Auto 053/21

 

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Competencia del juez de primera instancia

 

SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Competencia excepcional de la Corte Constitucional

 

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Se remite escrito al juez de primera instancia para que adelante el trámite de cumplimiento o desacato, de considerarlo procedente

 

 

Referencia: Expediente T-6.823.931

 

Acción de tutela instaurada por las comunidades indígenas “La Laguna Siberia” y “Las Mercedes” en contra de los Ministerios del Interior y de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y Nuevo Cauca S.A.S.

 

Asunto: Solicitud de apertura de incidente de desacato.

 

Solicitante: Nuevo Cauca S.A.S.

 

Magistrada sustanciadora:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

 

 

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintiuno (2021).

 

 

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere este auto, con fundamento en los siguientes

 

 

I. ANTECEDENTES

 

1. El 20 de junio de 2019, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional emitió la Sentencia T-281 de 2019, en la que concedió el amparo a la consulta previa de las comunidades indígenas “La Laguna Siberia” y “Las Mercedes”, a través de la protección de su derecho fundamental al debido proceso.

 

2. El 19 y 22 de julio de 2019, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) radicó en la Secretaría General de esta Corporación una solicitud de aclaración, corrección o adición de la sentencia en mención. Subsidiariamente, requirió una sentencia complementaria sobre la posibilidad de modificar la licencia ambiental. En consecuencia, el 13 de agosto siguiente, esta Sala Sexta de Revisión emitió el Auto 454 de 2019, en el que resolvió negar la solicitud de aclaración y rechazar la de adición y corrección de la Sentencia T-281 de 2019.

 

3. El 13 de mayo de 2020, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho de la Magistrada sustanciadora un escrito del día inmediatamente anterior, mediante el cual el representante legal de la sociedad Nuevo Cauca S.A.S. solicitó la aclaración de la Sentencia T-281 de 2019. A través del Auto 268 de 2020, la petición se rechazó por dos motivos: de un lado, por extemporánea y, de otro, como quiera que la solicitante no propuso ningún motivo de duda en relación con la parte resolutiva de la decisión, o con incidencia en ella.

 

4. Posteriormente, el 25 de junio de 2020, la misma sociedad, Nuevo Cauca S.A.S. remitió escrito en el que solicitaba que “la Corte Constitucional determine si con las (…) decisiones de la ANLA y su eventual ejecución por parte de la sociedad concesionaria se está incurriendo en un desacato de la sentencia T-281 de 2019”. Para fundamentar su petición, precisó que a través de la Resolución N° 923 del 8 de agosto de 2017, modificada por la N°1136 del 20 de octubre de 2017, la ANLA le otorgó licencia ambiental para la ejecución de la Unidad Funcional 3 del proyecto vial denominado “Segunda Calzada Popayán- Santander de Quilichao, Unidad Funcional 3: Pescador-Mondomo”, y de cara el proceso de licenciamiento el Ministerio del Interior certificó la no presencia de comunidades susceptibles de consulta previa. Sin embargo, la Sentencia T-281 de 2019, en que la Corte Constitucional concedió el amparo, dejó sin efecto la certificación expedida por el Ministerio del Interior y los actos administrativos que se hayan sustentado en ella.

 

Mediante la Resolución N°1858 del 17 de septiembre de 2019, la ANLA dejó sin efectos la Resolución N° 923 de 2017, con el convencimiento de que el proyecto requería procesos de consulta previa. Sin embargo, el Ministerio del Interior certificó nuevamente la no presencia de comunidades susceptibles de consulta previa, esta vez, en la Certificación N° 0585 de 23 de octubre de 2019. A causa de ello, Nuevo Cauca S.A.S. solicitó la revocatoria directa de la Resolución N°1858 de 2019, pues en esas condiciones, el acto administrativo decayó. Sin embargo, la ANLA profirió la Resolución N°155 de 29 de enero de 2020, en que resolvió negar la petición con el argumento de no disponer de la facultad de revocar la Resolución N°1858 de 2019, en tanto que se profirió en cumplimiento de una orden judicial.

 

Para efecto de dirimir el asunto, Nuevo Cauca S.A.S. le solicitó a la Corte aclarar si la Resolución N° 923 de 8 de agosto de 2017 debía perder sus efectos, pero su petición fue rechazada. Al hacerlo, la Sala Sexta de Revisión planteó que “el derecho fundamental protegido en esa providencia fue el debido proceso, al encontrar que la certificación se expidió sin rigor y sin contar con la participación de las comunidades. Fue, en esa medida, que dicha certificación perdió los efectos y, consecuentemente, la licencia ambiental corrió la misma suerte, como quiera que la certificación es un presupuesto de su expedición”.

 

La sociedad Nuevo Cauca S.A.S. asumió que era preciso dar un nuevo trámite de expedición de la licencia ambiental, pero esta vez fundado en la Certificación No. 0585 de 23 de octubre de 2019, que “supuestamente sí cumplió con las exigencias de procedimiento señaladas por la Corte Constitucional”. Luego, la ANLA expidió la Resolución N° 1786 del 6 de noviembre de 2020, en la que declaró la pérdida de ejecutoriedad de la Resolución N°1858 de 2019, con los argumentos que ya habían sido presentados por Nuevo Cauca S.A.S. en la solicitud de revocatoria directa. Esta decisión estableció que la Resolución N° 923 de 8 de agosto de 2017 volvería a producir plenos efectos. Entonces, Nuevo Cauca S.A.S. interpuso recurso de reposición contra esa determinación, y solicitó precisar: (a) la motivación del cambio de posición y (b) cómo la Resolución N° 1786 de 2020 no desconoce lo ordenado en la Sentencia T-281 de 2019. En respuesta, mediante la Resolución N° 2004 de 10 de diciembre de 2020, la ANLA consideró que la “revocación directa y la pérdida de fuerza ejecutoria eran diferentes y que no había lugar a aclarar ningún aspecto”.

 

De igual manera, el solicitante dijo que, mientras la Corte Constitucional ordenó dejar sin efectos los actos administrativos que otorgaron la Licencia Ambiental de la Unidad Funcional 3 (Resoluciones N° 923 y N° 1136 de 2017), la ANLA, aunque inicialmente cumplió la sentencia, asumió un cambio fáctico y nuevamente les dio efectos a tales actos administrativos. Ahora bien, como Nuevo Cauca S.A.S. es quien debe cumplir la licencia ambiental tiene la inquietud de si el cumplimiento de los actos administrativos de la ANLA, suponen un desacato de la decisión de tutela. Manifiesta que su objetivo es evitar una conducta contraria a la Sentencia T-281 de 2019, para lo cual considera preciso que la Corte Constitucional determine si las decisiones de la ANLA incurren en desacato, o no.

 

Finalmente adujo que si bien es cierto que la competencia para verificar y hacer cumplir las órdenes emitidas en un fallo de tutela es del juez de primera instancia, la Corte tiene competencia para conocer del cumplimiento de sus decisiones en casos como este, en los que “(i) se trate del incumplimiento de una sentencia emitida por la Corte Constitucional en virtud de la cual conceda el amparo solicitado (…), (ii) resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional y (iii) la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados”.

 

5. El 26 de enero de 2021, la Secretaría General de esta Corporación remitió dicho documento al Despacho de la Magistrada Sustanciadora.

 

II. CONSIDERACIONES

 

 

1. Las órdenes de tutela emitidas en cualquier asunto propenden por el restablecimiento de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados y, a través de ellos, por la materialización del texto constitucional. Su eventual incumplimiento prolonga la afectación existente sobre los derechos implicados y, “da al traste con la convicción legítima y justificada de una persona que, al acudir ante la administración de justicia”[1] aspira a la protección solicitada. La convicción de la inobservancia de las órdenes de juez de tutela tiene dos mecanismos de búsqueda de una solución: (i) su acatamiento, por medio del denominado trámite de cumplimiento, y/o (ii) mediante la imposición de sanciones judiciales a la autoridad renuente, a través del  incidente de desacato^[2], que en cualquier caso no desplaza la obligación constitucional de hacer cumplir la orden de amparo que está en cabeza del juez de tutela.^[3]

 

2. Según los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela, tratándose de las sentencias de segunda instancia o, incluso, de aquellas proferidas por la Corte en sede de revisión, radica prima facie en cabeza de los jueces de primera instancia[4]. Así lo concluyó la Corte en el Auto 136A de 2002 en que precisó que es el juez, singular o plural, que tramitó la primera instancia quien tiene “la competencia para buscar el cumplimiento de la sentencia de tutela” ^[5].

 

3. No obstante, de manera excepcional, la Corte ha tramitado incidentes de desacato de las órdenes contenidas en sentencias que ella ha proferido en sede de revisión^[6]. La Sentencia SU-1158 de 2003[7] explicó que, en el caso de las sentencias de tutela de la Corte, si bien es el juez de primera instancia quien debe tramitar los incidentes de desacato, la persistencia del incumplimiento impone la necesidad de intervención de esta Corporación, ello, cuando los esfuerzos del a quo no hayan dado resultado en el logro del acatamiento de las medidas[8].

 

La intervención de la Corte es razonable cuando la gestión del juez de primera instancia ha sido o puede ser notablemente insuficiente, a causa del nivel de incidencia que ha mostrado, o porque, presumiblemente, tendrá dificultades en relación con las órdenes de las que se trate (p.ej. cuando la orden de tutela se haya emitido en el marco de un ECI^[9]) o con sus destinatarios (p.ej. cuando la orden de revisión se dirija contra una Alta Corte^[10]), de modo que las medidas pueden desbordar su capacidad para restablecer de manera efectiva los derechos inicialmente desconocidos. Solo entonces esta Corporación puede asumir el cumplimiento de sus propias determinaciones, no sin antes verificar la persistencia de la vulneración de los derechos fundamentales amparados, pese al despliegue de la competencia del juez de primera instancia. 

 

La solicitud de Nuevo Cauca S.A.S.

 

4. La sociedad Nuevo Cauca S.A.S. acudió a la Corte Constitucional para que tramite un incidente de desacato en este asunto y establezca si las decisiones de la ANLA representan el incumplimiento de la Sentencia T-281 de 2019. Su propósito es tener la seguridad de que, al acatar las resoluciones emitidas por esa entidad, la sociedad interesada no incurrirá en un desacato en este asunto.

 

5. Pese a que expone razones jurídicas que pretenden explicar por qué es un tema de aquellos que puede conocer excepcionalmente la Corte Constitucional, no menciona los hechos que la llevan a concluirlo de ese modo. Según su postura, la tramitación y la definición de la posible existencia de un desacato por parte de la ANLA se impone porque: (i) se trata de una decisión de una Sala de Revisión de la Corte; (ii) es imperioso proteger el orden constitucional y (iii) es indispensable proteger los derechos inicialmente garantizados con la medida adoptada.

 

No obstante, de acuerdo con lo dicho previamente, en este asunto no procede la intervención de la Corte Constitucional porque es claro que la interesada no acudió ante juez de primera instancia, que es quien tiene la competencia para pronunciarse respecto de un eventual desacato en este caso concreto. Adicionalmente, no se advierte conforme a lo mencionado por Nuevo Cauca S.A.S., que el presunto incumplimiento de las medidas se torne persistente y que, pese a la advertencia de las partes y a la gestión del juez competente, no se hayan restablecido los derechos fundamentales amparados.

 

6. En estas condiciones, la Sala rechazará el incidente de desacato, por no tener competencia para tramitarlo ni definirlo, dado que ello corresponde de manera preferente, al fallador de primera instancia. Bajo ese entendido, remitirá copia de la solicitud y de esta decisión al Juzgado Segundo Penal del Circuito de Santander de Quilichao, para lo de su competencia.

 

Finalmente, habida cuenta de que la peticionaria anunció en su solicitud la incorporación de algunos anexos al memorial, que finalmente no le fueron presentados a la Corte, y tampoco se adjuntaron al documento, se le oficiará a la solicitante, para que los remita al juzgado de primera instancia, con el objetivo de que éste resuelva lo que concierne a su petición, con todos los elementos de juicio que acompañan la solicitud.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Primero.- RECHAZAR la solicitud formulada por la sociedad Nuevo Cauca S.A.S. consistente en determinar si las decisiones adoptadas por la ANLA, luego de proferida la Sentencia T-281 de 2019, implican el desacato de lo ordenado en ella, por los motivos expuestos.

 

Segundo.- REMITIR al Juzgado Segundo Penal del Circuito de Santander de Quilichao la solicitud de Nuevo Cauca S.A.S., junto con esta providencia, para lo de su competencia.

 

Tercero.- OFICIAR a la sociedad Nuevo Cauca S.A.S. para que remita al Juzgado Segundo Penal del Circuito de Santander de Quilichao los anexos anunciados en su solicitud.

 

Comuníquese y cúmplase,

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

 AL AUTO 053/21

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento aclaración de voto a la providencia proferida en el asunto de la referencia.

 

1.   En esta ocasión, la Sala se ocupó de resolver la solicitud de apertura de incidente de desacato que presentó la sociedad Nuevo Cauca SAS en relación con la sentencia T-281 de 2019, en la que la Corte concedió “el amparo a la consulta previa de las comunidades indígenas ‘La Laguna Siberia’ y ‘Las Mercedes’, no directamente, sino a través de la protección de su derecho fundamental al debido proceso”.

 

2.   A través del auto 053 de 2021, la Sala consideró que en este asunto no procede la intervención de la Corte Constitucional porque es claro que la interesada no acudió ante juez de primera instancia, que es el competente para pronunciarse sobre un eventual desacato en el caso concreto. Adicionalmente, en la providencia no se evidenció que el presunto incumplimiento de las medidas se torne persistente y que, pese a la advertencia de las partes y a la gestión del juez competente, no se hayan restablecido los derechos fundamentales amparados.

 

3.   Si bien estoy de acuerdo con la decisión adoptada en el auto 053 de 2021, toda vez que se ajusta a la jurisprudencia reiterada sobre el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato, no comparto que el mismo sea llevado a deliberación de la Sala de Revisión, al no contener un estudio de fondo acerca de la responsabilidad de las entidades encargadas del cumplimiento de las órdenes proferidas en la referida sentencia de revisión.

 

El artículo 56 del Acuerdo 02 de 2015, al reglamentar lo concerniente a las Salas de Revisión no hace alusión alguna sobre el trámite de solicitudes de cumplimiento y/o apertura de trámite de desacato^[11]. Sin embargo, en el auto 536 de 2015 la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró que el magistrado sustanciador puede adoptar decisiones con prescindencia de los demás integrantes de la Sala cuando se trate de un auto de mero trámite, sin que las normas aplicables impidan al magistrado sustanciador acoger esta clase de decisiones de manera individual, o se imponga el deber de su debate en la Sala de Revisión^[12]. Así las cosas, resulta necesario distinguir entre un auto interlocutorio y uno de trámite. El primero debería ser objeto de discusión por la Sala correspondiente, el segundo sería proferido únicamente por el magistrado sustanciador.

 

En tal medida, en los casos en los que se presenten solicitudes que no requieran un análisis de fondo sobre un asunto, estos se deberían proyectar y aprobar únicamente por el magistrado sustanciador. De tal forma, la Sala de Revisión solamente entraría a decidir respecto de este tipo de requerimientos cuando el magistrado que preside la Sala tenga que resolver una solicitud de fondo. En concreto, los casos en que se asuma el conocimiento del trámite de cumplimiento y/o se decida acceder a lo pretendido por el solicitante.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado