A660-21 Auto 660/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
CONTROL DE ACTO ADMINISTRATIVO EXPEDIDO POR AGENTE LIQUIDADOR-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Referencia: Expediente CJU-893.
Conflicto de jurisdicción suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección A) y el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Universidad Pontificia Bolivariana (Clínica Universitaria Bolivariana), a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicita la nulidad de las resoluciones AL-2980 del 24 de mayo de 2016 y AL-09881 del 28 de agosto del mismo año[1], proferidas por la Fiduciaria La Previsora S.A. (en adelante FIDUPREVISORA) en su calidad de agente liquidador de CAPRECOM EICE en liquidación. De igual modo, a título de restablecimiento del derecho, pide que se le pague una obligación a su favor[2].
2. La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca[3], Sección Primera, Subsección A. Dicha autoridad judicial, mediante Auto de 31 de octubre de 2019, declaró la falta de jurisdicción y ordenó su remisión a la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral[4]. Sostuvo que, según los artículos 622 de la Ley 1564 de 2012 y 104 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[5], “el tema en discusión encuentra directamente relacionado con el Sistema de Seguridad Social Integral, por cuanto el interés principal de la demandante es, justamente, que se declare la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES, CAPRECOM, liquidada, negó el reconocimiento de valores adeudados por concepto de prestación de servicios médicos representados en facturas”[6].
3. Por lo anterior, el asunto fue repartido al Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá. Dicha autoridad, mediante Auto del 18 de febrero de 2020[7], se abstuvo de avocar conocimiento y, en consecuencia, propuso conflicto negativo de “competencias” y ordenó el envío del expediente al Consejo Superior de la Judicatura. En su criterio, no tiene la competencia funcional para adelantar el trámite del litigio, pues se solicita la nulidad de actos administrativos. Por lo tanto, se trata de una controversia que, de conformidad con las Leyes 663 de 1993, 510 de 1999 y el Decreto 2418 de 1999 le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
4. El 25 de mayo de 2021, el expediente fue enviado a la Corte Constitucional[8]. El 9 de junio de 2021, la Secretaría General de la Corporación remitió el asunto al despacho de la Magistrada Sustanciadora[9].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones[10], de conformidad con el numeral 11 del artículo 241[11] de la Carta Política.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[12]
2. La Corte Constitucional ha definido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13].
3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[14] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[15].
(ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16].
(iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[17].
4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa y otra de la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral.
(ii) Existe una controversia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por la Universidad Pontificia Bolivariana (Clínica Universitaria Bolivariana). El propósito de la demanda es que se declare la nulidad de varias resoluciones proferidas por FIDUPREVISORA S.A, en su calidad de agente liquidador de CAPRECOM EICE en liquidación, en las cuales se resolvió una reclamación de pago de acreencias dentro del proceso liquidatorio de la entidad. En dichos actos se rechazó, de forma total, el pago de los créditos. A modo de restablecimiento del derecho, la demanda pretende que se ordene el pago total de los valores adeudados por la prestación de servicios de salud.
(iii) Los dos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. De acuerdo con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, le compete dirimir dicha controversia a la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral según los artículos 622 de la Ley 1564 de 2012 y 104 de la Ley 1437 de 2011, y la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. En cambio, el Juzgado Treinta y Uno del Circuito de Bogotá argumentó que la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con las Leyes 663 de 1993, 510 de 1999 y el Decreto 2418 de 1999.
Asunto objeto de decisión y metodología
5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá. Para ello analizará: (i) la competencia judicial para conocer del control de las resoluciones expedidas por el agente especial liquidador de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y de aquellas que, por su naturaleza, impliquen ejercicio de funciones administrativas, y (ii) resolverá el caso concreto.
Competencia judicial para conocer del control de las resoluciones expedidas por el agente especial liquidador de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y de aquellas que, por su naturaleza, impliquen ejercicio de funciones administrativas
6. En el Auto 477 de 2021[18], esta Corporación indicó que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el control de los actos administrativos expedidos por el liquidador de CAPRECOM EICE, relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y aquellos que impliquen el ejercicio de función administrativa[19]. Debe precisarse que la liquidación de esa entidad surgió como una decisión del Gobierno Nacional, tras evidenciar que esa entidad se encontraba inmersa en dos de las causales de liquidación[20], previstas en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998[21].
De conformidad con lo anterior, la Sala concluyó que los jueces contencioso administrativos son competentes para controlar la validez de las resoluciones que expida el agente liquidador que fue designado por el Gobierno Nacional para el caso, comoquiera que: (i) de acuerdo con el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, “[e]l Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional […]”; y, (ii) según el artículo 7 de la Ley 1105 de 2006[22], “[l]os actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]”[23].
Además, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo se le atribuye el conocimiento de los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucrados las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
7. Finalmente, para el caso concreto de la supresión y liquidación de CAPRECOM EICE, debe tenerse en cuenta que, en el artículo 8 del Decreto 2519 de 2015[24], el Gobierno Nacional reiteró que “[l]os actos del Liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, los que por su naturaleza impliquen ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […]”.
III. CASO CONCRETO
8. La Sala Plena constata que, en el presente caso:
(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 3 de esta providencia.
(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la Universidad Pontificia Bolivariana (Clínica Universitaria Bolivariana).
(iii) Lo anterior, en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 477 de 2021, de acuerdo con la cual “[e]l conocimiento de los asuntos que pretendan el control de los actos administrativos proferidos por el agente liquidador de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y los que impliquen ejercicio de funciones públicas, corresponde a los jueces contencioso administrativos”.
(iv) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda contenida en el expediente de la referencia, de conformidad con los artículos 7º de la Ley 1105 de 2006 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Sub -Sección A, y comunicar la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión: De acuerdo con los artículos 7º de la Ley 1105 y 104 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos proferidos por un agente liquidador de una entidad pública de la Rama Ejecutiva del orden nacional, relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y aquellos que impliquen ejercicio de funciones administrativas, serán objeto de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá y DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección A) es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la Universidad Pontificia Bolivariana (Clínica Universitaria Bolivariana).
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-893 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección A) para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a la autoridad judicial correspondiente y a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La nulidad se solicita por el rechazo de la totalidad de la acreencia presentada por la Universidad Pontificia Bolivariana y con cargo a CAPRECOM, quien obra a través de su agente liquidador. Expediente electrónico CJU-893. Carpeta pruebas. RESOLUCIÓN AL-02980 – FIRMADO PDF. RESOLUCIÓN AL – 09881 PDF.
[2] Pago de las obligaciones referentes a los servicios de salud prestados por la Universidad Pontificia Bolivariana – Clínica Universitaria Bolivariana a los afiliados de CAPRECOM EPS, “los cuales se radicaron en la acreencia identificada con la No. A52.00265 por un valor de $524.409.535,00 oportunamente presentada con cargo a la masa liquidatoria de la CAPRECOM EICE en Liquidación”. Expediente electrónico CJU–893. Carpeta 2
“000. ORDINARIO 1100131050312020004000.pdf”, folio 7.
[3] Inicialmente fue asignado al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Primera, quien por medio de Auto del 4 de abril de 2017 declaró la falta de competencia y en consecuencia se remitió a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Expediente electrónico CJU–893. Carpeta 2. “000. ORDINARIO 1100131050312020004000.pdf,folios 97-99.
[4] Expediente electrónico CJU-893. Carpeta 2. “000. ORDINARIO 1100131050312020004000.pdf”, folios 205– 213.
[5] Auto del 31 de octubre de 2019. Carpeta 2. “000. ORDINARIO 1100131050312020004000.pdf”, folios 205– 213.
[6] Expediente electrónico CJU-893 Carpeta 2 “000. ORDINARIO 1100131050312020004000.pdf”, folio 212.
[7] Expediente electrónico CJU-893 Carpeta 2 “000. ORDINARIO 1100131050312020004000.pdf”, folios 285-286.
[8] Expediente digital, CJU-0000893 Constancia de Reparto.pdf
[9] Expediente digital, constancia de reparto.
[10] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[11] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[12] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Sustanciadora.
[13] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019 y 452 de 2019, con ponencia de la Magistrada Sustanciadora.
[14] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[15] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[16] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[17] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[18] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[19] En el Auto 343 de 2021 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), la Sala Plena determinó que el juez competente para realizar el control de las resoluciones que expida un agente liquidador designado por la Superintendencia Nacional de Salud, en los procesos de intervención forzosa de una EPS, es el contencioso administrativo. Para llegar a esa conclusión tuvo en cuenta que, según el parágrafo 2° del artículo 233 de la Ley 100 de 1993 “[…] el procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria […]”, normativa que (i) en el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 prevé que los agentes liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas , y (ii) en el numeral 2° del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero fija que “[l]as impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]”. Conclusión que, además, se refuerza con lo señalado en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia para conocer de los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
[20] Así fue motivado en el Decreto 2519 de 2015, al señalar “[…] Que la CAJA PREVISIÓN SOCIAL COMUNICACIONES “CAPRECOM”, se encuentra incursa en las dos causales mencionadas del artículo 52 de la 489 de 1998, por lo que se ordenará su liquidación. […]”.
[21] El artículo 52 de la Ley 489 de 1998 establece: “De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando:
1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.
2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial.
3. Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.
4. Así se concluya por la utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de realizar el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los resultados para establecer en qué medida se logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período determinado.
5. Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades.
6. Siempre que como consecuencia de la descentralización de un servicio la entidad pierda la respectiva competencia. […]”.
[22] “Por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones”.
[23] Resaltado por fuera del texto original.
[24] “Por medio del cual se suprime la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES “CAPRECOM” - EICE, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones”.