Auto 906/21

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral

 

TRASLADO PENSIONAL DE REGIMEN PRIVADO A PUBLICO-Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral  

 

La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, es la competente para conocer las controversias sobre nulidad o ineficacia de afiliaciones al RAIS, por cuanto el régimen de la seguridad social es administrado por una persona jurídica de derecho privado. En esa medida, no se cumple con uno de los requisitos establecidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

 

Referencia: expediente CJU-257

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Quince Laboral del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrada Ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

 

Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.            El 8 de abril de 2016, Oscar Acevedo Villa promovió proceso ordinario laboral en contra de la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. (en adelante, Protección S.A.) y la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones (en adelante, Colpensiones), con el objeto de que (i) se declare que su afiliación a “Protección S.A. es ineficaz”^[1]; (ii) se ordene la reactivación de su afiliación “al Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por COLPENSIONES”^[2] y (iii) se ordene a Colpensiones reconocerle la pensión de vejez “con fundamento en la Ley 33 de 1985”^[3].

 

2.                 El accionante afirma que inició su vida laboral “como servidor público en el Politécnico Jaime Isaza Cadavid, desde el 11 de mayo del año 1983”^[4] y que su empleador se encargó inicialmente de “asumir los riesgos de invalidez, vejez y muerte, siendo afiliado el 01 de julio de 1995, al Seguro Social”^[5]. Así mismo, indica que “como consecuencia de [una] pésima asesoría (…) accedió a cambiarse de régimen y por ende a afiliarse a PROTECCIÓN S.A., el 1º de septiembre del año 1999”^[6]. Señala también, que el 27 de enero de 2004 “le solicitó a COLPENSIONES el traslado del régimen de Ahorro Individual con Solidaridad al de Prima Media con Prestación Definida”^[7], solicitud que fue negada por Colpensiones mediante escrito del 12 de julio de 2004, sin que tal negativa, a su juicio, tuviera “fundamento legal”^[8].

 

3.            La demanda fue repartida a la juez Quince Laboral del Circuito de Medellín, quien, el 23 de noviembre de 2016, luego de agotar de manera concentrada las audiencias de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio^[9], y de trámite y juzgamiento^[10], decidió absolver a Colpensiones y a Protección S.A. “de todas las pretensiones de la demanda”^[11]. El apoderado del accionante interpuso recurso de apelación contra esta determinación, el cual fue concedido en el efecto suspensivo^[12].

 

4.            El 2 de septiembre de 2019, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, previo a emitir sentencia de segunda instancia y tras considerar “la necesidad de integrar el contradictorio por pasiva con Porvenir S.A.”^[13], decidió decretar “la nulidad de lo actuado el 23 de noviembre de 2016, desde la etapa de juzgamiento inclusive, para que, en su lugar, se integre el contradictorio con Porvenir S.A.”. En consecuencia, ordenó “devolver el expediente al juzgado de origen”^[14].

 

5.            Mediante auto del 28 de noviembre de 2019, luego de haber efectuado la vinculación como parte pasiva de la administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. (en adelante, Porvenir S.A.)^[15], la juez Quince Laboral del Circuito de Medellín declaró su “falta de Jurisdicción y Competencia” para conocer del asunto y ordenó la remisión del expediente “a los JUZGADOS ADMINISTRATIVOS DE MEDELLÍN (reparto), para lo de su competencia”^[16]. Argumentó que del “formulario de vinculación a la AFP PORVENIR S.A.” del accionante, se constata que “se desempeña como empleado público”^[17]. Además, señaló que las pretensiones de la demanda no se dirigen únicamente a que se declare “la nulidad del traslado de régimen pensional, sino [también al] reconocimiento de la pensión de vejez por Colpensiones a la luz de la Ley 33 de 1985”^[18]. Por lo tanto, a su juicio, la jurisdicción competente para conocer del asunto es la “CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, y no la ORDINARIA LABORAL”^[19], de conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 104 del CPACA^[20].

 

6.            El 9 de diciembre de 2019, el expediente fue repartido al juez Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín, quien, mediante auto del 23 de enero de 2020, declaró su “falta de competencia para conocer de la demanda” y ordenó “remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, para dirimir el conflicto”^[21]. Esto, porque consideró que “se trata de una controversia relativa a la prestación de un servicio de la seguridad social que se suscita entre el beneficiario de una prestación y una entidad administradora de la misma prestación, de derecho privado”^[22]. Por lo tanto, concluyó que el caso no se enmarca en el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, el cual exige que la controversia se presente con “una administradora de derecho público”^[23].

 

7.            El 2 de febrero de 2021, la Secretaría de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el expediente a la Corte Constitucional, siendo repartido a la magistrada sustanciadora el 25 de mayo de 2021^[24].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

8.                 La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política.

 

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

9.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín y Quince Laboral del Circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer el proceso judicial promovido por Oscar Acevedo Villa contra Protección S.A., Porvenir S.A. y Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si el conflicto entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). De constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, en segundo lugar, reiterará las reglas de competencia para conocer de asuntos de la seguridad social en pensiones de empleados públicos (II.4 infra). En tercer lugar, reiterará las reglas de competencia para conocer de controversias judiciales relativas a ineficacias de traslados al RAIS (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

 

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

10.            Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[25]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[26], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
1.  Presupuesto subjetivo	Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [27].
2.  Presupuesto objetivo	Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[28].
3.  Presupuesto normativo	Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[29].

 

11.            La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

12.            La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Primero, el conflicto satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) al juez Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) la Jueza Quince Laboral del Circuito de esa misma ciudad, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social^[30]. Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda originada en una controversia por la presunta ineficacia del traslado de régimen pensional que efectuó el accionante, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 5 y 6 supra).

 

4. Competencia para conocer de controversias judiciales relativas a la seguridad social de los empleados públicos

 

13.            Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Según el artículo 12^[31] de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción. Por su parte, el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS) señala que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Así, respecto a las controversias relativas a los servicios de la seguridad social, existe una cláusula general y residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de dichos procesos a otra jurisdicción^[32].

 

14.            Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El artículo 104 del CPACA establece los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, el numeral 4º de la norma en cita prevé que la jurisdicción de lo contencioso administrativo estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. En consecuencia, las controversias en materia de seguridad social son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ante la concurrencia de dos factores: (i) la condición de empleado público del titular del derecho a la seguridad social en controversia y (ii) la naturaleza pública de la administradora del subsistema de seguridad social en controversia.

 

5. Competencia para conocer de controversias judiciales relativas a ineficacias de traslados al RAIS

 

15.            Procesos judiciales en los que se solicita la declaratoria de ineficacia de traslados al RAIS. Los procesos judiciales que buscan la ineficacia del traslado del RPM al RAIS “por trasgresión al deber de información”^[33] pretenden “la exclusión de todo efecto jurídico del acto de traslado”^[34], como consecuencia de la declaración judicial de su ineficacia. Esta eventual declaración tiene como efectos formales, por una parte, la desvinculación del demandante de la administradora privada de fondos de pensiones y, en consecuencia, su desvinculación del RAIS y, por otra parte, la activación y formalización de la afiliación previa al RPM, hoy administrado por Colpensiones. Por lo tanto, para el momento en que se inicia el proceso judicial correspondiente, la administradora privada de fondos de pensiones es la que administra el régimen pensional del demandante, hasta la sentencia que eventualmente declare ineficaz la vinculación.

 

16.            La jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer las controversias judiciales relativas a ineficacias de traslados al RAIS. La Sala Plena, en los autos 406 y 784 de 2021^[35], y el Consejo Superior de la Judicatura^[36], han sostenido que los procesos en los que se discute la declaratoria de ineficacia del traslado del RPM al RAIS de un empleado público son competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Esto es así por cuanto, si bien se cumple con el primer factor para activar la cláusula especial de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en la materia –condición de empleado público del demandante–, no se cumple con el segundo factor –naturaleza pública de la administradora–. En efecto, en estos casos, hasta tanto no se emita una declaración judicial de ineficacia de traslado de régimen pensional, la administradora de fondos de pensiones del afiliado es de derecho privado. De allí que sea aplicable la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, la cual habilita la competencia del juez laboral para conocer de estos asuntos.

 

17.            Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, es la competente para conocer las controversias sobre nulidad o ineficacia de afiliaciones al RAIS, por cuanto el régimen de la seguridad social es administrado por una persona jurídica de derecho privado. En esa medida, no se cumple con uno de los requisitos establecidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

6. Caso concreto

 

18.            La jurisdicción ordinaria es competente para conocer el proceso sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por Oscar Acevedo Villa en contra de Protección S.A., Porvenir S.A. y Colpensiones debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria laboral. Esto, por las siguientes razones:

 

(i)          Protección S.A.^[37], entidad de naturaleza privada, es actualmente la administradora de fondos de pensiones del demandante, quien pretende que se declare que el acto jurídico de su afiliación al RAIS “es ineficaz”^[38] y, en consecuencia, que se ordene a Colpensiones “la reactivación”^[39] de su afiliación al RPM. Por lo tanto, la controversia principal objeto de la demanda sub examine se relaciona con una administradora privada de la seguridad social.

(ii)        Las pretensiones del accionante de que se declare que tiene derecho al régimen de transición pensional establecido en la Ley 100 de 1993 y que se condene a Colpensiones a que le reconozca la pensión de acuerdo a la Ley 33 de 1985, presupone la eventual declaratoria previa de ineficacia de su afiliación al RAIS.

(iii)     De acuerdo con el objeto principal de la demanda sub examine, no se cumple con lo exigido por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos de la seguridad social de los empleados públicos, puesto que la actual administradora de seguridad social en pensiones del accionante es de naturaleza privada. Ahora bien, en el eventual caso de que prospere la pretensión principal del accionante -ineficacia de su afiliación al RAIS-, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para determinar el derecho del accionante al régimen de transición pensional y la procedencia del otorgamiento de la pensión de vejez, de acuerdo con la Ley 33 de 1985.

(iv)      Para la solución del conflicto sub examine, la Sala Plena aplicará las cláusulas general y residual de competencia establecidas en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del CPTSS.

 

19.            En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-257, para lo de su competencia.

 

III.    DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor Oscar Acevedo Villa en contra de Protección S.A., Porvenir S.A. y Colpensiones.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-257 al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado 

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General