Auto 469/20

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia por cuanto el recurso de súplica no presenta argumentos que desvirtúen las razones constitutivas del rechazo de la demanda

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se confirma rechazo por haber operado el fenómeno de cosa juzgada

 

 

Expediente: D-13967

 

Asunto: Recurso de súplica contra el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 9, literal a), 10, 15 (parcial) y 27 (parcial) de la Ley 62 de 1993, “Por la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea un establecimiento público de seguridad social y Bienestar para la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República”.

 

Demandante: Wilder Navarro Quintero

 

Magistrado Sustanciador:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

 

 

Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en particular de aquella que le confieren los artículos 6º del Decreto 2067 de 1991[1] y 50 del Acuerdo 02 de 2015[2], y

 

CONSIDERANDO

 

La demanda

 

1.                 En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Wilder Navarro Quintero presentó demanda[3] contra los artículos 9, literal a), 10, 15 (parcial) y 27 (parcial) de la Ley 62 de 1993, “[p]or la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea un establecimiento público de seguridad y Bienestar para la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República”.

 

2.                 Según afirma el demandante, las referidas disposiciones normativas, al señalar que la dirección y mando de la Policía Nacional depende del Ministro de Defensa Nacional, desconocen: (i) las diferencias entre lo civil y lo militar existentes en el bloque de constitucionalidad; (ii) las funciones especialmente militares atribuidas al Ministerio de Defensa Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 217 superior y el Decreto 1512 de 2000; (iii) el mandato introducido por el constituyente de 1991 en el artículo 218 de la Carta Política que dispone la organización de la Policía Nacional como un cuerpo armado permanente de naturaleza civil; (iv) el carácter preventivo, garante y participativo más afín a las atribuciones funcionales del Ministerio del Interior que están determinadas en el Decreto 2893 de 2011; y (v) la intención del constituyente de que la Policía Nacional no estuviera adscrita a ningún ministerio, según consta en las gacetas constitucionales números 5, 34, 44 y 102 de la Asamblea Nacional constituyente.

 

3.                 El accionante reconoce que la Corte Constitucional declaró, con efectos de cosa juzgada formal, la constitucionalidad de los artículos 9 y 10 de la Ley 62 de 1993 en la sentencia C-453 de 1994[4]. A su juicio, en esta providencia no se realizó un escrutinio integral, ni sistemático, del carácter cívico de la Policía Nacional, ni se examinaron los artículos 15 y 27 de la citada normativa que ahora censura parcialmente. Según el actor, estas normas, que aluden a la conformación del Consejo Nacional de Policía y Seguridad Ciudadana, y de la Comisión Nacional de Policía y Participación Ciudadana, dan cuenta de la orientación que debe conducir las relaciones entre la ciudadanía, la Policía Nacional y las autoridades administrativas.

 

4.                 Así mismo, el actor destaca que la referida sentencia C-453 de 1994 solo analizó como disposición superior presuntamente vulnerada la prevista en el artículo 218 de la Carta Política, sin tener en cuenta otros estándares normativos del bloque de constitucionalidad como el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional. En este orden, considera que la Corte Constitucional debe analizar de nuevo y más a fondo el tema “con las experiencias que ha dejado la historia, para reflexionar sobre el papel del ordenamiento jurídico en las dificultades que enfrenta la Policía Nacional”.

 

5.                 Finalmente, señala que las normas demandadas obstruyen el objeto misional de la Policía Nacional, al tiempo que favorecen su militarización, en contravía de la tendencia internacional en la materia, y de la finalidad perseguida por el Constituyente con el artículo 218 de la Constitución.

 

La inadmisión de la demanda

 

6.                 En auto del 14 de octubre de 2020[5], la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda de inconstitucionalidad, luego de constatar que (i) sobre algunas normas se predicaba la cosa juzgada y las razones de la demanda eran insuficientes para suscitar un nuevo juicio de constitucionalidad; y que (ii) el concepto de la violación tampoco cumplía con la carga argumentativa exigida por la ley a las demandas de inconstitucionalidad y desarrolladas por la jurisprudencia constitucional. En particular, sobre este punto señaló que el cargo presentado carecía de pertinencia, claridad y suficiencia pues más que dar cuenta de  una violación de la Constitución, reflejaba el descontento con las actuaciones que, a su juicio, son reprochables del cuerpo policial y que atribuye a la adscripción de la Policía Nacional al Ministerio de Defensa”.

 

La corrección de la demanda

 

7.                 El accionante corrigió la demanda en el término concedido para el efecto[6]. Para justificar la inexistencia de cosa juzgada material respecto de los artículos 9 y 10 de la Ley 62 de 1993, expuso los siguientes argumentos: (i) en la sentencia C-453 de 1994 no se consideró si la Policía Nacional era un órgano autónomo e independiente o con características asimilables; (ii) tampoco se tuvieron en cuenta las normas pertenecientes al bloque de constitucionalidad por no estar desarrollada dicha figura para entonces; (iii) existen nuevos parámetros de control constitucional al haberse declarado en el año 1995 la constitucionalidad del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra sobre protección de víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional; (iv) “las delicadas misiones funcionales” asignadas por el artículo 218 superior a la Policía Nacional hacen parte de los principios y valores contenidos en el preámbulo que deben ser incluidos en el parámetro de constitucionalidad; (v) la fue voluntad del constituyente de 1991 que la Policía Nacional no fuera incluida en ningún ministerio, de manera que su adscripción al Ministerio de Defensa traiciona la intención del constituyente; (vi) el uso del método histórico de interpretación para analizar lo discutido en la Asamblea Nacional Constituyente en relación con la ubicación de la Policía Nacional dentro de la organización estatal, sirve de base para la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas demandadas; (vii) la argumentación justificativa de los cargos esgrimidos varía respecto de aquellos formulados en la demanda que dio lugar a la expedición de la sentencia C-453 de 1994, pues en ella se cuestionó la inclusión de la Policía Nacional en el Ministerio de Defensa y ahora lo que se reprocha es su pertenencia a cualquier cartera ministerial; y (viii) el contenido del artículo 221 constitucional sobre el fuero militar de los miembros de la Fuerza Pública como fue aplicado en la decisión proferida en 1994, desapareció, por lo que en la actualidad el parámetro de control es diferente e, incluso, mucho más amplio, debido a la suscripción por Colombia del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -PIDESC-, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos -PIDCP- y la Declaración Universal de Derechos Humanos.

 

8.                 Adicionalmente, el actor estructuró nuevos cargos, a saber: (i) la Policía Nacional fue creada por el constituyente como un ente que no forma parte ni está adscrito ni vinculado a ningún ministerio, razón por la cual las normas demandadas desconocen los artículos 216, 218, 219, 222 y 223 superiores al incluirla en el Ministerio de Defensa; (ii) la Policía Nacional se creó dentro de la Rama Ejecutiva como un órgano autónomo o de naturaleza similar, lo cual impide su anexión a una cartera ministerial dada su labor misional; (iii) las normas acusadas vulneran el artículo 218 constitucional porque en virtud de su carácter civil, del único ministerio que no puede formar parte es del Ministerio de Defensa; (iv) el legislador, al hacer depender y subordinar a la Policía Nacional del Ministerio de Defensa, “se extralimita y usa unas figuras exóticas” que no existen en la Constitución Política ni en la estructura del Estado colombiano; (v) las disposiciones legales que se reprochan “aniquilan y arrebatan” la autonomía de la Policía Nacional al conferirle al Ministro de Defensa la facultad de ordenar sus gastos y controlar sus operaciones; (vi) las preceptivas demandadas impiden a la Policía Nacional cumplir a cabalidad con las tres funciones especialísimas que le fueron atribuidas por el constituyente de 1991[7]; (vii) la subordinación de la Policía Nacional al Ministerio de Defensa modifica su naturaleza civil por una militar al introducirle elementos que son propios de esa disciplina, con lo cual se quebrantan los artículos 1 y 2 de la Carta Política que hacen referencia al principio de prevalencia del interés general y a los fines esenciales del Estado, respectivamente; (viii) las normas demandadas “permiten y facultan” al Ministerio de Defensa involucrar a la Policía Nacional en el conflicto, desconociéndose así los protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra y, en particular, las disposiciones atinentes al principio de distinción.

 

El rechazo de la demanda

 

9.                 Mediante auto del 5 de noviembre de 2020[8], la magistrada sustanciadora rechazó la demanda por considerar que su promotor no satisfizo adecuadamente los requerimientos exigidos en el auto inadmisorio. Los fundamentos del rechazo son los siguientes: primero, el actor no logró demostrar la variación del parámetro de constitucionalidad por cuanto la presunta consideración de la Policía Nacional como órgano autónomo y la alusión a los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente no son aspectos nuevos que reflejen un cambio en el parámetro de constitucionalidad. El actor tampoco aporta razones que soporten la acusación de que el principio de distinción adoptado en el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, y otras disposiciones convencionales prohíben adscribir la Policía Nacional al Ministerio de Defensa. Segundo, el actor no demostró por qué el artículo 221 superior fue definitivo para el juicio de constitucionalidad desarrollado en la sentencia C-453 de 1994 de manera que su modificación implique un cambio del parámetro de constitucionalidad.

 

10.            Tercero, los cargos formulados por el actor no se diferencian de aquellos que resolvió la sentencia C-453 de 1994. En las dos ocasiones el reproche consiste en que la adscripción de la Policía Nacional al Ministerio de Defensa desconoce el artículo 218 de la Constitución que le da la naturaleza de cuerpo civil. Aunque el actor señala que su demanda se enfoca en los conceptos de “dependencia y subordinación” y no en los de “bajo dirección y mando”, esta distinción terminológica no se traduce en la formulación de un reparo de inconstitucionalidad distinto al analizado por la Corte en 1994. Por último, el auto de rechazo advierte que el argumento expuesto por el actor, según el cual la policía incumple sus  funciones constitucionales como resultado de su pertenencia al Ministerio de Defensa no tiene naturaleza constitucional, y corresponde a un juicio de conveniencia.

 

El recurso de súplica

 

11.            El 12 de noviembre de 2020, el actor interpuso recurso de súplica contra el auto que rechazó la demanda de inconstitucionalidad[9]. A su juicio, el auto de rechazo parte del supuesto de que su único argumento para desvirtuar la cosa juzgada constitucional es el cambio del parámetro de constitucionalidad, pese a que en la corrección de la demanda se expresaron dos argumentos, así: (i) que el cambio del parámetro de constitucionalidad habilitaba un nuevo juicio abstracto; y, (ii) que su demanda propone razones que no fueron evaluadas por la Corte en la sentencia C-453 de 1994.

 

12.            Primero, frente a la variación del parámetro de control, aduce que no solo hizo referencia a algunas normas que integran el bloque de constitucionalidad, como los protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra, sino también a la “desaparición del artículo 221 constitucional” que, aunque no se constituyó como referente esencial de la sentencia C-453 de 1994, sí fue mencionado para señalar las características de las fuerzas militares. La adición de nuevas normas al parámetro de constitucionalidad y la modificación de las disposiciones constitucionales vigentes en 1994 son suficientes para habilitar un nuevo control de constitucionalidad.

 

13.            Segundo, el demandante sostiene que el eje central del escrito de acusación no es la inclusión de la Policía Nacional en el Ministerio de Defensa, tal y como se alegó en la demanda que dio lugar a la sentencia C-453 de 1994, sino su adscripción a cualquier ministerio, en detrimento de la autonomía e independencia aparentemente reconocida por el constituyente. Así mismo, advierte que la demanda no se reduce a proponer la inconstitucionalidad de las normas censuradas únicamente por la militarización de la Policía Nacional, pues se identificaron otros problemas que, “por sí solos, constituyen cargos autónomos de inconstitucionalidad”.

 

14.            Por último, menciona que planteó otros cargos diferentes a los debatidos en la sentencia C-453 de 1994, como la falta de análisis de las gacetas de la Asamblea Nacional Constituyente de las que se desprende que la Policía Nacional no debe ser incluida en ningún ministerio, o la violación del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1 y 2 Superiores.

 

Análisis del recurso

 

15.            El recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional tiene por objeto controvertir la decisión de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad cuando se estima que la determinación judicial es injustificada por haberse negado el trámite de una controversia constitucional respecto de la cual se aportaron todos sus elementos estructurales[10].

 

16.            Habida cuenta de su objeto, la Corte Constitucional ha hecho las siguientes precisiones en relación con el recurso de súplica: (i) en razón de su carácter excepcional y restrictivo, este recurso no constituye una nueva oportunidad para subsanar las falencias de la demanda, ni para corregir los yerros advertidos en el auto inadmisorio, o adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador[11]; (ii) cuando se corrige la demanda, pero el magistrado sustanciador encuentra que las deficiencias advertidas en la inadmisión persisten y, por consiguiente, dispone su rechazo, el recurso de súplica debe orientarse exclusivamente a rebatir los fundamentos de dicha determinación. Se trata, entonces, de presentar un razonamiento que evidencie el yerro, el olvido o la actuación arbitraria en que incurrió la providencia al rechazar la demanda de inconstitucionalidad[12]; (iii) el ámbito de competencia de la Sala Plena respecto de este tipo de controversias se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas[13].

 

17.            Para su procedencia, la Corte ha establecido que se debe cumplir con dos exigencias formales. La primera, es que su interposición debe darse dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo, es decir, durante los tres días siguientes a su notificación. La segunda, corresponde a que el demandante brinde una motivación que permita al pleno de la Sala identificar el yerro en el que incurrió el auto de rechazo.

 

18.            La Sala encuentra que el recurso satisface las exigencias formales de procedencia. En efecto, el escrito fue presentado dentro del término de ejecutoria de la providencia que rechazó la demanda, dado que esta fue notificada por medio de estado del 9 de noviembre de 2020 y el actor interpuso el recurso el 12 de noviembre. Además, el recurrente indicó las razones por las que, a su juicio, la demanda y el escrito de subsanación aportan los elementos estructurales del debate jurídico, que no habrían sido valorados rigurosa ni adecuadamente por la magistrada sustanciadora.

 

19.            Sin embargo, la Sala considera que las razones expuestas en el auto de rechazo son válidas y, por lo mismo, habrá de confirmar la providencia. La Sala advierte que ni la demanda, ni su corrección, lograron desvirtuar la existencia de la cosa juzgada en relación con la sentencia C-453 de 1994. El actor no logró demostrar que el problema jurídico analizado en esa providencia es diferente al que ahora propone, de manera que la Corte pueda pronunciarse de nuevo sobre la constitucionalidad de los artículos 9 y 10 de la Ley 62 de 1993.

 

20.            Ciertamente, aun cuando el actor ahora estructura su acusación sobre la base de enfatizar en la autonomía e independencia de la que es titular la Policía Nacional, lo cierto es que replica los mismos argumentos que fueron objeto de debate en la sentencia C-453 de 1994. En ese sentido, reprocha el mandato legal de ubicar al cuerpo de policía en una determinada cartera ministerial, sin advertir razones que limiten la libertad que la propia Carta Política reconoce al legislador para diseñar la estructura de la rama ejecutiva.

 

21.            A este respecto, debe precisarse que la Corte Constitucional, en la referida sentencia, reconoció que la correspondencia entre una situación social caracterizada por la violencia y la perturbación permanente del orden público constituía un elemento de juicio fundamental para que el legislador hubiera optado por la incorporación de la Policía Nacional al Ministerio de Defensa, aun cuando tal decisión dificultara la realización de su propósito constitucional encaminado a la conformación de un cuerpo de policía cercano a las libertades ciudadanas y alejado de la guerra. Dificultad que, en todo caso, al seguirse de una opción legal legítima no permitía, por sí sola, declarar la inexequibilidad de las disposiciones normativas demandadas.

 

22.            El actor no ofrece razones que susciten una duda nueva sobre los artículos 9 y 10 de la Ley 61 de 1993, que permita concluir que en este caso no ha operado la cosa juzgada constitucional. De los planteamientos del actor tampoco se sigue la variación del parámetro de control en este caso, ni mucho menos la concreción de verdaderos planteamientos dirigidos a poner en tela de juicio su conformidad con el texto superior.

 

23.            Frente a la configuración de nuevos cargos planteados en el escrito de corrección, la magistrada ponente concluyó de forma correcta que, si bien el demandante incluyó algunas adecuaciones al escrito inicial, lo cierto es que terminó replicando en su mayoría los mismos argumentos que llevaron a su inadmisión. Ello, por cuanto fueron estructurados a partir de señalar que la adscripción de la Policía Nacional al Ministerio de Defensa desconocía la naturaleza civil de este cuerpo prevista en el artículo 218 superior, que es, a su vez, el referente normativo del juicio realizado en la ya citada sentencia C-453 de 1994.

 

24.            Por último, el auto de rechazó valoró adecuadamente el hecho de que la simple alusión a nuevas normas incorporadas al bloque de constitucionalidad, o a la modificación del artículo 221 Superior, no permiten concluir la modificación del parámetro constitucional contenido en el artículo 218 de la Constitución sobre la adscripción de la Policía Nacional a una u otra cartera ministerial.

 

25.            Por lo demás, la Sala advierte que la naturaleza civil de la Policía Nacional, la importante labor misional que le fue asignada, su dependencia y subordinación al Ministerio de Defensa, y su participación en el conflicto armado interno fueron temas valorados en la sentencia C-453 de 1994. De esta suerte, ni la demanda ni el escrito de corrección ofrecieron elementos nuevos diferentes de los analizados por la Corte en esa oportunidad.

 

La decisión del recurso

 

26.            La Sala concluye que el recurso de súplica formulado por el ciudadano Wilder Navarro Quintero no puede prosperar y, por tanto, confirmará la decisión mediante la cual se dispuso el rechazo de la demanda.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO.- CONFIRMAR el auto del 5 de noviembre de 2020, por medio del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada por Wilder Quintero Navarro contra los artículos 9, literal a), 10, 15 (parcial) y 27 (parcial) de la Ley 62 de 1993, dentro del expediente D-13967.

 

SEGUNDO.- Por medio de la Secretaría General, COMUNÍQUESE el contenido de la presente decisión al demandante, indicándole que contra esta decisión no procede recurso alguno.

 

TERCERO.- Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

 

Notifíquese y Cúmplase,

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

 

 

 

RICHARD STEVE RAMÍREZ GRISALES

Magistrado (e)

 

 

 

-No participa-

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General