Auto 288/20

 

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias

 

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Competencia del juez de primera instancia

 

SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Competencia excepcional de la Corte Constitucional

 

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Se remite escrito al juez de primera instancia para que adelante el trámite de cumplimiento o desacato, de considerarlo procedente

 

 

Expediente: T-6.439.129

 

Referencia: Solicitud de apertura de incidente de desacato a la Sentencia SU-062 de 2018. Proceso promovido por Jamides Alfonso Valderrama Ruidíaz contra la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

 

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

 

Bogotá, DC., doce (12) de agosto de dos mil veinte (2020)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y en particular de la conferida por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado el siguiente:

 

AUTO

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.            El ciudadano Jamides Alfonso Valderrama Ruidíaz presentó escrito ante la Corte Constitucional, a través del cual solicitó la apertura de incidente de desacato a la sentencia SU-062 de 2018, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional el 7 de junio de 2018, en atención al presunto incumplimiento de lo resuelto, por parte de la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al emitir la sentencia del 29 de noviembre de 2018.

 

2.            El solicitante argumentó que la sentencia SU-062 de 2018 dispuso en su parte resolutiva, entre otros asuntos, (i) revocar la sentencia proferida el 13 de julio de 2017 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Valderrama contra la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y contra el Tribunal Administrativo del Cesar, para, en su lugar, tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del accionante; (ii) dejar sin efectos el auto del 21 de julio de 2016[1] y la sentencia del 5 de octubre de 2016[2], ambas providencias proferidas por la Subsección A, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; y (iii) ordenar a la misma Subsección “que incorpore la declaración del señor Jhon Jairo Hernández Sánchez alias ‘Daniel Centella’ rendida en el proceso penal contra los militares José Pastor Ruíz Mahecha, Hernán Mejía Gutiérrez, Aureliano Quejada, Efraín Andrade Perea y Nelson Javier Llanos por el presunto delito de concierto para delinquir, conformación de grupos armados al margen de la ley y homicidio y proceda a (i) incorporar las pruebas solicitadas y aportadas por el accionante y (ii) valorar todo el acervo probatorio, en especial, los indicios y la prueba de la declaración de alias ‘Daniel Centella’ a fin de decidir el recurso de revisión”[3].

 

3.            Afirmó el solicitante que, a pesar de la perentoriedad y claridad de la orden adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado la desconoció. Y aquel sostuvo que la sentencia del 29 de noviembre de 2018, conforme a la cual la anotada Subsección dio cumplimiento a lo resuelto por la Corte y falló nuevamente el recurso extraordinario de revisión[4] que había originado la solicitud de amparo, “acató parcialmente la decisión de la Honorable Corte Constitucional, apartándose de valorar, en especial, los indicios”[5]. Lo anterior, por cuanto la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera resolvió declarar que no prosperaba “[…] el recurso extraordinario de revisión interpuesto por los demandantes contra la Sentencia de segunda instancia del 18 de junio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar”[6].

 

4.            Señaló que, de la lectura de dicha sentencia, “[s]e encuentra claramente identificado que el magistrado ponente CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA, no le dio cumplimiento de manera completa a la SU-062/18, al no tener en cuenta que siendo el caso de una ejecución extrajudicial o denominado (sic) ‘falsos positivos’, (i) la flexibilización probatoria en materia de graves violaciones a los derechos humanos y (ii) la relevancia de los indicios para valorar el acervo probatorio en tal tipo de eventos, tal como lo señaló la SU-035 de 2018, conducta con la que sigue vulnerando mis derechos fundamentales tutelados”[7].

 

5.            Por su parte, en la sentencia del 29 de noviembre de 2018, por medio de la cual se buscó dar cumplimiento a las órdenes proferidas por la Corte Constitucional, la corporación accionada arguyó que para la prosperidad del recurso de revisión por la configuración de la causal primera contenida en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo[8], de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado[9], el recurrente debía acreditar que las pruebas documentales que le sirvieron de base al fallo habían sido adulteradas o eran falsas, lo que no requeriría sentencia previa por parte del juez penal.

 

6.            Para resolver el caso concreto, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo tuvo en cuenta que el testigo alias “Daniel Centella”, rindió versión libre ante Justicia y Paz, y luego en audiencia pública en el proceso penal adelantado contra el coronel del Ejército Nacional, Publio Hernán Mejía Gutiérrez. Señaló que en dicho testimonio el señor “Daniel Centella” afirmó que entre marzo y abril de 2003, se desempeñó como conductor de alias “39” y que, por órdenes de este, recogió en una finca en las horas de la noche a tres o cuatro personas -a quienes no conocía-, para luego entregarlas al coronel Mejía en el Batallón “La Popa”, con sede en Valledupar, donde serían ajusticiados.

 

7.            Según relata la sentencia en comento, el señor “Daniel Centella” manifestó que en ese momento no reconoció al familiar del aquí solicitante porque era de noche, pero que luego lo hizo al leer un informe de prensa en el que se identificaban a las víctimas. Al preguntársele si se traba de los señores Jaider del Carmen Valderrama Ruidíaz, Iván José Albernia Ortíz e Iván Estéfano Navarro Fontalvo, el testigo se limitó a contestar “sí esos son”, sin especificar ni proveer más detalles[10].

 

8.            Sintetizada en estos términos la declaración del testigo, y luego de valorarla con el conjunto de las pruebas, la Subsección accionada argumentó que el recurso no tenía vocación de prosperar porque “[s]i en gracia de discusión se aceptara que una de esas personas entregadas por las autodefensas al Ejército Nacional era el señor Valderrama Ruidíaz, lo cierto es que dicha circunstancia, por sí sola, no permite establecer que las pruebas documentales que el Tribunal Administrativo del Cesar tuvo en cuenta para expedir la Sentencia del 18 de junio de 2009 sean falsas. // En efecto, en primer lugar, los acá actores no precisaron cuáles de esas pruebas documentales son falsas o cuáles de ellas habrían sido adulteradas por el Ejército Nacional y menos aún expusieron las razones por las cuales afirman que los documentos que aquél valoró son espurios”[11].

 

9.            De esta forma, el Consejo de Estado concluyó que “resulta evidentemente contradictorio que los actores soliciten, por una parte, que se informe la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar, por haberse fundamentado, supuestamente, en pruebas falsas y adulteradas y, por otra parte, que se confirme la sentencia del Juzgado Administrativo del Circuito de Valledupar, que declaró la responsabilidad del Ejército Nacional por la muerte del joven Valderrama Ruidíaz, pues esta sentencia se basó en las mismas pruebas que tuvo en cuenta el fallo que se pide revisar”[12]. Por ende, “para la Sala no se encuentra configurada la causal de revisión alegada por los demandantes, esto es, “haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados”, pues no hay nada que permita demostrar que la prueba documental que el Tribunal Administrativo del Cesar valoró en la Sentencia del 18 de junio de 2009 sea falsa o hubiera sido adulterada por el Ejército Nacional”[13].

 

10.        En atención al presunto incumplimiento de lo resuelto en la sentencia SU-062 de 2018, el ciudadano solicitó a la Corte “adoptar todas las medidas que sean necesarias para que se [le] restablezcan [sus] derechos fundamentales de acceso a la administración judicial y el debido proceso, los cuales siguen siendo vulnerados por el honorable consejero ponente doctor Carlos Alberto Zambrano Barrera”[14]. Fundó su solicitud en lo establecido en los artículos 25 y 52 del Decreto 2591 de 1991.

 

II.          CONSIDERACIONES

 

A.          EL INCIDENTE DE DESACATO Y SUS DIFERENCIAS CON EL TRÁMITE DE CUMPLIMIENTO. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

 

11.        El Decreto 2591 de 1991[15] prevé dos tipos de mecanismos para garantizar el cumplimiento de las órdenes emitidas en las sentencias de tutela, que son: (i) el cumplimiento del fallo; y (ii) la imposición de sanciones a la autoridad renuente, mediante el trámite del incidente de desacato. Estos mecanismos están instituidos para que se respete el debido proceso (artículo 29 CP), y el derecho de acceder a la administración de justicia (artículo 229 ibidem) en cuanto se refiere a la fase definitoria de los litigios, y de esa manera las decisiones de los jueces no se conviertan “en meras proclamaciones sin contenido vinculante”[16].

 

12.        En relación con el cumplimiento, el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 establece que mediante este trámite el juez podrá requerir a la autoridad responsable o a su superior jerárquico para que haga inmediatamente efectivas las órdenes emitidas en el fallo de tutela[17].

 

13.   Por su parte, el incidente de desacato, previsto en el artículo 57 del anotado Decreto 2591 de 1991[18], es un mecanismo procesal que puede conducir a la imposición de una sanción a la persona que, en efecto, incumple la orden de amparo constitucional. En la sentencia C-367 de 2014 esta corporación consideró lo siguiente:

 

“[…] (i) el fundamento normativo del desacato se halla en los artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991; (ii) el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial, el cual concluye con un auto que no es susceptible del recurso de apelación pero que debe ser objeto del grado de jurisdicción de consulta en efecto suspensivo si dicho auto es sancionatorio. Todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales; (iii) el incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional; [...] (vi) el trámite de incidente de desacato debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se afirma ha incurrido en desacato, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento; (vii) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas; (viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato: “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”. De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada”[19].

 

14.   Así pues, las diferencias entre los instrumentos de trámite de cumplimiento e incidente de desacato han sido abordadas de manera reiterada en distintas providencias de esta Corte. Por ejemplo, en el Auto 508 de 2018, la Sala Segunda de Revisión señaló:

 

“Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte ha sintetizado las diferencias entre ambos instrumentos de la siguiente manera: (i) el cumplimiento es obligatorio en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; (ii) la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; (iii) el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada; y (iv) el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento, puesto que son dos mecanismos procesales distintos, ya que puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tenga como alternativa este incidente.”[20]

 

Pese a que, como se anotó, se trata de instituciones diferentes —lo que no impide que puedan operar de forma simultánea o sucesiva— esa distinción no excluye el hecho común de que dichas figuras converjan en dos aspectos concretos: (i) ambos trámites tienen origen en el incumplimiento de la orden emitida por el juez constitucional; y (ii) su finalidad es, entre otras, la de conminar a la autoridad al cumplimiento del mandato establecido en la sentencia de tutela[21].

 

15.        En todo caso, para darle trámite al incidente de desacato, el juez constitucional debe corroborar si, en efecto, la orden proferida en su sentencia fue incumplida por parte de quien estaba obligado a ejecutar actos positivos o negativos pues, de lo contrario, el ejercicio del poder disciplinario jurisdiccional carecería de causa y finalidad.

 

B.           COMPETENCIA PARA DARLE TRÁMITE AL INCIDENTE DE DESACATO. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

 

16.   Ahora bien, el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 establece que las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en sede de revisión de tutela “sólo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta”.

 

17.   En un ejercicio de interpretación sistemática de la norma citada, esta corporación ha considerado que, por regla general, corresponde al juez de primera instancia adoptar las medidas necesarias para que el fallo de tutela se cumpla, así como conocer de los incidentes de desacato que se interpongan frente al desconocimiento de las órdenes emitidas para garantizar la protección de los derechos fundamentales, tanto en el caso de que la decisión sea tomada por el juez de instancia, como cuando es la Corte Constitucional la que resuelve en sede de revisión^[22].

 

18.   Sobre este tema, mediante el Auto 136A de 2002 la Corte destacó que:

 

“[E]xisten cuatro razones constitucionales fundadas en el debido proceso constitucional y en la interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991, que sirven de sustento a esta interpretación: (a) la plena eficacia de la garantía procesal del grado jurisdiccional de consulta, (b) la necesidad de garantizar la igualdad en las reglas de competencia, (c) el poder de irradiación del principio de inmediación en el trámite de tutela, y (d) la interpretación sistemática del decreto 2591, en lo que respecta a las funciones del juez de primera instancia”.

 

19.   No obstante, se presentan algunas hipótesis en las cuales esta Corte ha asumido de manera excepcional el cumplimiento de órdenes proferidas por un juez de tutela. Al respecto, esta Corporación ha señalado que en los siguientes casos ella puede asumir el conocimiento:

 

“(i) Cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes; (ii) Cuando se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces; (iii) Cuando el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste; (iv) Cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato; (v) Cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad  del ordenamiento constitucional; (vi) Cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados; (vii) Cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo”^[23] (negrita por fuera de texto original).

 

20.   Así pues, debe resaltarse que, por regla general, a la Corte Constitucional no le corresponde dar trámite al incidente de desacato de las sentencias de tutela, en la medida que esto es competencia del juez de tutela, bien de única o de primera instancia. Sin embargo, cuando la autoridad a la que se le reprocha el incumplimiento de la sentencia de tutela o contra la que se dirige el incidente de desacato es una alta corte, ello podría motivar que la Corte lo tramite, en atención a que en dicho caso se carece de un superior funcional que permita conminar el cumplimiento del fallo, en los términos del artículo 27 del Decreto 2591. Sin perjuicio de lo anterior, está posibilidad debe ser entendida de manera sistemática con la finalidad de restringir a situaciones excepcionales la intervención del Tribunal Constitucional.

 

Sobre este supuesto excepcional, la Sala Plena ha señalado que:

 

“La Corte Constitucional puede asumir el cumplimiento excepcional de estas órdenes de tutela, pero esa competencia no deriva, per se, de que la autoridad cuestionada sea un alto tribunal, sino de supuestos objetivos, ciertos y verificables, que advierten que, a pesar de la intervención del juez de primera instancia, la desobediencia por esa corporación judicial se mantiene”[24].

 

21.   De este modo, en sentencia T-458 de 2003 se observó que “como principio general, es el Juez de primera instancia el encargado de hacer cumplir la orden impartida así provenga de fallo de segunda instancia o de revisión, ya que mantiene la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a cabalidad”. En ese caso, la Corte intervino luego de verificar que las decisiones del juez de primera instancia, competente para asegurar el cumplimiento de las órdenes de tutela, no fueran acatadas por el Consejo de Estado.

 

C.     CASO CONCRETO

 

22.        El ciudadano Jamides Alfonso Valderrama Ruidíaz solicitó a la Corte que se le dé apertura a un incidente de desacato contra la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por el presunto incumplimiento de la sentencia SU-062 de 2018, en el que dicha corporación judicial habría incurrido al proferir la sentencia del 29 de noviembre de 2018.

 

23.   Por ser una Alta Corte la autoridad accionada, nos encontramos frente a uno de los escenarios excepcionales en los que la Corte Constitucional puede asumir la competencia para tramitar los incidentes de desacato contra las sentencias proferidas por ella misma. Sin embargo, como se indicó anteriormente, para ejercer esa atribución, debe demostrarse que, a pesar de la intervención del juez de primera instancia, la desobediencia del alto tribunal se mantiene.

 

24.   Con base en el presupuesto anterior, no se advierte que en el caso objeto de análisis, el Señor Valderrama haya acudido a la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, (juez de primera instancia de la acción de tutela resuelta mediante sentencia SU-062 de 2018), ni que esta culminara su actuación sin verificar el cumplimiento de las órdenes de tutela proferidas.

 

25.   Finalmente, tampoco se encuentra acreditada ninguna de las causales adicionales bajo las cuales esta Corte ha asumido directamente la competencia para tramitar incidentes de desacato, debido a que  (i) no se está ante un estado de cosas inconstitucional que involucre un conjunto amplio de personas y derechos afectados; (ii) no se trata de un asunto imperioso para salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional, (iii) menos aún, que el juez de primera instancia se haya negado a adoptar medidas conducentes y suficientes, pues, como ya se anotó, la parte actora no ha acudido a dicho fallador frente al presunto incumplimiento que alega. De esta manera, la Corte no encuentra necesario asumir de manera directa la competencia para abrir el trámite del incidente de desacato.

 

26.        Por consiguiente, la Corte Constitucional no asumirá el conocimiento del trámite solicitado por el Señor Valderrama, y en su lugar, remitirá el escrito al juez de tutela de primera instancia, es decir, a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para que adopte la decisión que estime pertinente.

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO.- ABSTENERSE de asumir competencia para dar trámite al incidente de desacato respecto de la sentencia SU-062 de 2018, proferida por esta Corte, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

 

SEGUNDO.- Se ordena a la Secretaría General de esta corporación, REMITIR a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la solicitud de apertura de incidente de desacato promovida por el ciudadano Jamides Alfonso Valderrama Ruidíaz.

 

TERCERO.- ADVERTIR al peticionario que contra esta decisión no procede recurso alguno.

 

Comuníquese y cúmplase,

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES

Magistrado (e)

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General