Auto 708/21

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo y Ordinaria Civil

 

PROCESO JUDICIAL PARA COBRO DE FACTURAS POR PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Competencia de la Jurisdicción Ordinaria

 

La jurisdicción ordinaria conocerá de los procesos ejecutivos donde se pretendan cobrar facturas en el marco de un contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, el cual fue reformado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001.

 

 

Referencia: Expediente CJU-354

 

Conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Vélez y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil.

 

Magistrado Sustanciador:

ALBERTO ROJAS RÍOS

 

 

Bogotá, D.C., veinticuatro (24)  de septiembre  de dos mil veintiuno (2021).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere la presente providencia con base en lo siguiente.

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 31 de mayo de 2017, el representante legal de la empresa Región Limpia S.A. E.S.P, a través de apoderado judicial, promovió demanda de proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contra el municipio de Barbosa -Santander-, por concepto del cobro de factura por la prestación del servicio de aseo de la plaza de mercado de dicho municipio.

 

2.                 Mediante Auto del 29 de junio de 2018, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Vélez consideró que no tenía jurisdicción para asumir el conocimiento del presente asunto[1]. Expuso que la factura de venta N°1297188608 que se pretende cobrar no se encuentra firmada por la entidad accionada, ni tampoco se observa que haya sido aceptada. Además, aseveró que dicho documento tiene origen en el contrato entre el municipio de Barbosa y Región Limpia S.A. E.S.P y, por tanto, el asunto responde a un asunto contractual. En consecuencia, a quien le corresponde conocer del presente asunto es a la jurisdicción contencioso administrativa. Por lo anterior, (i) declaró la nulidad de todo lo actuado[2]; (ii) rechazó de plano por falta de jurisdicción la demanda propuesta por Región Limpia S.A E.S.P. contra el Municipio de Barbosa -Santander-[3]; (iii) ordenó el levantamiento de las medidas cautelares decretadas[4]; y (iv) ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos del circuito (reparto) para que asumieran el conocimiento del presente asunto[5].

 

3.                 En virtud de lo anterior, el expediente fue repartido al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil. Por auto del 28 de enero de 2019, dicho juzgado declaró la falta de jurisdicción para asumir el conocimiento de la presente demanda[6]. Expuso que, en virtud del artículo 18 de la Ley 689 de 2001 -que modificó el artículo 130 de la Ley 142 de 1994-, “la competencia para resolver los litigios surgidos en el cobro de facturas de servicios públicos quedó radicado en la jurisdicción ordinaria, a través del proceso ejecutivo”. Por tal motivo, ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que resolviera lo pertinente[7].

 

4.                 En virtud de lo anterior, a través de oficio del 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió a la Corte Constitucional el expediente de la referencia[8], el cual fue repartido al despacho sustanciador el 16 de marzo de 2021[9].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

1.                 A la Sala Plena de la Corte Constitucional le corresponde “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”, de conformidad con el artículo 241, numeral 11, de la Constitución Política.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración de jurisprudencia

 

2.                 La Corte Constitucional ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna corresponde (negativo) o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10].

 

Particularmente, en relación con los conflictos de jurisdicción, en el Auto 155 de 2019, esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos: (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]; (ii) el presupuesto objetivo, el cual exige la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]; y, (iii) el presupuesto normativo que consiste en que las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[13].

 

Sobre la configuración del conflicto de jurisdicciones en el presente asunto

 

3.                 La Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que se cumplen los requisitos para constatar la existencia de un conflicto negativo de jurisdicciones, concretamente entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Vélez y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil.

 

4.                 La primera consiste en que se acredita el presupuesto subjetivo. Al respecto, se evidencia que existen dos autoridades judiciales en conflicto -el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Vélez y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil-, las que además pertenecen a distintas jurisdicciones, pues, mientras la primera hace parte de la jurisdicción civil ordinaria, la segunda pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

5.                 En segundo lugar, la Sala considera que se cumple con el presupuesto objetivo en el presente asunto. De conformidad con el expediente, la controversia se da en virtud de un proceso ejecutivo singular de mayor cuantía promovido por Región Limpia S.A. E.S.P, a través de apoderado judicial, contra el Municipio de Barbosa -Santander- con la finalidad de cobrar la factura N° 1297188608.

 

6.                 En tercer lugar, se evidencia la satisfacción del presupuesto normativo. En efecto, las autoridades judiciales enunciaron las razones de índole constitucional, legal y jurisprudencial, en las que fundamentan su competencia para reclamar el conocimiento del asunto. Por una parte, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Vélez aseveró que la factura objeto de ejecución tiene origen en el contrato suscrito entre el municipio de Barbosa -Santander- y Región Limpia S.A E.S.P. y, por tal motivo, le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer del presente proceso; y, por la otra, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil explicó que se trata de un contrato de condiciones uniformes -de conformidad con el artículo 128 de la Ley 142 de 1994- y, por tanto, no es un instrumento contractual de aquellos que son de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa.

 

7.                 Superados estos presupuestos, procede la Sala Plena a establecer los lineamientos dogmáticos bajo los cuales se resolverá el presente conflicto jurisdiccional. Para tal fin se hará alusión a la acción ejecutiva para el cobro de facturas de servicios públicos, para posteriormente abordar el caso concreto.

 

Sobre la acción ejecutiva para el cobro de facturas de prestación de servicios públicos

 

8.                 El esquema constitucional de los servicios públicos domiciliarios fue desarrollado principalmente por la Ley 142 de 1994. A partir de la lectura de artículo 1° de dicha ley, se evidencia que rige la prestación del servicio público domiciliarios, entre otros, el de aseo, así como las actividades que realzan las personas que prestan estos servicios públicos, entre otros asuntos[14]. En ese sentido, para la Sala, la norma es aplicable a todos los asuntos que se presenten en relación con la prestación del servicio público de aseo.

 

9.                 Con la finalidad de precisar las diversas interpretaciones de la ley, el artículo 14.24 de la Ley 142 de 1994, modificado por la Ley 689 de 2001, define el servicio público de aseo de la siguiente manera: “Servicio público de aseo. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos. Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento”[15].

 

De igual manera, la Ley 142 de 1994 define el usuario como la “Persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde se presta, o como receptor directo del servicio. A este último usuario se le denomina también consumidor”[16].

 

10.            De conformidad con las anteriores definiciones, se considera usuario aquella persona -natural o jurídica sin importar el régimen al que pertenezca- que utilice cualquier servicio público domiciliario descrito en la Ley 142 de 1994, pues, la categoría de servicio público, en el caso concreto de aseo, no se determina por la entidad que se identifica como usuario, sino por el servicio que es prestado, independientemente de la calidad que tenga el receptor directo del servicio.

 

11.            Respecto a las partes del contrato de servicios públicos, la Ley 142 de 1994, en su redacción original, establecía lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 130. Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, y los usuarios.

 

El propietario del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.

 

Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante los jueces competentes o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas oficiales de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad, prestará mérito ejecutivo de acuerdo a las normas del derecho civil y comercial.”

 

12.            Ahora bien, la Ley 689 de 2001 reformó el artículo 130 de la Ley 142 de 1998. Esta normativa estableció que las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria[17]. En consecuencia, los procesos ejecutivos que se hubieren iniciado con anterioridad a la expedición de la Ley 689 de 2001 continúan tramitándose ante la jurisdicción contencioso administrativa[18]; mientras que los procesos que se inicien con posterioridad a la expedición de la Ley 689 de 2001 -1° de noviembre de 2001 según el artículo 25 de dicha norma- deberán tramitarse ante la jurisdicción ordinaria[19].

 

13.            Esta posición jurisprudencial fue pacífica[20]. Incluso, con la expedición de la Ley 1107 de 2006, el Consejo de Estado observó que[21], concretamente, tratándose de empresas de servicios públicos domiciliarios, a dicha jurisdicción le corresponderá asumir “las controversias contractuales, las extracontractuales, las de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, no se incluyen las relacionadas con los ejecutivos de facturas del servicio, las cuales se continuarán tramitando ante la justicia ordinaria, en los términos del artículo 130 de la Ley 142 de 1994”[22].

 

14.            Igual situación sucede con la expedición de la Ley 1437 de 2010. A partir de la lectura del artículo 104, en concordancia con el 297 de dicha ley, únicamente conocerá de los procesos ejecutivos relacionados con (i) las providencias de condena impuestas por organismos de esta jurisdicción; (ii) las providencias aprobadas de conciliaciones contencioso administrativas; (iii) los laudos arbitrales en procesos en que fue parte una entidad pública; y, (iv) los contratos estatales.

 

15.            Así, la Sala Plena observa que, en virtud del objeto de la jurisdicción y los títulos que son ejecutados al interior de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, definidos en el artículo 104 y 297 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, las facturas de servicios públicos que se pretendan cobrar a las entidades públicas serán objeto de conocimiento por parte de la jurisdicción ordinaria.

 

16.            A partir de lo anterior, en reciente decisión, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado indicó que “Sobre el conocimiento, o no, de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de controversias de naturaleza contractual o extracontractual de prestadores de servicios públicos domiciliarios no ha existido una línea unívoca. Sin embargo, recientemente, existe una posición aparentemente ausenten de discusión, que encuentra solución en el derecho positivo”[23]. Estas posiciones, de acuerdo con el Consejo de Estado, se han limitado a resolver situaciones específicas. Aquí, sostuvo que, “por ejemplo, en materia de controversias relativas a cláusulas excepcionales, debidamente incorporadas en contratos celebrados por prestadores de servicios públicos domiciliarios (artículo 31) o el ejercicio de prerrogativas propias de las autoridades públicas (artículo 33) dispuso que su conocimiento sería de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por su parte, para el caso de procesos ejecutivos adelantados por prestadores de servicios públicos domiciliarios para hacer efectivo el pago de sus acreencias (artículo 130) dispuso que su conocimiento sería de la jurisdicción ordinaria”[24].

 

17.            En este punto, la Corte considera importante precisar que si bien en el Auto 403 de 2021, se expuso que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo asumir el conocimiento de los procesos ejecutivos “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”[25], debido a que el título valor que se pretendía ejecutar se derivaba de un aparente incumplimiento contractual. Esta subregla no resulta aplicable en este caso, toda vez que, como se expuso, el artículo 18 de la Ley 689 de 2001, que reformó el artículo 130 de la Ley 142 de 1998, específicamente establece que las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria.

 

Caso concreto

 

18.            A partir de la lectura de los argumentos de las autoridades en conflicto, la Sala constata que ambas autoridades expresaron diferentes razones e interpretaciones respecto del contrato celebrado entre Región Limpia S.A E.S.P. y el municipio de Barbosa -Santander- para justificar la falta de competencia para conocer del proceso ejecutivo. Por una parte, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Vélez expuso que, en primer lugar, al no constatarse la aceptación de la factura a cobrar por parte de la entidad demandada, se entiende que la obligación nace directamente del contrato de servicios públicos y, por esa vía, le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa avocar conocimiento; y, por su parte, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil argumentó que se trata de un contrato de condiciones uniformes y, por tanto, de conformidad con el artículo 128 de la Ley 142 de 1998 le corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento del presente asunto.

 

19.            Sin embargo, la Sala constata que la demanda presentada por Región Limpia S.A. E.S.P contra el municipio de Barbosa -Santander- no se trata de controversias contractuales relacionadas con el contrato de prestación de servicios públicos firmado entre las partes, sino, por el contrario, del cobro de la factura N°1297188608 del 26 de mayo de 2017 por la prestación del servicio de aseo con corte al 30 de abril de 2017, por el valor de doscientos ocho millones novecientos cincuenta y dos mil ciento cuarenta y nueve pesos M/CTE ($208.952.149), más los intereses de mora por cincuenta millones quinientos cincuenta y cinco mil quinientos cuarenta y dos pesos M/CTE ($50.555.542), liquidados hasta el 31 de diciembre de 2016 a la tasa del 0.78% mes vencido. En ese sentido, lo debatido corresponde al cobro de una factura por la prestación del servicio público de aseo en un determinado momento.

 

20.            Una vez aclarado el objeto de debate, la Sala determina que el proceso ejecutivo singular de mayor cuantía promovido por Región Limpia S.A. E.S.P. contra el municipio de Barbosa -Santander- lo debe conocer el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Vélez. En efecto, de conformidad con las consideraciones expuestas, el artículo 18 de la Ley 689 de 2001, que reformó el artículo 130 de la Ley 142 de 1998, estableció que las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria, lo cual, se realiza mediante el proceso ejecutivo, de conformidad con las reglas previstas en el Código General del Proceso.

 

21.            En virtud de lo anterior, se observa que, en atención al artículo 130 de la Ley 142 de 1994 y la jurisprudencia del Consejo de Estado en este asunto, el proceso ejecutivo singular de mayor cuantía promovido por Región Limpia S.A. E.S.P. contra el municipio de Barbosa -Santander- para el cobro de la factura N°1297188608 del 26 de mayo de 2017 por la prestación del servicio de aseo con corte al 30 de abril de 2017, deberá ser conocido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Vélez.

 

Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria conocerá de los procesos ejecutivos donde se pretendan cobrar facturas en el marco de un contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, el cual fue reformado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de los fundamentos expuestos, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Vélez y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil, y DECLARAR que le corresponde al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Vélez continuar con el proceso ejecutivo singular de mayor cuantía presentado por Región Limpia S.A. E.S.P. contra el municipio de Barbosa -Santander-.

 

SEGUNDO.- REMITIR, por medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, el expediente CJU-354 al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Vélez para lo de su competencia, y para que proceda a COMUNICAR la presente decisión al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General