Auto 687/21

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral

 

CONTROL DE ACTO ADMINISTRATIVO EXPEDIDO POR AGENTE LIQUIDADOR-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa

 

 

Referencia: expediente CJU-759

 

Conflicto de jurisdicciones entre la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

 

Bogotá D. C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiuno (2021)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.        ANTECEDENTES

 

1.                 El 15 de enero de 2016, el Instituto Roosevelt^[1] presentó ante la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS la acreencia N^o. 26643, que contenía 2.691 facturas por concepto de prestación de servicios, por el valor de $ 2.489.351.928. Por esta razón, la agente expidió la Resolución 1960 del 6 de marzo de 2017^[2], mediante la cual resolvió las “objeciones a los créditos presentados oportunamente” en el proceso liquidatorio, y calificó y graduó la acreencia referida^[3]. El Instituto Roosevelt interpuso recurso de reposición en contra de dicho acto, el cual fue repuesto parcialmente a través de la Resolución 1974 del 14 de julio de 2017^[4].

 

2.                 El 23 de enero de 2018, el Instituto Roosevelt acudió al medio de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución 1974 del 14 de julio de 2017^[5]. A juicio del Instituto, la agente especial liquidadora incurrió en “falsa motivación”^[6] en el acto demandado, porque no valoró las pruebas allegadas conforme a las normas invocadas en el acto administrativo. Así mismo, argumentó que la agente no garantizó el “derecho a la defensa”^[7], en tanto no tuvo en cuenta los anexos soporte para la calificación de la acreencia. Como medida de restablecimiento solicitó la aceptación de su reclamación oportuna, así como el reconocimiento y pago de $ 2.489.351.928 por concepto de facturas, conforme a la prelación de créditos.

 

3.                 El conocimiento del proceso correspondió por reparto a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien, mediante auto de 4 octubre de 2019, declaró su falta de jurisdicción. Con base en jurisprudencia de la Corte Constitucional^[8] y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura^[9], concluyó que la controversia versa sobre “la prestación de servicios de seguridad social”^[10] y no sobre la legalidad de actos administrativos. En particular, señaló que el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS) dispone que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer de las controversias sobre “la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras”^[11] de servicios de seguridad social. Además, sostuvo que, conforme a lo previsto por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conoce asuntos sobre seguridad social cuando existe una “relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos”^[12], mientras tal régimen esté administrado por una persona de derecho público. Por último, indicó que el artículo 11 del CPTSS dispone que los jueces del circuito son los competentes para conocer asuntos como el sub examine. Por lo anterior, ordenó remitir el caso a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá^[13].

 

4.                 El 11 de septiembre de 2020, la jueza Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá, a quien le fue asignado el caso, propuso conflicto negativo de competencia. Sostuvo que, de acuerdo con el artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante, EOSF), la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer sobre “las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo o calificación de créditos”. Así, advirtió que, en el caso concreto, “la liquidadora designada por la Superintendencia Nacional de Salud”^[14] fue quien revocó los actos administrativos de calificación y graduación de las acreencias, en ejercicio de funciones de delegación. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto negativo de competencia planteado.

 

5.                 El 2 de febrero de 2021, la secretaria judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional.

 

II.      CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

6.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

7.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá. Esta versa sobre la competencia para conocer de la demanda interpuesta por el Instituto Roosevelt en contra de la Resolución 1974 del 14 de julio de 2014, emitida por la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones en contra de los actos administrativos expedidos por agentes liquidadores (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[15]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[16], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
1.     Presupuesto subjetivo	Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [17].
2.     Presupuesto objetivo	Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[18].
3.     Presupuesto normativo	Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[19].

 

9.                 La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

10.            La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda presentada en contra de la Resolución 1974 del 14 de julio de 2017 configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:

 

(i)               El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (b) el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito del Bogotá, que integra la jurisdicción ordinaria^[20].

(ii)             El presupuesto objetivo, puesto que se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del CPACA) o mediante los procesos ordinario y ejecutivo laborales (capítulos XIV y XVI del CPTSS).

(iii)          El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (numerales 2º y 6º de los antecedentes).

 

11.            En tales términos, a continuación, la Sala Plena determinará cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.

 

4.     Reglas de competencia para conocer sobre acciones en contra de los actos administrativos de los liquidadores. Reiteración de jurisprudencia

 

12.            La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer sobre actos administrativos proferidos por agentes liquidadores. Conforme a lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de demandas en contra de actos del agente liquidador que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, sobre actos que “por su naturaleza constituyan actos administrativos”. Esto, porque el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 prevé que los agentes especiales liquidadores ejercen funciones públicas transitorias, de conformidad con el numeral 8 del artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999^[21]. En este sentido, sus decisiones son actos administrativos que gozan de presunción de legalidad. Además, el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, dispone que “el procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria”^[22].

 

13.            La Corte Constitucional^[23] ha reconocido en asuntos similares, que las resoluciones expedidas por el agente liquidador de la EPS son “verdaderos actos administrativos”, dictados en el ejercicio de la función pública transitoria a ellos atribuida. Por tanto, ha precisado que el control de legalidad de dichos actos administrativos corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa.

 

14.            Regla de decisión. Según lo decidido en el auto 343 de 2021, en virtud de los dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del EOSF y por el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de demandas contra actos del agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque (i) los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y (ii) sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos.

 

5.     Caso concreto

 

15.            La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la controversia. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver el presente caso. La Resolución 1974 del 14 de julio de 2017, por medio de la cual la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS resolvió las “objeciones a los créditos presentados oportunamente” por el Instituto Roosevelt en el proceso liquidatorio de Saludcoop EPS, relativas a la acreencia N^o. 26643, es un acto administrativo, porque corresponde a la aceptación y calificación de créditos, en los términos del numeral 2 del artículo 295 del EOSF. En consecuencia, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la entidad demandante. Así las cosas, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer de la acción sub examine es la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-759 para lo de su competencia.

 

III.      DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

 

Primero.-  DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el Instituto Roosevelt en contra de la Resolución 1974 del 14 de julio de 2017, proferida por la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS.  

 

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-759 a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá. 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con permiso

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General