allí se indicó -entre otras cuestiones- que:
(i) Aunque esa providencia solo ordenaba que se adelantara la elección de Gobernador, “en la primera asamblea realizada con la comunidad indígena de Túquerres, se solicitó y acordó que este mismo día se procediera a la elección de Gobernador Suplente y Autoridades Propias de cada parcialidad.”
(ii) En asamblea de 4 de febrero de 2018 se construyeron, con representantes de las 16 parcialidades, las reglas para el proceso de elecciones, estableciendo “el cronograma y la organización para realizar LA ASAMBLEA GENERAL DE LA COMUNIDAD DE TÚQUERRES PARA LA ELECCIÓN DEL GOBERNADOR, CON BASE EN EL LISTADO CENSAL QUE REPOSA EN LAS DEPENDENCIA (sic) EN LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS INDÍGENAS ROM Y MINORÍAS DEL MINISTERIO DEL INTERIOR, listado censal que fue construido por la misma comunidad, este fue de su conocimiento y lo tuvo en su poder la comunidad indígena oportunamente.”[32]
(iii) En 15 de las 16 parcialidades que conforman el resguardo indígena de Túquerres -de acuerdo con el artículo 134 del Reglamento Interno[33]- “no se presentó novedad para el desarrollo de las elecciones, estas transcurrieron en condiciones normales desde el inicio hasta el final. // Solo en una parcialidad, la de ICUAN (…) se registraron alteraciones en el orden público y alteraciones de convivencia en el entorno del sitio donde se ubicó la mesa de votación (…), situación que no permitió, el desarrollo normal del proceso electoral y asistencia de los votantes; fue necesaria la intervención de las autoridades de policía (sic).”
También se destaca el documento “OFI18-15102, respuesta a impugnación de elecciones” de 23 de abril de 2018 (anexo 15). Allí se resolvió la solicitud presentada por Segundo Enrique Anama Mayag (Presidente del Consejo Mayor) para que se dejara sin validez la elección del Gobernador -realizada el 8 de abril de 2018- y se negara el registro y la inscripción de Herney Eduardo Mora. Al respecto, la DAIRM se refirió -entre otras cosas- a la conformación del Comité de Censo, la metodología para realizar el autocenso y el total del autocenso aprobado, señalando que:
(i) “(…) el impugnante, señor Enrique Anama, fue integrante del comité de censo, de manera que pide la anulación de las decisiones que el mismo tomo (sic) como integrante del comité (…).”
(ii) El impugnante mencionó que el Comité de Censo “solo debía integrarse por originarios y que en su lugar quedó conformado por una mayoría de no indígenas, en proporción de 11 a 6. Con relación a esto la sentencia señala que el señor Silvio Lagos debía ser parte de ese comité. Situación que de entrada desvirtúa el argumento del impugnante, puesto que este no considera al señor Lagos como indígena auténtico, pero la misma sentencia lo incluye en el comité en la orden segunda punto 2 con voz y voto. Tomar los argumentos del impugnante, iniciando otra vez las actuaciones, implicaría necesariamente la participación del señor Lagos, haciendo que nuevamente la controversia y el desacuerdo sean inevitables. En cuanto a que dentro del comité el sector del señor Silvio Lagos fuese de 11 y el del impugnante de 6, fue resultado de las elecciones que decidieron hacer para integrar 5 miembros adicionales.[[34]] La primera acta de cumplimiento del fallo en la cual decidieron la manera en que se conformaría el comité, cada sector eligió 6 integrantes quedando en situación de igualdad con un total de 12. La manera de escoger los otros 5 fué (sic) en terreno, 4 por elecciones realizadas por parte de la comunidad en territorios de recuperación y 1 por autoridades tradicionales.[[35]] Estos 5 miembros elegidos por la comunidad fueron afines al sector del señor Lagos de ahí que quedaran 11 a 6. Ante esto la Dirección y demás entidades defendieron que las decisiones del comité se tomaran por consenso y no por mayorías. Por ello en ningún acta el Comité decide tomar decisiones por mayoría. En consecuencia las decisiones que agotaron cada fase de cumplimiento del fallo, el comité las tomó por unanimidad, es decir que para las decisiones que el comité aprobó cada uno de sus miembros estuvo de acuerdo.” (Subrayas no originales)
(iii) “Con respecto a la metodología[[36]], se destaca en acta de 5 de abril de 2016 que en la Parcialidad de Guaitarilla se iba a censar persona por persona, pero el sector del impugnante se abstuvo de adelantar el autocenso y abandonó el recinto. Esto llevó al comité a cumplir otra orden de la sentencia, la de establecer una metodología para hacer el censo, decisión que formalizan en acta de 2 de mayo de 2016 estableciendo que lo realizarían por segmentos, sin señalar que unos segmentos tendrían menos derechos que otros o alguna condición parecida.”
(iv) “Con relación al resultado censal el impugnante menciona (…) que de haberse cumplido la orden de la sentencia T 973 de 2014 impartida al Incoder hoy Agencia Nacional de Tierras, relacionada con culminar el proceso de censo y clarificación de la titulación colonial de las tierras y de la reestructuración y de los estudios socieconómicos y de tenencia de tierras ‘se hubiera visibilizado y establecido con claridad meridiana el censo del Resguardo’ (…). Para desarrollar este punto es necesario tener en cuenta que la Corte Constitucional ordena culminar un proceso que Incoder venía adelantado. Al volver a revisar el punto 2.4.2 de la sentencia denominado ‘Información del INCODER’, la Corte Constitucional menciona que esta entidad (…) afirma que se han adelantado procedimientos de clarificación de la vigencia legal de los títulos coloniales y de reestructuración, indicando ‘que el censo de población tiene un avance del 80%, con 10.299 personas censadas en 3.381 familias, que cubren 13 parcialidades de las 16 y se ha digitalizado el 88.3% de lo levantado en campo, es decir 9.099 personas y 2.846 familias.’ De lo mencionado se desprende que si como lo pretende el impugnante, la ANT culmina el proceso mencionando, no habría una disminución de esas 10.299 personas, por el contrario aumentarían, ya que tendría que culminar el 20% del censo de población que falta, es decir que aproximadamente el censo final del Incoder (ANT) sería de 12.299 personas, con tendencia al alza al considerar los años pasados desde que el Incoder entregó el informe. Si la Corte Constitucional hubiese buscado un resultado censal diferente por parte del Incoder, la orden de la sentencia no tendría que haber sido culminar el censo, sino iniciar uno nuevo. Más adelante en el punto 2.6 de la sentencia, denominado ‘Conclusiones respecto del caso concreto’, la Corte menciona que respecto de la información aportada por el Incoder concluye la Sala: ‘(b) que en el 2012 el censo de población del Resguardo de Túquerres, censado el 80% del mismo, dio como resultado 10.299 personas en 3381 familias, que cubren 13 parcialidades’. En conclusión, el autocenso aprobado por el comité de censo el 13 de octubre de 2016, que fue de 13.004 personas, no se aparta demasiado del aproximado de 12.299 de la ANT. Es decir que el autocenso que el comité entregó al Ministerio con el cual se realizaron las elecciones del Domingo 8 de abril y el censo adelantado y digitalizado por el Incoder (Agencia Nacional de Tierras) si bien no son iguales si resultan proporcionales.” (Negrillas originales)
(v) “Como continuación de la jornada electoral y reporte de resultados realizada en Túquerres el domingo 8 de abril de 2018 las entidades concernidas en la sentencia T-973/14 que se reunieron el 10 de abril de 2018 en la ciudad de Pasto, concluyeron que las elecciones realizadas por la comunidad indígena del Resguardo de Túquerres fueron legales y solicitaron al alcalde de Túquerres proceder con la posesión del gobernador electo.”
6.2.3. Procurador Delegado para Asuntos Étnicos[37]
En su informe, este funcionario sostiene que “de acuerdo al informe presentado por el Tribunal (…), y los documentos anexados, como las actas de las reuniones celebradas para adelantar los comicios electorales de la comunidad y los informes presentados por las entidades concernidas al cumplimiento de las ordenes (sic); esta Procuraduría Delegada puede concluir que las elecciones llegaron a su final siendo cumplida (sic) el numeral iv de la orden segunda de la sentencia T-973 de 2014.”
Añadió que no se evidencia el cumplimiento del numeral iii de la segunda orden, “ya que en el informe presentado el 16 de abril de 2018 al Tribunal (…), la Agencia Nacional de Tierras (…) sostiene que las dificultades del problema normativo relacionado con la derogatoria del Decreto de Clarificación y Reestructuración de Resguardos Coloniales” ha afectado el avance de ese objetivo.
Adicionalmente, menciona que la orden tercera se cumplió, en la medida que crearon diferentes comités, como el “Comité de Seguimiento”, cuyos integrantes fueron la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. Además, la Procuraduría General de la Nación, a través de la Delegatura para Asuntos Étnicos y sus procuradurías territoriales (Regional Nariño y Provincial Ipiales), acompañó el proceso censal y la elección del Gobernador. Aunado a ello, ha requerido a las “diferentes entidades concernidas en el fallo para que den cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional y al (sic) Tribunal.”
Igualmente, precisó que la organización AICO y representantes de las Naciones Unidas participaron y acompañaron el cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014, acatando la orden cuarta de esa Providencia.
Finalmente, expresó que “mediante auto de 14 de julio de 2015 el tribunal de primera instancia compulso (sic) copias del presente expediente al Fiscal General de la Nación, con el fin de que se inicien o adelanten las investigaciones penales correspondientes a las posibles irregularidades y delitos denunciados cumpliendo con lo ordenado en el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia T-973 de 2014.”
6.2.4. Personero Municipal de Ospina (Nariño)[38]
En su respuesta, el Personero no se refiere a lo solicitado por la Magistrada Sustanciadora en el Auto de 5 de febrero de 2019 (supra, antecedente N° 6.1.). Tan solo se limitó a solicitar que se inste al Ministerio del Interior para que defina la situación del Cabildo de Calcán del municipio de Ospina.
6.2.5. Personero Municipal de Sapuyes (Nariño)[39]
El Personero empezó por llamar la atención sobre las tensiones presentadas entre diferentes sectores de la Comunidad de Túquerres en el marco del cumplimiento, especialmente por las “diferentes interpretaciones que cada parte daba a las órdenes impartidas en el fallo de tutela, dificultándose el cumplimiento de las etapas relacionadas con la conformación de los integrantes del comité de censo, sus funciones, la estructura del censo y la población a censar.”
Luego, refirió que participó en la audiencia realizada el 6 de abril de 2018 por el Tribunal (supra, antecedente N° 5.1.iii.3.), en donde intervino para “manifestar que en su criterio y de conformidad a las órdenes impartidas (…) en la Sentencia T-973/2014, antes de llevarse a cabo la elección del Gobernador debía realizarse de conformidad con el reglamento interno una asamblea general para determinar si fue desconocido o violado el reglamento al permitir la reelección continua del señor Silvio Lagos por un periodo mayor a un año prorrogable hasta por dos años. Sin haber cumplido con este requisito el Ministerio del Interior y la Alcaldía de Túquerres implementaron el proceso de elección de Gobernador.”
Por otra parte, expresó que para “llevar a cabo el proceso eleccionario se estructuró un cronograma que incluía de (sic) inscripción de candidatos tanto a Gobernador y demás autoridades del Cabildo, revisión y verificación de requisitos de conformidad con el reglamento interno, proceso en el cual no hubo participación del consejo mayor ni del accionante, por considerar que no existían garantías para el sector de la comunidad indígena que ellos representan, es decir el segmento de los poseedores de títulos ancestrales (originarios) y sus descendientes.”
Para terminar, resaltó que en “las etapas posteriores a la elección como es la posesión de Gobernador electo y demás autoridades y la inscripción y registro ante la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, la Personería Municipal de Sapuyes no participó por estar limitado su acompañamiento solamente hasta el proceso de elección tal como lo señaló la Corte Constitucional en su fallo.”
6.2.6. Defensora Regional Nariño de la Defensoría del Pueblo[40]
En su documento, la Defensora Regional manifestó que en el Informe del Tribunal (supra, antecedente N° 5.1.) están reseñadas las actuaciones en las que esa entidad participó en el marco del cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014. En particular, narró que “conjuntamente con la Procuraduría Provincial de Ipiales se elaboró el acta de acompañamiento en cumplimiento de la Jornada de elecciones de Gobernador del Resguardo, gobernador Suplente y Autoridades del Resguardo Indígena de Tuquerres (sic).”
6.2.7. Integrantes del Consejo Mayor/Autoridades Tradicionales del Resguardo Indígena de Túquerres[41]
William Velásquez Maingues, Segundo Luciano Flórez, Segundo Gratiniano Pascumal, Rubén Cucas, Luis Antonio Cupacan, María Rosa Aura Calderón, Francisco Arroyo, Alberto Delgado y José Ignacio Mayag Cuasquen, “integrantes del Consejo Mayor”, presentaron objeciones frente a (i) la conformación del Comité de Censo, (ii) la realización del autocenso y (iii) la elección del Gobernador.
Esto, porque (i) el Comité no fue nombrado por Asamblea pública, su conformación se realizó a conveniencia de Juan Ascuntar y Silvio Lagos, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior no realizó el acompañamiento debido, y nunca se consultó al Consejo Mayor; (ii) faltaron varias personas por censar y se censaron personas que no se debía, el censo no debió realizarse por segmentos (porque se dividió a la comunidad), y el Consejo Mayor no hizo parte de ese proceso; y (iii) el Consejo Mayor tampoco participó en las elecciones, y “Hubo gente que no estuvo en el censo que fue a las elecciones y que No APARECE en el censo Indígena que quedo (sic) registrado, lo que sí estuvo en el censo fue gente blanca que fue llevada en camiones y que no son indígenas.”
6.2.8. Personero Municipal de Imués (Nariño)[42]
En general, refirió que el “censo Poblacional indígena elaborado con la participación de todos los integrantes del comité de censo, fue legal y legítimamente constituido, se agotaron todas las recomendaciones realizadas por la Honorable Corte Constitucional (…).”
6.2.9. Personera Municipal de Túquerres (Nariño)[43]
Sostuvo que las “Personerías Municipales como entes de control donde el Resguardo Indígena de Túquerres ejerce jurisdicción, [fueron] vinculados (sic) para realizar acompañamiento a la Dirección de Asuntos Indígenas ROM y Minorías del Ministerio del Interior, al Municipio de Túquerres y otras entidades de orden nacional y departamental para la realización de un nuevo autocenso (…)” y, en general, de todo el trámite de cumplimiento: conformación del Comité de Censo, realización del mismo y celebración de las elecciones.
Aclaró que “algunos integrantes del Resguardo Indígena de Túquerres como es el caso del señor Juan Ascuntar como autoridad tradicional de la comunidad ancestral de Túquerres, no se encuentran conformes con el resultado de las elecciones del ocho (08) de abril de 2018.”
Para terminar, expresó que “las entidades involucradas en la Sentencia T-973 del 2014 en calidad de acompañantes del proceso electoral [actuaron] bajo los parámetros estrictos emanados por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto Sala Laboral, quien desarrolló dentro de sus competencias lo ordenado en la parte resolutiva del Fallo de la Honorable Corte Constitucional.”
6.2.10. Subsecretaria de Desarrollo Comunitario de la Gobernación de Nariño[44]
Indicó que, desde la notificación de la Sentencia, “la Gobernación de Nariño (…) acompaño (sic) el proceso de autocenso donde inicialmente se conformó el comité de censo con 17 personas, 6 de las cuales conforman la parte accionante (…).” También refirió que realizó una labor de acompañamiento y garante en las demás etapas que conllevaron a la realización de elecciones del 8 de abril de 2018, y que desde esa fecha “no ha tenido acciones concretas directamente con el Resguardo Indigena de Tuquerres (sic) en cuanto actividades o proyectos que se esten (sic) llevando a cabo con este Resguardo con esa subsecretaria (sic)”.
Por último, expresó que la Entidad se encuentra “a la espera de las directrices del Ministerio del Interior con respecto al proceso que continua (sic) con el Resguardo Indigena de Tuquerres (sic), prestos a acompañar dentro de [su] competencia.”
6.2.11. Miembros del Consejo Mayor del Resguardo Ancestral de Túquerres y Juan Jerónimo Ascuntar[45]
Segundo Enrique Anama Mayag (Presidente Consejo Mayor), Blanca Cárdenas (Secretaria Consejo Mayor), Marcial Rodríguez (Vicepresidente Consejo Mayor), Miguel Ángel Cárdenas (Alguacil), Laura Elisa Ortega (Primera Regidora) y Juan Jerónimo Ascuntar (accionante), señalaron que (i) se han presentado varias irregularidades en el marco del cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014, demostrando “la parcialización de la Dirección de Asuntos Indígenas y de varias de las entidades vinculadas en el fallo de tutela, y finalmente la falta de imparcialidad y de actuación en derecho de parte del tribunal Superior de Pasto, que condujo a cambiar el sentido de la sentencia, incumplir los objetivos de la misma, revictimizar a la población tutelada en sus derechos y colocaron en peligro de que dicha providencia constitucional quede en letra muerta y se materialice un genocidio étnico cultural en contra de la población originaria y legitima (sic) del resguardo ancestral de Tuquerres (sic)”; (ii) actualmente esa población se encuentra en “condiciones más difíciles y deplorables a las que vivía antes del fallo, en cuanto a pobreza, marginación y enajenación, exclusión y suplantación en sus valores culturales, autoridad, gobierno recursos del SGP, programas y beneficios colectivos, sobre los cuales se adueñaron injusta e ilegalmente gente campesina y ciudadanos que residen en los cascos urbanos que se hacen pasar por indígenas”; (iii) se han dado “órdenes de muerte directas con sicarios pagados contra los líderes de esta comunidad, cuyo autor intelectual es el señor Lagos”, cuestiones que han sido puestas en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación; y (iv) “ni el Tribunal ni las entidades vinculadas al parecer no han compulsado (sic) copias a la Fiscalía General de la Nación, para inicie (sic) una nueva investigación”, incumpliendo la orden quinta.
En relación con lo reseñado en el primer numeral, los intervinientes se refirieron in extenso al proceso de cumplimiento respecto de lo atinente a la conformación del Comité de Censo, la realización del censo y la elección del Gobernador y demás autoridades. En particular, plantearon varias objeciones a cada uno de los puntos esbozados en el Informe del Magistrado de la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto (supra, antecedente N° 5.1.).
Específicamente, destacaron que, como la Sentencia T-973 de 2014 no estableció criterios para la conformación del Comité de Censo, “como del número de integrantes, la población de donde se deben escoger, los criterios de adscripción y pertenencia”, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior y la población no indígena “impusieron sus decisiones y lograron que el Comité de Censo lo integrara una mayoría de once (11) personas de la parte no indígena y quedando la comunidad tutelada en sus derechos con una minoría de seis (6) miembros”, por lo que desde ese momento se constituyeron “en mayoría para las decisiones a favor de la población no indígena.”
Adicionalmente, indicaron que la DAIRM “y las entidades vinculadas en la sentencia se limitaron a hacer acompañamientos meramente presenciales y no centrados en verificar y hacer el seguimiento y control de acuerdo a sus competencias en torno a las acciones para que la sentencia se cumpliera tal como lo ordena la Corte”; no se realizó una verificación “persona a persona, familia a familia, para cumplir con los criterios de su real adscripción y pertenencia (…)”; no aceptan los resultados del autocenso “sin antes adelantarse la restructuración previa clarificación de los títulos coloniales, según la orden III” de la Sentencia T-973 de 2014; “el Comité de Censo en Pleno no estableció el autocenso final y definitivo”, “no hubo convocatoria a las autoridades coordinadoras de las elecciones de parte de la población originaria, fueron invitadas únicamente las que integraban la población no indígena y se eligió el gobernador perteneciente a esa población”; “la elección se hizo con una población de 13.004 que en su mayoría no (sic) indígena, sin agotar debidamente los procesos de las Ordenes (sic) II y III de la sentencia, con candidatos y personas elegidas de la población no indígena y así procede a la posesión el alcalde de Tuquerres (sic) y a su registro la Dirección de Asuntos Indígenas (…)”; “tanto la Dirección de Asuntos Indígenas como la ANT han retardado [los] procesos, que tienen que ver con la conformación de los cabildos, la constitución de los resguardos, la reestructuración previa clarificación de los títulos coloniales, de conformidad con la Orden III (…)”; y “el Tribunal hizo caso omiso a todo lo que tenía que ver con el seguimiento y desarrollo el proceso que conduzca al restablecimiento y reparación efectiva de los derechos de la comunidad originaria”.
Ligado a lo anterior, agregaron que “durante el proceso de cumplimiento de la sentencia, se ha presentado de manera continua la problemática sobre la población que debe ser censada que hace parte de la comunidad originaria y legitima (sic) y posee sus tierras en propiedad colectiva de resguardo, de acuerdo a los criterios de adscripción y pertenencia establecidos por la H. Corte Constitucional. El anterior conflicto surge por varias razones, por no existir claridad en la sentencia sobre la naturaleza de las poblaciones de las 16 parcialidades, en tanto de ellas son siete (7) las que hacen parte de la población originaria y legitima (sic) tutelada en sus derechos y nueve (9) parcialidades integran poblaciones no indígenas de otros municipios como Sapuyes, Ospina, Imues y Guaitarilla, y otro grupo de población urbana de Tuquerres (sic).”
En razón de lo expuesto, solicitaron que su pronunciamiento sea tenido en cuenta frente al Informe de la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, para evaluar el incumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014.
6.2.12. Personera Municipal de Guaitarilla (Nariño)[46]
La Personera hizo un breve recuento de las actividades que se realizaron en el marco del cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014 (i.e. conformación del Comité de Censo, realización del autocenso y celebración de las elecciones), y reiteró lo manifestado por los personeros de Sapuyes (supra, antecedente Nº 6.2.5.) y Túquerres (supra, antecedente Nº 6.2.9.), referente a -respectivamente- (i) las inconformidades, tensiones y confusiones entre los diferentes actores por las diferentes interpretaciones sobre las órdenes contenidas en la Providencia citada; y (ii) la labor desempeñada por las “Personerías Municipales como entidades de control donde el Resguardo Indìgena de Tùquerres ejerce jurisdicción (…).”
6.3. Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión analizará las solicitudes que buscan que la Corte asuma la competencia de supervisar el cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014, presentadas los días 16 de marzo de 2018, 16 de abril de 2018, 15 de agosto de 2018 y 22 de julio de 2019 por Segundo Enrique Anama Mayag, Juan Jerónimo Ascuntar Chaucanes, Gladys Riascos y otras personas. Con este propósito, pasará a (1) reiterar la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre (i) el trámite de cumplimiento de los fallos de tutela y el incidente de desacato, (ii) la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela, y (iii) la competencia especial del juez de tutela para modular las órdenes en las circunstancias del caso concreto con el fin de asegurar el goce efectivo del derecho amparado; para posteriormente (2) analizar la solicitud de asumir el seguimiento del cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014. En concreto, analizará si la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto adoptó las medidas necesarias y suficientes para asegurar la ejecución de la parte resolutiva, o si es imperiosa la intervención de esta Corporación para lograr el cumplimiento del fallo.
1.1. De acuerdo con los artículos 23[47], 27[48] y 52[49] del Decreto 2591 de 1991, ante el incumplimiento de una decisión proferida en un fallo de tutela, el beneficiario puede acudir ante las autoridades judiciales competentes en aras de asegurar su debida observancia. Para tal efecto, el régimen procesal del juicio de amparo consagra el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato.
Se trata de un conjunto de instrumentos que pueden operar de forma simultánea o sucesiva, los cuales tienen fundamento en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los fallos que satisfacen el goce pleno de los derechos fundamentales (CP Art. 2), como expresión del derecho de acceso a la administración de justicia o derecho a la tutela judicial efectiva (CP Art. 229), el cual comprende -como mínimo- (i) el acceso efectivo al sistema judicial, (ii) el desarrollo de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales en un plazo razonable, y (iii) la ejecución material del fallo.[50]
1.2. El trámite de cumplimiento es obligatorio y debe ser iniciado de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público. Su propósito es (i) analizar objetivamente si la orden de amparo se ha cumplido -lo cual no implica la determinación de la responsabilidad subjetiva del obligado- y, en caso de que no sea así, (ii) adoptar todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento.[51]
1.3. Por su parte, el incidente de desacato procede a petición de la parte interesada, a fin de que el juez constitucional, a través de un trámite sumario y en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas en sentencias de tutela.[52] Contra la decisión del incidente de desacato no procede ningún recurso, siendo obligatorio en cambio el grado jurisdiccional de consulta solamente en el caso en que se haya resuelto sancionar a quien ha incumplido la orden de tutela.[53]
La naturaleza disciplinaria de la sanción impuesta como consecuencia del incidente de desacato exige que dentro del mismo se respete el debido proceso y que se demuestre la configuración de elementos objetivos y subjetivos para su procedencia.[54]
1.3.1. Desde el punto de vista objetivo, el desacato procede cuando (i) no ha sido cumplida la orden dictada en un fallo de tutela; (ii) el cumplimiento ha sido insuficiente o incompleto; (iii) no han sido obedecidas otras decisiones tomadas por el juez en el curso del proceso; (iv) no se obedece la orden judicial dada al demandado de no volver a incurrir en las conductas que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales; o (v) cuando el demandado no cumple dentro de los términos señalados por la providencia judicial.[55]
1.3.2. Desde el punto de vista subjetivo, el desacato exige que el incumplimiento debe ser deducido en concreto, de las personas a quienes está dirigido el mandato judicial y provenir de la actuación intencional o negligente de los funcionarios encargados de dar aplicación a las órdenes contenidas en decisiones de tutela.[56]
1.4. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte ha sintetizado las diferencias entre ambos instrumentos de la siguiente manera: (i) el cumplimiento es obligatorio en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; (ii) la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; (iii) el cumplimiento es de oficio -aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público-, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada; y (iv) el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento, puesto que son dos mecanismos procesales distintos, ya que puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida solo tenga como posibilidad el incidente de desacato.[57]
2.1. La jurisprudencia constitucional ha sido enfática al referir que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela recae -en principio- en los jueces de primera instancia, ya sea que provengan de una providencia de segunda instancia o de la revisión que haya realizado la Corte Constitucional.[58] En relación con las sentencias de tutela proferidas por esta Corporación, el artículo 60 del Acuerdo 02 de 2015[59] precisa que las mismas “deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera y segunda instancia.” Adicionalmente, el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 establece que las referidas providencias “deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta.”
Al respecto, esta Corporación ha señalado que la competencia principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las distintas sentencias de tutela (i) obedece a una interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991; (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales; (iii) está en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela; y (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta.[60]
2.2. Aun así, la Corte Constitucional cuenta con una competencia preferente para asumir -dependiendo de las circunstancias de cada caso concreto- el estudio tanto de las solicitudes de cumplimiento como para dar trámite al incidente de desacato, y adoptar las medidas pertinentes. No obstante, lo anterior es excepcional y se justifica cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente.
Esta Corporación ha reconocido como justificaciones suficientes cuando: (i) el juez de primera instancia no adoptó las medidas necesarias para conminar al obligado a la ejecución de la parte resolutiva del fallo de tutela o, cuando las adoptó, pero estas resultaron insuficientes o ineficaces para alcanzar dicho objetivo[61]; (ii) la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues la misma no tiene superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato[62]; (iii) en presencia de un estado de cosas inconstitucional, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo[63]; o (iv) su intervención sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo.[64]
3.1. Para asegurar el cumplimiento de las sentencias de tutela, es necesario tener en cuenta que se pueden distinguir dos partes constitutivas del fallo: la decisión de amparo, es decir, la determinación de si se concede o no el amparo solicitado mediante la acción de tutela, y la orden proferida para garantizar el goce efectivo del derecho amparado.[65]
De esta manera, el principio de la cosa juzgada se aplica en términos absolutos a la primera parte del fallo, es decir, a lo decidido. Por lo tanto, la decisión del juez de amparar un derecho es inmutable y obliga al propio juez que la adoptó.[66]
Por su lado, como la orden es consecuencia de la decisión de amparo y su función es la de asegurar el goce efectivo del derecho en el contexto particular de cada caso, los efectos de la cosa juzgada respecto de ésta tienen unas características especiales en materia de acción de tutela, razón por la cual, las órdenes pueden ser modificadas.[67]
Por lo tanto, el juez de tutela podría ajustar la orden cuando es evidente que será imposible cumplir lo ordenado. Sin embargo, se debe tratar de una verdadera imposibilidad[68], pues no cualquier dificultad para cumplir una obligación implica que esta no pueda llevarse a cabo.[69]
3.2. Ahora bien, tratándose de decisiones proferidas por la Corte Constitucional, debe entenderse que estas se encuentran revestidas por los efectos de la cosa juzgada constitucional, la cual procura garantizar la seguridad jurídica y la tutela judicial efectiva. No obstante, sus órdenes también pueden ser moduladas, siempre y cuando se satisfagan los rigurosos requisitos ya citados.[70] En particular, la Corte ha destacado -entre otras cosas- que “la modificación o modulación de las órdenes proferidas en la sentencia debe procurar que esos remedios judiciales contribuyan a garantizar la protección concedida y la efectividad de los derechos, principios y valores constitucionales”[71], sin que ello implique reabrir o cuestionar la discusión de fondo, ni alterar el contenido sustancial de la decisión.[72]
Ligado a lo anterior, no puede dejarse de lado que esa facultad puede ejercerla tanto la Corte, como los jueces que adelanten el trámite de verificación del cumplimiento o de un incidente de desacato de una Sentencia proferida por esta Corporación -incluso tratándose de órdenes complejas[73]-, teniendo la posibilidad de incluir “una orden adicional a la principal o modifique la misma en sus aspectos accidentales –es decir, en lo relacionado con las condiciones de tiempo, modo y lugar–, siempre y cuando ello sea imprescindible para asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales amparados en sede de tutela, respetando el principio de cosa juzgada y sin alterar el contenido esencial de lo decidido originalmente”[74], de conformidad con ciertos parámetros o condiciones de hecho.[75]
La Corte hizo referencia a los siguientes tres: (i) la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane; (ii) implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público -caso en el cual el juez que resuelve modificar la orden primigenia debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz–; y (iii) es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir[76]. Aunado a lo anterior precisó, entre otras cuestiones, que en el proceso de verificación del cumplimiento o el desacato es menester analizar, conforme al principio constitucional de buena fe, si el conminado a cumplir la orden se encuentra inmerso en una circunstancia excepcional de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para conducir su proceder según lo dispuesto en el fallo de tutela, de modo tal que -por ejemplo- “no habría lugar a imponer una sanción por desacato en los casos en que (i) la orden de tutela no ha sido precisa, porque no se determinó quién debía cumplirla o porque su contenido es difuso, y/o (ii) el obligado ha adoptado alguna conducta positiva tendiente a cumplir la orden de buena fe, pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo”.[77]
En el presente caso, la Corte Constitucional no asumirá la competencia para realizar el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014. Esto, por las razones que se exponen a continuación.
4.1. En primer lugar, es necesario resaltar que, en la referida Sentencia, la Sala Novena de Revisión profirió una serie de órdenes que no son de simple ejecución, sino que se trata de órdenes complejas.[78] Especialmente, sobresalen las contenidas en el ordinal segundo de la parte resolutiva, numerales “i” a “iv” (ver supra, antecedente N° 3.4.), que son -precisamente- respecto de las cuales los solicitantes enfocan sus inconformidades.
4.1.1. El referido ordinal segundo tiene como finalidad la verificación y clarificación del censo y la legalidad y legitimidad de la elección del Gobernador, estableciendo ciertos mandatos para las entidades estatales, principalmente de acompañamiento.
Así, en el primer numeral, se ordenó a la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías (DAIRM) del Ministerio del Interior abstenerse de inscribir a Silvio Lagos como Gobernador, y proceder a hacerlo solo cuando se hubiera realizado el autocenso, (i) previa verificación y clarificación de la elección del Gobernador por parte de las autoridades tradicionales y ancestrales y de la Asamblea General -de conformidad con el Reglamento Interno-, y (ii) con el acompañamiento de las autoridades civiles competentes.
En el segundo numeral se estableció que la DAIRM y el Alcalde de Túquerres debían realizar el acompañamiento necesario para la realización de un autocenso, a partir de la conformación de un Comité de Censo (i) constituido por las autoridades tradicionales y ancestrales indígenas: Asamblea, Cabildos y Consejo Mayor, Juan Jerónimo Ascuntar, Silvio Lagos, y líderes y liderezas indígenas; y (ii) que debía llevarse a cabo con el acompañamiento de diferentes entidades estatales.[79] Adicionalmente, la Corte indicó que (1) el referido Comité tenía que encargarse de coordinar la realización del censo, para lo cual debía seguir ciertas pautas[80]; y (2) el autocenso debía llevarse a cabo con la observancia de ciertos criterios.[81]
En el tercer numeral se dispuso que el INCODER debía culminar el proceso de censo y clarificación de la titulación colonial de las tierras y de la reestructuración y de los estudios socioeconómicos y de tenencia de tierras de la comunidad.[82]
En el cuarto numeral se ordenó a la DAIRM que, una vez terminado el censo por las autoridades tradicionales y ancestrales y los miembros de la comunidad, procediera a (i) el acompañamiento de la realización de la Asamblea General de la comunidad de Túquerres para la elección del Gobernador, y (ii) a la inscripción y registro del Gobernador, de acuerdo con los criterios establecidos en el primer numeral.
4.1.2. Por otra parte, los restantes puntos resolutivos versan sobre la solicitud dirigida a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación para que conformaran unos comités especiales con el fin de realizar el acompañamiento, veeduría y vigilancia de la realización del autocenso y de la elección del Gobernador (tercer punto resolutivo); la invitación a diferentes organizaciones -como AICO y la ONIC- para que conformaran un comité especial que realizara el acompañamiento a la comunidad, y realizara la veeduría y seguimiento al cumplimiento de las órdenes (cuarto punto resolutivo); la remisión de copias a la Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia (quinto punto resolutivo); y la determinación de que el seguimiento sería realizado por la Sala de Decisión Laboral del Distrito Superior del Distrito Judicial de Pasto (sexto punto resolutivo).
4.2. Del anterior recuento se evidencia que en la Sentencia T-973 de 2014 solo se fijaron pautas procedimentales mínimas para que las entidades estatales realizaran -con la debida diligencia- el acompañamiento de las autoridades indígenas en la conformación del Comité de Censo, la elaboración del autocenso y la celebración de las elecciones.
Así, se encuentra que no se dieron órdenes a la comunidad, ni se estableció que los procesos relacionados con el censo y las elecciones estuvieran a cargo de las entidades estatales, o que los mismos tuvieran que culminar con cierto resultado[83] (v.gr. con la elección de determinadas personas), como parecen asumirlo los solicitantes.
Esto, porque como se determinó en la Sentencia, el Estado no puede interferir en la toma de decisiones que son exclusivas de la Comunidad (v.gr. en los eventos políticos como actos de convocatoria, elección o posesión de las autoridades tradicionales indígenas), pues de lo contrario se desconocerían “los derechos a la autonomía política y autogobierno de la comunidad comprometiendo su diversidad étnica y cultural” (supra, antecedente N° 3.2.).
Al respecto, es necesario reiterar que -como se especificó en la Sentencia T-973 de 2014[84]- la jurisprudencia constitucional ha entendido la autonomía como el derecho que tienen los pueblos étnicos a decidir por sí mismos los asuntos y aspiraciones inherentes a su comunidad, en los ámbitos material, cultural, espiritual, político y jurídico, de acuerdo con sus referentes culturales propios y su cosmovisión, de conformidad con la pluralidad y la diversidad, pero en concordancia con el marco constitucional y legal del Estado constitucional y democrático de Derecho. Por tanto, la garantía de la autonomía política supone que las decisiones tomadas por un pueblo indígena dentro de un proceso de elección deben ser respetadas por la autoridad administrativa, ya que esta tiene restringido su campo de acción, puesto que su función es la de presenciar el trámite de posesión de las autoridades tradicionales de una comunidad y garantizar las condiciones para que se puedan adelantar las diferentes etapas del proceso eleccionario. De esta forma, con el objeto de proteger que los pueblos indígenas conserven sus tradiciones, usos, y costumbres, el Estado, a través de sus instituciones, debe abstenerse de interferir en la toma de las decisiones que en desarrollo de su autonomía corresponde adoptar a los miembros de una comunidad.[85] En ese sentido, cuando hay una indebida intervención de funcionarios del Estado en actos de elección y posesión de dirigentes de un Cabildo, ello constituye una violación a los derechos de independencia política de la comunidad e implicaría una afectación a su diversidad étnica y cultural.
4.3. Ahora bien, quienes solicitan que la Corte asuma la verificación del cumplimiento (Segundo Enrique Anama y Gladys Riascos, supra antecedente Nº 5.2.), y algunos intervinientes (Integrantes del Consejo Mayor/Autoridades Tradicionales del Resguardo Indígena de Túquerres y Juan Jerónimo Ascuntar, supra, antecedentes Nº 6.2.7. y 6.2.11.), plantean algunas inconformidades sobre todo el proceso adelantado, las cuales -como se explicará- no tienen la virtud de invalidar el seguimiento adelantado por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, de acuerdo con el Informe allegado por ésta el 8 de mayo de 2018, y especialmente por la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior (supra, antecedente Nº 6.2.2.). Esos cuestionamientos pueden agruparse en los siguientes cuatro argumentos:
4.3.1. No hubo participación del Consejo Mayor en el proceso electoral[86]
Como se reseñó (supra, antecedentes Nº 3.3. y 3.4.), en la Sentencia T-973 de 2014, la Corte encontró que se presentaban problemáticas respecto de la reelección del Gobernador y el censo, para lo cual determinó que era la Comunidad la encargada de la elección de sus autoridades. En concreto, para (i) la conformación del Comité de Censo, (ii) la realización de autocenso, y (iii) la elección del Gobernador. Para acompañar ese proceso, dio algunos mandatos a las entidades estatales (supra, fundamentos jurídicos Nº 4.1. y 4.2.). Se reitera que no se dieron órdenes a la comunidad, ni se estableció que el proceso electoral estuviera a cargo de las entidades estatales, o que los mismos tuvieran que culminar con determinado resultado.
Dentro de las pautas procedimentales para realizar el acompañamiento, en la Sentencia se estableció -entre otras cosas- que el Comité de Censo debía estar “constituido por las autoridades tradicionales y ancestrales indígenas: Asamblea, Cabildos y Consejo Mayor, el señor Juan Jerónimo Ascuntar, el señor Silvio Lagos, y líderes y liderezas indígenas; de conformidad con el Reglamento Interno de la comunidad indígena de Túquerres (…)” (ordinal segundo de la parte resolutiva, numeral “ii”).
De la información recopilada por la Corte en el trámite orientado a determinar si asume, o no, el cumplimiento de la Sentencia, se da cuenta que sí hubo participación del Consejo Mayor en la conformación del Comité de Censo (supra, notas al pie Nº 18, 31 y 34), incluso teniendo representación en el mismo (justamente los señores Segundo Enrique Anama y Gladys Riascos, miembros del Consejo Mayor, fueron miembros). En concreto, se evidencia que:
(i) El 11 de agosto de 2015 se reunieron -entre otras personas- el Alcalde y Personero de Túquerres, Marcial Rodríguez (“Consejero Mayor Resguardo de Túquerres”), Juan Jerónimo Ascuntar Chaucanes (“Líder Resguardo de Túquerres”), Segundo Enrique Anama (“Consejero Mayor Resguardo de Túquerres”), William Calderón Cárdenas (“Gob. Suplente Resguardo de Túquerres”), William Velázquez (“Comunero Resguardo de Túquerres”), Silvio Lagos (“Líder Resguardo de Tuquerres”) e Ignacio Mayag (“Rep. Consejo Mayor Resguardo de Túquerres”) y se acordó, respecto del Comité de Censo, que “los miembros del resguardo en el marco de su autonomía definen la forma de elección y el número total de personas que conformaran el comité de censo. (…) Se establece qué (sic) el comité no debe ser de un número muy grande y dando cumplimiento a la Sentencia T 973 de 2014 se integrará de la siguiente manera: // // 1. Consejo Mayor: 2 personas delegadas por cada consejo mayor. Total 4. // 2. Cabildo: 2 personas delegadas por cada cabildo. Total 4 // Asamblea: // 3. Autoridades Tradicionales: 1 autoridad elegida por cada una de las partes en conflicto y una autoridad elegida por la asamblea de autoridades tradicionales de conformidad con el artículo 140 del Reglamento Interno. Total 3. // 4. Líderes y lideresas de 4 asentamientos: 1 persona elegida por la comunidad de cada asentamiento. Se aclara que los 4 asentamientos están dentro de las 16 parcialidades. Total 4. // 5. Los señores Silvio Lagos y Juan Ascuntar como lo menciona la Sentencia. // El Comité de Censo estará conformado por un total de 17 personas.” (Ver supra, nota al pie Nº 34)
(ii) Según la DAIRM, la “primera acta de cumplimiento del fallo” (supra, antecedente Nº 6.2.2.) da cuenta que se decidió “la manera en que se conformaría el comité, cada sector eligió 6 integrantes quedando en situación de igualdad con un total de 12. La manera de escoger los otros 5 fué (sic) en terreno, 4 por elecciones realizadas por parte de la comunidad en territorios de recuperación y 1 por autoridades tradicionales”.[87] Esas 17 personas fueron seleccionadas de la siguiente manera: (i) por el Consejo Mayor: Vicente Mora (coordinador justicia propio) e Ignacio Mayag (sabedor), por parte de Silvio Lagos, y Gilberto Aurelio Ramírez (presidente Consejo Mayor) y Segundo Enrique Anama Mayag (vicepresidente Consejo Mayor), por parte de Juan Ascuntar; (ii) por el Cabildo: Eliza Guadalupe Arévalo y Mari Rubí Timana Cuasquen, por parte de Silvio Lagos, y Segundo William Calderón (suplente gobernador) y Jennifer Amelita Cárdenas Rodríguez (fiscal), por parte de Juan Ascuntar; (iii) por la Asamblea: Gladis del Carmen Riascos Flórez (médico tradicional), por parte de Juan Ascuntar, Pablo Emilio Getial Chacalan (médico tradicional), por parte de Silvio Lagos, y Yolanda Lucía Mora Ríos, por parte de la asamblea de autoridades tradicionales, de conformidad con el artículo 140 del Reglamento Interno; (iv) por los líderes y lideresas de 4 asentamientos (que están dentro de las 16 parcialidades): Amanda América Salazar Aucu (asentamiento María Paguay), Álvaro Lagos Tobar (asentamiento La Jardinera), William Velásquez Maingues (asentamiento San Pedro) y Luis Rafael Ponce Sánchez (asentamiento La Alegría); y (v) los señores Silvio Lagos y Juan Ascuntar, “como lo menciona la Sentencia”. (Ver supra, nota al pie Nº 18)
4.3.2. La forma como fue conformado el Comité del Censo[88]
Los solicitantes e intervinientes mencionados indicaron que (i) el Comité de Censo no fue nombrado por Asamblea Pública, y (ii) como la Sentencia T-973 de 2014 no estableció criterios para la conformación del Comité, la DAIRM y la población no indígena impusieron sus decisiones.
Al respecto, se encuentra que la Sentencia no estableció que el Comité tuviera que ser elegido en Asamblea Pública. Lo que sí determinó fue que -como se acabó de mencionar- la Comunidad era la encargada de la elección de sus autoridades, limitando el rol de las entidades al de acompañantes.
Como se dilucidó en el anterior numeral, fueron los miembros de diferentes sectores de la Comunidad quienes decidieron la forma en que debía estar integrado el Comité de Censo y cómo se debía adelantar la escogencia de los miembros, siguiendo los parámetros de la Sentencia (v.gr. Silvio Lagos y Juan Ascuntar formaron parte por expresa disposición del numeral “ii” del segundo punto resolutivo).
Además, debe resaltarse que, tal como lo pusieron de presente la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto (supra, antecedente Nº 5.1.) y la DAIRM (supra, antecedente Nº 6.2.2.), todas las decisiones del referido Comité se adoptaban por unanimidad.
4.3.3. Sobre la realización del autocenso[89]
Adicionalmente, quienes objetan la manera en que se ha dado cumplimiento al fallo, manifestaron que (i) el autocenso no debió realizarse por segmentos, (ii) fueron censadas personas que no debían serlo (“gente blanca”), (iii) el Comité de Censo en pleno no estableció el autocenso final y definitivo, y (iv) no aceptan los resultados del autocenso sin que antes se adelante la reestructuración de los títulos coloniales, tal como lo dispone el numeral “iii” del ordinal segundo de la parte resolutiva de la Sentencia.
En la referida Providencia la Corte enunció que el autocenso se debía “llevar a cabo (a) en las 16 parcialidades de la comunidad de Túquerres, (b) bajo la coordinación y con la autorización de las autoridades tradicionales y ancestrales de la comunidad de Túquerres, (c) con base en las reglas que establezca el Reglamento Interno de la Comunidad de Túquerres y las mismas autoridades tradicionales y ancestrales indígenas (…), (d) de conformidad con una metodología concertada por el Comité de Censo, la cual deberá tener en cuenta como mínimo criterios como el de pertenencia, de residencia, de habitación dentro de la comunidad, de adopción, de reconocimiento de las autoridades tradicionales y ancestrales, las cuales saben y conocen quiénes son los verdaderos miembros de las comunidades indígenas; (e) diseñando mecanismos de interlocución y toma de decisiones, que garanticen la toma adecuada de decisiones y que tenga en cuenta las posibles tensiones, conflictos y los problemas históricos o estructurales que se hayan venido presentando al interior de la comunidad del Resguardo de Túquerres. (…)”
Al respecto, debe reiterarse que, de acuerdo con el Informe de la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto y los documentos allegados por la DAIRM, todas las decisiones del Comité fueron adoptadas de manera unánime, incluida la metodología y resultado.
En efecto, fue el Comité de Censo el que, al decidir la metodología para realizar el censo, determinó, en uso de su autonomía, que (i) se realizaría “por segmentos, sin señalar que unos segmentos tendrían menos derechos que otros o alguna condición parecida” (supra, antecedente Nº 6.2.2.); (ii) determinó que el cumplimiento del numeral “iii” del ordinal segundo de la parte resolutiva de la Sentencia T-973 no era un prerrequisito para adelantar el autocenso (lo que la Corte tampoco estableció), pues indicó que sería “la instancia competente para decidir lo relacionado con la orden segunda ordinal (iii) de la sentencia T-973-2014, en especial decidir sobre la autorización al Incoder en los términos establecidos en el resuelve de la sentencia, para la clarificación colonial de las tierras y reestructuración. Al respecto el comité decidió que se iniciará con el autocenso y luego se abrirá un espacio para tomar la decisión relacionada con Incoder” (supra, nota al pie Nº 28); y (iii) “[p]ara realizar el nuevo autocenso el Comité decide que se convocará solamente a los indígenas que han sido incluidos en el censo realizado por el Incoder mencionado en la Sentencia T-973 de 2014, el cual ‘tiene un avance del 80%, con 10.299 personas censadas en 3.381 familias, que cubren 13 parcialidades de las 16 […]’. (…) Para informar a las familias y personas a censar se realizarán asambleas en las 16 parcialidades. // La metodología concertada para la realización del nuevo autocenso se realizara (sic) en el siguiente orden: // Los poseedores de títulos ancestrales y sus descendientes. // Las recuperaciones y sus descendientes. // Los dueños de tierras que tengan la firme voluntad de donar la totalidad de su propiedad al resguardo (…). // Los chaquiñanes y los canpañanes (franjas laterales). Quienes estén en posesión y se autoreconocen como indígenas. // Los que no poseen territorio (…)” (supra, nota al pie Nº 36).
A partir de lo anterior, contrario a lo que afirman los solicitantes, el Comité en pleno estableció el autocenso final y definitivo con un total de 13.004 personas distribuidas en 6 segmentos, así: Originarios o Títulos Colectivos: 989 familias con 3370 personas; Títulos de Recuperación 329 familias con 1352 personas; Escrituras 1335 personas; Campañanes o Shaquiñanes 84 familias con 304 personas; Predios con Recursos Propios 264 familias con 750 personas; y Sin Propiedad 5893 personas” (supra, antecedentes Nº 5.1., 6.2.2.).
4.3.4. Respecto de la elección del Gobernador[90]
Finalmente, los solicitantes sostuvieron que en la elección del Gobernador no hubo participación del Consejo Mayor, y que personas que no estuvieron en el censo participaron en las elecciones.
Para sintetizar lo hasta aquí expuesto, conforme lo señaló la DAIRM, se destaca que todas las decisiones del Comité de Censo se adoptaban por unanimidad, lo cual incluyó la validación de los resultados del autocenso, a partir del cual se realizó la elección del gobernador, gobernador suplente y de otras autoridades del Resguardo.
Aunado a ello, la DAIRM reportó que en 15 de las 16 parcialidades que conforman el Resguardo Indígena de Túquerres “no se presentó novedad para el desarrollo de las elecciones, estas transcurrieron en condiciones normales desde el inicio hasta el final. // Solo en una parcialidad, la de ICUAN (…) se registraron alteraciones en el orden público y alteraciones de convivencia en el entorno del sitio donde se ubicó la mesa de votación (…), situación que no permitió, el desarrollo normal del proceso electoral y asistencia de los votantes; fue necesaria la intervención de las autoridades de policía (sic)” (supra, antecedente Nº 6.2.2.).
A partir de las anteriores actuaciones, debidamente documentadas y probadas en los términos indicados, la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto consideró que efectivamente se había dado cumplimiento a la orden segunda de la Sentencia T-973 de 2014.[91] Así mismo, como se mostró (supra, antecedente N° 5), informó de modo detallado a la Corte las distintas fases a partir de las cuales se han acatado las determinaciones adoptadas por esta Corporación en la citada Sentencia.[92]
4.4. Visto lo anterior, la Sala encuentra que no debe asumir la competencia para realizar el seguimiento (de acuerdo con los supuestos indicados supra, fundamento jurídico N° 2.2.), en la medida en que no se cumple ninguna de las circunstancias excepcionales que la jurisprudencia constitucional ha establecido y que han sido expuestas en esta providencia, para adelantar el proceso de supervisión previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991. Esto, porque (i) el juez de primera instancia no es una Alta Corte; (ii) de otro lado, no se está en presencia de un estado de cosas inconstitucional; y (iii) tampoco hay elementos de juicio para concluir que la intervención de la Corte Constitucional sea imperiosa o indispensable para lograr el cumplimiento del fallo.
Pero además de lo anterior, aunque el accionante -y otros miembros del sector de la Comunidad al que este representa- estima que las órdenes han sido incumplidas -incluso tergiversadas- por las entidades vinculadas, con la anuencia de la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, lo cierto es que de la información recopilada (supra, antecedentes N° 5.1. y 6.2.; e infra, anexo) se deriva que (iv) la referida Sala de Decisión Laboral ha desplegado una serie de medidas para supervisar e impulsar la materialización las órdenes complejas proferidas en la Sentencia T-973 de 2014 (especialmente las referidas en los numerales “i”, “ii”, y “iv” del segundo punto resolutivo).
Tal como lo se desprende de todo lo expuesto, la referida Sala de Decisión Laboral ha venido realizando un seguimiento en principio diligente al cumplimiento de la Sentencia (de conformidad con el sexto punto resolutivo), promoviendo que las entidades estatales involucradas desplegaran su papel de acompañamiento ordenado en la Sentencia para la materialización de las órdenes -incluso celebrando audiencias públicas-, y que, como consecuencia de todo ese proceso, se conformara el Comité de Censo, se realizara el autocenso y se celebraran las elecciones.
4.5. Lo anterior no equivale a una declaratoria de cumplimiento por parte de la Corte Constitucional, pues en modo alguno se está entrando a analizar el fondo del asunto en relación con cada una de las órdenes proferidas en la Sentencia T-973 de 2014. Solo se advierte que la actuación de la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto ha sido en princpio diligente, y que no se presentan razones imperiosas que habiliten la competencia de esta Corporación para adelantar el seguimiento.
4.6. Sin perjuicio de lo referido, la Corte advierte que -tal como lo señalaron el Alcalde de Túquerres (supra, antecedente N° 6.2.1.) y el Procurador Delegado para Asuntos Étnicos (supra, antecedente N° 6.2.3.)- hay aspectos pendientes respecto de los cuales no se ha mostrado avances, tal como el proceso establecido en el numeral “iii” del segundo punto resolutivo, referente al “censo y clarificación de la titulación colonial de las tierras y de la reestructuración y de los estudios socioeconómicos y de tenencia de tierras de la comunidad de Túquerres”.
Según informó la Agencia Nacional de Tierras (supra, antecedente Nº 5.1.) a la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, aunque durante 2012 y 2013 el INCODER adelantó “preliminarmente algunas actividades de dichos procedimientos”, el Decreto 2663 de 1994 fue derogado por el Decreto 1465 de 2013, “motivo por el cual desde ese momento, las Autoridades Indígenas del país iniciaron las concertaciones en diferentes espacios institucionales con el Gobierno nacional, con el fin de elaborar conjuntamente la normatividad que reglamente específicamente los procedimientos de Clarificación de la Vigencia Legal de los Títulos de los Resguardos de origen Colonial y/o Republicano, siendo que a la fecha dichas concertaciones no han concluido y por ahora no hay un proyecto normativo definitivo y aprobado por las partes que permita la expedición del decreto reglamentario, por lo que una vez se cuente con dicho instrumento jurídico la Agencia Nacional de Tierras podrá avocar conocimiento. // Igualmente, señal[ó] que los artículos 49, 50 y 51 de la Ley 160 de 1994 fueron derogados por el Decreto Ley 902 de 2017, siendo que hasta la fecha no existe un proyecto normativo definitivo y aprobado por las partes que permita la expedición del derecho reglamentario para adelantar los mentados procedimientos.”
La Corte considera que, en general, el no cumplimiento de esa orden se encuentra vinculada a la complejidad de la misma (supra, fundamento jurídico N° 4.1.). Lo anterior no implica que el juez constitucional de primera instancia deba avalar el no cumplimiento de las determinaciones adoptadas en la Sentencia, pues tiene la obligación de asegurar la eficacia de las decisiones judiciales, contando para ello incluso con la posibilidad de modular o ajustarlas, en la medida de lo estrictamente necesario (supra, fundamento jurídico N° 3).[93]
De igual manera, debe enfatizarse en que la imposibilidad temporal de cumplir una orden no puede servir como justificación para incumplir la totalidad del fallo (i.e. las dificultades para cumplir el numeral “iii” del segundo punto resolutivo no puede ser un obstáculo para asegurar la ejecución de las demás órdenes establecidas en la Sentencia T-973 de 2014). Esto, por cuanto el cumplimiento de las obligaciones constitucionales debe realizarse a la luz del principio del efecto útil, de tal forma que se realicen los máximos esfuerzos para darles su pleno sentido y así alcanzar los fines para los cuales han sido establecidas[94].
4.7. Adicionalmente, es imprescindible recordar que -dadas las particularidades del caso concreto- la obediencia de los deberes por parte de las entidades y la labor de seguimiento por parte del Juez de Primera Instancia, tienen que ser respetuosas con los principios de diversidad étnica y cultural, autonomía, autodeterminación y autogobierno de los pueblos indígenas, procurando maximizar la efectivización de los mismos. En consecuencia, no podrían la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto o las entidades públicas implicadas en el cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014, resolver asuntos que son de la órbita exclusiva de la Comunidad del Cabildo de Túquerres.
4.8. En síntesis, la Corte Constitucional reitera que la competencia para adelantar el seguimiento continúa a cargo de la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, pues no hay ninguna razón constitucional que justifique la activación de la competencia de esta Corporación para conocer el asunto.
4.9. De conformidad con todo lo expuesto, se rechazarán las solicitudes para que la Corte Constitucional asuma la competencia para supervisar el cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014, presentadas el 16 de marzo de 2018, 16 de abril de 2018, 15 de agosto de 2018 y 22 de julio de 2019 por Segundo Enrique Anama Mayag, Juan Jerónimo Ascuntar Chaucanes, Gladys Riascos y otras personas. Así las cosas, se ordenará que, a través de la Secretaría General de la Corporación, se remita copia de esta decisión a la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, a los peticionarios y a las entidades involucradas.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional
RESUELVE
PRIMERO.- RECHAZAR las solicitudes para que la Corte Constitucional asuma el seguimiento del cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014, presentadas el 16 de marzo de 2018, 16 de abril de 2018, 15 de agosto de 2018 y 22 de julio de 2019 por Segundo Enrique Anama Mayag, Juan Jerónimo Ascuntar Chaucanes, Gladys Riascos y otras personas.
SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR copia de esta providencia a (i) la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto; (ii) los señores Segundo Enrique Anama Mayag, Juan Jerónimo Ascuntar Chaucanes y Gladys Riascos; y (iii) la Agencia Nacional de Tierras, la Alcaldía Municipal de Túquerres, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior, el Grupo de Asuntos Étnicos y Minorías Sexuales de la Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos de la Procuraduría General de la Nación, la Organización Indígena AICO, la Organización Indígena ONIC, la Personería Municipal de Guaitarilla, la Personería Municipal de Imués, la Personería Municipal de Ospina, la Personería Municipal de Sapuyes, la Personería Municipal de Túquerres, la Regional Nariño de la Defensoría del Pueblo y la Secretaría de Desarrollo Comunitario de la Gobernación de Nariño.
TERCERO.- ADVERTIR que contra esta providencia no procede recurso alguno.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Contenido del Informe presentado el 8 de mayo de 2018 por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto
En su informe, el Magistrado Juan Carlos Muñoz detalló todas las actuaciones realizadas por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto de cara al cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014. Al revisar el contenido del CD que se adjuntó, se constata que en el mismo se encuentra el video de las audiencias celebradas el 5 de abril de 2017, el 23 de octubre de 2017 y el 6 de abril de 2018, y los siguientes archivos (se destacan los documentos relevantes):
1. “CUADERNO 2 - PARTE 1 (DESDE FOLIO 317) 0005” (999 folios)
- Auto de 14 de julio de 2015, mediante el cual la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto obedece y cumple lo resuelto por la Corte Constitucional, notificando a las partes y entidades comprometidas (folio 4 a 6).
- Informe de cumplimiento del Ministerio del Interior, remitido el 18 de agosto de 2015 (folio 95 a 102).
- Informe de cumplimiento del Incoder, remitido el 7 de septiembre de 2015 (folio 106 a 123).
- Informe de cumplimiento del Ministerio del Interior, remitido el 14 de septiembre de 2015 (folio 124 a 146).
- Oficio presentado el 8 de octubre de 2015 por el Representante Adjunto de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (folio 147).
- Informe de cumplimiento del Incoder, remitido el 1 de octubre de 2015 (folio 148 a 173).
- Informe de cumplimiento del Ministerio del Interior, remitido el 21 de octubre de 2015 (folio 193 a 210).
- Informe de cumplimiento de la Defensoría del Pueblo, remitido el 18 de noviembre de 2015 (folio 225 a 260).
- Informe de cumplimiento del Alcalde Municipal de Túquerres, remitido el 23 de noviembre de 2015 (folio 448 a 463).
- Auto de 26 de noviembre de 2015, mediante el cual la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto resolvió -entre otras cuestiones- requerir a las entidades obligadas por la Sentencia T-973 de 2014, para que informaran sobre el cumplimiento de la misma (folio 261 a 270).
- Informe de cumplimiento del Ministerio del Interior, remitido el 21 de diciembre de 2015 (folio 464 a 477).
- Informe de cumplimiento del Alcalde Municipal de Túquerres, remitido el 29 de diciembre de 2015 (folio 478 a 499).
- Auto de 23 de febrero de 2016, mediante el cual la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto resolvió -entre otras cuestiones- (i) de acuerdo con lo decidido el 24 de noviembre de 2015 por la Corte Constitucional, ampliar el plazo otorgado en los literales “ii” y “iii” del numeral segundo de la parte resolutiva de la Sentencia T-973 de 2014; y (ii) ordenar a los accionados y entidades involucradas que cada mes remitieran un informe sintetizando los esfuerzos realizados y los logros alcanzados (folio 591 a 602).
- Informe de cumplimiento del DANE, remitido el 28 de mayo de 2016 (folio 677 a 684).
- Resolución 007 de 3 de abril de 2016 “DIRIGIDA A INSTITUCIONES DEL ESTADO CONCERNIDAS EN LA SENTENCIA T-973-2014”, proferida por el Concejo Mayor del Resguardo Ancestral de Túquerres (folio 703 a 706).
- Informe de cumplimiento del Ministerio del Interior, remitido el 23 de mayo de 2016 (folio 759 a 763).
- Informe de cumplimiento del DANE, remitido el 17 de junio de 2016 (folio 731 a 732).
2. “CUADERNO 2 - PARTE 2 (DESDE FOLIO 1001)_0008” (240 folios)
- Informe de cumplimiento del Alcalde Municipal de Túquerres, remitido el 20 de mayo de 2016 (folio 226 a 240).
- Informe de cumplimiento de las Autoridades Indígenas de Colombia (AICO), remitido el 22 de junio de 2016 (folio 204 a 207).
- Informe de cumplimiento del Ministerio del Interior, remitido el 27 de junio de 2016 (folio 17 a 20).
3. “CUADERNO 3 - PARTE 1 (DESDE FOLIO 1)_0003” (999 folios)
- Informe sobre el cumplimiento de Amanda América Salazar -integrante del Comité de Auto Censo-, de 5 de junio de 2016 (folio 2 a 3).
- Resolución 013 de 26 de junio de 2016, proferida por el Concejo Mayor del Resguardo Ancestral de Túquerres (folio 4 a 6).
- Carta del 3 de julio de 2016, dirigida por comuneros del Resguardo Indígena de Túquerres a Juan Gerónimo Ascuntar (folio 7 a 18).
- Auto de 26 de julio de 2016, proferido por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, mediante el cual se requirió “a los integrantes del ‘COMITÉ DE CENSO’ para que en coordinación con la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del interior y demás entidades involucradas, realicen el censo de la población indígena perteneciente al Resguardo de Túquerres, siguiendo las directrices impartidas por la H. Corte Constitucional en la Sentencia T - 973 de 2014, la cual hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y por lo tanto es inmodificable. // Para cumplir lo anterior, se solicitará a la Dirección de Asuntos indígenas del Ministerio del Interior, certifique en el menor tiempo posible quienes hacen parte del Comité de Censo, a efectos de ser debidamente notificados (…)” (folio 53 a 58).
- Resolución 014 de 31 de julio de 2016, proferida por el Concejo Mayor del Resguardo Ancestral de Túquerres (folio 189 a 191).
- Informe de cumplimiento del Ministerio del Interior, remitido el 13 de septiembre de 2016 (folio 325 a 370).
- Informe de cumplimiento del Ministerio del Interior, remitido el 21 de octubre de 2016 (folio 450 a 466).
- Informe de cumplimiento del Ministerio del Interior, remitido el 19 de diciembre de 2016 (folio 646 a 689).
- Auto de 17 de marzo de 2017, mediante el cual la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto requirió a las entidades involucradas para que informaran “sobre las gestiones adelantadas dentro de su competencia para dar cumplimiento a las órdenes impartidas en la sentencia T - 973 de 2014” (folio 539 a 542).
- Auto de 23 de marzo de 2017, mediante el cual la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto decidió fijar el 5 de abril de ese año como fecha para realizar una audiencia pública, solicitada por los integrantes del Comité de Censo del Resguardo Indígena de Túquerres (folio 575 a 577).
- Informe de cumplimiento del Ministerio del Interior, remitido el 24 de marzo de 2017 (folio 711 a 730).
- Informe de cumplimiento de la Procuraduría Regional de Nariño, remitido el 27 de marzo de 2017 (folio 638 a 641).
- Informe de cumplimiento de la Secretaría de Desarrollo Comunitario de la Gobernación de Nariño, remitido el 27 de marzo de 2017 (folio 642 a 643).
- Informe de cumplimiento del Alcalde Municipal de Túquerres, remitido el 31 de marzo de 2017 (folio 732 a 772).
- Control de asistencia a la audiencia pública de 5 de abril de 2017, realizada por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto (folio 778 a 785).
- Acta de la Asamblea General de la comunidad originaria del Resguardo de Túquerres, realizada el 11 de junio de 2017, realizada “con el fin de tomar decisiones definitivas para el cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014 (…)” (folio 814 a 847).
- Informe de cumplimiento del Ministerio del Interior, remitido el 20 de junio de 2017 (folio 848 a 907).
- Informe de cumplimiento del Ministerio del Interior, remitido el 28 de agosto de 2017 (folio 918 a 970).
4. “CUADERNO 3 - PARTE 2 (DESDE FOLIO 736)_0004” (231 folios)
- Auto de 25 de septiembre de 2017, mediante el cual la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto decidió fijar el 23 de octubre de ese año como fecha para realizar una audiencia pública (folio 9 a 13).
- Resolución 021 de 15 de octubre de 2017, proferida por el Concejo Mayor del Resguardo Ancestral de Túquerres (folio 156 a 157).
- Control de asistencia a la audiencia pública de 23 de octubre de 2017, realizada por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto (folio 218 a 228).
5. “CUADERNO 4 - PARTE 1” (999 folios)
- Resolución 022 de 30 de noviembre de 2017, proferida por el Concejo Mayor del Resguardo Ancestral de Túquerres (folio 3 a 7).
- Auto de 6 de diciembre de 2017, mediante el cual la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto efectuó -entre otras cuestiones- un recuento de las labores realizadas hasta ese momento en el marco del seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014 (folio 16 a 28).
- Auto de 25 de septiembre de 2017, mediante el cual la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto decidió fijar el 23 de octubre de ese año como fecha para realizar una audiencia pública (folio 9 a 13).
- Informe de cumplimiento del Ministerio del Interior, remitido el 7 de febrero de 2018 (folio 222 a 252).
- Acta de reunión celebrada 18 de febrero de 2018, realizada por el Ministerio del Interior (folio 315 a 378)
- Acta de reunión realizada el 1 de marzo de 2018 por la Gobernación de Nariño, con el propósito de verificar los requisitos de los aspirantes a Gobernador, Gobernador Suplente y autoridades del Resguardo Indígena de Túquerres (folio 410 a 436).
- Auto de 3 de abril de 2018, mediante el cual la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto decidió -entre otras cuestiones- fijar el 6 de abril de ese año como fecha para realizar una audiencia pública (folio 552 a 557).
- Informe de cumplimiento del Ministerio del Interior, remitido el 4 de abril de 2018 (folio 665 a 827).
- Acta (y control de asistencia) de la audiencia pública celebrada el 6 de abril de 2018 por la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto (folio 828 a 838).
6. “CUADERNO 4 - PARTE 2 (DESDE FOLIO 1582)_0002” (68 folios)
- Acta de la reunión celebrada el 10 de abril de 2018 en la Gobernación de Nariño -en la que estuvieron presentes los delegados de varias entidades-, con el objeto de “PRESENTAR INFORME FINAL SOBRE CUMPLIMIENTO SENTENCIA T-973 de (sic) 2014, Y AUTOS DE FECHA 6 Y 18 DE DICIEMBRE DE 2017, PROCESO Y GESTIONES PARA LA ELECCIÓN DE GOBERNADOR, GOBERNADOR SUPLENTE Y AUTORIDADES PROPIAS DEL RESGUARDO INDIGENA DE TUQUERRES, REALIZADAS EL 8 DE ABRIL DE 2018” (folio 43 a 49).
- Informe de cumplimiento de la Agencia Nacional de Tierras, presentado el 13 de abril de 2018 (folio 52 a 66).
7. “CUADERNO 5 - PARTE 1” (553 folios)
- Informe de cumplimiento del Ministerio del Interior, remitido el 18 de abril de 2018 (folio 2 a 537).
- Informe de cumplimiento de la Agencia Nacional de Tierras, presentado el 16 de abril de 2018 (folio 538 a 553).
8. “CUADERNO INCIDENTE DESACATO” (398 folios)
- Incidente de desacato presentado el 20 de marzo de 2017 por la “comunidad indígena, líderes y representantes de las 16 parcialidades del Resguardo Indígena de Túquerres” (folio 2 a 31).
- Auto de 23 de marzo de 2017, mediante el cual la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto requirió a las entidades accionadas e implicadas en el cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014, para que informaran sobre las actividades realizadas (folio 33 a 35).
- Informe presentado el 31 de marzo de 2017 por la Personería del Municipio de Imues (Nariño) (folio 70 a 71).
- Informe presentado el 31 de marzo de 2017 por la Regional Nariño de la Defensoría del Pueblo (folio 73 a 74).
- Informe presentado el 31 de marzo de 2017 por Juan Jerónimo Ascuntar Chaucanes (folio 75 a 78).
- Informe presentado el 3 de abril de 2017 por la Regional Nariño de la Procuraduría General de la Nación (folio 79 a 85).
- Informe presentado el 4 de abril de 2017 por la Personería del Municipio de Túquerres (Nariño) (folio 86 a 89).
- Informe presentado el 5 de abril de 2017 por la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior (folio 104 a 106).
- Informe presentado el 3 de mayo de 2017 por la Agencia Nacional de Tierras (folio 152 a 157).
- Informe presentado el 3 de mayo de 2017 por el DANE (folio 168 a 169).
- Informe presentado el 9 de mayo de 2017 por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento de Nariño (folio 173 a 175).
- Informe presentado el 11 de mayo de 2017 por la Regional Nariño de la Procuraduría General de la Nación (folio 180 a 181).
- Informe presentado el 15 de mayo de 2017 por la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior (folio 189 a 191).
- Auto de 15 de mayo de 2017, mediante el cual la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto decidió -entre otras cuestiones- abstenerse de sancionar por desacato (folio 193 a 214).
- Informe presentado el 16 de mayo de 2017 por la Regional Nariño de la Defensoría del Pueblo (folio 192).
- Informe presentado el 18 de mayo de 2017 por el Municipio de Túquerres (Nariño) (folio 231 a 233).
- Informe presentado el 12 de mayo de 2017 por la Agencia Nacional de Tierras (folio 264 a 294).
- Auto de 1 de junio de 2017, mediante el cual la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto decidió declarar improcedente el recurso de reposición presentado por la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior contra el Auto de 15 de mayo de 2017 (folio 368 a 376).
- Propuesta “para la solución definitiva al conflicto intraétnico que aqueja al Resguardo Indígena de Túquerres”, presentado el 5 de enero de 2018 por la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior (folio 305 a 352).
ÍNDICE AUTO
5. Informe de la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto
6. Información solicitada por la Magistrada Sustanciadora
1. El trámite de cumplimiento de los fallos de tutela y el incidente de desacato
2. Competencia para hacer cumplir los fallos de tutela
4. Respuesta a la solicitud de cumplimiento
[1] Al momento de proferir la Sentencia, la Sala Novena de Revisión estaba presidida por el magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, quien culminó su período constitucional en febrero de 2017. Posteriormente, para ocupar esa vacante, fue elegida la magistrada Diana Fajardo Rivera (a partir del 6 de junio de 2017). Así, de conformidad con el artículo 7 del Decreto 1265 de 1970, el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, el artículo 9 del Acuerdo 108 de 1997 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y el artículo 56 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, las salas de decisión no se alteran durante cada período por cambio de magistrados, por lo que el que entre a reemplazar a otro ocupa el lugar del sustituido -asumiendo los negocios a su cargo-, siendo reestablecido el orden alfabético de las salas de decisión en el mes de enero de cada año, si hubiere sido afectado por el ingreso de nuevos magistrados nombrados en propiedad o en provisionalidad mayor de un año. De acuerdo con lo expuesto, mediante el Acuerdo Nº 4 de 2017, la Sala Plena dispuso que, a partir del 1 de enero de 2018, la Sala Segunda de Revisión estaría presidida por la magistrada Diana Fajardo Rivera.
[2] En este acápite la Sala se refirió en particular a la protección del derecho a la diversidad étnica y cultural (fundamento jurídico Nº IV.4.1.); la “Protección de los derechos de los indígenas colombianos contemplados en Convenios y Tratados internacionales, y en normas legales” (fundamento jurídico Nº IV.4.2.); la “Autodeterminación, autonomía, autogobierno y jurisdicción especial de los pueblos indígenas” (fundamento jurídico Nº IV.4.3.); y las “Características constitucionales de un Resguardo” (fundamento jurídico Nº IV.4.4.).
[3] Ibidem., fundamento jurídico Nº IV.4.3.1.
[4] Idem.
[5] Ibidem., fundamento jurídico Nº V.2.6.
[6] Ibidem., fundamento jurídico Nº V.2.6.1.
[7] Ibidem., fundamento jurídico Nº V.2.6.2.
[8] “(…) tales como (a) la incorporación discrecional de personas que no son indígenas o de indígenas de comunidades vecinas, con el objetivo de ganar “caudales electorales”; (b) de esta manera se busca inflar o aumentar los censos con el fin de “perpetuarse en los cargos de decisión”; (c) igualmente se busca la ampliación de la base censal con el fin de ampliar también la participación en los recursos públicos del Estado de gasto descentralizado, acceso a los espacios institucionales de representación indígenas, exoneración del servicio militar, servicios subsidiados de salud, entre otros beneficios; (d) de esta manera la Dirección de Asuntos Indígenas ha constatado el crecimiento demográfico inexplicable de algunas comunidades indígenas, y el que algunas autoridades indígenas “comercializan” con las facultades de las certificaciones censales para lograr objetivos de “perpetuación en el poder” o poder acceder a recursos públicos o beneficios estatales derivados de la condición de indígena; (e) se constata en esta problemática la "trivialización” de la noción de comunidad y de persona indígena, así como la “desviación” de recursos y beneficios públicos hacia personas que no son realmente indígenas.” (Idem)
[9] Ibidem., fundamento jurídico Nº V.2.4.1.
[10] Ibidem., fundamento jurídico Nº V.2.4.2.
[11] Ibidem., fundamento jurídico Nº V.2.4.3.
[12] En este punto, la Sala precisó que “el censo que realiza el DANE y el listado censal o autocenso que realiza la comunidad y le entrega al Ministerio del Interior, son dos censos que tienen naturalezas jurídicas, métodos, criterios, objetivos y bases distintos, ya que el censo del DANE se realiza con el objetivo de repartir el Sistema General de Participaciones, mientras que el autocenso o el listado censal que realiza la comunidad y se entrega al Ministerio del Interior, tiene otros objetivos, por ejemplo de carácter electoral (…).” (Ibidem., fundamento jurídico N° V.2.6.2.
[13] Ibidem., fundamento jurídico Nº 3.
[14] De acuerdo a la información de la Secretaría General de la Corte Constitucional, la Sentencia T-973 de 2014 fue comunicada a la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto el 26 de junio de 2015, autoridad judicial que realizó las respectivas notificaciones mediante Auto de 14 de julio de 2015 (carpeta 1, folios 36 a 82). Con anterioridad a esas fechas, en esta Corporación se recibieron varios documentos relacionados con la expedición de la Sentencia. El primero de ellos data del 20 de abril de 2015 (ibidem., folios 2 a 10), presentado por Juan Jerónimo Ascuntar Chaucanes y otras personas, en las que solicitaban conocer el contenido de la decisión judicial. También presentaron solicitudes en ese sentido el Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y Legales (petición de 13 de mayo de 2015. Ibidem., folios 12 y 13), el Coordinador de la Delegatura de Asuntos Étnicos y Población LBGTI de la Procuraduría General de la Nación (petición de 26 de mayo de 2015. Ibidem., folios 15 y 16) y la Procuradora Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Público (petición de 22 de junio de 2015. Ibidem., folios 18 a 23). Esa solicitudes fueron contestadas a través de autos de 30 de junio de 2015 (ibidem., folios 29 y 31).
[15] Las referidas providencias se encuentran en la carpeta 1, folios 98 a 101, 112, y 118 a 121.
[16] Carpeta 2, folio 1 a 7.
[17] Como anexo al presente Auto, se encuentre un índice con el contenido del informe y los documentos que fueron adjuntados por el Magistrado.
[18] De acuerdo con el Acta de la DAIRM (cuaderno 2 -parte 1- folios 426 a 432 del CD adjunto al Informe de la Sala de Decisión Laboral), esas 17 personas fueron seleccionadas de la siguiente manera: (i) por el Consejo Mayor: Vicente Mora (coordinador justicia propio) e Ignacio Mayag (sabedor), por parte de Silvio Lagos, y Gilberto Aurelio Ramírez (presidente Consejo Mayor) y Segundo Enrique Anama Mayag (vicepresidente Consejo Mayor), por parte de Juan Ascuntar; (ii) por el Cabildo: Eliza Guadalupe Arévalo y Mari Rubí Timana Cuasquen, por parte de Silvio Lagos, y Segundo William Calderón (suplente gobernador) y Jennifer Amelita Cárdenas Rodríguez (fiscal), por parte de Juan Ascuntar; (iii) por la Asamblea: Gladis del Carmen Riascos Flórez (médico tradicional), por parte de Juan Ascuntar, Pablo Emilio Getial Chacalan (médico tradicional), por parte de Silvio Lagos, y Yolanda Lucía Mora Ríos, por parte de la asamblea de autoridades tradicionales, de conformidad con el artículo 140 del Reglamento Interno; (iv) por los líderes y lideresas de 4 asentamientos (que están dentro de las 16 parcialidades): Amanda América Salazar Aucu (asentamiento María Paguay), Álvaro Lagos Tobar (asentamiento La Jardinera), William Velásquez Maingues (asentamiento San Pedro) y Luis Rafael Ponce Sánchez (asentamiento La Alegría); y (v) los señores Silvio Lagos y Juan Ascuntar, “como lo menciona la Sentencia”.
[19] Ibidem., folio 430.
[20] Cuaderno 3 -parte 1- folio 331 del CD adjunto al Informe de la Sala de Decisión Laboral.
[21] Carpeta 2, folios 12 a 40.
[22] Se radicaron los siguientes escritos: (i) de 14 de enero de 2019, presentado por el Consejo Mayo del Resguardo Ancestral de Túquerres (carpeta 2, folios 43 a 57); (ii) de 16 de enero de 2019, presentado por Segundo Enrique Anama Maya -Presidente del Consejo Mayor del Resguardo de Túquerres- y otras personas (ibidem., folios 59 y 60); (iii) de 24 de enero de 2019, presentado por Juan Jerónimo Ascuntar Chaucanes y otras personas (ibidem., folios 62 y 63); (iv) de 29 de abril de 2019, presentado por Segundo Enrique Anama Maya y otras personas (carpeta 3, folios 395 a 415); (v) de 5 de junio de 2019, presentado por Juan Jerónimo Ascuntar Chaucanes y otras personas (ibidem., folios 436 a 440); y (vi) de 17 de julio de 2019, presentado por Segundo Enrique Anama Maya y otras personas (ibidem., folios 442 a 447).
[23] Carpeta 3, folios 449 a 455.
[24] Carpeta 2, folios 67 a 75.
[25] Ibidem., folios 107 a 111. Respuesta presentada el 22 de febrero de 2019.
[26] Ibidem., folios 112 a 117. Respuesta presentada el 22 de febrero de 2019.
[27] En un informe remitido el 27 de junio de 2016 al Tribunal, la Dirección manifestó que “el Comité de Censo desde su inicio fue reflejo del conflicto;… En este contexto se ha desarrollado el acompañamiento para el cumplimiento de la Sentencia T-973 de 2014. Se realizaron 20 reuniones de Acompañamiento de Instituciones al Comité de Censo, 7 interinstitucionales; 3 Espacios Autónomos del Comité, para un Total de 30 Reuniones.”
[28] (i) Se tomaría como base el censo realizado por el INCODER, el cual cubría 13 de las 16 parcialidades del resguardo; (ii) el nuevo censo se realizaría teniendo en cuenta los poseedores de títulos ancestrales y sus descendientes, los recuperadores y sus descendientes, los dueños de tierra que tuvieran voluntad de donar su propiedad al resguardo, los chaquiñanes y los canpañanes, quienes estuvieran en posesión y se auto reconocieran como indígenas y los que no poseyeran territorio; (iii) el Comité seleccionaría a 4 personas por parcialidad para realizar el censo, es decir, 64 personas; y (iv) el censo se realizaría informando a las familias que el Comité de Censo en el momento no había definido cómo se realizarían las elecciones de los miembros del Cabildo y el Gobernador.
En particular, en el Acta de 25 de agosto de 2015 (supra antecedente Nº 5.1.i.) se da cuenta de que, sobre la orden del INCODER, el Comité acordó que sería “la instancia competente para decidir lo relacionado con la orden segunda ordinal (iii) de la sentencia T-973-2014, en especial decidir sobre la autorización al Incoder en los términos establecidos en el resuelve de la sentencia, para la clarificación colonial de las tierras y reestructuración. Al respecto el comité decidió que se iniciará con el autocenso y luego se abrirá un espacio para tomar la decisión relacionada con Incoder”.
[29] El Acta de la reunión de ese día se encuentra en el anexo 4 de la respuesta de la DAIRM.
[30] El Acta de la reunión de ese día se encuentra en el anexo 7 de la respuesta de la DAIRM.
[31] “En lo que respecta al acompañamiento de la realización de la Asamblea de los cabildos, el Consejo Mayor y las 16 parcialidades para la elección del gobernador (…), la DAIRM manifestó que considerando la discusión al interior del comité con relación a quienes pueden elegir y ser elegidos, (…) era pertinente realizar un posterior acercamiento de las partes, con participación de otros integrantes de la comunidad (autoridades tradicionales y ancestrales, asamblea, cabildos, consejo mayor, y representantes de las 16 parcialidades de la comunidad de Túquerres) para buscar la materialización de la orden segunda de la sentencia. // El día 18 de febrero de 2018 (…) se realizó acompañamiento a las asambleas para la postulación de candidatos a Gobernador y suplente del Resguardo Indígena de Túquerres. Luego, el día 1 de marzo de 2018 (…), se realizó una reunión de verificación de requisitos para aspirantes a gobernador, gobernador suplente y autoridades del resguardo indígenas (sic) de Túquerres, en cumplimiento de la sentencia T-973 de 2014 y autos de fecha 6 y 18 de diciembre de 2017 emitidos por el Tribunal, en donde además, se da lectura a los requisitos establecidos en el Reglamento Interno de Túquerres (artículo 121, 137, 138 y artículo 164). // Luego, desde la DAIRM se solicita a la Gobernación de Nariño, (…) la realización de un Consejo de Seguridad para adelantar el proceso eleccionario en 5 municipios del Departamento, el cual se desarrolló el 5 de abril de 2018. Igualmente, el 3 de abril de 2018 (…), se realizó una reunión en la Casa de la Cultura de Túquerres con los candidatos postulados a jurados y veedores, para definir los métodos de organización de las elecciones y mediante OFI18-12394 del 6 de abril de 2018, se comunica a la comunidad de Túquerres, la decisión del Tribunal, que ordena continuar con el proceso electoral establecido en auto del 6 de diciembre de 2017.”
[32] Ésta información también se encuentra contenida en el Acta de 10 de abril de 2018 (anexo 11 de la respuesta de la DAIRM). Allí también aparece, respecto de la “escogencia de candidatos”, que “[e]n las reglas construidas para el desarrollo del proceso electoral del resguardo indígena de Túquerres, se estableció que el día domingo (18) de febrero, en asambleas que se realizaron en cada una de las (16) parcialidades, la comunidad de manera autónoma y libre realizaría la escogencia de los candidatos que se postulan para Gobernador, Gobernador Suplente y Autoridades Propias, sé (sic) estableció que cualquier miembro de la comunidad indígena registrado en el censo podría participar como candidato, que conforme a lo establecido en el Manual de Justicia Propia del Territorio Indígena de Túquerres y Reglamento Interno de Convivencia del Pueblo Indígena de Túquerres, la escogencia y postulación de candidato para Gobernador le corresponde a la Cuadratura dos (2) y la de Gobernador suplente a la Cuadratura tres (3). Según consta en acta elaborada por el Ministerio del Interior, (15) parcialidades presentaron candidatos para autoridad propia, solo la parcialidad de Calcan no presento (sic) candidatos para autoridad propia (…).”
[33] “Artículo 134. El gobernador: Es la persona escogida por la comunidad en asamblea general de elección, quien debió cumplir con el proceso para su reconocimiento y escogencia, y se constituye después de la comunidad, en la máxima autoridad del territorio y su colectividad, debe generar espacios de fortalecimiento de los procesos y sistemas adecuados de gobierno propio, desde el Derecho Mayor para el buen ejercicio de la autoridad indígena, con autonomía y liderazgo para la vida colectiva, fundamentado en los principios naturales, espirituales, éticos que rigen para la entidad.” Por su parte, el artículo 162 del Reglamento dispone “Artículo 162. Las asambleas: Es la herramienta colectiva en la cual convergen las personas que hacen parte del Territorio indígena de Túquerres, con el objeto de que la comunidad en general, se integré, participe libremente, y adopte las decisiones, que a su buen criterio y juicio, consideren que van a ser de vital importancia para los destinos de la población indígena. (…)”
[34] En Acta de 11 de agosto de 2015 (anexo 1 de la respuesta de la DAIRM. También se encuentra en el cuaderno 2 -parte 1- folios 426 a 432 del CD adjunto al Informe de la Sala de Decisión Laboral) se señaló que en esa reunión estuvieron presentes -entre otras personas- el Alcalde y Personero de Túquerres, Marcial Rodríguez (“Consejero Mayor Resguardo de Túquerres”), Juan Jerónimo Ascuntar Chaucanes (“Líder Resguardo de Túquerres”), Segundo Enrique Anama (“Consejero Mayor Resguardo de Túquerres”), William Calderón Cárdenas (“Gob. Suplente Resguardo de Túquerres”), William Velázquez (“Comunero Resguardo de Túquerres”), Silvio Lagos (“Líder Resguardo de Tuquerres”) e Ignacio Mayag (“Rep. Consejo Mayor Resguardo de Túquerres”) y se acordó lo siguiente respecto del Comité de Censo: “Luego de un largo debate los miembros del resguardo en el marco de su autonomía definen la forma de elección y el número total de personas que conformaran el comité de censo. Las entidades del Estado vinculadas en el fallo así como la delgada de las Naciones Unidas, presentes en esta mesa interinstitucional han hecho acompañamiento en este decisivo punto. Se establece qué (sic) el comité no debe ser de un número muy grande y dando cumplimiento a la Sentencia T 973 de 2014 se integrará de la siguiente manera: // // 1. Consejo Mayor: 2 personas delegadas por cada consejo mayor. Total 4. // 2. Cabildo: 2 personas delegadas por cada cabildo. Total 4 // Asamblea: // 3. Autoridades Tradicionales: 1 autoridad elegida por cada una de las partes en conflicto y una autoridad elegida por la asamblea de autoridades tradicionales de conformidad con el artículo 140 del Reglamento Interno. Total 3. // 4. Líderes y lideresas de 4 asentamientos: 1 persona elegida por la comunidad de cada asentamiento. Se aclara que los 4 asentamientos están dentro de las 16 parcialidades. Total 4. // 5. Los señores Silvio Lagos y Juan Ascuntar como lo menciona la Sentencia. // El Comité de Censo estará conformado por un total de 17 personas.”
[35] En el Acta de 25 de agosto de 2015 (supra antecedente Nº 5.1.i.) se informó sobre la forma en la que se realizó la elección de 5 de los 17 integrantes del Comité de Censo. Al respecto, allí se indicó que “[E]n el marco de la autonomía de los pueblos indígenas, la comunidad perteneciente al Resguardo de Túquerres realizó cinco elecciones para nombrar delegados en el Comité de Censo”, las cuales se llevaron a cabo el 24 y 25 de agosto de 2015.
En primer lugar, se efectuó un “Ritual de armonización y Elección de la Asamblea de Autoridades Tradicionales” de la siguiente manera: “En la casa del Consejo de Mayores en presencia de la comunidad, los médicos tradicionales pidieron la participación de dos delegados del Estado para realizar el ritual de armonización. En la ceremonia, se pide permiso a los espíritus mayores y se implora la protección y bienestar para el Resguardo de Túquerres. // Acto seguido, la asamblea de autoridades tradicionales conformada por ‘médicos tradicionales, parteros, parteras, yaichacunas, sabedores propios. Etnoeducadores, mayores, tejedoras, chagreros, investigadores, ex gobernadores’ de conformidad con el artículo 40 del Reglamento Interno eligieron un representante (…)”.
Posteriormente, se celebraron elecciones en los asentamientos de María Paguay, La Jardinera, San Pedro y La Alegría.
[36] En el Acta mencionada en la nota al pie anterior también se da cuenta de que el 9 de septiembre de 2015, “[L]uego de la intervención de los representantes de la comunidad, expresando su intención de solucionar el conflicto que los afecta y motivados por ofrecer un buen vivir a la población indígena (…)” establecieron la metodología del autocenso: “Para realizar el nuevo autocenso el Comité decide que se convocará solamente a los indígenas que han sido incluidos en el censo realizado por el Incoder mencionado en la Sentencia T-973 de 2014, el cual ‘tiene un avance del 80%, con 10.299 personas censadas en 3.381 familias, que cubren 13 parcialidades de las 16 […]’. // La anterior determinación se toma con el conocimiento de que el censo de Incoder se puede disminuir, puesto que en su trámite debe ser confrontado con la base de datos sobre propietarios suministrada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. // Las familias y personas mencionadas en el Censo de Incoder serán las convocadas en asamblea para explicarles la metodología y criterios concertados. Para informar a las familias y personas a censar se realizarán asambleas en las 16 parcialidades. // La metodología concertada para la realización del nuevo autocenso se realizara (sic) en el siguiente orden: // Los poseedores de títulos ancestrales y sus descendientes. // Las recuperaciones y sus descendientes. // Los dueños de tierras que tengan la firme voluntad de donar la totalidad de su propiedad al resguardo (…). // Los chaquiñanes y los canpañanes (franjas laterales). Quienes estén en posesión y se autoreconocen como indígenas. // Los que no poseen territorio. (…)”
[37] Carpeta 2, folios 119 a 122. Respuesta presentada el 22 de febrero de 2019.
[38] Ibidem., folios 126 a 136. Respuesta presentada el 21 de febrero de 2019.
[39] Ibidem., folios 148 a 151. Respuesta presentada el 19 de febrero de 2019.
[40] Ibidem., folios 152 a 158. Respuesta presentada el 19 de febrero de 2019.
[41] Ibidem., folios 159 a 163. Respuesta presentada el 25 de febrero de 2019.
[42] Ibidem., folios 177 a 179. Respuesta presentada el 27 de febrero de 2019.
[43] Ibidem., folios 185 a 214. Respuesta presentada el 27 de febrero de 2019.
[44] Ibidem., folios 224 a 227. Respuesta presentada el 25 de febrero de 2019.
[45] Ibidem., folios 229 a 422. Respuesta presentada el 28 de febrero de 2019. Los anexos fueron ampliados mediante oficio de 7 de marzo de 2019 (carpeta 3, folios 34 a 52.
[46] Carpeta 3, folios 30 a 33. Respuesta presentada el 7 de marzo de 2019.
[47] “ARTÍCULO 23. Protección del derecho tutelado. Cuando la solicitud se dirija contra una acción de la autoridad el fallo que conceda la tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible. // Cuando lo impugnado hubiere sido la denegación de un acto o una omisión, el fallo ordenara realizarlo o desarrollar la acción adecuada, para lo cual se otorgará un plazo prudencial perentorio. Si la autoridad no expide el acto administrativo de alcance particular y lo remite al juez en el término de 48 horas, éste podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos. Si se hubiere tratado de una mera conducta o actuación material, o de una amenaza, se ordenara su inmediata cesación, así como evitar toda nueva violación o amenaza, perturbación o restricción. // En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto.”
[48] “ARTÍCULO 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. // Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenara abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. // Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. // En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.”
[49] “ARTÍCULO
52. Desacato. La persona
que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto
incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta
de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere
señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones
penales a que hubiere lugar. // La sanción será impuesta por el mismo juez
mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien
decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La
consulta se hará en el efecto devolutivo.” (El texto tachado fue
declarado inexequible mediante Sentencia C-243 de 1996)
[50] Autos A-248 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, fundamentos jurídicos N° 5 y 6; A-640 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, fundamentos jurídicos N° 4 y 5; A-163 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico Nº 1.1.; y A-506 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico Nº 1.1.
[51] Sentencias T-632 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, fundamento jurídico N° 2.3.; T-564 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, fundamento jurídico N° 10; y T-482 de 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos, fundamento jurídico N° 25.
[52] Sentencia T-482 de 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos, fundamento jurídico N° 26.
[53] Sentencias T-766 de 1998. M.P. José Gregorio Hernández Galindo, fundamento jurídico N° 2; T-512 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, fundamento jurídico N° 6.3.1.; y T-271 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, fundamento jurídico N° 4.1.
[54] Auto A-221 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, fundamento jurídico N° 2.4.1.
[55] Sentencias T-684 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, fundamento jurídico N° 5; y T-482 de 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos, fundamento jurídico N° 26.
[56] Auto A-579 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, fundamento jurídico N° 4.2.2.
[57] Sentencias T-254 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento jurídico N° 3.11.; C-367 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo, fundamento jurídico N° 4.3.4.4.; T-271 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, fundamento jurídico N° 5.2.; y T-280 de 2017. M.P. (e) José Antonio Cepeda Amarís, fundamento jurídico N° 6.2.
[58] Autos A-159 de 2015. M.P. (e) Martha Victoria Sáchica Méndez, fundamento jurídico N° 3; A-104 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos, fundamento jurídico N° 4.3.; y A-506 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico Nº 2.1.
[59] “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”.
[60] Autos A-136A de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett, fundamento jurídico N° 7; A-028 de 2009. M.P. Jaime Araujo Rentería, fundamento jurídico N° 4; A-389 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento jurídico II; y A-625 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamento jurídico N° 17.
[61] Autos A-244 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, fundamento jurídico N° 3; y A-096 de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento jurídico N° 47.
[62] Autos A-033 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, fundamento jurídico N° 7; A-237 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, fundamento jurídico N° 7; y A-123 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido, fundamento jurídico N° 20.
[63] Autos A-177 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, fundamento jurídico N° 1; A-501 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger, fundamento jurídico N° 2; y A-506 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico Nº 2.2.
[64] Sentencia C-367 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo, fundamento jurídico Nº 4.3.4.6.
[65] Sentencias T-086 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, fundamento jurídico N° 3.1.; y T-418 de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa, fundamento jurídico N° 5.6.; Auto A-320 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento jurídico N° 109; Sentencia T-604 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, fundamento jurídico N° 5.1.; y Auto A-506 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico Nº 3.1.
[66] Autos A-378 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, fundamento jurídico N° 3.2.3.1.; A-320 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento jurídico N° 109; y A-395 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamento jurídico N° 5.
[67] Sentencia T-086 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, fundamento jurídico N° 3.1.; y autos A-167 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, fundamento jurídico N° 1.4.3.3.; y A-548 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamento jurídico N° 31.
[68] Se han establecido los siguientes parámetros: (1) La facultad puede ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es necesario modificar la orden, en sus aspectos accidentales, bien porque (a) la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane; (b) porque implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público; o (c) porque es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir. (2) La facultad debe ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben estar encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado. (3) Al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad. (4) La nueva orden que se profiera, debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz. Ver sentencias T-086 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, fundamento jurídico N° 4.6.; T-418 de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa, fundamento jurídico N° 5.11.1.; T-226 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento jurídico N° 43; los autos A-104 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos, fundamento jurídico N°4.3.; A-664 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido, fundamentos jurídicos N° 53 a 57; A-164 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico N° 4); y las sentencias T-233 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger, fundamento jurídico N°4; y T-216 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico N° 3.3.6.
[69] Sentencias T-086 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, fundamento jurídico N° 4.1.3.; y T-226 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento jurídico N° 43; Auto A-395 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamento jurídico N° 6; y Sentencia T-216 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico N° 3.3.6.
[70] Autos A-111 de 2019. M.P. Carlos Bernal Pulido, fundamentos jurídicos N° 25 y 29; y A-387 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos, fundamento jurídico “Modificación de órdenes complejas por el juez constitucional. Reiteración jurisprudencial”.
[71] Auto A-387 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos, fundamento jurídico “Modificación de órdenes complejas por el juez constitucional. Reiteración jurisprudencial”.
[72] Idem.
[73] Sentencia SU-034 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos, fundamento jurídico N° 3.iv.
[74] Idem.
[75] Idem.
[76] Idem.
[77] Idem.
[78] “Las órdenes que imparte un juez de tutela pueden ser de diverso tipo. Uno de los criterios con base en los cuáles pueden ser clasificadas es su grado de complejidad. Advirtiendo que la simplicidad o complejidad de una orden es una cuestión de grado, la jurisprudencia constitucional ha señalado que se puede decir que “[…] una orden de tutela es simple cuando comprende una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o acto. Por el contrario una orden de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno. Para la Corte, las ‘órdenes complejas’ son ‘mandatos de hacer que generalmente requieren del transcurso de un lapso significativo de tiempo, y dependen de procesos decisorios y acciones administrativas que pueden requerir el concurso de diferentes autoridades y llegar a representar un gasto considerable de recursos, todo lo cual suele enmarcarse dentro de una determinada política pública’.” Sentencia T-418 de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa, fundamento jurídico N° 5.3. En el mismo sentido, ver -entre otras- las sentencias T-086 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, fundamento jurídico Nº 4.5.; C-288 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento jurídico Nº 74.3.; T-388 de 2013 M.P. María Victoria Calle Correa, fundamento jurídico N° 8.1.2.2.; T-648 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo, fundamento jurídico N° 8.2.; T-306 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo, fundamento jurídico Nº 5; los autos A-664 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido, fundamento jurídico Nº 52 -proferido por la Sala Plena-, y A-163 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico N° 3.1.2. -proferido por la Sala Segunda de Revisión-; y la Sentencia T-216 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico N° 3.3.2.
[79] DAIRM, DANE, INCODER, Gobernador de Nariño, Alcalde de Túquerres, y organismos de control como la Defensoría del Pueblo, las Defensorías regionales y locales, la Procuraduría y las Personerías municipales.
[80] (a) Verificar en cada caso la auténtica pertenencia al Resguardo, identificando casos en los cuales aplique la figura “adopción” de conformidad con el reglamento de la comunidad de Túquerres, la Constitución, la ley y la jurisprudencia de esta Corte; (b) identificar las familias y personas a censar; (c) seleccionar y capacitar a las personas que realicen el censo y a censar; (d) revisar y validar la pertenencia de cada miembro, teniendo en cuenta los criterios de adscripción y pertenencia a la comunidad, así como el criterio de adopción; y (e) registrar el censo en un archivo Excel con base en la tabla que el Ministerio propone.
[81] (a) Realizarse en las 16 parcialidades de la comunidad de Túquerres; (b) bajo la coordinación y con la autorización de las autoridades tradicionales y ancestrales de la comunidad; (c) con base en las reglas que establezca el Reglamento Interno y las mismas autoridades tradicionales y ancestrales, para cuya determinación podrán tener en cuenta también las reglas establecidas por la DAIRM; (d) de conformidad con una metodología concertada por el Comité de Censo, teniendo en cuenta -como mínimo- criterios como el de pertenencia, de residencia, de habitación dentro de la comunidad, de adopción, de reconocimiento de las autoridades tradicionales y ancestrales, las cuales saben y conocen quiénes son los verdaderos miembros; y (e) diseñando mecanismos de interlocución y toma de decisiones, que garanticen la toma adecuada de decisiones y que tenga en cuenta las posibles tensiones, conflictos y los problemas históricos o estructurales que se hayan venido presentando al interior de la comunidad.
[82] (a) Con la autorización y colaboración de las autoridades tradicionales y ancestrales, tales como la Asamblea, los Cabildos y el Consejo Mayor; (b) con la colaboración por parte del Ministerio del Interior; (c) con la vigilancia y control de la Defensoría y de la Procuraduría; y (d) con la colaboración del Alcalde de Túquerres, con el fin de constatar la población indígena nativa y auténtica que pertenece y es miembro de la comunidad y Resguardo, así como la validación de los títulos coloniales y la tenencia de tierras.
[83] En ese sentido, podría afirmarse que ese deber de acompañamiento se asimilaría a una obligación de medio y no de resultado. Una obligación de medio (o “general de prudencia y diligencia”) es aquella en la que el obligado solamente ha de desplegar una conducta, actividad o comportamiento, con diligencia, sin garantizar la obtención de un logro concreto o específico (un ejemplo es el del médico que no está obligado a sanar el enfermo, sino a ejecutar correctamente el acto o serie de actos que, según los principios de su profesión, de ordinario deben ejecutarse para conseguir el resultado); mientras que una obligación de resultado (o “determinada”), como su nombre lo indica, hace referencia a aquella en la cual el obligado sí debe garantizar la obtención de un resultado, objetivo o efecto preciso y determinado (por ejemplo, la realización de una obra). Ver Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia de 5 de noviembre de 2013. M.P. Arturo Solarte Rodríguez, radicación N° 20001-3103-005-2005-00025-01; Hinestrosa, Fernando (2004). Tratado de las obligaciones. Concepto, estructura, vicisitudes. Universidad Externado de Colombia : Bogotá, segunda edición, p. 236; y Ospina Fernández, Guillermo (2008). Régimen general de las obligaciones. Temis : Bogotá, reimpresión de la octava edición, pp. 26-27, y 118-119.
[84] Fundamento jurídico N° 4.3.1.
[85] Al respecto, la Corte ha indicado que “la supervivencia de los pueblos étnicamente diferenciados está inescindiblemente vinculada al respeto por su autonomía, pues en el menor grado de interferencia por parte de la cultura mayoritaria es que radica la protección a la diversidad”. Sentencia T-365 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos, negrillas originales.
[86] Los integrantes del Consejo Mayor/Autoridades Tradicionales del Resguardo Indígena de Túquerres (supra, antecedente N° 6.2.7.) manifestaron -en general- que el Consejo Mayor no participó en las elecciones.
[87] Sobre la elección específica de estos último cinco integrantes, ver supra nota al pie Nº 35.
[88] Los integrantes del Consejo Mayor/Autoridades Tradicionales del Resguardo Indígena de Túquerres (supra, antecedente N° 6.2.7.) indicaron que el Comité de Censo no fue nombrado por Asamblea pública, su conformación se realizó a conveniencia de Juan Ascuntar y Silvio Lagos y la DAIRM no realizó el acompañamiento debido.
Por su parte, los Miembros del Consejo Mayor del Resguardo Ancestral de Túquerres y Juan Jerónimo Ascuntar (supra, antecedente N° 6.2.1.11.) señalaron que, como la Sentencia T-973 de 2014 no estableció criterios para la conformación del Comité de Censo, “como del número de integrantes, la población de donde se deben escoger, los criterios de adscripción y pertenencia”, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior y la población no indígena “impusieron sus decisiones y lograron que el Comité de Censo lo integrara una mayoría de once (11) personas de la parte no indígena y quedando la comunidad tutelada en sus derechos con una minoría de seis (6) miembros”, por lo que desde ese momento se constituyeron “en mayoría para las decisiones a favor de la población no indígena.”
[89] Los solicitantes (supra, antecedente N° 4.6.) señalaron que el resultado del autocenso no fue depurado ni verificado “de acuerdo a los parámetros dados por la sentencia de la Corte.”
Los integrantes del Consejo Mayor/Autoridades Tradicionales del Resguardo Indígena de Túquerres (supra, antecedente N° 6.2.7.) sostuvieron que faltaron varias personas por censar y se censaron personas que no se debía, el censo no debió realizarse por segmentos (porque se dividió a la comunidad).
A su vez, los Miembros del Consejo Mayor del Resguardo Ancestral de Túquerres y Juan Jerónimo Ascuntar (supra, antecedente N° 6.2.1.11.) expresaron que la DAIRM “y las entidades vinculadas en la sentencia se limitaron a hacer acompañamientos meramente presenciales y no centrados en verificar y hacer el seguimiento y control de acuerdo a sus competencias en torno a las acciones para que la sentencia se cumpliera tal como lo ordena la Corte”; no se realizó una verificación “persona a persona, familia a familia, para cumplir con los criterios de su real adscripción y pertenencia (…)”; no aceptan los resultados del autocenso “sin antes adelantarse la restructuración previa clarificación de los títulos coloniales, según la orden III” de la Sentencia T-973 de 2014; “el Comité de Censo en Pleno no estableció el autocenso final y definitivo”, “no hubo convocatoria a las autoridades coordinadoras de las elecciones de parte de la población originaria, fueron invitadas únicamente las que integraban la población no indígena y se eligió el gobernador perteneciente a esa población”; “la elección se hizo con una población de 13.004 que en su mayoría no (sic) indígena, sin agotar debidamente los procesos de las Ordenes (sic) II y III de la sentencia, con candidatos y personas elegidas de la población no indígena y así procede a la posesión el alcalde de Tuquerres (sic) y a su registro la Dirección de Asuntos Indígenas (…)”; “tanto la Dirección de Asuntos Indígenas como la ANT han retardado [los] procesos, que tienen que ver con la conformación de los cabildos, la constitución de los resguardos, la reestructuración previa clarificación de los títulos coloniales, de conformidad con la Orden III (…)”; y “el Tribunal hizo caso omiso a todo lo que tenía que ver con el seguimiento y desarrollo el proceso que conduzca al restablecimiento y reparación efectiva de los derechos de la comunidad originaria”.
[90] Los peticionarios (supra, antecedente N° 4.6.) señalaron que la elección del 8 de abril del 2018, adelantada en cumplimiento de lo ordenado por esa autoridad judicial, con el visto bueno de la Dirección de Asuntos Indígenas Rom y Minorías del Ministerio del Interior, carece de legalidad y legitimidad “por la participación [de] población no indígena y con candidatos ajenos a la comunidad originaria (…).”
A su turno, los integrantes del Consejo Mayor/Autoridades Tradicionales del Resguardo Indígena de Túquerres (supra, antecedente N° 6.2.7.) expresaron que el Consejo Mayor tampoco participó en las elecciones, y “Hubo gente que no estuvo en el censo que fue a las elecciones y que No APARECE en el censo Indígena que quedo (sic) registrado, lo que sí estuvo en el censo fue gente blanca que fue llevada en camiones y que no son indígenas.”
[91] Tal como se desprende de su Informe de 8 de mayo de 2018 (supra, antecedente N° 5).
[92] No obstante, ver las consideraciones que se hacen sobre algunos asuntos pendientes (infra, fundamento jurídico N° 4.6.).
[93] En el Auto A-163 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamentos jurídicos N° 3.2. a 3.7.; se enunciaron algunos criterios (no taxativos) para evaluar el cumplimiento de órdenes complejas.
[94] Autos A-373 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento jurídico N° 1.4., nota al pie N° 124; y A-163 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera, fundamento jurídico N° 3.7.
[95] Ver supra, antecedente N° 5.