Auto 477/21

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral

 

CONTROL DE ACTO ADMINISTRATIVO EXPEDIDO POR AGENTE LIQUIDADOR-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa

 

Corresponde a los jueces contencioso administrativos el conocimiento de los asuntos que pretendan el control de los actos administrativos proferidos por el agente liquidador de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional, relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y los que impliquen ejercicio de funciones públicas.

 

 

Referencia: Expediente CJU-411

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá

 

Magistrado ponente:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

 

Bogotá D. C., once (11) de agosto de dos mil veintiuno (2021)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, procede a resolver el conflicto de la referencia^[1], en los siguientes términos:

 

I.       ANTECEDENTES

 

1. Fresenius Medical Care Colombia S.A.^[2], a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones AL11951 del 5 de septiembre de 2016 y AL13663 del 10 de noviembre de 2016^[3] proferidas por la Fiduciaria La Previsora S.A. –Fiduprevisora S.A.– en su calidad de agente liquidador de Caprecom EICE en liquidación. Adicionalmente, a título de restablecimiento del derecho, pidió que se le pague una obligación a su favor^[4].

 

Destacó la entidad demandante que prestó sus servicios a usuarios y afiliados de Caprecom, en la especialidad de Nefrología, hasta antes de que fuera ordenada la liquidación de esa EPS^[5] y que, una vez iniciado el proceso liquidatorio, presentó oportunamente su reclamación de acreencias, la cual fue resuelta mediante las referidas resoluciones en el sentido de reconocer parcialmente el valor reclamado. Decisión que, en su opinión, carece de motivación.

 

2. El asunto fue asignado a la Subsección A, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; autoridad que mediante Auto del 26 de septiembre de 2018, declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral, al considerar que, según el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura^[6], “el tema en discusión se encuentra directamente relacionado con el Sistema de Seguridad Social en Salud, por cuanto el interés de la parte demandante, es justamente, que se declare la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Fiduciaria la Previsora S.A., en liquidación, negó el reconocimiento de unos valores que a juicio de la demandante se le adeudan por concepto de la prestación de servicios médicos”^[7].

 

3. Reasignado el caso, le correspondió al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá; autoridad que mediante Auto del 29 de noviembre de 2019, señaló que tampoco era competente para resolver el asunto, pues en su opinión, las pretensiones de la demanda son claras en reclamar la nulidad de un acto administrativo y el consecuente restablecimiento del derecho vulnerado, por lo tanto, se trata de una controversia que, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde exclusivamente a los jueces contencioso administrativos. Con mayor razón si se tiene en cuenta que no se dirige en contra de una entidad que administre o preste servicios en salud y, por ende, no se regula por el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001^[8].

 

En consecuencia, propuso el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura^[9]; autoridad que, a su vez, hizo el envío del asunto a la Corte Constitucional el 2 de febrero de 2021^[10].

 

II.      CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

4. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[11].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

5. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[12].

 

6. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo^[13], entendiendo que:

 

(i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[14].

 

(ii) El presupuesto objetivo demanda la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[15].

 

(iii) El presupuesto normativo requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto^[16].

 

Competencia judicial para conocer del control de las resoluciones expedidas por el agente especial liquidador de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y de aquellas que, por su naturaleza, impliquen ejercicio de funciones públicas

 

7. En el Auto 343 de 2021^[17], la Corte Constitucional indicó que el juez competente para realizar el control de las resoluciones que expida un agente liquidador designado por la Superintendencia Nacional de Salud, en los procesos de intervención forzosa de una EPS, es el contencioso administrativo.

 

Para llegar a esa conclusión tuvo en cuenta que según el parágrafo 2° del artículo 233 de la Ley 100 de 1993 “[…] el procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria […]”, normativa esta que (i) en el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 prevé que los agentes liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas^[18], y (ii) en el numeral 2° del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero fija que “[l]as impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]”.

 

Conclusión que, además, se refuerza con lo señalado en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia para conocer de los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

 

8. Debe precisarse que la liquidación de Caprecom EPS no surgió por la intervención forzosa de la Superintendencia Nacional de Salud, sino como una decisión del Gobierno nacional luego de evidenciar que esa entidad se encontraba inmersa en dos de las causales de liquidación^[19] que prevé el artículo 52 de la Ley 489 de 1998^[20].

 

Con todo, dicha situación no varía la competencia de los jueces contencioso administrativos para conocer de los medios de control de las resoluciones que expida el agente liquidador que fue designado por el Gobierno nacional para el caso, como quiera que: (i) de acuerdo con el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, “[e]l Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional […]”, y (ii) según el artículo 7 de la Ley 1105 de 2006^[21], “[l]os actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]”. Jurisdicción esta que, por virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, tiene la competencia para conocer de los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

 

Adicionalmente, para el caso concreto de la supresión y liquidación de Caprecom, debe tenerse en cuenta, además de lo anterior, que en el artículo 8 del Decreto 2519 de 2015^[22] el Gobierno nacional fijó que “[l]os actos del Liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, los que por su naturaleza impliquen ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […]”.

 

III.    CASO CONCRETO

 

En el presente asunto se presenta un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

9. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues existe la manifestación de falta de competencia por parte de dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones. De un lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y, de otro lado, el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá.

 

10. También encuentra satisfecho el presupuesto objetivo toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso en el que se le da trámite a la demanda presentada por Fresenius Medical Care Colombia S.A. en contra de la Fiduprevisora S.A., como agente liquidador de Caprecom EICE en liquidación.

 

11. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo como quiera que las dos autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaban su postura. En efecto, de un lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, trajo a colación lo señalado en el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 y el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para alegar que al tratarse de un tema relacionado con la seguridad social la competencia recae en los jueces laborales. De otro lado, el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá planteó que, según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, el control de los actos administrativos recae en los jueces contencioso administrativos, más aún si se tiene en cuenta que no se está demandando a una entidad que presta servicios de salud.

 

12. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que se configuró un conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

 

13. Al analizar la demanda se observa que Fresenius Medical Care Colombia S.A. acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de que (i) se declare la nulidad de unas resoluciones proferidas por la Fiduprevisora S.A.^[23], en su calidad de agente liquidadora de Caprecom EICE en liquidación, en las que resolvió una reclamación de pago de acreencias dentro del proceso liquidatorio de la entidad, aceptando el pago de unos valores y rechazando el pago de otros^[24], y (ii) a modo de restablecimiento del derecho, se ordene el pago de unos valores adeudados por la prestación de servicios de salud. Por lo tanto, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa de este fallo (supra 8), y teniendo en cuenta que en el presente caso las resoluciones atacadas son actos administrativos expedidos por el agente especial liquidador en ejercicio de una función pública transitoria, su conocimiento corresponde a los jueces contencioso administrativos.

 

14. Así las cosas, la Sala corrobora que la competencia para dirimir el conflicto planteado con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Fresenius Medical Care Colombia S.A. en contra de la Fiduprevisora S.A., recae en la jurisdicción contencioso administrativa. Concretamente, en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

 

Regla de decisión

 

15. Corresponde a los jueces contencioso administrativos el conocimiento de los asuntos que pretendan el control de los actos administrativos proferidos por el agente liquidador de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional, relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y los que impliquen ejercicio de funciones públicas.

 

IV.    DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, conocer el proceso iniciado por Fresenius Medical Care Colombia S.A. en contra de la Fiduciaria La Previsora S.A. –Fiduprevisora S.A.–, de acuerdo con las consideraciones del presente auto.

 

SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-411 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con licencia

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General