Auto 764/21

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Finalidad

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia por cuanto el recurso de súplica no presenta argumentos que desvirtúen las razones constitutivas del rechazo de la demanda

Referencia: Expediente D-14378

 

Asunto: Recurso de súplica formulado contra el auto proferido el 20 de septiembre de 2021, mediante el que la Magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera rechazó la demanda formulada en contra de la Ley 2050 de 2020[1], y el parágrafo del artículo 22 de la misma ley.

 

Demandante: Victoria Daza Urueta Caballero.

 

Magistrada ponente:

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.

 

 

Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veintiuno (2021)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en los artículos 6º del Decreto 2067 de 1991 y 50 del Acuerdo 02 del 22 de julio de 2015, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1. El 6 de julio de 2021, la ciudadana Victoria Daza Urueta Caballero instauró acción pública de inconstitucionalidad. En la demanda presentó: (i) un cargo principal en contra de la totalidad de la Ley 2050 de 2020 y, (ii) de forma subsidiaria cuatro cargos en contra del parágrafo del artículo 22 de la Ley 2050 de 2020.

 

El cargo principal está sustentado en un vicio de trámite y los cargos subsidiarios se dirigen contra un aparte específico de la ley, el cual se transcribirá y subrayará a continuación:

 

“LEY 2050 DE 2020

(agosto 12)

Diario Oficial No. 51.404 de 12 de agosto de 2020

PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA

Por medio de la cual se modifica y adiciona la Ley 1503 de 2011 y se dictan otras disposiciones en seguridad vial y tránsito.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

ARTÍCULO 22. INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL. La Superintendencia de Transporte realizará, directamente o a través del Sistema de Control y Vigilancia, visitas periódicas a los organismos de apoyo a las autoridades de tránsito, con el fin de verificar el cumplimiento de los mandatos legales y reglamentarios.

 

PARÁGRAFO. La Superintendencia de Transporte adjudicará bajo las disposiciones de régimen de contratación Estatal vigente, la instalación, implementación, operación y mantenimiento de los sistemas, cuyo servicio será facturado como pago a terceros, de acuerdo con las tarifas que se determinen para estos efectos.”

 

El cargo principal: dirigido contra la totalidad de la Ley 2050 de 2020[2]

 

2.1.  El primer cargo, se dirigió en contra de la Ley 2050 de 2021 por vicios en el trámite legislativo. La demandante sostuvo que se vulneró el principio de publicidad porque el texto conciliado del proyecto de ley no fue publicado con 24 horas de anticipación a las sesiones de plenaria de Senado y Cámara en las que se aprobó (sesión de 20 de junio de 2020). En su criterio, la expresión “con un día de anticipación” prevista en el artículo 161 de la Constitución Política debe entenderse como un lapso de 24 horas. Indicó que en relación con esta exigencia la jurisprudencia constitucional ha precisado que el requisito debe entenderse como el día anterior al debate, pero esta interpretación es equivocada en atención a: (i) lo dispuesto por el artículo 59 de la Ley 4ª de 1913, que define el día como el espacio de 24 horas; (ii) el tenor literal del artículo 161 superior; y (iii) la exigencia de 24 horas otorga un tiempo suficiente para el conocimiento por parte de los congresistas del objeto del debate y la votación.

 

Con fundamento en la tesis descrita, la actora adujo que en el trámite acusado se pudieron presentar dos situaciones: (i) las gacetas se publicaron antes de las 9:00 am del 19 de junio de 2020, caso en el que se cumpliría el término de 24 horas, o (ii) se publicaran el 19 de junio luego de la hora en mención, caso en el que se violaría el artículo 161 superior. No obstante, no hay certeza sobre el momento de la publicación. En consecuencia, le corresponde a la Corte decretar pruebas y constatar la hora de publicación.

 

Los cargos subsidiarios: dirigidos contra el parágrafo del artículo 22 de la Ley 2050 de 2020

 

La accionante presentó una explicación general de la contratación de los sistemas de inspección, control y vigilancia (en adelante SICOV) para los organismos de tránsito antes de la disposición acusada. Indicó que existía un sistema de libre competencia, en el que cualquier prestador del servicio podía homologarse ante la Superintendencia de Tránsito. En contraste, la norma acusada dispone que la prestación de los servicios en mención será adjudicada a un único oferente. Luego, desarrolló los cargos subsidiarios así:

 

2.2. El cargo segundo. El desconocimiento del principio de legalidad –artículo 29 superior– La ciudadana indicó que la norma no es clara en la definición de los conceptos de “sistemas” y “terceros”, ni establece parámetros para determinar la tarifa. En concreto, aduce que hay un grado de indeterminación en la disposición que no permiten establecer cuáles son lo sistemas que serán adjudicados, cómo serán facturados y cómo se determinará la tarifa. Por lo tanto, se viola el principio de legalidad.

 

2.3. El cargo tercero. El desconocimiento de la libre competencia y libertad de empresa –artículo 333 superior– La norma ordena la adjudicación de los servicios de control y vigilancia, proceso que resultará en la adjudicación a un solo oferente. Esta medida viola la libertad de empresa, pues los organismos de apoyo de las autoridades de tránsito no podrán elegir a otras empresas que presten estos servicios, e impone una restricción en un mercado en el que antes de la norma acusada operaban varios oferentes de los mismos servicios. Agregó, que la restricción de las garantías en mención es desproporcionada, pues en el desarrollo del trámite no se justificó la medida y, por lo tanto, no es posible comprobar que el fin que sustenta la norma no esté constitucionalmente prohibido.

 

2.4. El cargo cuarto. El desconocimiento del artículo 336 superior. La ciudadana considera que la norma acusada crea un monopolio en favor del proveedor que será seleccionado por la Superintendencia de Transporte, prohibido por el artículo 336 superior. Esta adjudicación impide que otros particulares provean los servicios.

 

Inadmisión de la demanda

 

3. En Auto de 30 de agosto de 2021, se inadmitieron los cargos formulados por la ciudadana con fundamento en los siguientes argumentos:

 

3.1. En relación con el cargo primero, el auto indicó que incumplió los requisitos de: (i) pertinencia, ya que se sustenta en un argumento de naturaleza legal: la definición prevista en el artículo 59 de la Ley 4ª de 1913; (ii) certeza, pues se fundamenta en apreciaciones subjetivas sobre el contenido del artículo 161 superior, ya que no explica por qué de esa norma se deriva el requisito de publicación durante el término de 24 horas; (iii) especificidad, debido a que el cuestionamiento es vago e indeterminado. En particular, porque se sustenta sobre las suposiciones de la accionante, quién indicó que no es claro a partir de qué momento estuvieron disponibles las gacetas 400 y 401 de 19 de junio. Sin embargo, aduce que la publicación se adelantó menos de 24 horas antes de la votación del informe de conciliación en las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República.

 

3.2. Con respecto al cargo segundo, se concluyó el incumplimiento de los presupuestos de: (i) pertinencia, ya que la censura se construye sobre suposiciones en relación con la forma en la que la Superintendencia de Transporte realizará la adjudicación; (ii) especificidad, por cuanto se aduce que la norma demandada no ofrece claridad acerca del objeto de la adjudicación, a pesar de que su tenor literal precisa que se refiere a la instalación, implementación, operación y mantenimiento de los sistemas. En consecuencia, no evidencia una oposición del artículo 29 superior; y (iii) claridad y certeza, ya que el cargo parece asumir que la tarifa incluida en la norma hace referencia a un elemento de un tributo, a pesar de que refiere a la contraprestación de los servicios.

 

3.3. En relación con los cargos tercero y cuarto, se desconocieron los requisitos de: (i) pertinencia y certeza, porque se construyeron sobre la suposición de la accionante, según la cual la Superintendencia sólo contratará un oferente; y (ii) especificidad, pues no se establece la oposición objetiva con los artículos 333 y 336 de la Carta Política.

 

Finalmente, indicó que ninguno de los cargos presentó los elementos que generen una duda sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. En consecuencia, tampoco se cumplió el presupuesto de suficiencia.

 

Corrección de la demanda

 

4. El 6 de septiembre de 2021, la actora presentó corrección de la demanda en los siguientes términos:

 

4.1. En primer lugar, adujo que presentó un cargo principal y cuatro cargos subsidiarios. Sin embargo, el auto inadmisorio se pronunció sobre cuatro cargos en total y omitió el examen del cargo por violación de la libertad de empresa. En consecuencia, concluye que esta censura fue admitida.

 

4.2. En segundo lugar, presentó los argumentos de corrección conforme a los motivos de inadmisión así:

 

4.2.1. En relación con el cargo primero, indicó que: (i) es pertinente, ya que cuestiona la violación del artículo 161 superior y que la referencia a la Ley 4ª de 1913 en un elemento para apoyar la interpretación de la norma superior que, a su juicio, debe ser reevaluada por la Corte Constitucional; (ii) cierto, porque presentó razones para controvertir la interpretación de la jurisprudencia constitucional sobre el requisito previsto en el artículo 161 superior; (iii) específico, pues el tiempo transcurrido entre la publicación del informe de conciliación y el debate fue menor a 24 horas. Insiste en que no es claro en qué momento estuvieron disponibles para consulta las gacetas 400 y 401 de 19 de junio de 2020. Por lo tanto, es razonable inferir que no transcurrieron las 24 horas en mención.

 

4.2.2. En cuanto al cargo segundo, agregó que para el cumplimiento del presupuesto de: (i) pertinencia, aclara que cuestiona la violación del principio de legalidad que se deriva del artículo 29 superior, el cual exige que la ley sea clara para evitar arbitrariedades; (ii) especificidad, precisa que la norma no es clara en relación con la expresión “los sistemas” pues no indica a cuáles se refiere; (iii) claridad, agrega que la norma es confusa en cuanto a los sistemas, y la forma de facturación, pues indica que el servicio será facturado como pago a terceros, pero no indica a cuáles terceros y en qué consisten las tarifas; y (iv) certeza, explica que no considera que la norma prevea un tributo y que la indefinición de la expresión “tarifa” hace necesaria la precisión de su alcance.

 

4.2.3. En cuanto al cargo tercero, por desconocimiento de la libre competencia, indicó que es: (i) pertinente, porque es de naturaleza constitucional y refiere la violación del artículo 333 superior; (ii) cierto, pues de la norma se deriva que sólo se contratará un solo oferente; y (iii) específico, ya que de acuerdo con el artículo 9 de la Ley 1159 de 2007 cuando la norma acusada se refiere a la adjudicación hace referencia a un único adjudicatario.

 

4.2.4. En relación con el cargo cuarto, aduce que la censura es pertinente, debido a que se sustenta en argumentos de rango constitucional. En cuanto a la certeza y especificidad, aclara que no hay en el ordenamiento mecanismos de contratación que adjudiquen al contrato a más de un oferente y reitera los argumentos presentados en el cargo anterior.

 

Finalmente, indica que superadas las deficiencias de los cargos en los términos descritos se cumple el presupuesto de suficiencia.

 

Rechazo de la demanda

 

5. El 20 de septiembre de 2021, se rechazaron los cargos formulados contra la Ley 2050 de 2020, y el parágrafo del artículo 20 de la misma ley porque no se superaron las deficiencias argumentativas identificadas en la inadmisión.

 

5.1. En relación con el cargo primero, se mantuvieron las falencias en relación con la pertinencia, por cuanto la argumentación: (i) partió de una lectura del artículo 161 de la Constitución Política que, en criterio de la accionante, se debe ajustar a lo establecido por una ley ordinaria; (ii) indicó que la jurisprudencia se ha válido de las leyes como la Ley 5 de 1992 y Ley 134 de 1994 para establecer el alcance de disposiciones superiores. Sin embargo, omitió indicar que el precedente en estos casos ha establecido que se trata de leyes que, por expresa disposición constitucional, tienen una naturaleza jerárquica superior. Tampoco se satisfizo la exigencia de certeza, ya que: (a) los planteamientos se sustentan en inferencias subjetivas sobre el alcance normativo del artículo 161 superior; (b) la interpretación presentada por la demandante fue descartada por la Sala Plena en Sentencia C-590 de 2012; y (c) el vicio se sustentó en el presunto desconocimiento de los congresistas sobre el informe de conciliación, pero no aportó elementos que permitan demostrar esa circunstancia. Finalmente, indicó que se mantuvieron las deficiencias en materia de especificidad, ya que la censura se construyó en suposiciones sobre el trámite de publicación de las gacetas 400 y 401 de 19 de junio de 2020.

 

5.2. Con respecto al cargo segundo se mantuvieron las falencias en materia de: (i) pertinencia, pues parte de las eventuales consecuencias que tendría la norma en su aplicación práctica. En concreto, a partir de una lectura aislada de las expresiones “sistemas” y “terceros”, estructura su argumentación sobre las actuaciones que desplegaría la Superintendencia de Transporte; (ii) especificidad, pues la argumentación no permite verificar, de manera objetiva, si existe una oposición entre la norma demandada y el artículo 29 superior; y (iii) claridad y certeza, por cuanto la demandante sostiene que la ley debió concretar los contenidos de las expresiones en la norma, pero no justifica por qué el Legislador tenía ese deber constitucional. Además, apoyó el reproche en el desarrollo del principio de legalidad en materia penal.

 

5.3. En lo que respecta al cargo tercero, indicó que la demandante sustentó la violación de las garantías de la libertad de empresa y libre competencia, previstas en el artículo 333 superior en idénticos argumentos, razón por la que en la inadmisión evaluó los asuntos de forma conjunta. Luego, advirtió que se mantuvieron las falencias en la argumentación, pues en relación con la libre competencia no se presentaron elementos adicionales y, con respecto a la libertad de empresa persiste el incumplimiento de los requisitos de: (i) pertinencia, porque la acusación se sustenta en las eventuales consecuencias de su aplicación y de la norma no se desprende objetivamente que la Superintendencia de Transporte solo pueda adelantar un único proceso de adjudicación de estos servicios; (ii) certeza, por cuanto el alcance de la norma acusado no se desprende de su tenor. En concreto, no se presentan razones que permitan establecer que la Superintendencia de Transporte no puede adelantar más de un proceso de contratación y adjudicar el contrato a un número plural de oferentes; y (iii) especificidad, ya que la falta de concreción del cargo no permite inferir la existencia de una limitación a la libertad de empresa, o una barrera en el mercado que restrinja la libre competencia.

 

5.4. En relación con el cargo cuarto, se indicó que tal y como se estableció en el cargo tercero no se cumplen los requisitos de pertinencia y certeza, ya que la argumentación parte de un alcance supuesto de la norma, y especificidad porque a partir del alcance supuesto de la disposición no se demuestra la oposición con el artículo 336 superior.

 

Finalmente, concluyó que se mantuvo la deficiencia en materia de suficiencia.

 

El recurso de súplica

 

6. El 27 de septiembre de 2021, Victoria Daza Urueta Caballero formuló recurso de súplica en contra del auto que rechazó la demanda.

 

6.1. En primer lugar, reiteró que en la instancia de inadmisión no hubo pronunciamiento sobre el cargo por desconocimiento de la libertad de empresa. Adujo, que si bien en el auto de rechazo se intentó subsanar la omisión al indicar que los cargos por libertad de empresa y libre competencia se examinaron de forma conjunta lo cierto es que: (i) en el auto inadmisorio no se examinó el cargo de libertad de empresa; (ii) resulta violatorio del debido proceso el rechazo sin agotar la instancia de inadmisión; y (iii) el fundamento de los cargos es distinto. En consecuencia, solicita que se admita la censura fundada en la violación de la libertad de empresa.

 

6.2. En segundo lugar, presentó los argumentos dirigidos a cuestionar los motivos de rechazo:

 

6.2.1. En relación con el cargo primero aduce que el rechazo no se sustentó en el incumplimiento de los requisitos de aptitud sino en motivos de fondo. Indicó, que en materia de pertinencia se adujo que el cargo pretende someter la interpretación del artículo 161 superior a una ley ordinaria a pesar de que: (i) presentó otros argumentos para sustentar el alcance de la norma superior; y (ii) la pertinencia sólo exige que el cargo se refiera a una norma constitucional y esa carga se cumplió.

 

En cuanto a la certeza, el auto de rechazo indicó que la Sentencia C-590 de 2012 estableció el alcance del artículo 161 superior y descartó la interpretación de la demanda. La ciudadana destaca que esta sentencia constituye un precedente y, por lo tanto, puede ser modificado por la Sala Plena. Para este cambio considera que presentó los argumentos constitucionales suficientes. Igualmente, el auto adujo que la demanda partió de suposiciones sobre el vicio, pues no se demostró. Para la recurrente, esta consideración corresponde a una confusión en las etapas del trámite, ya que no le corresponde demostrar el vicio sino identificarlo y la prueba del mismo se establecerá en la etapa probatoria.

 

Con respecto a la especificidad, adujo que el incumplimiento de este presupuesto se sustenta en una razón de fondo, pues el despacho indicó que la demandante reconoció que el informe se publicó el día anterior. Sin embargo, su censura se sustenta en el alcance propuesto del artículo 161 superior.

 

En síntesis, adujo que el cargo cumplió la carga de identificar: (i) la actuación en la que se presentó el vicio: la publicación del informe de ponencia; (ii) en qué consistió la vulneración: el informe se publicó con menos de un día de anticipación, y (iii) el hecho conocido, esto es, la gaceta publicada con fecha del día anterior, que permite suponer que no transcurrieron 24 horas.

 

6.2.2. En relación con el cargo segundo, indicó que cumplió el requisito de: (i) pertinencia, ya que desarrolló el alcance constitucional del principio de legalidad; (ii) especificidad, pues la norma acusada prevé expresiones ambiguas; y (iii) claridad y certeza, porque la demanda parte de una perspectiva más amplia del principio de legalidad, el cual debe observarse en todas las leyes.

 

6.2.3. Con respecto al cargo tercero, adujo que se cumplen los requisitos de: (i) pertinencia, pues la consecuencia sobre la que se construye la censura se deriva de su tenor literal, (ii) certeza y especificidad, porque la norma acusada no autoriza a la Superintendencia de Transporte a adelantar más de un proceso de contratación. En consecuencia, de la redacción de la norma se deriva que sólo se adelantará un proceso.

 

6.2.4. Finalmente, sobre el cargo cuarto aduce que se cumplieron los requisitos de pertinencia, certeza y especificidad porque no existe en el Estatuto de Contratación procedimientos que permitan adjudicar los contratos a más de un oferente, y la norma demandada no autoriza expresamente a la Superintendencia a adjudicar varios contratos.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

1. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

 

Finalidad del recurso de súplica

 

2. El Decreto 2067 de 1991 regula la etapa de admisión de las demandas de inconstitucionalidad. Esta fase tiene por objeto verificar que el ciudadano haya cumplido con las exigencias establecidas en dicha norma, de acuerdo con los presupuestos básicos señalados por la jurisprudencia constitucional en relación con la carga argumentativa mínima que debe desarrollarse, por lo que no implica un estudio de validez de la norma acusada^[3].

 

De acuerdo con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, contra la decisión de rechazo de la demanda solo procede el recurso de súplica, cuya finalidad es otorgar al demandante la oportunidad procesal de controvertir los fundamentos jurídicos que sustentan la decisión de rechazo. En consecuencia, su propósito es discutir la argumentación del auto de rechazo cuando se estima que aquella “(…) es equivocada, incurrió en un yerro, olvido u arbitrariedad”^[4].

 

Procedencia del recurso de súplica

 

3. La Sala Plena ha determinado tres requisitos de procedencia del recurso de súplica:

 

3.1. La legitimación por activa, que requiere que el recurrente sea quien formuló la demanda de inconstitucionalidad;

 

3.2. La oportunidad, que exige al interesado presentar la solicitud dentro del término de ejecutoria de la providencia. Con el propósito de garantizar la seguridad jurídica, existe una carga procesal mínima para el demandante que consiste en interponer dicho recurso dentro de los tres días siguientes a la notificación de la decisión de rechazo^[5]; y,

 

3.3. La carga argumentativa, que consiste “(…) en exponer, de manera clara y suficiente, las razones concretas dirigidas a cuestionar los fundamentos jurídicos y fácticos del auto de rechazo”^[6]. En este contexto, esta Corporación ha sostenido que el recurso de súplica se circunscribe al estudio de las deficiencias de la providencia de rechazo, señaladas por el recurrente^[7]. Por lo tanto, ha desestimado recursos en los que el actor: i) no expone las razones de su inconformidad con la decisión atacada; ii) pretende subsanar los cargos de forma tardía; iii) se limita a reiterar los argumentos de la demanda o su subsanación sin cuestionar la valoración que de estos hizo el Magistrado Ponente, o iv) formula cargos nuevos^[8].

 

Así, en el Auto 035 de 2020^[9], la Sala Plena advirtió que, en virtud del carácter dispositivo del recurso de súplica, para que este sea analizado de fondo, será necesario que el recurrente satisfaga una carga argumentativa mínima, en la que precise los aspectos del auto de rechazo que considera equivocados, arbitrarios o caprichosos. Las razones deberán responder a estándares de coherencia, consistencia y claridad^[10].

 

Análisis del presente asunto

 

Cumplimiento de los requisitos de procedencia

 

4. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos formales, puesto que: (i) la recurrente está legitimada por activa, dado que es la demandante en el presente trámite; (ii) el recurso fue presentado oportunamente, es decir, durante el término de ejecutoria del auto de rechazo^[11]; y (iii) carga argumentativa, pues la recurrente cuestiona los motivos en los que se sustentó el rechazo. De un lado, planteó la violación del debido proceso en la interpretación y decisión conjunta de los cargos por el desconocimiento de las garantías de libertad de empresa y libre competencia. De otro lado, presentó argumentos dirigidos a rebatir los motivos de rechazo en relación con cada uno de los cargos.

 

La alegada violación del debido proceso por el examen conjunto de los cargos

 

5. La ciudadana adujo que en el auto inadmisorio se omitió un pronunciamiento expreso sobre el cargo fundado en la violación de la libertad de empresa. En consecuencia, se cercenó la posibilidad de corrección de esa censura y se violó el derecho al debido proceso.

 

En relación con este cuestionamiento, la Sala Plena advierte que en el auto inadmisorio de la demanda se reconoció la formulación de los cargos por violación de la libertad de empresa y libre competencia. En concreto, el despacho los identificó como “el tercer pretendido cargo” y precisó que, tal y como lo plantea la ciudadana en el recurso de súplica, en el mismo se cuestionó la restricción de las posibilidades de contratación con las que cuentan los organismos de apoyo de las autoridades de tránsito y la imposición de una barrera en el mercado^[12]. Luego, en el examen de los presupuestos de aptitud el despacho indicó que el “el tercer pretendido cargo” no cumplió los requisitos de pertinencia, certeza y especificidad. En particular, adujo que según la accionante la norma obliga a todos los organismos de apoyo al tránsito a contratar con una sola empresa y que esta premisa no se derivaba de la norma. Por lo tanto, al construirse la censura sobre una suposición de la demandante no se acreditaron los presupuestos de certeza y pertinencia, y en esos términos tampoco se logró cumplir el presupuesto de especificidad, pues no se demostró la oposición con el artículo 333 superior.

 

Luego, en el auto de rechazo y con fundamento en el cuestionamiento planteado por la ciudadana, el despacho precisó que los argumentos para sustentar la violación de la libertad de empresa y la libre competencia son sustancialmente idénticos, razón por la que los estudió de forma conjunta. Tras esa precisión, estableció que no se superaron las falencias identificadas en la inadmisión, pues la censura se sustenta en efectos supuestos del parágrafo acusado y la percepción subjetiva de la demandante, que mantuvo el incumplimiento de los presupuestos de certeza especificidad y pertinencia.

 

6. A partir de los elementos descritos la Sala Plena comprueba que en la actuación adelantada no se violó el derecho al debido proceso de la demandante. Lo anterior, porque los cargos que cuestionaron la violación del artículo 333 de la Carta Política fueron examinados en la instancia de inadmisión y luego en la decisión de rechazo. La violación del debido proceso que refiere la accionante la derivó de que el auto inadmisorio no hiciera alusión expresa la libertad de empresa, pero como se vio la presentación del cargo fue reconocido en el auto, y el examen cobijó las dos censuras, ya que se sustentaron en el mismo alcance de la norma que, para el despacho, no se derivaba del tenor de la disposición acusada y, por lo tanto, tenía efectos en la aptitud de los dos cargos. Así las cosas, la decisión de evaluar de manera conjunta los cargos no violó el debido proceso, pues las censuras planteadas por la demandante fueron examinadas tanto en la instancia de inadmisión como de rechazo.

 

Adicionalmente, la Sala reitera que en el examen de la demanda y su corrección el Magistrado sustanciador cuenta con autonomía interpretativa para, por ejemplo, emprender un examen conjunto de los cargos. El ejercicio de la competencia de admisión en estos términos no es objeto de revisión por la Sala Plena para imponer un criterio o un estilo de análisis diferente, salvo que se compruebe que en el desarrollo de la actividad de juzgamiento se incurrió en un yerro violatorio del debido proceso o del derecho a la participación ciudadana, el cual se descartó en el presente asunto, pues como se vio no se pretermitió la censura formulada por la demandante

 

Los argumentos dirigidos a controvertir los fundamentos del rechazo

 

7. El cargo primero se construyó a partir de una interpretación del artículo 161 superior según la cual la exigencia de que el informe de conciliación se publique por lo menos “con un día de anticipación” debe entenderse como 24 horas antes del debate y la aprobación. El despacho consideró que esta argumentación desconoció los presupuestos de certeza y especificidad por cuanto la Corte definió que el requisito debe entenderse como el día anterior y descartó expresamente el alcance que propone la demandante.

 

La ciudadana considera que la respuesta emitida por la Magistrada sustanciadora es un examen de fondo y no un análisis de aptitud del cargo. Para la demandante, al exponer una lectura alternativa del artículo 161 superior y los fundamentos de esa propuesta debió admitirse el cargo, pues presentó elementos suficientes para provocar una modificación del precedente constitucional. Sobre este particular, la Sala Plena considera que no se cumplió el requisito de especificidad y particularmente el presupuesto de suficiencia por las siguientes razones:

7.1. En primer lugar, las pretensiones dirigidas a cuestionar el alcance de una disposición constitucional definido por esta Corporación y provocar un cambio de jurisprudencia requieren una exigente carga argumentativa[13]. En ese sentido, y contrario a lo que señala la demandante, no basta con referir una lectura alternativa de una norma de la Carta Política. En estos casos, la seguridad jurídica, el principio de igualdad y las competencias asignadas a la Corte Constitucional, como intérprete autorizada de la Constitución Política[14], sustentan una carga argumentativa rigurosa y la verificación de su cumplimiento en la etapa de admisibilidad no equivale a un examen de fondo sino a la constatación de los requisitos de especificidad y suficiencia, que permitan provocar un pronunciamiento de fondo.

 

7.2. En segundo lugar, la carga descrita no se cumplió porque la argumentación se concentró en un referente de rango legal y la ciudadana se limitó a indicar que, a su juicio, un término de 24 horas garantiza en mejor medida el principio de publicidad. Estos argumentos son insuficientes para confrontar la línea jurisprudencial pacífica, reiterada y vigente sobre el alcance del artículo 161 superior, la cual se sustenta, entre otros, en la eficacia del trámite legislativo, la protección del principio democrático, y la dinámica de un órgano político como el Congreso de la República[15].

 

7.3. En tercer lugar, el recurso de súplica adujo que su argumentación no se sustentó en un argumento legal, pero no explicó cómo cumplió la carga necesaria para cuestionar la interpretación definida en la jurisprudencia constitucional. Esta omisión en el recurso es significativa, por cuanto el examen de la Sala Plena no corresponde a un control oficioso de los motivos de rechazo y se circunscribe a la argumentación planteada por el recurrente.

 

En consecuencia, en la medida en que el cargo primero se sustentó en un vicio que desconoce el criterio vigente sobre el requisito de publicidad del informe de conciliación previsto en el artículo 161 superior, y la ciudadana propuso un criterio alternativo de la norma superior sin el cumplimiento de la carga argumentativa para fundamentar un cambio de la jurisprudencia constitucional se comprueba el incumplimiento de los requisitos de especificidad y suficiencia.

 

8. De otra parte, tal y como se estableció en el auto de rechazo el vicio del trámite legislativo se sustentó en suposiciones sobre su configuración. En concreto, la ciudadana indicó que la publicación se adelantó el día anterior al debate y la votación del informe de conciliación y, por lo tanto, pudo, o no, adelantarse 24 horas antes del debate según la hora de la publicación de las gacetas el 19 de junio de 2020.

 

El recurso de súplica aduce que le corresponde a la Corte practicar las pruebas dirigidas a establecer la hora en la que se produjo la publicación de las gacetas, y con fundamento en las mismas, determinar la transgresión del artículo 161 superior, siempre que este se entienda según el específico alcance planteado por la ciudadana y que ha sido descartado por la jurisprudencia constitucional.

 

La argumentación incumple los requisitos de pertinencia, especificidad y suficiencia, pues la acusación está construida sobre un alcance supuesto de la actuación legislativa. En particular, la demanda se limita a señalar que posiblemente se pudo incurrir en un vicio y que es viable suponer que la publicación no se dio en el término de 24 horas. Estas suposiciones no pueden ser el sustento de un cargo de constitucionalidad, pues los ciudadanos deben identificar de forma precisa el vicio del trámite legislativo. En contraste, en el presente asunto la demandante señala que aún bajo su lectura particular del artículo 161 superior el vicio pudo no configurarse, pero reconoció que conforme al criterio jurisprudencial vigente la publicación se adelantó el día anterior a la votación.

 

En consecuencia, no se advierte un yerro en los motivos de rechazo del cargo que torne próspero el recurso.

 

9. Con respecto al cargo segundo, en el que se cuestionó el principio de legalidad como garantía del debido proceso, el despacho sustentó el rechazo en la falta de pertinencia de la argumentación, ya que se construyó en las eventuales consecuencias que tendría la aplicación de la norma. Igualmente, advirtió que la ciudadana se limitó a identificar elementos de la norma que, a su juicio, son ambiguos, pero no explicó por qué el Legislador debió concretar su significado. Además, apoyó su reproche en el desarrollo del principio de legalidad en materia penal.

 

10. Esta argumentación no logró confrontarse por la ciudadana en el recurso de súplica, pues adujo que la carga se cumplió con la referencia a la garantía de legalidad desde una perspectiva más amplia e identificó las expresiones ambiguas. Estos elementos no dan cuenta del cumplimiento de las exigencias de especificidad y suficiencia por cuanto: (i) el cargo se sustentó en la garantía de legalidad en materia penal y sancionatoria, y no explicó cómo la misma resultaba exigible para el Legislador en la norma acusada que no tiene esa naturaleza; (ii) la referencia en el recurso de súplica a la perspectiva más amplia en materia de legalidad no fue un argumento desarrollado en la demanda y en su corrección, y no puede ser presentado en el recurso de súplica, pues no es una oportunidad de subsanación; y (iii) en cualquier caso la alegada perspectiva no es suficiente para trasladar una garantía en materia sancionatoria a una disposición sobre la prestación de servicios de control y vigilancia de los organismos de tránsito. En consecuencia, el cargo no cumplió los requisitos de especificidad y suficiencia, pues no explicó cómo del artículo 29 superior se deriva un deber para el Legislador de establecer un alcance adicional de cada una de las expresiones de la disposición acusada.

 

Adicionalmente, se confirma el incumplimiento del presupuesto de certeza y pertinencia, pues la norma hace referencia a los sistemas de control y vigilancia, precisa los servicios objeto de adjudicación y establece que la tarifas para el efecto serán determinadas. En consecuencia, no se advierte la ambigüedad alegada por la accionante, que se limitó a hacer apreciaciones generales sobre su indeterminación.

 

11. Con respecto al cargo tercero, que examinó de manera conjunta las censuras relacionadas con el desconocimiento de la libre competencia y la libertad de empresa, y el cargo cuarto por violación del artículo 336 de la Carta Política el rechazo se sustentó, principalmente, en el incumplimiento de los presupuestos de certeza, pertinencia y especificidad por cuanto las censuras cuestionan efectos que no se derivan de la disposición acusada.

 

Tal y como se describió en la demanda, y luego se consideró en el examen de admisibilidad los cargos se construyeron sobre el mismo alcance de la norma, según la cual: la Superintendencia de Transporte seleccionará un adjudicatario único para la instalación, implementación, operación y mantenimiento de los sistemas. La Magistrada sustanciadora concluyó que de la norma no se deriva que: (i) se adjudicará un solo contrato para todos los servicios y (ii) sólo se contratará un oferente. La demandante respondió que sí demostró ese alcance porque en las normas de contratación estatal no existen mecanismos que permitan la selección de varios oferentes.

 

12. El recurso de súplica no logra derruir el sustento del rechazo descrito, pues la Sala Plena corrobora que de la norma acusada no se deriva el alcance propuesto en la demanda.

 

La disposición indica que “la Superintendencia de Transporte adjudicará bajo las disposiciones de régimen de contratación Estatal vigente, la instalación, implementación, operación y mantenimiento de los sistemas”. De manera que, ordena una actuación (la adjudicación), el obligado (la Superintendencia de Transporte), el régimen mediante el que se adelantará esa actuación (contratación estatal) y el objeto de adjudicación (la instalación, implementación, operación y mantenimiento de los sistemas). De donde no se deriva, como lo plantea la ciudadana, el número de procesos de adjudicación, las condiciones de estos, la selección de un adjudicatario único, o la adjudicación un único contrato para todos los servicios. En consecuencia, la disposición acusada no prevé la selección de un único prestador de todos los servicios y la referencia general que plantea la ciudadana en relación con las disposiciones de contratación estatal tampoco permiten derivar ese alcance sobre el que se construyen las censuras.

 

En efecto, el presupuesto de certeza exige que el cuestionamiento se dirija contra una proposición jurídica real y existente que se derive de la norma y no confronte suposiciones sobre sus efectos o alcance. En contraste, las censuras de la accionante se sustentan en los efectos supuestos de lo que, a su juicio, será el proceso de adjudicación que adelante la Superintendencia de Transporte. Por lo tanto, se incumplió el requisito de certeza, que afecta los cargos sustentados en la violación de los artículos 333 y 336 de la Carta Política.

 

Igualmente, la ciudadana aduce que la suposición es del despacho porque no la norma no prevé varias opciones de contratación. Este razonamiento desconoce que el presupuesto de certeza le exige a la demandante demostrar que la norma tiene el alcance que censura, en este caso que establece que los servicios de instalación, implementación, operación y mantenimiento de los sistemas serán adjudicados a un único oferente en la medida en que esta restricción es el fundamento de sus reparos de constitucionalidad y, como se explicó, ese alcance no se deriva del parágrafo del artículo 22 de la Ley 2050 de 2020.

 

13. De otra parte, con respecto a los cargos tercero y cuarto, el rechazo advirtió que en la medida en que las censuras se construyeron sobre un alcance de la norma que no se comprobó, tampoco se puede establecer la oposición con los artículos 333 y 336 de la Carta Política. De manera que, descartado un yerro del rechazo en la conclusión sobre el alcance de la norma también se comprueba la razonabilidad de la decisión en lo que respecta al presupuesto de especificidad.

 

14. Así las cosas, como quiera que los cargos fundados en la violación de la libertad de empresa, libre competencia y la prohibición del artículo 336 superior están construidos sobre el mismo alcance de la norma que no se demostró se confirma el incumplimiento de los presupuestos de certeza, especificidad y suficiencia, valorado en la providencia objeto del recurso.

 

15. Con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena confirmará el auto del 20 de septiembre de 2021 proferido por la Magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera, mediante el cual rechazó los cargos de inconstitucionalidad formulados en el expediente bajo radicado D-14378.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- CONFIRMAR el auto del 20 de septiembre de 2021 mediante el cual se rechazó la demanda formulada por la ciudadana Victoria Daza Urueta Caballero contra la Ley 2050 de 2020 y el parágrafo del artículo 22 de la misma ley, en el expediente identificado con el número D-14378.

 

SEGUNDO.- A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR el contenido de esta decisión a la demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

 

TERCERO.- Ejecutoriada esta decisión, ARCHIVAR el expediente D-14378.

 

Notifíquese y cúmplase

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

No participa

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General