Auto 037/21

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia excepcional para conocer trámite de cumplimiento fallo de tutela

 

(i) cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes; (ii) cuando se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces; (iii) cuando el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste; (iv) cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato; (v) cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional; (vi) cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados; (vii) cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.

 

JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA-Conocimiento de incidentes de desacato por incumplimiento de órdenes impartidas y adopción de medidas para garantizar su cumplimiento

 

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Modulación excepcional de efectos/SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia de la modulación de efectos

 

 

Asunto: Peticiones sobre aclaración y cumplimiento de las órdenes contenidas en la Sentencia SU-041 de 2020.

 

Magistrado Ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

 

 

Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiuno (2021)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de sus facultades constitucionales y legales, profiere el presente auto con fundamento en las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

1.                 En la Sentencia SU-041 de 2020, la Sala Plena identificó una serie de obstáculos que impedían al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio (en adelante, FOMAG), a la Fiduciaria La Previsora S.A (en adelante, Fiduprevisora) y a las Secretarías de Educación, tramitar y resolver oportunamente las solicitudes de pago de la sanción moratoria, por el reconocimiento tardío de cesantías en favor de los docentes oficiales. En el año 2017, con la Sentencia SU-336, la Corte dejó en claro que los aludidos docentes tenían derecho al pago de tal sanción moratoria en consideración de lo establecido en la Ley 244 de 1995 –modificada por la Ley 1071 de 2006–[1]. En vista de esta circunstancia, los docentes solicitaron de manera masiva el reconocimiento de ese emolumento, sin que las autoridades competentes para resolver las peticiones estuvieran capacitadas –financiera[2] y operativamente[3]– para dar respuesta en los términos previstos en la Ley 1071 de 2006.

 

2.                 Así las cosas, y con el ánimo de superar ese escenario de “bloqueo institucional”, la Sala Plena ordenó a la Fiduprevisora S.A. (como administradora del Patrimonio Autónomo FOMAG) y al Ministerio de Educación Nacional, la elaboración y presentación, ante la Procuraduría General de la Nación, de un Plan de Acción donde se establecieran las pautas a seguir a efectos de evacuar –en orden– las solicitudes presentadas por los docentes que se encontraban represadas. Se añadió, igualmente, que el cumplimiento del aludido Plan no podía exceder el 31 de diciembre de 2020[4]. Asimismo, la Corte dispuso que a la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de sus funciones administrativas, correspondía hacer el seguimiento de lo ordenado y vigilar la actuación de las autoridades involucradas en su cumplimiento[5].

 

3.                 El 3 de diciembre de 2020, la Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación (en adelante, FECODE), pidió a esta Corte una “(…) audiencia con una comisión de la Federación, para efectos de solicitarle apliquen los correctivos necesarios conforme a las potestades establecidas en el Artículo 241 de la C.P. y en especial los Artículos 27 [cumplimiento del fallo] y 52 [desacato] del Decreto Nacional 2591 de 1991, al Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y la Fiduciaria la Previsora”[6].

 

4.                 Por otra parte, el 8 de diciembre de 2020, el vicepresidente de la Fiduprevisora S.A., presentó otro escrito en el que, en primer lugar, sostuvo que conocía la providencia emitida por la Corte gracias a los aplicativos virtuales, pero que aquella no le había sido notificada por ninguna autoridad judicial; y, en segundo lugar, advirtió que si bien se habían adelantado varias gestiones con el objeto de optimizar el proceso de pago definitivo de las prestaciones, este no podría lograrse antes del 31 de diciembre de 2020, en razón de las dificultades que habían surgido en el propio proceso derivadas, en parte, de las medidas adoptadas para contener la pandemia COVID-19[7].

 

5.                 A su turno, el mismo representante formuló dos tipos de peticiones. Solicitó la aclaración y la modulación de algunos aspectos consignados en las órdenes. En lo referido a la aclaración, a) pidió a esta Corte caracterizar o definir los términos en que se daría el “periodo de transición” que posibilitaría, a la postre, “(…) adoptar medidas operativas, financieras y tecnológicas para lograr una gestión que responda a las exigencias normativas”; y b) preguntó por el tratamiento que habría de darse al pago de la sanción moratoria derivada de procesos judiciales en curso, “sobre los cuales no se puede tener gobernabilidad para definir las acciones y los tiempos para su pago”.

 

6.                 En lo que tiene que ver con la modulación de las órdenes contenidas en la providencia, solicitó a la Corte: a) tener en cuenta que en muchos casos no es posible proceder con el pago de la sanción de manera ordenada y cronológica, pues, a una petición solo se le puede dar trámite luego de que se cuente con la totalidad de los documentos mínimos exigidos para ello; b) vincular al trámite judicial a las Secretarías de Educación, esto porque aunque se tuvo en cuenta el hecho de que aquellas cumplen un papel imprescindible en el suministro de la información y documentación antedicha, lo cierto es que nunca fueron obligadas en la providencia; y c) ampliar el término otorgado para el pago de las sanciones represadas, hasta el 31 de diciembre de 2021.

 

7.                 Vistas las peticiones dirigidas a la Corte Constitucional, se estima que todas pueden ser resueltas, considerando el principio de economía procesal, en el mismo auto. Así asumido el asunto, la Sala considera que ninguna de ellas procede. Esto porque 1) no es competencia de la Corte –en este caso– modular sus órdenes, seguir el cumplimiento de la sentencia, ni iniciar incidentes de desacato y 2) la solicitud de aclaración solicitada por la Fiduprevisora formula, en el fondo, interrogantes sobre el alcance y sentido de las órdenes, cuando estas son claras en sí mismas. 

 

8.                 La Corte no es competente –en este caso– para modular sus órdenes, seguir el cumplimiento de la sentencia, ni iniciar incidentes de desacato. La modificación de las órdenes de tutela no es per se un aspecto vedado al juez constitucional[8]. De hecho, esta Corte así lo ha entendido, especialmente, cuando se trata de órdenes complejas que, por antonomasia, implican un “conjunto de acciones u omisiones que requieren la concurrencia de varias instituciones y que, por lo general, requieren de un plazo mayor a cuarenta y ocho (48) horas para su cumplimiento pleno”[9]. Estas órdenes, que pueden ser emitidas por la Corte con independencia de que se haya –o no–  declarado un Estado de Cosas Inconstitucional (en adelante, ECI), pueden ser modificadas solo en sus aspectos accidentales (v. gr. condiciones de tiempo, modo y lugar), y especialmente, cuando es evidente que tal como están dispuestas, a) no garantizan el goce pleno del derecho fundamental[10] , b) incorporan una obligación imposible de cumplir[11], o c) implican un grave menoscabo al interés público[12].

 

9.                 Precisamente porque las posibilidades de prever los obstáculos que se presentarán a futuro disminuyen para la Corte cuando emite una orden compleja, esta puede disponer de varios mecanismos que le permitan efectuar un mayor control en el cumplimiento de lo que ha determinado. En muchas ocasiones, se ha optado por pedir informes a las entidades obligadas a efectos de establecer hasta qué punto se ha cumplido. Este es el caso, por ejemplo, de la Sentencia T-025 de 2004. Allí se declaró el ECI con ocasión del desconocimiento sistemático de los derechos fundamentales de personas en condición de desplazamiento forzado. Esto implicó que la Sala Tercera de Revisión se arrogara el seguimiento del cumplimiento.

 

10.            De hecho, en razón de esta circunstancia, esa Sala tuvo que resolver peticiones sobre modulación de órdenes, en un sentido similar al que aquí se observa. Por ejemplo, en el Auto 050 de 2004 se permitió que el plazo otorgado inicialmente para el cumplimiento de varias órdenes se ampliara. Esto sólo ocurrió luego de evaluar las circunstancias de las demoras a través de una inspección judicial que se ordenó. Nótese que, en ese escenario, la Corte solo moduló parte de sus órdenes luego de recabar toda la información necesaria, conforme a una gestión que la propia Sala adelantó en desarrollo del seguimiento asumido.

 

11.            La Sala también ha usado otros modos de control frente a las órdenes generales. En efecto, en algunas ocasiones se ha dispuesto que sean los propios organismos de control del Estado los que se encarguen de seguir su cumplimiento, sin que, para tal efecto, la Corte deba asumir la función de verificar la forma en que lo hacen. Esta opción ha sido elegida, especialmente, cuando a pesar de adoptarse órdenes complejas no se declara un ECI. La Sentencia T-657 de 2013 es un ejemplo palmario de ello. Allí se encontró vulnerado el derecho a la consulta previa de una comunidad, se dispuso el inicio de la misma y se solicitó a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación el acompañamiento y vigilancia del cumplimiento de lo ordenado.

 

12.            En el marco de ese proceso y luego de emitida la sentencia, la propia comunidad solicitó en varias oportunidades a la Corte la verificación de su cumplimiento. Petición negada en los autos subsiguientes (v. gr. Auto 195 de 2019), con fundamento en que no existía una razón especial para que la Corte interviniera, máxime cuando se había creado un espacio participativo de diálogo interinstitucional como medio para lograr la efectividad de los derechos amparados.

 

13.            Este último método, en particular, propicia “(…) espacios de diálogo bajo reglas metodológicas claras, y con el involucramiento de todas instituciones competentes, en el que sean aquellas, y no esta Corporación, las que protagonicen la gestión pública de rigor, en aras de determinar, en el caso concreto, el contenido de los derechos sociales fundamentales que se consideran conculcados y los programas específicos con los que se pretende su realización”[13]. Que la Corte asuma el seguimiento estricto de lo ordenado sólo puede tener lugar cuando tal intervención sea necesaria o, dicho de otro modo, sea evidente que sin aquella la protección efectiva de los derechos fundamentales estaría en entredicho[14].

 

14.            Finalmente, en lo referido a los incidentes de desacato o a la verificación del cumplimiento de las órdenes, esta Sala resalta que es función de los jueces de primera instancia conocer de esos asuntos. Salvo que se presente alguna de las siguientes situaciones límite, decantadas en el Auto 033 de 2016, en cuya virtud la competencia de la Corte, para ello, se active:

 

(i) cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes; (ii) cuando se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces; (iii) cuando el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste; (iv) cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato; (v) cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional; (vi) cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados; (vii) cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.

 

15.            Los peticionarios, en este caso, han solicitado a la Corte modular las órdenes contenidas en la Sentencia SU-041 de 2020 e iniciar incidentes de desacato en procura de su cumplimiento. Como ya se ha advertido en el desarrollo de esta providencia, ninguna de estas peticiones prosperará. Respecto de la modulación, se ha pedido ampliar el plazo para el pago definitivo de lo adeudado, tener en cuenta las dificultades para el acceso a la información y prever la poca disposición de las Secretarías de Educación en el cumplimiento de sus funciones.

 

16.            Sobre esto, se advierte que la Sentencia señaló unos tiempos para que, en un escenario de normalidad, la Fiduprevisora S.A. y el Ministerio de Educación construyeran, presentaran ante la Procuraduría General de la Nación e hicieran efectivo un Plan de Acción que sirviera al propósito de superar el escenario de bloqueo institucional que se presentaba en el pago de la sanción moratoria por el no reconocimiento oportuno de las cesantías.

 

17.            Sin embargo, existen circunstancias accidentales que, para el momento en que se dictó la sentencia (6 de febrero de 2020), no eran previsibles. Una de ellas, era el efecto que las medidas de aislamiento social –adoptadas para mitigar la propagación del COVID-19– pudiera provocar en el desarrollo mismo del proceso. Con todo, la evaluación sobre la prosperidad de argumentos como estos, no corresponde a la Corte, sino a las autoridades encargadas del seguimiento al Plan de Acción. En ese escenario, con todas las garantías de participación con que cuentan las autoridades obligadas, podrá establecerse si el Plan merece una modificación en los tiempos y si ello es imprescindible porque, por ejemplo, el lapso inicialmente previsto por la Corte es de imposible cumplimiento.

 

18.            Con lo dicho, por supuesto, no se está facultando a la Procuraduría para que modifique aspectos neurálgicos de la providencia, toda vez que esa autoridad no tiene competencias judiciales. Sin embargo, lo que sí es posible, es que, en el marco del diálogo dispuesto por la Corte en este caso, se evalúen los aspectos meramente accidentales de la providencia. Allí podrán tomarse medidas, dentro del propio Plan de Acción o en su desarrollo, frente a lo puesto de presente por el representante de la Fiduprevisora en el escrito aportado. Por ejemplo, si se advierten dificultades en la recolección de información, deberá fijarse criterios que permitan la superación de este problema; o si las Secretarías de Educación no cumplen con sus obligaciones, sería del caso establecer canales de comunicación con ellas a efectos de solucionar tal inconveniente.

 

19.            No corresponde a esta Corte iniciar incidentes de desacato, en la forma solicitada por FECODE. Primero, porque la Sala Plena no se arrogó la competencia para ello y, por tanto, corresponderá a los jueces de instancia tramitarlos en cada caso analizando, en conjunto con la Procuraduría General de la Nación, el cumplimiento o incumplimiento del Plan de Acción presentado por las autoridades obligadas. Segundo, porque no se advierte la configuración de una “situación límite” en virtud de la cual la Corte deba intervenir en este sentido. De hecho, la Fiduprevisora S.A., en su escrito, informa que el Plan ya fue presentado a la Procuraduría y que en él está previsto un importante proceso de modernización que permitirá responder las peticiones represadas[15]. De otra parte, Fiduprevisora S.A. también manifestó que ha iniciado las gestiones conducentes a obtener el presupuesto que permitirá el pago de las obligaciones adeudadas[16].

 

20.            Finalmente, no procede la solicitud de aclaración presentada por la Fiduprevisora S.A. Debe recordarse que las sentencias de la Corte Constitucional pueden ser aclaradas, corregidas o adicionadas siempre que se cumplan los requisitos contemplados en los artículos 285, 286 y 287 del Código General del Proceso. La aclaración, en particular, procede cuando es necesario precisar conceptos que, estando insertos en la parte resolutiva el fallo, ofrezcan dudas sobre su interpretación[17]. En el presente asunto, el representante de la Fiduprevisora S.A. solicitó a esta Corporación precisar los términos y alcance del periodo de transición fijado. Así mismo, preguntó qué tratamiento se debía dar a las sanciones moratorias que se deriven, a futuro, de procesos judiciales que siguen su curso en la actualidad.

 

21.            La Sala estima, en esta oportunidad, que los cuestionamientos elevados no constituyen, propiamente, solicitudes de aclaración. Por esta razón, considera que no es necesario decir nada distinto a lo que ya dijo en la Sentencia SU-041 de 2020. En primer lugar, el periodo de transición previsto en esta sentencia fue caracterizado con claridad y su propósito no es otro que el de perseguir la superación del bloqueo institucional en que se hallan las entidades obligadas. No existe en la sentencia oscuridad alguna que impida la correcta intelección de la figura. En segundo lugar, debe recordarse que la Corte Constitucional no es un órgano consultivo, de manera que no le compete resolver interrogantes formulados por los ciudadanos sobre materias ajenas a lo que se discutió en el proceso.

 

22.            Considerando lo antedicho, la Sala Plena estima que las peticiones a que se ha hecho referencia, no son procedentes.

 

En mérito de lo expuesto,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- NEGAR la petición presentada, vía correo electrónico, por FECODE, a través de la cual requirió adelantar un incidente de desacato por el presunto incumplimiento de lo ordenado en la Sentencia SU-041 de 2020. A su turno, se conmina a esa organización para que, si lo considera pertinente, remita esta solicitud a los jueces de primera instancia, que conocieron sobre las acciones de tutela revisadas por este Tribunal en la referida providencia, a efectos de que en tal escenario se adelanten las acciones a que haya lugar.

 

SEGUNDO.- NEGAR la solicitud de modulación y RECHAZAR la solicitud de aclaración de las órdenes generales previstas en la Sentencia SU-041 de 2020. Presentadas ambas por la Fiduprevisora S.A.

 

TERCERO.- Por medio de la Secretaría General, COMUNICAR a los peticionarios la decisión adoptada en este auto.

 

CUARTO.- Contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

Comuníquese y Cúmplase,

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General