A405-21 Auto 405/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
CONTROL DE ACTO ADMINISTRATIVO EXPEDIDO POR AGENTE LIQUIDADOR-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Referencia: Expediente CJU-532
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción ordinaria y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la Subsección A, Sección Primera.
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D. C., veintidós (22) de julio de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 24 de noviembre de 2015, en Resolución 2414[1], la Superintendencia Nacional de Salud tomó posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la Entidad Promotora de Salud E.P.S. Organismo Cooperativo –en adelante SaludCoop EPS en liquidación– y ordenó su intervención forzosa con miras a su liquidación[2].
2. Ante la citada decisión, la Unión de Droguistas S.A. –en adelante Unidrogas S.A– radicó reclamación por valor de $ 17.011.792.449,40, en razón a la prestación del servicio de dispensación de medicamentos. El 6 de marzo de 2017, a través de Resolución 1960[3], la agente especial liquidadora reconoció la suma de $ 3.281.962.571,71 y demostró que ya se había pagado previamente un valor de $ 748.070.475,39, antes del inicio del proceso liquidatario[4].
3. Unidrogas S.A interpuso recurso de reposición contra la resolución mencionada. En respuesta del 14 de julio de 2017, y mediante Resolución 1974[5], la agente especial liquidadora añadió al valor reconocido anteriormente, la suma de $ 10.044.985. Esta decisión fue recurrida igualmente por Unidrogas S.A y resuelta mediante Resolución 1984 del 30 de agosto de 2017[6], en la que se adicionó “(…) la Resolución 1974 de 14 de julio de 2017, en el sentido de incluir en la parte motiva del recurso de reposición interpuesto por Unidrogas S.A. (Acreencia N°29667), numeral 1512, ubicado en el literal B. Prestadores de Servicios de Salud, el acápite de ‘consideraciones’”[7].
4. Por lo anterior, Unidrogas S.A presentó, el 7 de marzo de 2018, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de SaludCoop EPS en liquidación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[8], con el fin de que se dispusiera la nulidad “en todo o en parte” de la citada Resolución 1984 de 2017 expedida por la agente especial liquidadora y, en consecuencia, se realizará el respectivo reconocimiento económico de la suma restante que se había venido reclamando a título de restablecimiento del derecho[9].
5. Luego de que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declarara infundado el impedimento[10] presentado por los integrantes de la Sala de la Subsección A de la Sección Primera[11], el 25 de enero de 2019 fue admitido el medio de control presentado por Unidrogas S.A.[12].
6. El 12 de septiembre de 2019, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a la “justicia ordinaria laboral”, al considerar que, según el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 y la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[13], “el tema en discusión se encuentra directamente relacionado con el Sistema de Seguridad Social en Salud, por cuanto el interés de la parte demandante, es justamente, que se declare la nulidad de los actos administrativos por los cuales SaludCoop EPS en liquidación negó el reconocimiento de unos valores causados por la prestación de servicios de salud”[14].
7. El 12 de noviembre de 2019, el Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para asumir el trámite de la demanda y remitió el expediente “a la Dirección Seccional de Administración Judicial para que sea repartido a los Juzgados Civiles del Circuito de Bogotá”. Al respecto, la citada autoridad judicial tuvo en cuenta la providencia proferida por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, APL2642-2017 del 23 de marzo de 2017, y concluyó que en el proceso “se busca hacer efectivas unas facturas producto de vínculos contractuales o extracontractuales entre dos entidades del sistema de seguridad social, esto es[,] el prestador de servicios de salud y la entidad promotora encargada del pago, por lo que, (…) su conocimiento corresponde a los jueces civiles del circuito(…)”[15].
8. El 10 de febrero de 2020, el Juzgado 21 Civil del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para asumir el conocimiento del asunto y promovió el conflicto negativo de competencia contra el Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá, remitiendo el expediente a la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad. Respecto de lo anterior, el citado juzgado civil consideró que, según el numeral 4° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001[16] y la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, “la controversia planteada hace referencia a presuntas obligaciones derivadas de un contrato por la prestación de servicios relacionados con la seguridad social en salud”, la cual es ajena a la especialidad civil[17].
9. El 13 de marzo de 2020, la Sala Mixta del Tribunal Superior de Bogotá remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que se pronunciara “(…) sobre el conflicto de competencia que involucra a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y a la Jurisdicción Ordinaria (…)”. Al respecto, la autoridad judicial analizó, entre otros, el parágrafo 2 del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, el Decreto 1015 de 2002, el artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y la jurisprudencia del Consejo de Estado y, con fundamento en ello, indicó que “(…) las normas que regulan la materia respecto de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos expedidos por liquidadores en procesos de liquidación administrativa forzosa dispuestos por la Superintendencia Nacional de Salud, involucra a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y no sería en razón de ello la Sala Mixta de este Tribunal, competente para resolver el memorado conflicto de competencia sino la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de Judicatura, en virtud de lo previsto en el numeral 2 del articulo 112 de la Ley 270 de 1996(…)”[18].
10. En cumplimiento de lo anterior, la Sala Mixta del Tribunal Superior de Bogotá remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura[19], el cual fue enviado a la Corte Constitucional el 2 de febrero de 2021[20].
11. De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena, en sesión del 25 de mayo de 2021, el expediente de la referencia fue remitido para estudio al despacho del magistrado sustanciador el 1° de junio de 2021[21].
II. CONSIDERACIONES
12. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
13. Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[22].
14. En particular, se ha considerado, de forma reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[23]. De esta manera, (i) se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[24]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[25]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[26].
15. El control de las resoluciones expedidas por los agentes especiales liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud en la toma de posesión e intervención forzosa administrativa de entidades promotoras de salud. En auto 343 de 2021[27], la Sala Plena de la Corte conoció de un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 34 Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la sociedad Previdemic S.A. en liquidación contra “la Nación -Ministerio de Salud y Superintendencia de Salud- la EPS -Alianza Fiduciaria S.A.- como administradora del patrimonio autónomo denominado Fideicomiso remanentes Humana EPS en liquidación” y “el señor Germán Gómez Jurado en su condición de mandatario de la EPS”, a efectos de declarar la nulidad de la resolución proferida por el agente liquidador de la citada Empresa Promotora de Salud, que rechazó la reclamación sobre el pago de acreencias contractuales, solicitando, así mismo, que se accediera a las mismas a título de restablecimiento del derecho.
III. CASO CONCRETO
17. En el presente caso, se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones y, en consecuencia, la Corte lo dirimirá. La Sala Plena advierte que en el presente caso existe un conflicto de competencias entre jurisdicciones, en razón a que se cumplieron los presupuestos para ello, como a continuación pasa a demostrarse.
18. El presupuesto subjetivo se cumple, toda vez que, si bien de la lectura de los antecedentes se evidencia la existencia de una tensión entre dos jueces que integran la jurisdicción ordinaria (el Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 21 Civil del Circuito de la misma ciudad), relacionada con la negativa a dirimir la acción radicada por Unidrogas S.A., lo cierto es que, se trata de una discusión accidental que no descarta la existencia de un conflicto entre jurisdicciones, como en su momento lo advirtió la Sala Mixta del Tribunal Superior de Bogotá.
19. En efecto, en un principio, se presentó una discusión entre un juez laboral y un juez civil, en donde este último propuso un conflicto negativo y lo remitió al superior funcional. Dicha autoridad, que en este caso corresponde a la Sala Mixta del Tribunal Superior de Bogotá, decidió remitir el asunto al Consejo Superior de la Judicatura, advirtiendo que existía el pronunciamiento de una autoridad judicial que no hacía parte de su jurisdicción, en concreto, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual también negaba su competencia para conocer de la acción presentada por Unidrogas S.A. De esta manera, se trabó una tensión entre dos jurisdicciones distintas, que la Sala Mixta no podía dirimir.
20. Precisamente, tal y como se advierte de los antecedentes planteados, la problemática remitida a la Sala Plena de este tribunal, al margen de los distintos matices que la marcaron, tiene fundamento en la negativa de unas autoridades judiciales pertenecientes (i) a la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de la seguridad social y civil, que se negaron a asumir la competencia del asunto, al entender que no les era atribuible, y (ii) un juez contencioso administrativo que, igualmente, negó su jurisdicción, con sustento en que se trata de una materia cuya competencia radica en los jueces laborales. En consecuencia, se está ante autoridades judiciales de distintas jurisdicciones que declararon su falta de competencia y que, ante dicho escenario, originan el conflicto sobre el cual la Corte debe tomar una decisión.
21. En relación con el presupuesto objetivo, existe una causa judicial en curso que pretende la nulidad de un acto administrativo y el reconocimiento de una suma de dinero a título de restablecimiento del derecho.
22. Y, respecto del presupuesto normativo, las autoridades judiciales en colisión manifestaron las razones legales por las cuales carecen de jurisdicción para asumir el asunto en cuestión. En específico, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó su falta de jurisdicción, al considerar que la acción presentada por Unidrogas S.A. se encuentra “directamente relacionada con el Sistema de Seguridad Social en Salud”, asunto que le corresponde a los jueces laborales, según el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012. Por su parte, el Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá expresó su carencia de competencia, indicando que la demanda trata de “(…) hacer efectivas unas facturas producto de vínculos contractuales o extracontractuales entre dos entidades del sistema de seguridad social”, la cual les corresponde a los jueces civiles. Por último, el Juzgado 21 Civil del Circuito de Bogotá también expuso la imposibilidad de conocer del asunto, debido a que el numeral 4° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001 y la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura señalan que “(…) la controversia planteada hace referencia a presuntas obligaciones derivadas de un contrato por la prestación de servicios relacionados con la seguridad social en salud”, tema que les compete a los jueces laborales. (supra, núm. 6, 7 y 8).
23. Retomando la estructura básica del caso, se advierte que Unidrogas S.A. interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la nulidad, en todo o en parte, de la Resolución 1984 del 30 de agosto de 2017 expedida por la agente especial liquidadora de SaludCoop E.P.S y, en consecuencia, que se reconociera los valores reclamados a título de reparación. Teniendo en cuenta el precedente de la Corte Constitucional plasmado en el auto 343 de 2021, que fue previamente resumido en esta providencia (supra, núm. 15 y 16), la resolución que se cuestiona es un acto administrativo, que se expide por la agente especial liquidadora en ejercicio de una función pública transitoria, por lo que se trata de un asunto que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
24. Como consecuencia de lo anterior, la Sala Plena dirimirá el presente conflicto de jurisdicciones declarando que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Unidrogas S.A. en contra de SaludCoop EPS en liquidación. Por consiguiente, ordenará la remisión del expediente a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia.
Regla de decisión:
De conformidad con el parágrafo 2° del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, el numeral 2° del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 y el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011; la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será la competente para conocer y dar trámite a aquellos casos en los cuales se pretenda el control de las resoluciones expedidas por los agentes especiales liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud, en la toma de posesión e intervención forzosa administrativa de las EPS -hoy EAPB-.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá y Juzgado 21 Civil del Circuito de Bogotá) y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Unidrogas S.A. en contra de SaludCoop EPS en liquidación, de acuerdo con las consideraciones de este auto.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-532 a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que adelante las gestiones de su competencia.
Tercero.- SOLICITAR a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que comunique la decisión adoptada en este auto al Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá, al Juzgado 21 Civil del Circuito de Bogotá, a la Sala Mixta del Tribunal Superior de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] “Por medio de la cual se ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar SALUDCOOP ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO, con NIT 800.250.119-1”
[3] “Por medio de la cual se resuelven objeciones a los créditos presentados oportunamente y se califican y gradúan las acreencias”. Expediente digital. Carpeta 11001010200020200067000 C4 CD 10, p. 16, Subcarpeta Resolución 1960 del 06 de marzo de 2017.
[4] “Quedando un saldo de reconocimiento y pago por valor de $12.981.759.402,30”. Expediente digital. Carpeta CJU0000523-11001010200020200067000, archivo 11001010200020200067000 C4.pdf, p. 11.
[5] “Por medio de la cual la agente especial liquidadora resuelve los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 1960 del 6 de marzo de 2017 mediante la cual se graduaron y calificaron las acreencias”. Expediente digital. Carpeta 11001010200020200067000 C4 CD 10, p. 16, Subcarpeta Resolución 1974 del 14 de julio de 2017.
[6] “Por medio de la cual la agente especial liquidadora resuelva adicionar la Resolución 1974 de 14 de julio de 2017”.
[7] Expediente digital. Carpeta 11001010200020200067000 C4 CD 10, p.16, Subcarpeta Resolución 1984 del 30 de agosto de 2017, archivo “Resolución 1984 del 30 de agosto de 2017.pdf”, p. 6.
[8] Representada por la liquidadora Ángela María Echeverri Ramírez.
[9] Expediente digital. Carpeta CJU0000523-11001010200020200067000, archivo 11001010200020200067000 C4.pdf, pp. 11 a 25.
[10] Auto del 16 de mayo de 2018. Expediente digital. Carpeta CJU0000523-11001010200020200067000, archivo 11001010200020200067000 C4.pdf, pp. 35 a 41.
[11] Auto del 10 de mayo de 2018. Expediente digital. Carpeta CJU0000523-11001010200020200067000, archivo 11001010200020200067000 C4.pdf, pp. 31 y 32.
[12] Expediente digital. Carpeta CJU0000523-11001010200020200067000, archivo 11001010200020200067000 C4.pdf, pp. 48 a 52
[13] En concreto menciona la sentencia del 21 de noviembre de 2018, Rad. 11001010200020180305500, M.P. Alejandro Meza Cardales.
[14] Expediente digital. Carpeta CJU0000523-11001010200020200067000, archivo 11001010200020200067000 C4.pdf, pp. 72 a 80.
[15] Expediente digital. Carpeta CJU0000523-11001010200020200067000, archivo 11001010200020200067000 C4.pdf, pp. 86 y 87.
[16] “Artículo 2. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social
[17] Expediente digital. Carpeta CJU0000523-11001010200020200067000, archivo 11001010200020200067000 C4.pdf, págs. 91 a 94.
[18] Expediente digital. Carpeta CJU0000523-11001010200020200067000, archivo 11001010200020200067000 C3.pdf, págs. 3 a 10.
[19] Expediente digital. Carpeta CJU0000523-11001010200020200067000, archivo 11001010200020200067000 C1.pdf, pág. 2.
[20] Expediente digital. Carpeta CJU0000523-11001010200020200067000, archivo 11001010200020200067000 C1.pdf, pág. 6.
[21] Expediente digital. Carpeta CJU0000523-11001010200020200067000, Subcarpeta CJU0000532 CC, archivo “CJU-0000523 Constancia de Reparto.pdf”.
[22] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[23] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[24] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un conflicto de competencia que debe ser definido por la autoridad prevista para el efecto (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[25] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[26] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[27] CJU-076.