A1088-21 Auto 1088/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Competencia para conocer de los asuntos en los que una IPS demanda a entidades públicas, mediante el medio de control de reparación directa, por el no pago de servicios de salud que ya fueron prestados
CONFLICTOS DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR ACCION U OMISION DE ENTIDAD PUBLICA DE CUALQUIER REGIMEN-Competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante el medio de control de reparación directa, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
Referencia: Expediente CJU-470
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado 3º Laboral del Circuito Judicial de Pasto.
Magistrado ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., primero (1º) de diciembre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El Hospital San Rafael de Pasto (en adelante, Hospital San Rafael), a través de apoderado judicial, en mayo de 2015, interpuso medio de control de reparación directa en contra del Instituto Departamental de Salud de Nariño y la Secretaría Departamental de Salud del Valle del Cauca, con el fin de que se declararan administrativamente responsables por los perjuicios materiales causados por el no pago de la cartera adeudada por valor de $1.164.530.001, por concepto de la prestación de servicios de salud mental, no derivada de un acto administrativo y tampoco de un contrato estatal.[1]
2. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante Auto del 21 de enero de 2020, declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a la Oficina de Apoyo para que fuera repartido entre los juzgados laborales del circuito de Pasto.[2] El Tribunal argumentó que los litigios surgidos entre entidades que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social y que no atañen asuntos contractuales o de falla médica, deben ser dirimidos por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. Basó su decisión en el Artículo 2 de la Ley 712 de 2001,[3] el Artículo 622 del Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS)[4] y la Sentencia C-111 del 2000 de la Corte Constitucional.[5]
3. Por su parte, mediante Auto de 15 de diciembre de 2020, el Juzgado 3º Laboral del Circuito Judicial de Pasto, declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer el asunto.[6] Sostuvo que se trata de un conflicto en el que la parte demandada ostenta la naturaleza jurídica de entidad pública, razón por la cual el conocimiento del litigio corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El juzgado sustentó su posición en el Artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA)[7] y en dos decisiones de la Corte Suprema de Justicia,[8] que consideró aplicables.[9]
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
4. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[10]
5. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[11] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[12] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[13] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[14]
6. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento del medio de control de reparación directa interpuesto por el Hospital San Rafael en contra del Instituto Departamental de Salud de Nariño y la Secretaría Departamental de Salud del Valle del Cauca, por el no pago de la cartera adecuada por concepto de la prestación de servicios de salud mental (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Tribunal Administrativo de Nariño invocó el Artículo 2 de la Ley 712 de 2001,[15] el Artículo 622 del CPTSS[16] y jurisprudencia de la Corte Constitucional que consideró pertinente. El Juzgado 3º Laboral del Circuito Judicial de Pasto, por su parte, sustentó su posición en el Artículo 104 del CPACA[17] y en dos decisiones de la Corte Suprema de Justicia.[18]
7. Una vez advertido el cumplimiento de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, corresponde a la Corte determinar si es en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o, por el contrario, en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social en la que recae la competencia para resolver la demanda promovida por el Hospital San Rafael en ejercicio del medio de control de reparación directa.
8. La Sala encuentra, en primer lugar, que el proceso judicial no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad social. El procedimiento se adelanta cuando ya la entidad prestó el servicio. Es decir, no tiene por objeto decidir sobre este sino sobre su financiación. En este sentido, el conflicto no pretende garantizar en forma directa que el servicio o la tecnología en salud efectivamente sean prestados.
9. Con fundamento en lo anterior, resulta dable concluir que el numeral 4º del Artículo 2 del CPTSS no es aplicable a las controversias en las que una IPS ha acudido al medio de control de control de reparación directa en contra de unas entidades públicas, por el no pago de la cartera adecuada por concepto de la prestación de servicios de salud mental, en la medida en que, como ya se indicó, no corresponden a litigios que, en estricto sentido, giren en torno a la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, el litigio versa sobre la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.[19]
10. Ahora bien, en el Artículo 104 del CPACA, el Legislador prescribió cuáles son los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En tal sentido, como cláusula general, determinó que son del resorte de esta jurisdicción aquellas “controversias y los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”[20] Asimismo, en el numeral primero del artículo mencionado, se precisa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será competente para conocer de los proceso “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.”[21]
11. Por entidad pública, al tenor de lo previsto en el parágrafo de la misma norma, se entiende todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación, tales como, por ejemplo, las entidades territoriales; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50 % de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50 %.[22]
12. Así, es importante advertir que el Instituto Nacional de Salud de Nariño[23] y la Secretaría de Salud Departamental del Valle[24] son entidades públicas, en tanto, el primero, es un establecimiento público descentralizado de orden departamental, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y, por su parte, la segunda es una entidad territorial.
13. A partir de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena observa que, en el caso sometido a estudio, la competencia para conocer y decidir la demanda de reparación directa interpuesta por el Hospital San Rafael en contra del Instituto Departamental de Salud y la Secretaría Departamental de Salud del Valle del Cauca es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
14. La Corte llega a esta conclusión por cuanto las demandadas son entidades públicas, al tenor de lo establecido en el parágrafo del Artículo 104 del CPACA, en contra de quienes se pretende que sean declararan administrativamente responsables por los perjuicios materiales causados por el no pago de la cartera adeudada, por concepto de la prestación de servicios de salud mental, no derivada de un acto administrativo y tampoco de un contrato estatal. Asimismo, en tanto que la discusión subyacente no corresponde a un litigio que, en estricto sentido, gire en torno a la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, el litigio gira en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores. De esta forma, concluye la Sala que el numeral 4º del Artículo 2 del CPTSS no es aplicable para el caso en concreto y, en su lugar, debe aplicarse la regla general de competencia determinada en el Artículo 104 del CPACA.
15. Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante el medio de control de reparación directa, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado 3º Laboral del Circuito Judicial de Pasto, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Nariño es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por el Hospital San Rafael de Pasto contra Instituto Departamental de Salud de Nariño y la Secretaría Departamental de Salud del Valle del Cauca.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-470 al Tribunal Administrativo de Nariño para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 3º Laboral del Circuito Judicial de Pasto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sostuvo la parte actora que solicitó el reconocimiento de los valores adeudados por las entidades demandas, quienes no han efectuado los correspondientes pagos. Asimismo, indicó que el litigio versaba sobre un conflicto en el que no existía un acto administrativo o un contrato estatal por demandar, razón por la cual acudió al medio de control de reparación directa – acción in rem verso. Ello, por cuanto se habría presentado un enriquecimiento sin causa por parte de las demandadas, un empobrecimiento correlativo injusto sobre el hospital demandante y, como se precisó, dado que la obligación no se habría originado en un contrato o acto administrativo que permitiera iniciar alguna acción jurídica con fundamento en estos. Expediente digital CJU-470, documento digital “01. TOMO I 202000059.pdf”, Pp. 1-36. Asimismo, es importante advertir que la decisión que toma esta Corporación se basa en los términos en que está presentada la demanda.
[2] Expediente digital CJU-470, documento digital “06. CONTINUACION TOMO V 202000059.pdf”, Pp. 178-183.
[3] “Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo”.
[4] Modificado por la Ley 712 de 2001 y por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[5] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[6]Expediente digital CJU-470, documento digital “09. AUTO PROPONE CONFLICTO DE COMPETENCIA.pdf”, Pp. 1-3.
[7] Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[8] Sentencia con número de radicado 11001023000201600178-00 y Auto APL 1531 del 12 de abril de 2018.
[9] El 16 de diciembre de 2020 se efectuó el reparto del asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Expediente digital CJU-470, documento digital “10. CORRE REMITE EXPEDIENTE SALA DISCIPLINARIA .pdf”, Pp. 1-2. El 24 de febrero de 2021, la Secretaría de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño dispuso remitir el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional en atención al Acto Legislativo 02 de 2015, el cual adicionó el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución. Expediente digital CJU-470, documento digital “Correo Remisorio “, Pp. 1-2. El expediente fue repartido la Magistrada sustanciadora en sesión de Sala Plena del 22 de abril de 2021 y remitido al despacho el 27 de abril de 2021. Expediente digital CJU-470, documento digital “CJU-0000470 Constancia de Reparto.pdf”, P. 1.
[10] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[11] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] “Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo”.
[16] Modificado por la Ley 712 de 2001 y por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[17] Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[18] Sentencia con número de radicado 11001023000201600178-00, y el Auto APL 1531 del 12 de abril de 2018.
[19] Ley 1564 de 2012. “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.
[20] Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[21] Ibídem.
[22] Ley 1437 de 2011. Ver Auto 478 de 2021. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[23] Es un establecimiento público descentralizado de orden departamental, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.
[24] Es una entidad territorial, particularmente un organismo principal de la administración a nivel territorial. Artículo 39 de la Ley 489 de 1998. “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”