Auto 010/21

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Facultad de adoptar de oficio medidas provisionales/MEDIDAS PROVISIONALES-Procedencia según Decreto 2591/91 artículo 7

 

MEDIDAS PROVISIONALES PARA PROTEGER UN DERECHO-Orden la Unidad Nacional de Protección (UNP) de hacer efectiva las medidas de protección en favor de la comunidad en el Área de Reincorporación

Referencia: expediente T-7.987.084 AC

 

Accionantes:

 

Nubia Amparo Ortega Arcos, Henry Paul Rosero López, Dora Marcela Pepinosa Calderón, José Alfonso Rodríguez Muñoz, Tomás Ignacio Erira Erira.

 

Accionados:

 

Presidencia de la República, Ministerio del Interior, Unidad Nacional de Protección, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación.

 

Magistrada Sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

 

Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintiuno (2021)

 

 

La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Cristina Pardo Schlesinger –quien la preside-, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido el presente auto con fundamento en los siguientes

 

1.       ANTECEDENTES

 

1.1.   Las y los accionantes sostuvieron, en sus escritos de tutela, que suscribieron el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera y que en la actualidad se hallan en proceso de reincorporación.

 

1.2.   Indicaron que son miembros y líderes del partido político Fuerza Alternativa del Común y que residían en la Nueva Área de Reincorporación (NAR) de Tallambí, municipio de Cumbal (Nariño), espacio colectivo en el que conviven con personas en proceso de reincorporación.

 

1.3.   Afirmaron, de igual forma, que son integrantes de la Cooperativa Multiactiva Frontera Sur (COMFROSURT) de Tallambí, la cual surgió a raíz de los esfuerzos realizados conjuntamente por excombatientes.

 

1.4.   Advirtieron que por intermedio de esta Cooperativa pusieron en marcha proyectos productivos como la cría, reproducción y comercialización de ganado porcino, clases de costura para habitantes de la zona, el relleno de recebo de las vías que comunican al territorio aledaño con otras zonas, cultivo de caña y maíz, entre otras actividades.

 

1.5.   Pusieron de presente que, desde hace más de dos años, se ha corroborado la existencia de riesgos colectivos para los excombatientes en proceso de reincorporación asentados en el territorio de Tallambí. La amenaza que se cierne sobre los excombatientes obedece a que en zonas aledañas a la vereda pudo constatarse la presencia del grupo armado autodenominado “Oliver Sinisterra” y del ELN. Esa circunstancia constituye una amenaza a la integridad personal y a la vida de los excombatientes asentados en la zona, pues para movilizarse hasta la capital del departamento de Nariño, se han visto obligados a transitar por tales territorios en los se han registrado confrontaciones armadas.

 

1.6.   Señalaron que a finales de 2017 el excombatiente Alberto López Palomino, “alias William Santamaría”, presentó una petición escrita ante la Unidad Nacional de Protección (UNP) para que les fuera concedido un esquema de seguridad. La respuesta a la solicitud fue allegada el dieciséis (16) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) y en ella se informó que el estudio dio como resultado un riesgo “extraordinario”. Por ese motivo, el día 30 de agosto de 2019 fueron aprobabas las medidas de seguridad colectivas para la Nueva Área de Reincorporación de Tallambí. Sin embargo, precisaron que, a la fecha de presentación de las tutelas, las aludidas medidas de seguridad todavía no habían sido implementadas, perpetuando y profundizando sus riesgos de seguridad.

 

1.7.   Por los motivos expuestos, acudieron al juez de tutela con el fin de solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la seguridad e integridad personal y a la paz y, como consecuencia de ello, pidieron que se ordenara de manera urgente a la Unidad Nacional de Protección hacer efectivas las medidas de protección solicitadas y aprobadas para la Nueva Área de Reincorporación de Tallambí en el municipio de Cumbal (Nariño).

 

1.8.   Adicionalmente, solicitaron al juez constitucional que en el marco de la garantía colectiva del derecho a la paz sostenible y duradera se dispusieran las siguientes determinaciones dirigidas a un conjunto de autoridades estatales así:

 

(…) Tercero. DECLARAR la existencia de un ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL frente a la situación de derechos y seguridad de la población firmante del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera, así como consecuencia de su precaria implementación.

 

Cuarto. COMUNICAR dicho Estado de cosas inconstitucional a la Presidencia de la República y a las demás entidades accionadas, para que dentro de la órbita de su competencia y en cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales ligados a la implementación efectiva de los compromisos adquiridos en el Acuerdo Final, verifiquen la magnitud de esta discordancia y diseñen, ejecuten e implementen planes de acción coordinados para superarla, dando especial prioridad las personas amenazadas y/o en riesgo sobre su vida e integridad personal.

 

Quinto. COMUNICAR a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, a las presidencias de la Jurisdicción Especial para la Paz, la Sala Penal de la Corte Suprema Justicia y la Corte Constitucional, al Fiscal General de la Nación, a las direcciones de las entidades que componen el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, a la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo de Paz (CSIVI), a la Defensoría del Pueblo, a la Contraloría General de la República, y a las demás que el juez considere pertinente.

 

Sexto. ORDENAR a las entidades demandadas a respetar y garantizar el Acto Legislativo 02 de 2017. Es decir que GARANTIZEN (sic.) el cumplimiento de buena fe de lo establecido en el Acuerdo Final de Paz de la Habana. En tutela de los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal, frente a la situación de seguridad de excombatientes y sus familiares.

 

Séptimo. ORDENAR a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, a la Unidad Nacional de Protección, a la Consejería presidencial para la Estabilización y la Consolidación, y a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz que tomen las medidas necesarias para solucionar las carencias presupuestales para la implementación del Acuerdo Final, en los ámbitos de su competencia.

 

Octavo. ORDENAR al Ministerio del Interior, a la Unidad Nacional de Protección y la Fiscalía General de la Nación a crear u n registro completo de todas las agresiones en contra de signatarios del Acuerdo Final, en el que participen las organizaciones de la sociedad civil. En él se deberán desagregar variables como, presunto victimario, lugar, fecha, actividad política del afectado, antecedentes y las demás que resulten necesarias para un conocimiento completo, exhaustivo y detallado del fenómeno.

 

Noveno. ORDENAR a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz adoptar planes para prevenir y combatir la estigmatización contra las personas que ejercen la defensa de los derechos humanos o liderazgo social y/o comunal, y/o son signatarios del Acuerdo Final, dentro de las entidades del Estado y en la sociedad.

 

Décimo. ORDENAR a las autoridades y entidades accionadas subsanar los hechos que motivan la presente acción de tutela y así evitar su expansión, agravamiento y repetición.

 

Undécimo. ORDENAR al Ministerio del Interior a construir una política pública integral de prevención y protección de signatarios del Acuerdo Final que respete, se acompase y garantice los compromisos asumidos por el Estado colombiano en el Acuerdo Final de Paz y su respectivo desarrollo legal y constitucional. En todo caso, para su adopción deberá asegurarse el goce efectivo e inmediato de los mínimos de los cuales depende el ejercicio del derecho a la vida en condiciones de dignidad.

 

Duodécimo. ORDENAR al Ministerio del Interior, a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y la Unidad Nacional de Protección, profundizar los análisis de contexto para la evaluación del riesgo y para la adopción de las medidas de protección, bajo un enfoque diferenciado que tenga en cuenta las situaciones particulares de la población que requiere protección y el lugar en el que ejercen su labor. Lo anterior, siguiendo formal y materialmente lo pactado en el Acuerdo Final.

 

Decimotercero. ORDENAR a las entidades accionadas que, dentro de la órbita de sus competencias, ofrezcan respuesta efectiva, acorde con lo pactado en la Habana, a las necesidades de la población firmante del Acuerdo Final de Paz. Es decir, que cada una diseñe, implemente y aplique prontamente una estrategia de promoción y de coordinación de esfuerzos nacionales y territoriales que conduzca efectivamente al goce pleno y material de derechos fundamentales tutelados, para lo cual deberían realizar las siguientes acciones, dentro de los plazos que el juez constitucional estime pertinentes.

 

Decimocuarto. ORDENAR a la Presidencia de la República y al Ministerio del Interior que, en coordinación con el Ministerio de Defensa y la Fiscalía General de la Nación, diseñen e implementen una “política pública para el desmantelamiento de los grupos armados ilegales y organizaciones criminales y sus redes de apoyo, como se estipula en el Acuerdo de Paz, es esencial para frenar la violencia que estos grupos infligen a las comunidades vulnerables”, como lo expresa la Misión de verificación de Naciones Unidas en Colombia, en su Informe del Secretario General que comprende el periodo entre el 27 de septiembre y el 26 de diciembre de 2019 (párrafo 97).

 

Decimoquinto. ORDENAR a la Presidencia de la República, a la Consejería presidencial para la Estabilización y la Consolidación a que vuelva a convocar a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad para avanzar en la finalización e implementación de esta política. Se debe considerar la posibilidad de seguir avanzando en la implementación del Decreto núm. 660 de 2018, relativo al Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios, que es otro vehículo importante para mejorar la seguridad de las comunidades en las antiguas zonas de conflicto”, como lo expresa la Misión de verificación de Naciones Unidas en Colombia, en su Informe del Secretario General que comprende el periodo entre el 27 de septiembre y el 26 de diciembre de 2019 (párrafo 97). Frente al seguimiento de las órdenes del juez constitucional para la solución estructural que garantice el goce efectivo de derechos fundamentales.

 

Decimosexto. ORDENAR a las entidades accionadas enviar informes trimestrales al juez constitucional que conoce la tutela, a la Corte Constitucional, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, al partido político FARC y la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo de Paz (CSIVI), sobre el avance de este proceso. La Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, dentro de la órbita de sus competencias, informarán a la Corte Constitucional sus conclusiones sobre la forma como se ha dado cumplimiento a lo ordenado en el presente auto.

 

Decimoséptimo. CONMINAR a las entidades y autoridades accionadas a aumentar el nivel de coordinación entre el nivel nacional y territorial para que las medidas de protección sean adecuadas para resguardar los derechos fundamentales de las personas en proceso de reincorporación. O, alternativamente, DELIMITAR las competencias atinentes a lo nacional y lo territorial en materia de acciones de implementación efectiva del Acuerdo y las respectivas disposiciones legales y constitucionales.

 

Decimoctavo. PONER EN CONOCIMIENTO de la Contraloría General de la República los hechos expuestos en la acción de tutela, con el fin de que esta entidad, en arreglo a sus competencias, coadyuve en la vigilancia de la gestión fiscal de los recursos destinados a la implementación del Acuerdo Final, así como de los recursos destinados para la protección de sus signatarios y líderes sociales.

 

Decimonoveno. PONER EN CONOCIMIENTO de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo todos los sucesos a los que hace referencia la acción de tutela, para que tomen acciones dentro de la órbita de sus funciones y competencias. Frente la necesidad de adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones que solventen la situación descrita:

 

Vigésimo. EXHORTAR a la Fiscalía General de la Nación, en particular la Unidad de Investigación y Desmantelamiento de las Organizaciones Criminales, a adoptar medidas para investigar con debida diligencia y hacer frente a la situación de impunidad respecto de los crímenes cometidos contra personas defensoras de derechos humanos, líderes sociales y signatarios del Acuerdo Final, determinando autores materiales e intelectuales, al tiempo que la existencia o no fenómenos de macro criminalidad, sistematicidad y de patrones de repetición.

 

Vigésimo primero. EXHORTAR al Senado de la República y la Cámara de Representantes a dar trámite a las leyes contenidas y/o propuestas en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

 

Vigésimo segundo. PREVENIR a todas las autoridades nacionales y territoriales responsables de la ejecución de acciones, planes, programas o proyectos relacionados directa o indirectamente con la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que en lo sucesivo se abstengan de actuar en contravía de lo pactado y respeten los contenidos del mismo[1].

 

1.9.   La Corte Constitucional, mediante auto del 15 de diciembre de 2020 expedido por la Sala de Selección Número 7 del mismo año, seleccionó para su revisión el expediente T-7.987.084, el cual fue repartido a la magistrada Cristina Pardo Schlesinger.

 

1.10.  Teniendo en cuenta la gravedad del asunto objeto de revisión y con el fin de evitar la configuración de un perjuicio irremediable como la eventual ineficacia del fallo judicial que se profiera en el presente asunto, esta Sala procederá a adoptar las medidas provisionales pertinentes. 

 

2.     CONSIDERACIONES

 

2.1.   De las medidas provisionales en sede de tutela

 

2.2.1.   El artículo 7° del Decreto 2591 de 1991, establece que, desde la presentación de la solicitud, el juez puede dictar medidas provisionales, de oficio o a solicitud de parte, cuando lo considere urgente y necesario para la protección de un derecho y evitar la configuración de un perjuicio irremediable o que los efectos de un eventual fallo a favor del (a) o los (as) solicitantes se torne ilusorio. Específicamente, esta disposición señala lo siguiente:

 

ART. 7°. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere.

 

Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante.

 

La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible.

 

El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.

 

El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado.

 

2.1.2.   No obstante, es importante aclarar que la adopción de medidas cautelares no implica prejuzgamiento del caso ni tampoco que constituya un indicio acerca del sentido del mismo. En este orden de ideas, mediante providencia A-110 de 2020[2], se aclaró:

 

(…) En todo caso, la adopción de medidas cautelares no puede considerarse como un prejuzgamiento del caso objeto de estudio ni como indicio del sentido de la decisión, puesto que su finalidad es evitar que se materialice la vulneración o un perjuicio irremediable de los intereses superiores en debate, hasta tanto se emite la sentencia de la Corte (…).

 

2.1.3.   Ahora bien, esta Corporación ha indicado que el juez de tutela puede adoptar las medidas que se requieran para proteger derechos fundamentales y evitar que un eventual fallo favorable al solicitante tenga efectos ilusorios. Esto, “siempre que existan razones suficientes que sustenten la necesidad de dictarlas, para lo cual debe analizar la gravedad de la situación fáctica propuesta junto con las evidencias o indicios presentes en el caso”[3]. Desde esa perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, antes de adoptar medidas provisionales, deben cumplirse los siguientes criterios[4]:

 

(i) Que la medida provisional, para proteger un derecho fundamental o evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público, tenga vocación aparente de viabilidad por estar respaldada en fundamentos fácticos y jurídicos razonables, es decir, que tenga la apariencia de un buen derecho (fumus boni iuris); (ii) Que exista un riesgo probable de que la protección del derecho invocado o la salvaguarda del interés público pueda verse afectado considerablemente por el tiempo trascurrido durante el trámite de revisión, esto es, que haya un peligro en la demora (periculum in mora) y (iii) Que la medida provisional no genere un daño desproporcionado a quien afecta directamente.

 

2.2.          De la procedencia de las medidas provisionales en los asuntos que se examinan.

 

2.2.1.   Teniendo en cuenta las pretensiones de los accionantes y los hechos acreditados, la Sala observa que es necesario adoptar medidas cautelares con el fin de evitar un perjuicio irremediable.

 

2.2.2.   En particular, se destaca que la UNP realizó el estudio del esquema de seguridad que presentaron los (as) actores (as) cuyo resultado es que se encuentran sometidos a un riesgo que calificó como <<extraordinario>>.

 

Por tanto, la Mesa Técnica de Seguridad y Protección al determinar el riesgo a la cual estaba enfrentada la comunidad de la Nueva Área de Reincorporación (NAR) de Tallambí, municipio de Cumbal – Nariño adoptó las medidas que consideró idóneas para su seguridad e integridad. Estas quedaron consignadas en el acta No. 48 de fecha 30 de septiembre de 2019[5] y en la Resolución N° MTSP 0002 del 6 de abril de 2020.

 

No obstante, a la fecha, esta decisión administrativa no se ha implementado. De ahí que se acentúan los riesgos de seguridad para los (as) peticionarios (as).

 

2.2.3.   Por lo anterior, considera la Sala que las medidas provisionales están dirigidas a salvaguardar de manera eficaz los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la seguridad de los accionantes cuya protección efectiva, de no dictarse las medidas, podría tornarse ilusoria. La gravedad de la situación fáctica que exponen los (as) demandantes en sede de tutela, así como las evidencias e indicios presentes en los asuntos puestos a consideración de la Sala permiten concluir que se cumplen las exigencias previstas en el ordenamiento y reiteradas por esta Corte Constitucional.

 

2.2.4.   En fin, las medidas tienen vocación de aparente viabilidad, pues se encuentran respaldadas en fundamentos fácticos y jurídicos razonables, sumado a que las circunstancias expresadas por los accionantes son insistentes en resaltar que, de no adoptarse medidas provisionales, la protección de los derechos fundamentales por ellos solicitada podría verse puesta en riesgo. Lo anterior, si se considera el tiempo que ha transcurrido entre la adopción de la medida que contempla el esquema de seguridad a su favor, y que aún no se ha implementado, y al que transcurrirá durante el trámite de revisión.

 

Adicionalmente, las medidas fueron aprobadas por la Unidad Nacional de Protección y, se reitera, esta autoridad se encuentra en mora de hacerlas efectivas, con grave riesgo para los (as) beneficiarios (as) de las medidas. Por ese motivo, no podría considerarse que la medida provisional produce un daño desproporcionado a quien afecta directamente.

 

2.3.     Al margen, cabe anotar que, aunque la autoridad judicial en sede de única instancia accedió al amparo de los derechos fundamentales a la vida, seguridad e integridad personal de los accionantes y ordenaron la materialización de las medidas de protección colectivas decretadas a su favor, a la fecha no se tiene certeza del cumplimiento de las mismas. Por esta razón, se hace necesario, como se explicó en líneas precedentes, la adopción de la presente medida provisional para evitar la configuración de un perjuicio irremediable o que el fallo que se profiera en el proceso de la referencia se torne ineficaz.

 

2.4.     En consecuencia, la Sala ordenará a la Unidad Nacional de Protección que adelante, de manera inmediata, si aún no lo ha hecho, todos los trámites pertinentes para hacer la entrega efectiva de las medidas de protección que se adoptaron a favor de la comunidad de Nueva Área de Reincorporación (NAR) de Tallambí, municipio de Cumbal – Nariño y que se encuentran en cabeza de los señores Nubia Amparo Ortega Arcos, Henry Paul Rosero López, Dora Marcela Pepinosa Calderón, José Alfonso Rodríguez Muñoz y Tomás Ignacio Erira Erira, mediante Resolución No. MTSP 0002 del 06 de abril de 2020, hasta tanto esta Corporación emita un pronunciamiento de fondo en el proceso de la referencia.  

 

2.5.     Finalmente, a través de la Secretaría General de la Corte, se oficiará a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo para que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales acompañen el cumplimiento de la medida provisional expedida en el presente auto.

 

3.                DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO.- ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección (UNP), que adelante de manera inmediata, si aún no lo ha hecho, todos los trámites pertinentes para hacer la entrega efectiva de las medidas de protección que se adoptaron a favor de la comunidad de Nueva Área de Reincorporación (NAR) de Tallambí, municipio de Cumbal – Nariño y que se encuentran en cabeza de los señores Nubia Amparo Ortega Arcos, Henry Paul Rosero López, Dora Marcela Pepinosa Calderón, José Alfonso Rodríguez Muñoz y Tomás Ignacio Erira Erira, mediante Resolución No. MTSP 0002 del 06 de abril de 2020, hasta tanto esta Corporación emita un pronunciamiento de fondo en el proceso de la referencia.

 

SEGUNDO.- ORDENAR que, a través Secretaría General de esta Corporación, se oficie a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo para que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, acompañen el cumplimiento de la medida provisional expedida en el presente auto.

 

TERCERO.- COMUNICAR esta decisión y remitir una copia completa del presente auto a todas las partes dentro del proceso de la referencia.

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General