A702-21 Auto 702/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
CONTROL DE ACTO ADMINISTRATIVO EXPEDIDO POR AGENTE LIQUIDADOR-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Referencia: expediente CJU-230
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La sociedad Centro de Especialistas Diagnóstico y Tratamiento CEDIT LTDA. (en adelante el CEDIT) presentó ante la agente liquidadora de Saludcoop EPS[1] la acreencia No. 356, que contenía títulos valores por concepto de prestación de servicios a usuarios, por valor de $660.967.728. Mediante Resolución 1960 de 6 de marzo de 2017, la agente calificó y graduó la acreencia de CEDIT, sin reconocerle pago alguno[2]. En consecuencia, CEDIT repuso la decisión y solicitó que se levantaran las glosas a los títulos valores objeto de calificación[3]. Mediante la Resolución 1974 de 14 de julio de 2017[4], la agente concedió, de manera parcial, el recurso. En consecuencia, reconoció a la demandante la suma de $565.828.915,12[5].
2. La sociedad CEDIT acudió al medio de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad parcial de las resoluciones 1960 de 6 de marzo de 2017 y 1974 de 14 de julio de 2017[6]. A su juicio, la agente liquidadora profirió los referidos actos administrativos “de manera arbitraria”[7]. Esto, porque no valoró las pruebas aportadas, ni se pronunció sobre varios puntos sometidos a estudio[8]. Por tanto, solicitó como medida de restablecimiento el reconocimiento y pago de $ 61.304.144 por “concepto de perjuicios materiales (daño emergente)”[9], así como la actualización de dicha suma, conforme a lo previsto por el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA).
3. El proceso correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, el cual, en la audiencia inicial de 13 de noviembre de 2019, declaró su falta de jurisdicción[10]. Con fundamento en jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[11] y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[12], concluyó que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer del asunto. Esto, porque, según el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante CPTSS), dicha jurisdicción debe conocer los asuntos relacionados con “la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras”[13]. Así mismo, señaló que, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo debe conocer asuntos relacionados con la seguridad social cuando existe una “relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos”[14], cuando el régimen esté administrado por una persona de derecho público. Por lo anterior, ordenó remitir el caso a la oficina de reparto de los jueces laborales del circuito de Bogotá[15].
4. El 6 de diciembre de 2019, el juez Trece Laboral del Circuito de Bogotá, a quien le fue asignado el caso, propuso conflicto negativo de competencia. Sostuvo que el conflicto no corresponde a un “recobro por servicios prestados”[16] que se puede tramitar conforme a lo previsto por el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS). Por el contrario, advirtió que, conforme a lo dispuesto por el artículo 104 de la Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer sobre el conflicto. Lo anterior, porque este versa sobre la “devolución, rechazo o glosa de facturas”[17] entre la empresa de salud y “la entidad oficial encargada de pagar los recobros efectuados a Saludcoop EPS”[18] y de la Nación. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto negativo de competencia planteado.
5. El 2 de febrero de 2021, la secretaria judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá. Esta versa sobre la competencia para conocer de la demanda interpuesta por el CEDIT en contra de las resoluciones 1960 y 1974 de 2017, emitidas por la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones en contra de los actos administrativos expedidos por agentes liquidadores (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[19]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[20], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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1. Presupuesto subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [21].
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2. Presupuesto objetivo
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Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[22]. |
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3. Presupuesto normativo
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Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[23]. |
9. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda presentada en contra de las resoluciones 1960 de 6 de marzo y 1974 de 14 de julio de 2017 configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:
(i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (b) el Juzgado Trece Laboral del Circuito del Bogotá, que integra la jurisdicción ordinaria[24].
(ii) El presupuesto objetivo, puesto que se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del CPACA) o mediante los procesos ordinario y ejecutivo laborales (capítulos XIV y XVI del CPTSS).
(iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (numerales 3º y 4º de los antecedentes).
11. En tales términos, a continuación, la Sala Plena determinará cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.
4. Reglas de competencia para conocer sobre acciones en contra de los actos administrativos de los liquidadores. Reiteración de jurisprudencia
12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer sobre actos administrativos proferidos por agentes liquidadores. Conforme a lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de demandas en contra de actos del agente liquidador que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, sobre actos que “por su naturaleza constituyan actos administrativos”.
13. Esto, porque el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 prevé que los agentes especiales liquidadores ejercen funciones públicas transitorias, de conformidad con el numeral 8 del artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999[25]. En este sentido, sus decisiones son actos administrativos que gozan de presunción de legalidad. Además, el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, dispone que “el procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria”[26].
14. La Corte Constitucional[27] ha reconocido en asuntos similares, que las resoluciones expedidas por el agente liquidador de la EPS son “verdaderos actos administrativos”, dictados en el ejercicio de la función pública transitoria a ellos atribuida. Por tanto, el control de legalidad de dichos actos administrativos corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
15. Regla de decisión. Según lo decidido en el auto 343 de 2021, conforme a lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del EOSF y por el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de demandas contra actos del agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos.
5. Caso concreto
16. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la controversia. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver el presente caso. Esto, porque constata que las resoluciones 1960 de 6 de marzo y 1974 de 14 de julio de 2017, por medio de las cual la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS resolvió objeciones a los créditos presentados por la sociedad CEDIT en el proceso liquidatorio de Saludcoop EPS y concedió su reposición, son actos administrativos. Esto, porque corresponden a la aceptación y calificación de créditos, en los términos del numeral 2 del artículo 295 del EOSF. En consecuencia, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la sociedad demandante. Así las cosas, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer de la acción sub examine es el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-230 para lo de su competencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el la Sociedad Centro de Especialistas Diagnóstico y Tratamiento, CEDIT LTDA. en contra de las resoluciones 1960 de 6 de marzo de 2017 y 1974 de 14 de julio de 2017, proferidas por la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-230 al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Designada por medio de la Resolución 1731 de 21 de junio de 2016, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud.
[2] Expediente digital. Resolución 1960 de 6 de marzo de 2016, anexo 1, p. 1.
[3] La IPS sostuvo que prestó servicios en modalidad de paquete, lo cual generó una expectativa de que estos serían pagados, puesto que la agente liquidadora tan solo exigió a los acreedores prueba sumaria de los créditos. A su juicio, la resolución vulneró sus derechos al debido proceso y defensa, porque presentó las reclamaciones acompañadas de prueba sumaria –como lo exigía este acto administrativo– y, en algunos casos, “allegó plena prueba”. De esta manera, argumentó que la agente liquidadora especial no podía exigir anexos o requisitos distintos a la prueba sumaria. Por tanto, solicitó el levantamiento de las glosas generadas por falta de autorización de la EPS y cobertura de gastos de administración. Cfr. Expediente digital. Demanda, ff. 5-9.
[4] Mediante la cual resolvió los recursos de reposición interpuestos en contra de la Resolución 1960 de 6 de marzo de 2017. Cfr. Expediente digital. Demanda.pdf, p. 2 y Resolución 1974 de 14 de julio de 2017, p. 132.
[5] Id.
[6] El medio de nulidad y restablecimiento de derecho lo ejerció en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS y Saludcoop EPS –en liquidación–
[7] Id., p. 7.
[8] Entre estos, la sociedad demandante destacó: (i) el rechazo de las reclamaciones por falta de autorización, pese a que prestó servicios a pacientes de la EPS bajo la modalidad de “paquetes”, con autorización previa de esta; (ii) el rechazo de facturas porque, en criterio de la EPS, no configuraban “gastos de administración”; (iii) el silencio de la agente ante la causal “detalle de cargos”, por desconocer que la IPS prestó servicios bajo la modalidad de “paquete”; (iv) la falta de fundamentación para aplicar la causal “consultas, interconsultas y visitas médicas” a algunas facturas; (v) la falta de fundamentación para aplicar la causal de “glosa” y, por último, (vi) el desconocimiento de la prueba sumaria aportada, puesto que era el medio de prueba que la agente reconoció como válido en los emplazamientos mediante los que se notificaron las resoluciones demandadas.
[9] Id., p. 3.
[10] Expediente digital. 11001010200020200014900 C3 F205 CD5. Acta de continuación de audiencia inicial No. 143 de 2019, p. 2.
[11] Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, sentencia de 29 de mayo de 2019, expediente no. 2013-02678-01.
[12] Procesos de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000234100020180072800 y 25000233600020160251602.
[13] Expediente digital. 11001010200020200014900 C3 F205 CD5. Acta de continuación de audiencia inicial No. 143 de 2019, p. 2.
[14] Id., p. 4.
[15] Id., p. 5.
[16] Id.
[17] Expediente digital, cdno 3, fl. 291.
[18] Id.
[19] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[20] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[21] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[22] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[23] Id.
[24] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 2. Tribunales Administrativos”.
[25] Id.
[26] En este sentido, el inciso 6º del artículo 68 de la Ley 715 de 2001 indica que “La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos”. Cfr. Auto 343 de 2021 y sentencia T- 260 de 2018.
[27] Auto 343 de 2021 correspondiente al expediente CJU –076.