A1153-21

Auto 1153/21

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral

 

CONTROL DE ACTO ADMINISTRATIVO EXPEDIDO POR AGENTE LIQUIDADOR-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa

 

 

Expediente: CJU-098

                

Conflicto de competencia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” y el Juzgado 4 Laboral del Circuito de Ibagué

 

Magistrado ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

 

 

Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veintiuno (2021)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                 El 31 de marzo de 2017, la Unidad Materno Infantil de Tolima S.A. presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación- Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Salud y la Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la Fiduciaria La Previsora (en calidad de administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes Caja de Previsión Social de Comunicaciones “PAR CAPRECOM” Liquidado). [1] La finalidad de la demanda era declarar la nulidad de las Resoluciones AL-08882 de 2016[2] y AL-15463 de 2017[3] proferidas por la Fiduciaria La Previsora en el proceso liquidatorio de CAPRECOM. A su juicio, en ambos actos administrativos se encuentran inconsistencias entre los valores de las facturas presentadas para cobro y los valores establecidos por la entidad en las resoluciones objeto de controversia.

 

2.                 La demanda fue repartida a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Después de adelantar algunas actuaciones en el marco del proceso, el 26 de noviembre de 2019 consideró que carecía de jurisdicción para decidir de fondo, y resolvió enviar el expediente a la Oficina de Reparto de los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Ibagué (Tolima).

 

3.                 Al respecto, señaló que en sentencia del 21 de noviembre de 2018 la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió un conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Primera de ese mismo Tribunal, y señaló que los asuntos relativos al Sistema de Seguridad Social son de competencia de la jurisdicción ordinaria en virtud del artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 que modificó el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social,[4] “independientemente de la naturaleza jurídica de las partes y de los actos que se controvierten”.[5] En dicho caso, se asignó el conocimiento al Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá “dado que el tema de discusión era referente al Sistema de Seguridad Social Integral, y el principal interés de la parte demandante era el cobro por vía judicial de los valores referentes a la cobertura y suministro efectivo de servicios de salud.”[6]

 

4.                 Con fundamento en lo anterior, dispuso que el caso expuesto se refiere a una controversia relacionada con la prestación de los servicios de seguridad social, en tanto que se discute sobre la legalidad de los actos administrativos en los que se califica y gradúa una acreencia presentada a cargo de la masa liquidatoria de CAPRECOM EICE en liquidación.[7] A lo anterior agregó que resulta de especial relevancia que “en tales controversias no es necesario tener en cuenta la naturaleza de la relación jurídica o de los actos que reconocieron o negaron un derecho sino la relación de los sujetos procesales”,[8] tal como lo dispuso la Corte Constitucional en la Sentencia C-1027 de 2002.[9]

 

5.                 Finalmente, argumentó que la remisión se haría a los juzgados de Ibagué en tanto que la parte demandante indicó que su domicilio es en esa ciudad.[10]

 

6.                 El 11 de diciembre de 2019, el expediente fue repartido al Juzgado 4 Laboral del Circuito de Ibagué.[11] En decisión del 16 de enero de 2020, avocó conocimiento de la demanda en el estado procesal en que se recibía, y solicitó a la parte accionante adecuarla a las exigencias relativas a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, en tanto que no tenía competencia para decidir sobre pretensiones relativas a nulidades y establecimiento de derechos.[12]

 

7.                 El 23 de enero de 2020, el apoderado de la parte accionante presentó un escrito en el que precisa que las pretensiones son: (i) el pago de las acreencias presentadas de manera oportuna en el proceso liquidatorio en cuestión por un valor de $1.189.306.412.00, o por las sumas que resulten acreditadas; (ii) al reconocimiento y pago de los intereses moratorios correspondientes, (iii) al pago de las costas procesales que se causen; y (iv) al pago de los demás derechos y beneficios que resulten probados a lo largo del trámite.[13]

 

8.                 En auto del 16 de diciembre de 2020, el Juzgado 4 Laboral del Circuito invocó el conflicto negativo de competencia con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ante la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al considerar que no es el llamado a resolver de fondo el asunto por falta de jurisdicción. En concreto, indicó que la pretensión de la demanda “es el pago de sumas de dinero contenidas en facturas por servicios prestados por la accionante a usuarios de la demandada”,[14] en el marco de un contrato firmado entre las dos entidades. De ahí que, de conformidad con algunas decisiones de la Corte Suprema de Justicia, no todas las controversias relacionadas de alguna manera con el sistema de seguridad social deben ser resueltas por el juez laboral, sino solo aquellas que se presenten entre “los afiliados, beneficiarios, usuarios y empleadores en contraposición a las entidades administradoras o prestadoras de las (sic) seguridad social, sin que ello implica que el Juez Laboral esté habilitado para dirimir controversias económicas que pueden suscitarse entre entidades de seguridad social, pues ello escapa de la órbita de su competencia y no tiene relación alguna con garantías laborales o sociales que son realmente el objeto de conocimiento de la especialidad laboral”.[15]

 

9.                 En suma, manifestó que “conforme a los hechos que dan origen a las pretensiones, así como de los anexos de la demanda, en especial lo contratos, (…) se deduce que aquellas derivan de los contratos celebrados entre la Unidad Materno Infantil del Tolima y la extinta Caprecom, excepción contemplada en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, cuando hace la salvedad en materia de responsabilidad médica y contratos, motivo por el cual no radica en cabeza de esta jurisdicción la competencia para conocer del presente asunto, máxime cuando los actos administrativos atacados por el actor se profirieron dentro del proceso liquidatorio de Caprecom, correspondiendo su definición igualmente a la Jurisdicción de lo contencioso administrativo y no como se pretende en esta oportunidad ante esta jurisdicción.”[16]

 

10.            El 8 de febrero de 2021, se remitió al Consejo Superior de la Judicatura el expediente para que decidiera sobre el conflicto negativo de competencia.[17]

 

II.      CONSIDERACIONES

 

11.            De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[18] la Sala Plena de la Corte Constitucional se encuentra facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

12.            La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[19]

 

13.             En tal sentido, la Sala Plena de la Corte, por medio del Auto 155 de 2019, señaló que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. Exigencias que el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

 

Presupuesto

Contenido

Constatación en el caso concreto

Subjetivo

La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[20]

El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, y otra perteneciente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Objetivo

Existencia una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[21]

Existe una controversia entre el Juzgado 4 Laboral del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera - Subsección “B” con respecto a cuál jurisdicción es la competente para conocer de y resolver una demanda presentada en contra de actos del liquidador de una entidad del orden nacional de la Rama Ejecutiva como lo es la Fiduciaria La Previsora S.A.

Normativo

Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones manifiesten expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[22]

Tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” como el Juzgado 4 Laboral del Circuito de Ibagué acudieron a fundamentos jurídicos razonables para defender sus posturas sobre la falta de competencia. Esto es, en el primer caso que se trataba de asunto relacionado con la seguridad social, en virtud a decisiones recientes proferidas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria y, en el segundo, al recaer sobre una problemática de carácter contractual.

 

Sobre la competencia para conocer demandas en contra de actos proferidos por el liquidador de una entidad del orden nacional de la Rama Ejecutiva

 

14.            En los Autos 477 de 2021 y 560 de 2021, esta Corporación ha reiterado que es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la llamada a conocer sobre las demandas que se presenten en contra de actos del liquidador de una entidad del orden nacional de la Rama Ejecutiva, cuando recaigan sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos, o supongan el ejercicio de funciones administrativas.

 

15.            Esta determinación tiene como fundamento el artículo 7 del Decreto 254 de 2000,[23] que establece que en lo que respecta al ámbito de aplicación de la ley:[24] “[l]os actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”

 

Análisis sobre el caso concreto

 

16.            De acuerdo con lo planteado en el acápite de antecedentes, la controversia que subyace al presente conflicto de jurisdicciones recae sobre los actos proferidos por el liquidador en el marco del proceso de liquidación de la Caja de Previsión Social y Comunicaciones CAPRECOM, como lo son las Resoluciones AL-08882 de 2016[25] y AL-15463 de 2017[26]. En esa medida, la regla de decisión para determinar la competencia lleva a concluir que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer y decidir sobre la demanda presentada por la Unidad Materno Infantil de Tolima S.A. en contra de la Nación- Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Salud y la Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la Fiduciaria La Previsora (en calidad de administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes Caja de Previsión Social de Comunicaciones “PAR CAPRECOM” Liquidado). Específicamente, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”.

 

17.            En sujeción a lo expuesto, la Sala Plena: (i) Dirimirá el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” y el Juzgado 4 Laboral del Circuito de Ibagué, y declarará que la primera autoridad es la competente para conocer sobre la demanda presentada por la Unidad Materno Infantil de Tolima S.A. en contra de la Nación- Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros. Y, (ii) Ordenará remitir el expediente CJU-000098 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” para que proceda con lo de su competencia en el estado en que se encontraba el proceso, y comunique sobre esta decisión a los interesados, inclusive al Juzgado 4 Laboral del Circuito de Ibagué.

 

III.    DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

 

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” y el Juzgado 4 Laboral del Circuito de Ibagué y, en ese sentido, DECLARAR que la primera autoridad es la competente para conocer sobre la demanda presentada por la Unidad Materno Infantil de Tolima S.A. en contra de la Nación- Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros.

 

SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-000098 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” para que proceda con lo de su competencia en el estado en que se encontraba el proceso, y comunique sobre esta decisión a los interesados, inclusive al Juzgado 4 Laboral del Circuito de Ibagué.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

-Ausente con permiso-

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 


[1] Expediente CJU000098, “01. CUADERNO 1 RAD 2019-426.pdf “, p. 3-258.

[2] “Por medio de la cual se califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada a cargo de la masa liquidatoria de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones-Caprecom EICE en liquidación.”

[3] “Por medio de la cual se resuelve una solicitud revocatoria directa presentada contra la Resolución No. AL-08882 de 2016.”

[4] Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social: “Artículo 2. COMPETENCIA GENERAL. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.”

[5] Expediente CJU-000098, “02. CUADERNO 2 RAD 2019-426.pdf”, P. 602.

[6] Expediente CJU-000098, “02. CUADERNO 2 RAD 2019-426.pdf”, P. 602.

[7] Expediente CJU-000098, “02. CUADERNO 2 RAD 2019-426.pdf”, P. 602-603. La justificación dada por el Tribunal en el auto es la siguiente: “Por lo anterior, en el presente caso nos encontramos en presencia de una de tales controversias pues la Unidad Materno Infantil del Tolima S.A., discute la legalidad de los actos administrativos contenidos en: a) Resolución No. AL-08882 del 18 de agosto de 2016 “Por medio de la cual se califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada a cargo de la masa liquidatoria de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones-Caprecom EICE en liquidación” y b) Resolución AL-15463 del 16 de enero de 2017 “Por medio de la cual se resuelve una solicitud de revocatoria directa presentada contra la Resolución No. AL-08882 de 2016”, proferidas por el Apoderado General de Fiduciaria La Previsora S.A. // En efecto, mediate la Resolución No. 008282 (sic) de 2016, cuya nulidad se pretende, el liquidador de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “CAPRECOM” EICE” rechazó la acreencia presentada por la Unidad Materno Infantil del Tolima S.A., por valor de $1.189.306.412oo y mediante Resolución No. AL-15463 de 2016, revocó parcialmente la Resolución No. 08282 (sic) de 2016 y aceptó parcialmente la reclamación presentada por valor de $77.110.769oo, de modo que el tema central de discusión está precisamente relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social.”

[8] Expediente CJU-000098, “02. CUADERNO 2 RAD 2019-426.pdf”, P. 603.

[9] En la providencia se cita el siguiente aparte de la Sentencia C-1027 de 2002: “En suma, el numeral 4° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001 al atribuir a  la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social la solución de los conflictos referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan, integra un sistema mediante el cual debe prestarse el servicio público obligatorio de la seguridad social bajo el principio de unidad que rige el régimen jurídico que la regula. // Finalmente, es de anotar que  en lo esencial el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 es mutatis mutandi igual al artículo 2º de la ley 362 de 1997, que acogió en forma más explícita la exégesis que las altas Corporaciones de justicia le habían impartido. Valga recordar que en esas sentencias se precisó  que después de la expedición de Ley 100 de 1993, para los efectos del sistema de seguridad social integral no es necesario tener en cuenta la naturaleza jurídica del vínculo ni los actos que reconocieron o negaron un derecho sustancial en esa materia, sino la relación afiliado, beneficiario o usuario, con la respectiva entidad administradora o prestadora de servicios de seguridad social integral. Por tanto, es la materia de la controversia lo que define la jurisdicción competente y no el status jurídico del trabajador. Igualmente se destacó  que el legislador en ejercicio de la libertad política de configuración de normas jurídicas y en armonía con los artículos 150-23 y 228 Superiores, tiene un amplio margen de decisión para distribuir una competencia judicial dentro de las distintas jurisdicciones estatales, a fin de que una precisa autoridad judicial ejerza la jurisdicción del Estado en un asunto previamente señalado, bajo estrictos contornos de protección de la vigencia y primacía del debido proceso (C.P. art. 29). Por tanto, bien podía el legislador en ejercicio de esas innegables potestades asignar la competencia a la jurisdicción ordinaria para conocer de las controversias referentes a sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de su relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.”

[10] Expediente CJU-000098, “02. CUADERNO 2 RAD 2019-426.pdf”, P. 607.

[11] Expediente CJU-000098, “02. CUADERNO 2 RAD 2019-426.pdf”, P. 612.

[12] Expediente CJU-000098, “02. CUADERNO 2 RAD 2019-426.pdf”, P. 613.

[13] Expediente CJU-000098, “02. CUADERNO 2 RAD 2019-426.pdf”, P. 614.

[14] Expediente CJU-000098, “03. 2019-426 AUTO SUSCITA CONFLICTO DE COMPETENCIA.pdf”, p. 1.

[15] Expediente CJU-000098, “03. 2019-426 AUTO SUSCITA CONFLICTO DE COMPETENCIA.pdf”, p. 2.

[16] Expediente CJU-000098, “03. 2019-426 AUTO SUSCITA CONFLICTO DE COMPETENCIA.pdf”, p. 3.

[18] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

[19] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.

[20] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).

[21] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).

[22] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

[23] “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional” Cabe anotar que este decreto fue modificado por la Ley 1105 de 2006 “Por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones.”

[24] Ley 1105 de 2006: “ARTÍCULO 1º. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. (…)”

[25] “Por medio de la cual se califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada a cargo de la masa liquidatoria de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones-Caprecom EICE en liquidación”

[26] “Por medio de la cual se resuelve una solicitud revocatoria directa presentada contra la Resolución No. AL-08882 de 2016”