Auto 664/21

 

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias

 

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Competencia de juez de primera instancia y por excepción de la Corte Constitucional

 

SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA Y AUDIENCIA PUBLICA-No asumir el conocimiento de las solicitudes y remitir al juez de primera instancia

 

 

Referencia: Solicitud de cumplimiento y de audiencia respecto de la Sentencia T-704 de 2016 (T-5.451.805). Acción de tutela instaurada por la Comunidad Indígena Media Luna Dos en contra de la Nación, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), el Ministerio del Interior y la empresa El Cerrejón

 

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

 

Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).

 

 

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar, Alejandro Linares Cantillo y la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside; en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el presente Auto, con fundamento en los siguientes:

 

I. ANTECEDENTES

 

1. Sentencia T-704 de 2016[1]

 

1.                 El 13 de diciembre de 2016, la Sala Novena de Revisión[2] de la Corte Constitucional profirió la Sentencia T-704, a través de la cual resolvió la acción de tutela presentada por la Comunidad Indígena Media Luna Dos de La Guajira en contra de la Nación, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, el Ministerio del Interior y la empresa El Cerrejón, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la salud, al ambiente sano y a la consulta previa, vulnerados -según alegaron los accionantes- por la expedición de la licencia ambiental Nº 0428 del 7 de mayo de 2014 para la modificación del Plan de Manejo Ambiental Integral establecido mediante Resolución 2097 del 16 de diciembre de 2005, en el sentido de autorizar la ejecución y puesta en marcha del proyecto “Expansión de Puerto Bolívar”. Específicamente, porque se desconoció que existían comunidades que podían resultar afectadas y no fueron consultadas. La Sala Novena resolvió:

 

“(…) TERCERO: TUTELAR el derecho fundamental a la consulta previa de la comunidad Media Luna Dos. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la Resolución Nº 0428 del 7 de mayo de 2014 que modifica el Plan de Manejo Ambiental Integral establecido mediante Resolución 2097 del 16 de diciembre de 2005, en el sentido de autorizar la ejecución y puesta en marcha del proyecto “Expansión de Puerto Bolívar”, hasta que se realice el trámite consultivo.  //  En cumplimiento de esta orden, en el marco de sus competencias, la empresa El Cerrejón, el Ministerio del Interior y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, deberán proponer a las comunidad una reunión para la concertación de las condiciones del proceso consultivo (preconsulta) en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente fallo. Luego de ello, deberá efectuar la consulta previa a las comunidades afectadas, de acuerdo con las reglas identificadas en esta sentencia.

 

CUARTO: ORDENAR a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales REVISAR, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 3 del Decreto Ley 3573 de 2011 y el artículo 62 de la Ley 99 de 1993, la Resolución 2097 de 2005 por medio del cual se establece y aprueba el Plan de Manejo Ambiental Integral de todo el proyecto minero “El Cerrejón” y sus consecuentes resoluciones, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. En esa revisión deberá analizar si el Plan de Manejo Ambiental Vigente es suficiente para hacer frente a la contaminación que se produce por la explotación de carbón y, de haber lugar, modificar, suspender o cancelar la licencia ambiental otorgada al proyecto. En este trámite deberá GARANTIZAR los derechos de participación de toda la población que pueda verse comprometida por dicha revisión, y, en todo caso, cuando se afecten directamente derechos de comunidades indígenas, el mecanismo de participación que deberá implementar será la consulta previa. 

 

QUINTO: ORDENAR  a la empresa El Cerrejón implementar un plan inmediato de mitigación de daños ambientales, sociales, culturales, en la zona, para lo cual, deberá compensar los daños causados por la explotación de carbón al ambiente y a los derechos de las comunidades afectadas. En caso de proceder la consulta para estas compensaciones, deberá realizarse con las comunidades afectadas.  //  La empresa El Cerrejón deberá enviar informes periódicos, en plazos no mayores a tres meses cada uno, con destino al Consejo Seccional de la Judicatura de Riohacha.  Esto con el fin que se efectúe el monitoreo sobre el cumplimiento del presente fallo, conforme lo previsto por el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 (…).”

 

2. La solicitud

 

2.                 El 15 de julio de 2021, mediante escrito remitido electrónicamente a la Corte Constitucional, el apoderado de las comunidades indígenas de Media Luna, Línea Férrea y Sector la Mina solicitó a la Sala de Revisión que les concediera “una audiencia o cita virtual con el acompañamiento de unas Autoridades Tradicionales Wayuu, para hablar sobre la consulta previa ordenada en los puntos Cuarto y Quinto de la Sentencia T 704 de 2016 por el incumplimiento de la empresa CERREJON en la ejecución de la postconsulta.”

 

3.                 El incumplimiento, alegó, se debió a que la empresa (i) no asistió a las reuniones concertadas con la comunidad para la ejecución de la consulta previa; y (ii) solicitó el aplazamiento de un taller oficial once horas antes de su realización (25 de julio de 2021), lo cual fue aceptado por la Subdirectora de Gestión de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior. Así, destacó que después de cinco años de haber sido proferida la Sentencia T-704 de 2016 “que la empresa CERREJÓN aduzca que no tiene preparada las medidas de manejo, se considera una dilatación e incumplimiento al proceso de consulta constante por parte de la empresa CERREJÓN con el fin de No compensar a las comunidades indígenas por la contaminación del POLVILLO DEL CARBON Y demás AFECTACIONES AMBIENTALES AL TERRITORIO ANCESTRAL generada por la explotación minera de la empresa CERREJÓN (…).”

 

II. CONSIDERACIONES

 

1.                 El trámite de cumplimiento de los fallos de tutela y el incidente de desacato. Reiteración de jurisprudencia[3]

 

4.                 De acuerdo con los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, ante el incumplimiento de una decisión proferida en un fallo de tutela, el beneficiario puede acudir ante las autoridades judiciales competentes en aras de asegurar su debida observancia. Para tal efecto, el régimen procesal del juicio de amparo consagra el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato.

 

5.                 Se trata de un conjunto de instrumentos que pueden operar de forma simultánea o sucesiva, los cuales tienen fundamento en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los fallos que satisfacen el goce pleno de los derechos fundamentales (Art. 2 de la CP), como expresión del derecho de acceso a la administración de justicia o derecho a la tutela judicial efectiva (Art. 229 de la CP), el cual comprende -como mínimo- (i) el acceso efectivo al sistema judicial, (ii) el desarrollo de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales en un plazo razonable, y (iii) la ejecución material del fallo.[4]

 

6.                 El trámite de cumplimiento es obligatorio y debe ser iniciado de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público. Su propósito es (i) analizar objetivamente si la orden de amparo se ha cumplido -lo cual no implica la determinación de la responsabilidad subjetiva del obligado- y, en caso de que no sea así, (ii) adoptar todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento.[5]

 

7.                 Por su parte, el incidente de desacato procede a petición de la parte interesada, a fin de que el juez constitucional, a través de un trámite sumario y en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas en sentencias de tutela.[6] Contra la decisión del incidente de desacato no procede ningún recurso, siendo obligatorio en cambio el grado jurisdiccional de consulta solamente en el caso en que se haya resuelto sancionar a quien ha incumplido la orden de tutela.[7]

 

8.                 La naturaleza disciplinaria de la sanción impuesta como consecuencia del incidente de desacato exige que dentro del mismo se respete el debido proceso y que se demuestre la configuración de elementos objetivos y subjetivos para su procedencia.[8]

 

9.                 Desde el punto de vista objetivo, el desacato procede cuando (i) no ha sido cumplida la orden dictada en un fallo de tutela; (ii) el cumplimiento ha sido insuficiente o incompleto; (iii) no han sido obedecidas otras decisiones tomadas por el juez en el curso del proceso; (iv) no se acata la orden judicial dada al demandado de no volver a incurrir en las conductas que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales; o (v) cuando el demandado no cumple dentro de los términos señalados por la providencia judicial.[9]

 

10.            Desde el punto de vista subjetivo, el desacato exige que el incumplimiento debe ser deducido en concreto, de las personas a quienes está dirigido el mandato judicial y provenir de la actuación intencional o negligente de los funcionarios encargados de dar aplicación a las órdenes contenidas en decisiones de tutela.[10]

 

11.            Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte ha sintetizado las diferencias entre ambos instrumentos de la siguiente manera: (i) la competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se rigen por lo dispuesto en los artículos 27 y 23 del Decreto 2591 de 1991, mientras que la base legal del desacato se encuentra en sus artículos 52 y 27; (ii) el cumplimiento es obligatorio en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; (iii) la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; (iv) el cumplimiento es de oficio -aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público-, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada; y (v) el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento, puesto que son dos mecanismos procesales distintos, ya que puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida solo tenga como posibilidad el incidente de desacato.[11]

 

2.                 Competencia para hacer cumplir los fallos de tutela. Reiteración de jurisprudencia[12]

 

12.            Esta Corporación ha sido enfática al referir que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela recae -en principio- en los jueces de primera instancia, ya sea que provengan de una sentencia de segunda instancia o de la revisión que haya realizado la Corte Constitucional.[13] En relación con las sentencias de tutela proferidas por esta Corporación, el artículo 60 del Acuerdo 02 de 2015[14] precisa que las mismas “deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera y segunda instancia.” Adicionalmente, el Artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 establece que las referidas providencias “deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta.”

 

13.            Al respecto, este Tribunal ha señalado que la competencia principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las distintas sentencias de tutela (i) obedece a una interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991; (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales; (iii) está en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela; y (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta.[15]

 

14.            Aun así, la Corte Constitucional cuenta con una competencia preferente para asumir -dependiendo de las circunstancias de cada caso concreto- el estudio tanto de las solicitudes de cumplimiento como para dar trámite al incidente de desacato, y adoptar las medidas pertinentes. No obstante, lo anterior es excepcional y se justifica cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente.

 

15.            Este Tribunal ha reconocido como justificaciones suficientes cuando: (i) el juez de primera instancia no adoptó las medidas necesarias para conminar al obligado a la ejecución de la parte resolutiva del fallo de tutela o, cuando las adoptó, pero estas resultaron insuficientes o ineficaces para alcanzar dicho objetivo;[16] (ii) la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues la misma no tiene superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato;[17] (iii) se han emitido órdenes complejas o estructurales, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo;[18] (iv) su intervención sea indispensable para lograr el cumplimiento del fallo[19] o la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados;[20] o (v) resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional.[21]

 

3.                 Respuesta a la solicitud

 

16.            En el presente caso, la Corte Constitucional rechazará la solicitud de cumplimiento y de audiencia en relación con la Sentencia T-704 de 2016.

 

17.            Lo primero, porque como fue explicado, la competencia para verificar el cumplimiento de la sentencia recae en el juez de tutela de primera instancia, y en el presente caso no hay elementos de juicio sobre las actuaciones que a la fecha ha adelantado el juez de primera instancia para lograr el cumplimiento del fallo. Así, ante la ausencia de estos elementos de juicio la Corporación no puede asumir el conocimiento de forma automática.[22] Adicionalmente, la autoridad desobediente no es una Alta Corte, no se emitieron órdenes complejas o estructurales para cuya efectividad sea necesario un seguimiento permanente, y no se evidencia que por ahora la intervención de esta Corporación sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo, salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional o lograr la protección efectiva de derechos fundamentales. Lo anterior no implica que para acudir ante la Corte sea imprescindible agotar el trámite de cumplimiento o de apertura del incidente de desacato, solo que esta circunstancia es excepcional, y se justifica cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente (ver supra, párr. 15).

 

18.            Lo segundo, por cuanto de manera excepcional pueden realizarse audiencias públicas sobre los asuntos que se encuentren en curso en la Corte Constitucional,[23] y las audiencias privadas están prohibidas.[24]

 

19.            Finalmente, es preciso referir que en el proceso de tutela de la referencia, la autoridad judicial que fungió como juez de primera instancia fue la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira, la cual fue reemplazada por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de La Guajira. No obstante, el Artículo 257A de la Constitución Política (adicionado por el Artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015) establece en su parágrafo que “[l]a Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela”, por lo que tampoco son competentes “para emplear los medios establecidos en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991 para lograr el cumplimiento del fallo.”[25]

 

20.            En esos eventos, la Corte ha determinado que “ante la pérdida de competencia de las comisiones de disciplina judicial, se debe garantizar la aplicación del artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991, es decir, la continuidad de la verificación del cumplimiento del fallo por parte de una autoridad judicial y, en dado caso, de los incidentes de desacato. Por lo tanto, para respetar la asignación de expedientes que realizan las autoridades de reparto, deberá remitirse el expediente a la oficina competente para que aplique las reglas previstas en el momento de la presentación de la tutela y asigne el trámite a la autoridad que corresponda con lo cual se da cumplimiento a los turnos de asignación y no se desequilibran las cargas de trabajo entre los jueces de la jurisdicción constitucional.”[26]

 

21.            Por lo tanto, la Sala ordenará, a través de la Secretaría General de la Corporación, que la solicitud de cumplimiento y de audiencia sea remitida al Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira para que la traslade a la autoridad judicial que ahora se encuentre a cargo del expediente de tutela. Si aún no se ha reasignado el expediente, el Consejo deberá remitirlo junto con la solicitud de cumplimiento y de audiencia a la oficina correspondiente, para que aplique las reglas previstas en el momento de la presentación de la tutela y lo reparta a la autoridad judicial que concierna, la cual, en el marco de su competencia, deberá adoptar las decisiones que considere necesarias en relación con el incumplimiento alegado. La Secretaría también deberá comunicar esta providencia al apoderado de las comunidades indígenas de Media Luna, Línea Férrea y Sector la Mina.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- RECHAZAR la solicitud de cumplimiento y de audiencia respecto de la Sentencia T-704 de 2016, presentada por el apoderado de las comunidades indígenas de Media Luna, Línea Férrea y Sector la Mina.

 

SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR la solicitud de cumplimiento y de audiencia al Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira para que la traslade a la autoridad judicial que ahora se encuentre a cargo del expediente de tutela. Si aún no se ha reasignado el expediente, el Consejo deberá remitirlo junto con la solicitud de cumplimiento y de audiencia a la oficina correspondiente para que aplique las reglas previstas en el momento de la presentación de la tutela y lo reparta a la autoridad judicial que concierna, la cual, en el marco de su competencia, deberá adoptar las decisiones que considere necesarias en relación con el incumplimiento alegado.

 

TERCERO.- Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, INFORMAR el contenido de esta providencia al apoderado de las comunidades indígenas de Media Luna, Línea Férrea y Sector la Mina.

 

CUARTO. ADVERTIR que contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General