Auto 485/21

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral

 

CONTROL DE ACTO ADMINISTRATIVO EXPEDIDO POR AGENTE LIQUIDADOR-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa

 

 

Referencia: Expediente CJU-793

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 8° Civil del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la Subsección A, Sección Primera.

 

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

 

Bogotá D. C., once (11) de agosto de dos mil veintiuno (2021)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.                 El 24 de noviembre de 2015, en Resolución 2414^[1], la Superintendencia Nacional de Salud tomó posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la Entidad Promotora de Salud E.P.S. Organismo Cooperativo –en adelante SaludCoop EPS en liquidación– y ordenó su intervención forzosa con miras a su liquidación^[2].

 

2.                 Ante la citada decisión^[3], la Unidad Médica Orluz S.A.S radicó reclamación por valor de $3.329.961.507, con ocasión de la celebración del “contrato de prestación de servicios asistenciales plan obligatorio de salud”^[4] con la EPS en liquidación. El 6 de marzo de 2017, a través de Resolución 1960^[5], la agente especial liquidadora no reconoció ninguna suma de dinero a favor de la sociedad mencionada.

 

3.                 La Unidad Médica Orluz S.A.S interpuso recurso de reposición contra la resolución mencionada. En respuesta del 14 de julio de 2017, que consta en la Resolución 1974^[6], la agente especial liquidadora reconoció el valor de $2.538.733.651 y “decidió sostenerse en las glosas [realizadas]”^[7].

 

4.                 Por lo anterior, la Unidad Médica Orluz S.A.S presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de SaludCoop EPS en liquidación^[8], con el fin de que se dispusiera la “nulidad parcial” de las citadas Resoluciones 1960 y 1974 de 2017 expedidas por la agente especial liquidadora y, en consecuencia, se realizara el respectivo reconocimiento económico de la suma que se había venido reclamando a título de restablecimiento del derecho^[9].

 

5.                 El día 15 de agosto 2019^[10], la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a la “Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social”, al considerar que, según el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 –en adelante CGP–, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 –en adelante CPACA–y la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura^[11], “el tema en discusión se encuentra directamente relacionado con el Sistema de Seguridad Social en Salud, por cuanto el interés de la demandante es, justamente, que se declare la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales SaludCoop EPS OC, en liquidación, negó el reconocimiento de unos valores, que a juicio de la demandante se le adeudan por concepto de la prestación de servicios de médicos”^[12].

 

6.                 El 25 de febrero de 2020, el Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá rechazó la “demanda por competencia” y remitió el expediente “al Centro de Servicios Administrativos Jurisdiccionales (…) para que sea repartido entre los Juzgados Civiles del Circuito de Bogotá”. Al respecto, la citada autoridad judicial tuvo en cuenta el numeral 4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social^[13] y la jurisprudencia de la Corte Constitucional^[14], la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia^[15] y el Tribunal Superior de Bogotá^[16], para indicar que “si bien la prestación de los servicios de salud hacen parte del Sistema Integral de Seguridad Social, no son del mismo resorte los conflictos económicos que allí se desprenden, máxime cuando se suscitan entre entidades del sistema y no con sus afiliados. (…) [Así que, al] tratarse de una controversia entre personas jurídicas de derecho privado, [la demanda] se debe ventilar ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, en correspondencia a los factores subjetivo y objetivo de la competencia.”^[17].

 

7.                 El 20 de agosto de 2020, el Juzgado 8° Civil del Circuito de Bogotá rechazó “de plano la demanda (…) por falta de jurisdicción” y promovió el “conflicto negativo de competencias” ante el Consejo Superior de la Judicatura. A su juicio, según el artículo 104 del CPACA y la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia^[18], “el litigio que (…) nos ocupa debe [ser conocido] por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por expresa competencia de la Ley 1437 de 2011, pues busca [que] se declare la nulidad parcial de unos actos administrativos emitidos por el ente liquidador”. Así mismo, considero que sí “el Consejo Superior de la Judicatura estim[a] que este asunto es propio de la Jurisdicción Ordinaria, debe tenerse en cuenta que (…) debe ser asignado a los jueces laborales en aplicación al numeral 4° del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (…) ello siguiendo la línea jurisprudencial ya reiterada [por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria] (…) en el auto del 21 de enero de 2015 y proferido [en el] expediente 11001010200020140228900^[19]”^[20].

 

8.                 En cumplimiento de lo anterior, el 13 de octubre de 2020, el proceso se remitió al Consejo Superior de la Judicatura^[21] y, luego, fue enviado a la Corte Constitucional el 2 de febrero de 2021^[22]. De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena, en sesión del 25 de mayo de 2021, el asunto de la referencia fue asignado para estudio al despacho del magistrado sustanciador el 9 de junio de 2021^[23].

 

II.              CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

9.                 Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[24].

 

10.            Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[25].

 

11.            En particular, se ha considerado, de forma reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo^[26]. De esta manera, (i) se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[27]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[28]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto^[29].

 

12.            El control de las resoluciones expedidas por los agentes especiales liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud, en la toma de posesión e intervención forzosa administrativa de las EPS. En auto 343 de 2021^[30], la Sala Plena de la Corte conoció de un conflicto de jurisdicciones que guarda similitud con el que es objeto de conocimiento en esta oportunidad y en el que se consideró que el asunto debía asignarse a trámite de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que en el ordenamiento jurídico: (i) el parágrafo 2° del artículo 233 de la Ley 100 de 1993 dispone que el “(…) procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria”; (ii) que el numeral 2° del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante EOSF) establece que “(…) las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”; y que (iii) el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 indica que “los agentes especiales ejercen funciones públicas transitorias (…)”, por lo que, según artículo 104 del CPACA, la mencionada jurisdicción es la que tiene competencia para conocer de los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

 

III.      CASO CONCRETO

 

13.            En el presente caso, se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones y, en consecuencia, la Corte lo dirimirá. La Sala Plena advierte que en el presente caso existe un conflicto de competencias entre jurisdicciones, en razón a que se cumplieron los presupuestos para ello, como a continuación pasa a demostrarse.

 

14.            El presupuesto subjetivo se cumple, toda vez que, si bien de la lectura de los antecedentes se evidencia la existencia de una tensión entre dos jueces que integran la Jurisdicción Ordinaria (el Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 8° Civil del Circuito de la misma ciudad), relacionada con la negativa a dirimir la acción radicada por la Unidad Médica Orluz S.A.S., lo cierto es que, se trata de una discusión accidental que no descarta la existencia de un conflicto entre jurisdicciones, como en su momento lo propuso el Juzgado 8° Civil del Circuito de Bogotá.

 

15.            En efecto, en un principio, se presentó una discusión entre un juez laboral y un juez civil, en donde este último propuso un conflicto negativo y lo remitió al Consejo Superior de la Judicatura advirtiendo que se trataba de un asunto que le correspondía conocer a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y que existía el pronunciamiento de una autoridad judicial que no hacía parte de su jurisdicción, en concreto, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual también negaba su competencia para conocer de la acción presentada por la Unidad Médica Orluz S.A.S. De esta manera, se trabó una tensión entre dos jurisdicciones distintas.

 

16.            Precisamente, tal y como se advierte de los antecedentes planteados, la problemática remitida a la Sala Plena de este tribunal, al margen de los distintos matices que la marcaron, tiene fundamento en la negativa de unas autoridades judiciales pertenecientes (i) a la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de la seguridad social y civil, que se negaron a asumir la competencia del asunto, al entender que no les era atribuible, y (ii) un juez contencioso administrativo que, igualmente, negó su jurisdicción, con sustento en que se trata de una materia cuya competencia radica en los jueces laborales. En consecuencia, se está ante autoridades judiciales de distintas jurisdicciones (Juzgado 8° Civil del Circuito de Bogotá y Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca) que declararon su falta de competencia y que, ante dicho escenario, originan el conflicto sobre el cual la Corte debe tomar una decisión.

 

17.            En relación con el presupuesto objetivo, existe una causa judicial en curso que pretende la nulidad de actos administrativos y el reconocimiento de una suma de dinero a título de restablecimiento del derecho.

 

18.            Y, respecto del presupuesto normativo, las autoridades judiciales en colisión manifestaron las razones legales y jurisprudenciales por las cuales carecen de jurisdicción para asumir el asunto en cuestión. En específico y, como común denominador, hicieron referencia al numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del CGP, y al CPACA para fundamentar sus decisiones. (supra, núm. 5, 5 y 6).

 

19.            Retomando la estructura básica del caso, se advierte que la Unidad Médica Orluz S.A.S. interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la nulidad parcial de las Resoluciones 1960 y 1974 de 2017 expedidas por la agente especial liquidadora de SaludCoop E.P.S en liquidación y, en consecuencia, que se reconociera los valores reclamados a título de reparación. Teniendo en cuenta el precedente de la Corte Constitucional plasmado en el Auto 343 de 2021, que fue previamente resumido en esta providencia (ver supra, numeral 12), las resoluciones que se cuestionan son actos administrativos, que se expiden por la agente especial liquidadora en ejercicio de una función pública transitoria, por lo que se trata de un asunto que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

20.            Como consecuencia de lo anterior, la Sala Plena dirimirá el presente conflicto de jurisdicciones declarando que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Unidad Médica Orluz S.A.S. en contra de SaludCoop EPS en liquidación. Por consiguiente, ordenará la remisión del expediente a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia.

 

Regla de decisión:

 

21.            De conformidad con lo dispuesto en (i) el parágrafo 2° del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, (ii) el numeral 2° del artículo 295 del EOSF, y (iii) el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 y el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será la competente para conocer y dar trámite a aquellos casos en los cuales se pretenda el control de las resoluciones expedidas por los agentes especiales liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud, en la toma de posesión e intervención forzosa administrativa de las EPS -hoy EAPB-.

 

IV.       DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 8° Civil del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Unidad Médica Orluz S.A.S. en contra de SaludCoop EPS en liquidación, de acuerdo con las consideraciones de este auto.

 

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-793 a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que adelante las gestiones de su competencia. SOLICITAR a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que comunique la decisión adoptada en este auto al Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá, al Juzgado 8° Civil del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

Ausente con permiso

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

Licencia por luto

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General