Auto 740/21

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativa y Ordinaria Laboral

 

CONTROL DE ACTO ADMINISTRATIVO EXPEDIDO POR AGENTE LIQUIDADOR-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa

 

 

Referencia: expediente CJU-324

 

Conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados Tercero Civil y Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buga

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

 

Bogotá D. C., primero (1) de octubre de dos mil veintiuno (2021)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.        ANTECEDENTES

 

1.                 La Clínica Oftalmológica de Buga presentó la acreencia N^o. 16325 ante la agente liquidadora de Saludcoop EPS^[1], que contenía facturas cambiarias por concepto de prestación de servicios a usuarios, por valor de $164.557.489. Mediante la Resolución 1960 de 6 de marzo de 2017, la agente calificó y graduó la acreencia de la clínica, sin reconocerle pago alguno^[2]. Ante estos hechos, la clínica repuso la decisión, debido a su desacuerdo “con las glosas aplicadas a la acreencia”^[3]. Mediante la Resolución 1974 de 14 de julio de 2017^[4], la agente concedió el recurso, de manera parcial. En consecuencia, reconoció a la demandante la suma de $12.907.958^[5].

 

2.                 La Clínica Oftalmológica de Buga acudió al medio de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones 1960 de 6 de marzo de 2017 y 1974 de 14 de julio de 2017^[6]. Sostuvo que Saludcoop EPS incumplió el pago de las obligaciones contenidas en facturas cambiarias que aceptó “en su momento”^[7], por concepto de la prestación de servicios de salud en los “niveles de baja y parte de la mediana complejidad”^[8] a pacientes afiliados a la EPS. Como medida de restablecimiento del derecho solicitó el pago $151.649.504, correspondientes al saldo pendiente de la acreencia.

 

3.                 El proceso correspondió, por reparto, al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buga, el cual, en la audiencia inicial de 23 de enero de 2020, declaró su falta de jurisdicción^[9]. Con fundamento en jurisprudencia del Consejo de Estado^[10], concluyó que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer del asunto. En su criterio, este se relaciona con el “sistema de seguridad social integral”^[11], en tanto el objeto de la controversia es el “pago de unas facturas realizadas al interior de un contrato de prestación de servicios asistenciales del POS”^[12]. Por lo anterior, ordenó remitir el caso al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buga^[13].

 

4.                 El 4 de febrero de 2020, el juez Primero Laboral del Circuito de Buga rechazó la demanda y planteó el conflicto negativo de competencia. Señaló que, según lo previsto por el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), la jurisdicción laboral solo es competente para conocer “controversias relativas a la prestación de servicios de seguridad social, […] salvo las de responsabilidad médica y las relacionadas con contratos”^[14]. Así, con base en jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia^[15], sostuvo que el “cobro de facturas de venta de servicios de salud”^[16] es un asunto contractual de carácter mercantil, cuyo estudio corresponde a los jueces civiles. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a los jueces civiles del circuito de Buga.

 

5.                 El 27 de febrero de 2020, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Buga planteó conflicto negativo de competencia entre su despacho y el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Buga. Esto, porque, conforme a lo previsto por el artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante, EOSF), la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer sobre asuntos relacionados con actos administrativos expedidos por agentes liquidadores, en tanto estos ejercen “funciones públicas administrativas”^[17]. En todo caso, indicó que  “las pretensiones de la demanda se dirigen exclusivamente a que se decrete la nulidad de las Resoluciones No. 1960 del 6 de marzo de 2017 y 1974 de 14 de julio de 2017”^[18], y no a la ejecución de facturas o a la nulidad de carácter civil. Por ende, ordenó remitir el caso a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que decidiera sobre el conflicto planteado.

 

6.                 El 2 de febrero de 2021, la secretaria judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional.

 

II.      CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

7.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

8.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Tercero Civil del Circuito y Segundo Administrativo Oral, ambos del circuito de Buga. Esta versa sobre la competencia para conocer de la demanda interpuesta por la Clínica Oftalmológica de Buga en contra de las resoluciones 1960 y 1974 de 2017, emitidas por la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones en contra de los actos administrativos expedidos por agentes liquidadores (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[19]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[20], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

 

 

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
1.     Presupuesto subjetivo	Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [21].
2.     Presupuesto objetivo	Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[22].
3.     Presupuesto normativo	Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[23].

 

10.            La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

11.            La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda presentada en contra de las resoluciones 1960 de 6 de marzo y 1974 de 14 de julio de 2017 configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:

 

(i)               El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado Segundo Administrativo de Oralidad del Circuito de Buga, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (b) el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Buga, que integran la jurisdicción ordinaria^[24].

(ii)             El presupuesto objetivo, puesto que se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda interpuesta por la Clínica Oftalmológica de Buga en contra de las resoluciones proferidas por la agente liquidadora de Saludcoop EPS, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del CPACA) o mediante los procesos ordinario y ejecutivo laborales (capítulos XIV y XVI del CPTSS).

(iii)          El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (numerales 3º y 5º de los antecedentes).

 

12.            En tales términos, a continuación, la Sala Plena determinará cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.

 

4.     Reglas de competencia para conocer sobre acciones en contra de los actos administrativos de los liquidadores. Reiteración de jurisprudencia

 

13.            La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer sobre actos administrativos proferidos por agentes liquidadores. Conforme a lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del EOSF, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de demandas en contra de actos del agente liquidador que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, sobre actos que “por su naturaleza constituyan actos administrativos”. Esto, porque el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 prevé que los agentes especiales liquidadores ejercen funciones públicas transitorias, de conformidad con el numeral 8 del artículo 291 del EOSF, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999^[25]. En este sentido, sus decisiones son actos administrativos que gozan de presunción de legalidad. Además, el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993 dispone que “el procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria”^[26]. La Corte Constitucional^[27] ha reconocido en asuntos similares, que las resoluciones expedidas por el agente liquidador de la EPS son “verdaderos actos administrativos”, dictados en el ejercicio de la función pública transitoria a ellos atribuida. Por tanto, el control de legalidad de dichos actos administrativos corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

14.            Regla de decisión. Según lo decidido en el auto 343 de 2021, conforme a lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del EOSF y por el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de demandas contra actos del agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos.

 

5.     Caso concreto

 

15.            La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la controversia. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver el presente caso. Al respecto, constata que las resoluciones 1960 de 6 de marzo y 1974 de 14 de julio de 2017, por medio de las cuales la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS resolvió objeciones a los créditos presentados por la Clínica Oftalmológica de Buga en el proceso liquidatorio de Saludcoop EPS y concedió su reposición, son actos administrativos. Esto, porque corresponden a la aceptación y calificación de créditos, en los términos del numeral 2 del artículo 295 del EOSF. En consecuencia, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la referida clínica. Así las cosas, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer de la acción sub examine es el Juzgado Segundo Administrativo de Oralidad del Circuito de Buga y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-324 para lo de su competencia.

 

III.      DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

Primero.-  DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados Tercero Civil del Circuito de Buga y Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buga en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buga es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la Clínica Oftalmológica de Buga en contra de las resoluciones 1960 de 6 de marzo de 2017 y 1974 de 14 de julio de 2017, proferidas por la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS.  

 

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-324 al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buga, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y a los Juzgados Tercero Civil del Circuito de Buga y Primero Laboral del Circuito de Buga.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General