Auto 123/22

 

CORTE CONSTITUCIONAL-No tiene competencia para modificar el tipo de control de constitucionalidad que debe realizar

CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia de solicitud para que se adopte un trámite de revisión previa de constitucionalidad

Adoptar una decisión como la que se solicita, afecta de manera directa y necesaria, la vigencia y la aplicabilidad de una ley de la República. El asumir que un contenido de una ley, debidamente sancionada y promulgada, merced a un auto de la Sala Plena de la Corte Constitucional, pueda pasar a ser un mero proyecto de ley, constituiría un inédito y peligroso precedente, que se apartaría sustancialmente de lo que debe ser el principio de autolimitación que es propio de los tribunales constitucionales.

SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL DE NORMAS EN DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia

 

TERMINO ENTRE LA PRESENTACION DEL PROYECTO DE FALLO Y LA DECISION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Salvedad cuando se trate de un caso de urgencia nacional

 

DECLARATORIA DE LA URGENCIA NACIONAL-Jurisprudencia constitucional

 

TRAMITE DE URGENCIA NACIONAL EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia

 

 

Expedientes acumulados: D-14522, D-14523, D-14525, D-14526, D-14528, D-14529, D-14530, D-14533, D-14534, D-14537, D-14538, D-14539, D-14545, D-14547, D-14548, D-14552, D-14566, D-14567, D-14568, D-14569, D-14570, D-14571, D-14572, D-14573, D-14574, D-14575, D-14579, D-14580, D-14581, D-14583, D-14584, D-14586, D-14587, D-14588, D-14589, D-14590, D-14591, D-14592, D-14596, D-14597, D-14600 y D-14602.

 

Demandas contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022”.

 

Magistrado Ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

 

 

Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, y en particular de aquella que le confieren los artículos 9 del Decreto 2067 de 1991 y 42 del Acuerdo 02 de 2015, procede a resolver las solicitudes de trámite formuladas por algunos de los demandantes en los procesos citados en la referencia.

 

 

I.  ANTECEDENTES

 

1.                  El 19 de noviembre de 2021, en sesión virtual de la Sala Plena de la Corte Constitucional se sorteó el conocimiento de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Roy Leonardo Barreras Montealegre contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 (D-14522) al despacho de la Magistrada Diana Fajardo Rivera. En la misma fecha, siguiendo las reglas de procedimiento aplicables y dada la afinidad de las materias,[1] se acumularon a dicho trámite las demandas con los radicados D-14523, D-14525, D-14526, D-14528, D-14529, D-14530, D-14533, D-14534, D- 14537, D-14538 y D-14539.

 

2.                 Con posterioridad, en la sesión virtual de 24 de noviembre de 2021, se acumularon al expediente D-14522 las demandas con los radicados D-14545, D-14547, D-14548 y D-14552.

 

3.                 Por último, en sesión de Sala Plena del 9 de diciembre de 2021, la Corte ordenó acumular al mismo expediente los procesos con radicados D-14566, D-14567, D-14568, D-14569, D-14570, D-14571, D-14572, D-14573, D-14574, D-14575, D-14579, D-14580, D-14581, D-14583, D-14584, D-14586, D-14587, D-14588, D-14589, D-14590, D-14591, D-14592, D-14596, D-14597, D-14600 y D-14602.

 

4.                 En atención a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, la Magistrada sustanciadora de tales procesos profirió el 16 de diciembre de 2021 el auto de admisión total y parcial de algunas de las demandas presentadas contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, por los cargos de violación de reserva de ley estatutaria y quebrantamiento del principio de unidad de materia. Aunado a lo anterior dispuso (i) anular el número de radicación correspondiente al expediente D-14592 y remitir los documentos que conforman dicho trámite al expediente D-14573,[2] (ii) inadmitir el cargo que presentó el ciudadano Juan Manuel López Molina, dentro del radicado D-14538, contra el artículo 78 de la Ley 2159 de 2021[3] y, (iii) conceder a los accionantes cuyas demandas se inadmitieron, total o parcialmente, por no acreditar su condición de ciudadanos (as) o no haber propuesto uno o varios cargos aptos, el término legal para proceder a la subsanación, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

 

5.                 Adelantado el trámite de notificación correspondiente por la Secretaría General de la Corporación y remitida la información, la Magistrada sustanciadora admitió la subsanación de algunas demandas y procedió al rechazo de aquellas que no cumplieron con los requisitos puestos de presente en el auto del 16 de diciembre de 2021, conforme a las normas aplicables y a la jurisprudencia de este Tribunal. Dentro del radicado D-14538, único de los acumulados en el que se invocaron reparos de inconstitucionalidad contra el artículo 78 de la Ley 2159 de 2021 -además de los expuestos contra el artículo 124 de la misma-, no se allegó escrito de subsanación respecto de aquél, y, por lo tanto, fue rechazada la demanda invocada contra el mismo.

 

6.                 Tal como lo advirtió la Magistrada Sustanciadora en el párrafo 3 del Auto del 16 de diciembre de 2021, en varios de los escritos de demanda -y, posteriormente, de corrección- se invocaron y reiteraron peticiones especiales en el marco de este trámite, las cuales deben analizarse por la Sala Plena de la Corporación.

 

A.  SÍNTESIS DE LAS PETICIONES ESPECIALES

 

7.                 En algunas de las demandas de inconstitucionalidad promovidas, los actores solicitaron: (i) asumir el conocimiento de este asunto como control previo, dado que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 se refiere a una ley estatutaria; (ii) la adopción de una medida cautelar de suspensión de los efectos de la disposición y, (iii) que se dé impulso de manera preferente a este asunto, por su urgencia nacional (Decreto 2067 de 1991, artículo 9) o por la trascendencia social que ostenta (Ley 270 de 1996, artículo 63A). A continuación, se compendian las solicitudes pendientes de resolver, así como las principales razones aducidas.

 

(i)               Las solicitudes de adecuar el trámite a una revisión previa de constitucionalidad

 

8.                 En el marco de las demandas D-14528,[4] D-14539[5] y D-14552[6] los accionantes pidieron a la Corte realizar la revisión del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, en ejercicio del control previo de constitucionalidad no obstante que ya dicha forma parte de una ley que fue sancionada y promulgada por el Presidente de la República y que ha sido demandada, ya que, a juicio de los actores,  materialmente se trata de una norma de contenido estatutario, a pesar de que se le haya dado el trámite previsto para una norma ordinaria. Para ello, en virtud de los artículos 33 y 39 del Decreto 2067 de 1991, indicaron que la Corte podría solicitar (i) copia auténtica del proyecto a las Secretarías de la Cámara de Representantes o del Senado de la República y acometer de oficio la revisión del artículo estatutario (D-14539 y D-14552[7]); o (ii) a los Presidentes de las Cámaras y al Presidente de la República que envíen el texto del artículo 124 para su estudio previo (D-14528).[8]

 

9.                 Los ciudadanos promotores de la acción con radicado D-14539, tanto en la demanda como en el escrito allegado dentro del término de corrección, indicaron que la Corte Constitucional debía asumir el conocimiento del artículo 124 de la Ley 2150 de 2021 en control previo de constitucionalidad, a partir de una interpretación armónica de lo dispuesto en (i) el artículo 241.8 de la Constitución, que confiere la competencia previa de análisis a este Tribunal sobre proyectos de leyes estatutarias; (ii) el parágrafo de la misma disposición, según el cual los vicios de procedimiento que sean subsanables, deben enmendarse, y (iii) los artículos 33 y 39 del Decreto 2067 de 1991, que facultan a la Corporación a “solicitar copia auténtica del proyecto a la Secretaría de la Cámara de Representantes o del Senado de la República y acometer de oficio la revisión del artículo estatutario”; todo esto en el marco del principio de instrumentalidad de las formas, que le permitiría a la Corporación, ya en la decisión, evidenciar falencias de procedimiento para que sean subsanadas, en caso de ser posible.

 

10.            Finalmente, indicaron que la Corporación ha hecho valer su competencia constitucional en trámites con alguna similitud, como en la revisión de tratados internacionales y su ley aprobatoria. En este sentido, resaltaron que debe darse prevalencia al contenido material y no a la denominación formal que se le haya dado a la normativa de que se trate, señalando que en el auto 288 de 2010 “la Corte determinó que a un tratado se le había dado el trámite de acuerdo simplificado y no el de tratado, por lo que ordenó remitir a la autoridad competente (en ese asunto, el Presidente de la República) para que le diera el trámite correspondiente de acuerdo con la Constitución. De igual manera, se señaló que el acto no podría producir efectos jurídicos en el ordenamiento, hasta tanto se le diera el trámite constitucional adecuado.”

 

(ii)             Las solicitudes de suspensión de los efectos del Artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, como medida provisional[9]

 

11.            Varios de los demandantes que acusan de inconstitucional el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 solicitan a la Corte decretar la suspensión provisional de sus efectos, mientras se adopta una decisión de fondo acerca de su compatibilidad con la Carta.[10] En este sentido, los actores de los procesos D-14525, D-14539 y D-14545 indicaron que el artículo 124 es abiertamente inconstitucional (por contrariar los artículos 152 y 153 de la Constitución Política) y eventualmente puede producir efectos contrarios a los mandatos constitucionales, como causar un perjuicio irremediable a la participación política o poner en peligro la democracia participativa y representativa. Por lo tanto, en su criterio, es necesario adoptar medidas cautelares como la suspensión provisional de los efectos de la norma. Refirieron que, aunque es un tema controversial y la “voz mayoritaria” indica la imposibilidad de suspender los efectos de una norma demandada mediante la acción pública, se hace necesaria esta medida en procura de la guarda de la Constitución.

 

12.            Por su parte, los demandantes dentro del expediente D-14533 sostuvieron que si bien en el Auto 368 de 2015 la Corte estimó que la medida cautelar de suspensión provisional de efectos jurídicos de las normas demandadas no hace parte de las competencias expresamente previstas en el artículo 241 de la Carta ni en el Decreto 2067 de 1991, lo cierto es que dada la gravedad del asunto bajo estudio, es necesario suspender el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “con el ánimo de evitar que se consoliden circunstancias que nunca debieron nacer a la vida jurídica, o de perjuicios irremediables en los próximos comicios electorales y en el ejercicio de la función pública, que hagan ineficaz la intervención de esta Corporación por vía de la acción pública de inconstitucionalidad.”

 

13.            De otro lado, los demandantes de los procesos D-14534 y D-14539 consideraron que debe aplicarse de manera analógica el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, dado que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 “tiene la posibilidad de generar daños contra la sociedad y el patrimonio público que pudiesen ser evitados a través de la herramienta cautelar.” Por tanto, debe suspenderse la aplicación de esa norma hasta que se profiera una decisión de fondo. “[D]e no adoptarse la medida provisional solicitada se estarían causando perjuicios irremediables a la moralidad pública, a la igualdad de condiciones entre los candidatos electorales, a la transparencia y a los principios democráticos fundantes de nuestro Estado Social de Derecho.”[11]

 

14.            En síntesis, sostuvieron que la función de la Corte consiste en proteger la integridad y la supremacía de la Constitución, lo que haría necesaria la suspensión de la aplicación de las normas demandadas como mecanismo para evitar modificaciones a menos de dos meses de un año electoral y el incremento de los riesgos del desvío de los recursos públicos hacia propósitos electorales.[12]

 

(iii)          Las solicitudes de trámite preferente

 

15.            Por último, en algunos escritos se solicitó a la Corte Constitucional dar trámite preferente a este asunto,[13] para lo cual adujeron que era de especial trascendencia social (artículo 63A de la Ley 1285 de 2009, que modificó la Ley estatutaria 270 de 1996) o de urgencia nacional (artículo 9 del Decreto 2067 de 1991). En general, quienes así lo reclamaron, consideran que este proceso debe resolverse ágilmente porque, con el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, se suspendieron garantías electorales que evitan que los recursos públicos en cabeza de las entidades territoriales puedan tener alguna injerencia en las elecciones que se avecinan, en particular las del Congreso de la República y la de la Presidencia de la República. Esas circunstancias, indicaron, contrarían el clima de plena independencia, transparencia y buen funcionamiento que debe tener el servicio público durante la época preelectoral.

 

II. CONSIDERACIONES

 

A.    COMPETENCIA

 

16.            Del conjunto de las tres peticiones mencionadas y pendientes por resolver dentro del proceso D-14522AC, frente a las dos primeras solicitudes resulta necesario reiterar la jurisprudencia de esta Corte en cuanto a su manifiesta incompetencia para modificar las expresas facultades otorgadas por el artículo 241 y s.s. de la Constitución a la Corte Constitucional.

 

(i)               Sobre la solicitud de que esta Corte adopte un trámite de “revisión previa de constitucionalidad”

 

17.            Frente a esta solicitud basta con mencionar lo dicho en la Sentencia C-174 de 2017 en la que se explicó el tipo de control que realiza este tribunal y en la que de manera especial se indicó:

 

“5.1. El control judicial de constitucionalidad en cabeza de la Corte puede activarse dos modos. En primer lugar, de forma rogada, evento en el cual la Corte solo puede revisar la constitucionalidad de una o más normas cuando así se le solicite por una persona u organismo legitimado para ello. En segundo lugar, de forma automática, caso en el cual no requiere solicitud de ninguna naturaleza, pues puede aprehender incluso de oficio, y por ministerio de la Constitución, el conocimiento del respectivo acto. El control rogado puede originarse en una acción pública de inconstitucionalidad instaurada contra actos reformatorios de la Constitución, leyes y decretos con fuerza de ley (CP art 241 nums 1, 4 y 5), o en objeciones gubernamentales contra los actos susceptibles de objetarse (CP art 241 núm. 8). El control automático se ejerce, por ejemplo, respecto de las leyes que convocan a un referendo o a asamblea constituyente, de decretos legislativos que declaran, desarrollan, prorrogan o levantan un estado de excepción, de los proyectos de ley estatutaria y de las leyes aprobatorias de tratados expedidas con posterioridad a la Constitución de 1991 (CP art 241 nums 2, 7, 8 y 10). También es automática la revisión de constitucionalidad de los actos legislativos, las leyes, los proyectos de ley estatutaria y los decretos leyes expedidos en el marco de las previsiones del Acto Legislativo 1 de 2016 (AL 1 de 2016 arts. 1 y 2).

 

“5.2.  El control constitucional que ejerce la Corte puede ser posterior o previo a un momento jurídicamente relevante. Usualmente, el control es previo o posterior, según si se efectúa antes o después de ser promulgado el acto sujeto a revisión, sin considerar su momento de entrada en vigencia.[3] En este sentido, sería posterior el control de los actos reformatorios de la Constitución, las leyes, los decretos con fuerza de ley y los decretos legislativos (CP arts. 241 -nums 1, 4, 5 y 7- y 379), y previo el de los proyectos de ley estatutaria y de los proyectos objetados por el Gobierno Nacional”

 

18.            De conformidad con lo anterior, es claro que la norma acusada, esto es, el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022” hace parte de una ley de la República ya sancionada y promulgada, expedida con sujeción a las leyes orgánicas de presupuesto a que se refieren los artículos 151 y 352 de la Constitución y cuyo contenido está prefigurado en los artículos 345 a 351 de la misma Carta y su confrontación con la Constitución se originó en sendas demandas presentadas en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, por lo que su trámite se rige por lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución.

 

19.            Tal y como atrás se señaló, en este caso, la Magistrada sustanciadora ya profirió el Auto por medio del cual admitió algunos cargos propuestos en las demandas y, por tanto, se está surtiendo el proceso de control de constitucionalidad. El pretender modificar ahora el tipo de control, el proceso y la vigencia y aplicabilidad de la norma objeto de control es algo que desborda de manera evidente la competencia de la Corte Constitucional.

 

20.            En efecto, la Corte no tiene competencia para modificar el tipo de control de constitucionalidad que debe realizar, incluso si hay razones para pensar que una norma de especial categoría, como la estatutaria, se ha tramitado como una norma ordinaria. El control por medio de la acción pública de inconstitucionalidad debe ser activado por una demanda ciudadana y, si bien la Corte puede en ejercicio de él confrontar la norma demandada con toda la Constitución, no es equiparable a un control oficioso, en el cual la Corte debe revisar tanto el proceso de formación de la norma bajo control como su contenido, confrontándolo con toda la Constitución.

 

21.            Admitir las solicitudes en tal sentido elevadas a la Corte, conllevaría además que en este caso ya no habría acción ni demandante, sería irrelevante la demanda, que en el mejor de los casos sería una intervención, y la Corte asumiría una competencia muy amplia para ejercer un control oficioso e integral. Así mismo, también se afectaría el proceso, pues todo lo actuado, no sólo lo relativo al auto admisorio, sería nulo, lo que implica dictar una nueva providencia por medio de la cual la Corte asuma el conocimiento del asunto, ordene fijarlo en lista y disponga el traslado a la Procuradora General de la Nación. La consecuencia de lo anterior es la de que el proceso, por los nuevos términos, se tomará más tiempo del que ya estaba en curso.

 

22.            Las anteriores cuestiones, si bien son graves, pasan a un segundo orden al considerar que adoptar una decisión como la que se solicita, afecta de manera directa y necesaria, la vigencia y la aplicabilidad de una ley de la República. El asumir que un contenido de una ley, debidamente sancionada y promulgada, merced a un auto de la Sala Plena de la Corte Constitucional, pueda pasar a ser un mero proyecto de ley, constituiría un inédito y peligroso precedente, que se apartaría sustancialmente de lo que debe ser el principio de autolimitación que es propio de los tribunales constitucionales.

 

23.            Incluso si se considera que la tarea del Congreso de la República y del Presidente de la República al formar, sancionar y promulgar la ley demandada es cuestionable, por ser manifiestamente contraria a la Carta, si así se procediera asumiendo competencia para modificar la naturaleza de la norma bajo control, no resulta menos cuestionable. Los jueces no pueden obrar de este modo, incluso si enfrentan circunstancias como las señaladas.

 

24.            Proferir una decisión inusual de adecuación del proceso, comportaría de un juzgamiento de fondo. El presupuesto necesario para sostener que el trámite a seguir sería el del control de los proyectos de ley estatutaria, es el de que la norma demandada sería, en efecto, una norma estatutaria y tal decisión estaría contenida en un auto que, en realidad, tendría un contenido sustancial que sería propio de una sentencia.

 

25.            Debe ponerse de presente que uno de los cargos principales de las demandas es el de que la norma demandada desconoce el principio de reserva de ley estatutaria. Esta es, justamente, la cuestión que debe resolverse en la sentencia por lo que es manifiestamente improcedente resolverla en un auto con el pretexto de adecuar el trámite del proceso.

 

26.            El que se asuma de manera definitiva que la norma es estatutaria y, por tanto, un proyecto de ley y no, como indica el hecho de que fue sancionada y promulgada, una ley de la República, implica que se está frente a un mero proyecto de ley que, evidentemente, no tiene la capacidad de producir en este momento ningún efecto. Esto en la práctica va más allá de lo que podría ser una suspensión provisional de los efectos de la norma, pues no habría ley a suspender, sino que equivale a una declaratoria de inexequibilidad implícita, pues la norma, en realidad, no podría aplicarse.

 

27.            El tema de la inexistencia de la sanción, que es una consecuencia del cambio de control, no solo presenta problemas desde el punto de vista de la competencia de la Corte, sino desde la perspectiva de su aplicación misma. La sanción de un proyecto de ley, como parte del proceso legislativo, es el acto mediante el cual “(…) el Presidente de la República la suscribe y da fe de su existencia y autenticidad.”[14] Se trata entonces de un acto de aprobación único e indivisible que se predica de todo el proyecto y que, en consecuencia, no puede escindirse respecto de un artículo en específico. La regulación constitucional de esta figura da cuenta de ello, pues ni el artículo 157 (requisitos mínimos de los proyectos de ley), ni el artículo 165 (aprobación por el Gobierno), autorizan una sanción parcial conforme a la cual toda la ley, salvo el artículo del que se afirma que es una norma estatutaria, sí estaría sancionado, mientras que este último no lo estaría.

 

Por las razones expuestas, en consecuencia, esta solicitud será rechazada por manifiestamente improcedente.

 

(ii)             Sobre la suspensión de los efectos del Artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 como medida provisional

 

28.            Aquí es preciso reiterar lo que la Corte ya ha señalado en el sentido de que el Constituyente no dotó a esta corporación de la facultad de decretar la suspensión provisional de las normas sometidas a su control de constitucionalidad. El debate en la Asamblea Nacional Constituyente al respecto culminó con la decisión de no atribuirle a la Corte Constitucional la posibilidad de decretar la suspensión provisional de los efectos de las normas objeto de control judicial, como sí se hizo expresamente en el artículo 238 de la Constitución para la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuyos jueces y tribunales quedaron habilitados para decretar la suspensión provisional de los actos administrativos demandados ante dicha jurisdicción.

 

29.            La jurisprudencia en vigor de la Corte, sentada en el Auto 368 de 2015, ha señalado que el “silencio en la norma que dispone las competencias de la Corte Constitucional es muestra inequívoca de que tal circunstancia no es admisible en el trámite de las acciones de inconstitucionalidad de su competencia.”

 

30.            Así mismo, en el reciente Auto 518 de 2021, esta Corporación reiteró que este tipo de solicitudes deben ser rechazada por cuanto:

 

“De conformidad con lo expuesto previamente, la Sala Plena encuentra que la solicitud de suspensión provisional del artículo 170 de la Ley 1801 de 2016, presentada por el ciudadano Edier Esteban Manco Pinera (D-14305), es improcedente. Lo anterior, por cuanto no son aplicables las medidas de suspensión provisional en el marco de un proceso de constitucionalidad, dado que:

 

i)         No hacen parte de la enumeración taxativa de las funciones asignadas a la Corte Constitucional mediante el artículo 241 de la Carta.

 

ii)      Fue voluntad del constituyente atribuir dicha posibilidad únicamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los asuntos que le competen; y

 

iii)    Esa clase de medidas solo tienen sentido en el marco de un proceso de control concreto (tutela), cuyo trámite no es asimilable para los procesos de control abstracto de constitucionalidad.”[15] 

 

Como consecuencia de lo brevemente expuesto, se procederá al rechazo in limine de estas solicitudes.  

 

(iii)          Sobre la facultad de solicitar el trámite preferente o de urgencia nacional

 

31.            Frente a la tercera solicitud de dar un trámite preferente, existen normas expresas que prevén que la decisión debe adoptarse por la Sala Plena de la Corporación.[16] Por lo anterior, se procederá a realizar el estudio requerido.

 

32.            El artículo 9 del Decreto 2067 de 1991 dispone que: “El magistrado sustanciador presentará por escrito el proyecto de fallo a la Secretaría de la Corte, para que ésta envíe copia del mismo y del correspondiente expediente a los demás magistrados. Entre la presentación del proyecto de fallo y la deliberación en la Corte deberán transcurrir por lo menos cinco días, salvo cuando se trate de decidir sobre objeciones a proyectos de ley o en casos de urgencia nacional.”

 

33.            El artículo 42 del Acuerdo 02 de 2015 “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional” señala los criterios para elaborar los programas de trabajo y reparto.

 

34.            Por su parte, el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, en lo pertinente, prevé:

 

“ARTÍCULO 63A. DEL ORDEN Y PRELACIÓN DE TURNOS. Cuando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente. Dicha actuación también podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación.” (énfasis propio).

 

35.            Según lo previsto en el artículo 42 del Acuerdo 02 de 2015, este proceso debe exceptuarse de la regla sobre inclusión en los programas de trabajo, pues se está ante una excepción a dicha regla y, por tanto, es posible incluso excluir los procesos ordinarios, si ello fuere necesario, para atender de manera pronta este proceso.

 

36.            Así mismo, luego de examinar el contenido general de la norma demandada, el contexto de los procesos acumulados y la solicitud de varios de los demandantes, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que es un caso de urgencia nacional en los términos del artículo 9 del Decreto Ley 2067 de 1991[17] y al mismo tiempo existen razones para considerarlo como un asunto de especial trascendencia social, por lo cual deberá ser tramitado y fallado preferentemente según lo previsto en el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, transcrito. En efecto, el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022”, reza:

 

“LEY 2159 DE 2021

 

POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1o. DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2022”

 

El Congreso de Colombia,

 

DECRETA:

 

ARTÍCULO 124. Con el propósito de promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones, a partir de la publicación de la presente ley y durante la vigencia fiscal 2022, la Nación podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación.

 

La presente disposición modifica únicamente en la parte pertinente el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005.”

 

37.            La acusación promovida en contra de la norma acusada, implicaría, en principio, que el legislador al expedir la ley que fija el presupuesto de rentas y recursos de capital y apropiaciones puedo haber soslayado el principio de reserva de ley estatutaria, entre otros mandatos constitucionales, por medio de una ley con una vigencia corta y definida, lo cual, en atención a las múltiples voces de la ciudadanía que por medio de 42 acciones públicas de inconstitucionalidad han ejercido la defensa de la Constitución, constituye un asunto de urgencia nacional que debe tramitarse con prelación.[18]

 

38.            De conformidad con todo lo anterior, la Corte procederá a rechazar de plano las solicitudes en las que es incompetente, denominadas como “Revisión previa de constitucionalidad”[19] y “Suspensión de los efectos de las leyes”[20], por una parte y, por la otra, por existir razones para considerarlo como un asunto de especial trascendencia social, impartir el trámite de urgencia nacional a los expedientes acumulados de la referencia por lo cual deberán ser tramitados y fallados preferentemente según lo previsto en el artículo 9 del Decreto 2067 de 1991, el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 y el artículo 42 del Reglamento de la Corte Constitucional.

 

39.            Resueltas por la Sala Plena las anteriores solicitudes, el trámite de los Expedientes acumulados al proceso D-14522, continuará conforme a la ley, bajo la conducción de la Magistrada sustanciadora Diana Fajardo Rivera.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- Impartir el trámite de urgencia nacional a los expedientes acumulados de la referencia, por lo cual deberán ser tramitados y fallados preferentemente según lo previsto en el artículo 9 del Decreto 2067 de 1991, el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 y el artículo 42 del Reglamento de la Corte Constitucional.

 

SEGUNDO.- ORDENAR a la Secretaría General de esta Corte que informe de inmediato al Ministerio Público para que, en atención al trámite de urgencia y en el marco del proceso acumulado D-14522 rinda su concepto a la brevedad posible.

 

TERCERO.- RECHAZAR por improcedentes las solicitudes de “avocar control automático” presentadas en los procesos D-14528, D-14539 y D-14552 y de “medida cautelar” en los expedientes D-14525, D-14539 y D-14545, todas acumuladas a la demanda de inconstitucionalidad D-14522.

 

CUARTO.- Contra la presente providencia no procede recurso alguno.

 

Cúmplase,

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

(Con salvamento de voto)

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

(Con aclaración de voto)

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

(Con salvamento parcial de voto)

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

(Con salvamento de voto)

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

(Con salvamento de voto)

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

SALVAMENTO DE VOTO PARCIAL DEL MAGISTRADO

 ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

AL AUTO 123/22

 

 

TRAMITE DE URGENCIA NACIONAL EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Tiene por objeto exclusivamente darle prelación a su estudio en la Sala Plena (Salvamento parcial de voto)

TRAMITE DE URGENCIA NACIONAL EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-No modifica los términos constitucionales y estatutarios para el trámite del proceso de inconstitucionalidad en las etapas previas a su decisión (Salvamento parcial de voto)

 

 

Referencia: expediente D-14.522 AC.

 

M.S. Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, a pesar de compartir los resolutivos primero y tercero, disiento del resolutivo segundo en el que se ordena a la Secretaría General de esta Corte “que informe de inmediato al Ministerio Público para que, en atención al trámite de urgencia y en el marco del proceso acumulado D-14522 rinda su concepto a la brevedad posible”.

 

Calificar un expediente de constitucionalidad como de “urgencia nacional” tiene por objeto exclusivamente darle prelación a su estudio en la Sala Plena, una vez el proyecto de fallo ha sido presentado para su consideración por parte del despacho de la magistrada o magistrado sustanciador, como lo dispone el artículo 9 del Decreto Ley 2067 de 1991^[21]. Tal calificación no modifica los términos constitucionales y estatutarios para el trámite del proceso de inconstitucionalidad en las etapas previas a su decisión.

 

En consecuencia, a pesar de que era procedente calificar como de “urgencia nacional” la decisión de los asuntos acumulados de la referencia, de esta no era posible derivar una orden específica al Procurador General de la Nación para que, en un término inferior al dispuesto constitucionalmente^[22], rinda su concepto.

 

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

 JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

AL AUTO 123/22

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL-Debió darse trámite de revisión previa de constitucionalidad por cuanto norma tiene contenido estatutario (Salvamento de voto)

VIOLACION DE RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Corte debió activar sus competencias de control preventivo (Salvamento de voto)

 

A continuación, presento las razones que justifican mi salvamento de voto respecto de la decisión adoptada en el Auto 123 de 2022 consistente en impartir el trámite de urgencia nacional a los expedientes acumulados y no, como a mi juicio procedía -en virtud de lo establecido en el artículo 241.8-, en asumir el control judicial previo y automático del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. Cuatro argumentos, encadenados, fundamentan esa discrepancia.

 

(i)               El artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 tiene un contenido evidentemente estatutario

 

1.   Mi desacuerdo se fundamenta en una premisa cuya corrección se encuentra fuera de toda duda y que será reiterada -estoy seguro- cuando el proceso en curso termine: la disposición demandada, que reforma el artículo 38 de la Ley 996, se encuentra cubierta por la reserva de ley estatutaria en atención a lo previsto por los artículos 127 y 152.f de la Constitución. En efecto, la regulación modificada por el Congreso guardaba una relación directa y estrecha con la igualdad electoral y con la participación política de los servidores públicos y, por ello, su variación solo podía ocurrir agotando el trámite cualificado previsto en el artículo 153 de la Constitución. Se trataba de una materia directamente relacionada con el desarrollo del proceso electoral y, por ello, vinculada a la democracia representativa.

 

2.   La evidencia fáctica disponible y que habrá de obrar como insumo en la decisión que esta Corte debe adoptar en algunos meses, prueba que en el curso de los debates que tuvieron lugar en el Congreso de la República se conocía, con suficiencia, que la disposición demandada tenía naturaleza estatutaria puesto que suponía una reforma de la Ley 996 de 2005. En esa dirección es particularmente concluyente el debate suscitado en la plenaria de la Cámara de Representantes^[23]. En efecto, en esa oportunidad el Representante Jose Daniel López preguntó el modo en que sería votado el informe de ponencia -como una ley ordinaria o una estatutaria- “dado que en su contenido en el artículo 125 modifica la ley de garantías electorales, ley del año 2005 que justamente desarrolla de forma integral derechos fundamentales”. Destacaba en ese momento que “[s]i me dijeran que se va a votar como ley ordinaria, no entendería por qué un artículo se mete con la ley estatutaria de garantías, pero si me dijeran que se votaría como ley estatutaria, quisiera también que me contarán si este proyecto de ley una vez salga del Senado y de la Cámara será enviado, como correspondería, con un contenido estatutario a la revisión previa por parte de la Corte Constitucional”. Luego de ello, la Presidenta de la Cámara de Representantes le indicó, que “[l]a ley se tramita como una ley ordinaria y el artículo al que usted hace mención se va a votar de manera individual con las mayorías que se van a requerir por la… (…)”. Destacó entonces el representante José Daniel López que celebraba el reconocimiento de que se estaba debatiendo “contenido de naturaleza estatutaria ya que así se votará” y por ello, en un requerimiento expreso, manifestó “que quisiera solicitar a la mesa directiva es que este artículo, si no fuera toda la ley, este artículo sí sea enviado para la revisión previa por parte de la Corte Constitucional” dado que “[s]i acá nos estamos quitando funciones de una comisión a otra, pues no cometamos la indelicadeza de quitarle funciones a la Corte Constitucional”. 

 

3.   A pesar de lo anterior, el Congreso tomó la decisión deliberada, consciente y perfectamente avisada, de elegir para su aprobación el trámite propio de una ley ordinaria y, con ello, eludir el control previo y automático de la Corte Constitucional. La Sala Plena quedó atrapada por las formas que eligieron las cámaras legislativas y ello le impidió ejercer el control antes de que la ley fuera sancionada por el Presidente de la República. Se utilizó entonces la presunción de constitucionalidad -que como regla general cobija a las leyes- con el objetivo (i) no solo de eludir la jerarquía y especialidad del sistema de fuentes del Derecho -al permitir que una regulación ordinaria modificara una estatutaria- (ii) sino de transformar, en posterior y rogado, el control constitucional que debía ser previo y automático.

 

4.   Esa presunción se activa con fuerza solo cuando las condiciones de transparencia, representación y deliberación se encuentran satisfechas. Dijo hace poco la Corte, en la sentencia C-074 de 2021, que el proceso legislativo “no se puede entender simplemente como una sucesión de etapas para producir normas sino, en otra dirección, como un complejo camino cuyo diseño pretende que voces, ideas, razones, deseos, expectativas, emociones e intereses se combinen o se enfrenten, coincidan o diverjan”^[24]. Según sostuvo la Corte “[s]i ello es así, al final se podrá comprobar que, con independencia del resultado, todos los intereses relevantes han sido escuchados, todos han sido tomados en serio y todas las razones han podido ser expuestas”. Es por ello que, afirmó también, “la presunción de constitucionalidad de las leyes no opera de forma automática” en tanto “[s]u potencia, existencia y efectos dependen de la fuerza democrática y deliberativa del procedimiento legislativo” de modo que “[l]a deferencia que el control constitucional debe reflejar respecto de las leyes deriva no solo del hecho de haber sido aprobadas por el Congreso de la República” sino también del “grado de respeto que merece una norma aprobada cumpliendo estándares adecuados de transparencia, representación y deliberación”.

 

5.    Fruto de la violación directa de la Carta y de la conciencia de los congresistas de estar ello ocurriendo, la referida presunción de inconstitucionalidad llegó gravemente debilitada a la Corte. Por eso, no ha debido impedir a la Corte emprender el control que en este caso correspondía.

 

(ii)             La evidente violación de la reserva de ley estatutaria imponía a la Corte la activación de sus competencias de control preventivo

 

6.   La actuación del Congreso obligaba a la Corte a exigir el respeto de sus competencias. Se imponía una actuación precisa en esa dirección. El carácter preventivo del examen judicial de disposiciones estatutarias ha debido resonar con mayor fuerza. A la Sala, ante la notoria infracción de sus atribuciones, le correspondía reivindicar para sí el control automático y previo del artículo acusado.

 

7.   Se trataba de retomar los pasos que han definido la historia de este tribunal; aquellos que han hecho posible guardar la integridad y supremacía de la Constitución. En esa historia, construida caso a caso, la Corte ha adoptado decisiones especiales ante aquellas situaciones, también especiales, en las que la Carta y sus competencias han sido puestas en grave riesgo. En esa dirección, por ejemplo, ha considerado posible (i) juzgar disposiciones que no se encuentran nominalmente referidas en el artículo 241 de la Carta pero que tienen fuerza de ley -entre otras, C-049 de 2012 y C-280 de 2014-; (ii) emprender el control de normas en cuya aprobación se ha pretendido eludir el examen automático de constitucionalidad (C-972 de 2004 y Auto 288 de 2010); o (iii) conferir efectos inter pares a sus decisiones a fin de evitar la aplicación de reglas que violan radicalmente la reserva de ley estatutaria (Auto 071 de 2001).

 

8.   A este modo de proceder subyace un principio que esta en la base de la tarea que ha ejercido por estos cerca de treinta años: cuando quedan en riesgo las competencias de control judicial a su cargo, afectándose con ello exigencias constitucionales fundamentales, deben adoptarse todas aquellas decisiones que permitan asegurar el mandato de preservar la integridad y supremacía de la Constitución. En esta oportunidad, bastaba con mirar las prácticas interpretativas de este tribunal y encontrar allí un sólido fundamento para contrarrestar, mediante el control preventivo previsto en el artículo 241.8, el abuso que tenía lugar.       

 

9.   Como he dejado señalado, frente a situaciones especiales -y esta era una de ellas- la Corte debe también adoptar decisiones especiales. No solo porque se le irrespete su competencia y se le eluda con clara conciencia y voluntad -aprovechándose para ello de la presunción de constitucionalidad de las leyes- sino porque de cara a la ciudadanía, la Corte es la última esperanza cuando actuaciones de los poderes públicos se saltan la Constitución, impactando en garantías básicas como por ejemplo lo es la trasparencia electoral y de contera la vida democrática de la Nación, todo sobre lo cual descansa la paz del país y las posibilidades de una vida armónica fundada en valores y principios. Poner en riesgo la equidad y la trasparencia electoral a partir de una norma que precisa de un aval de la Corte Constitucional, es un peligro serio que aquí no fue tomado en cuenta.

 

10.            Si eran esas las circunstancias y si la tarea de guardar la supremacía de la Constitución le imponía preservar sus competencias, estaba la Corte habilitada para disponer que, a pesar de la sanción de la ley de la que hacía parte la norma acusada, ella se juzgaría conforme a lo previsto en el artículo 241.8. De este modo lo que procedía, como remedio excepcional, era privar de efectos la sanción gubernamental respecto de esa disposición y, en consecuencia, disponer la perdida de vigencia de la reforma que se introdujo al artículo 38 de la Ley 996 de 2005, conocida como Ley de Garantías. Sostener que la sanción de las leyes constituye un acto indivisible es un argumento que no puede asumirse como axioma cuando, como ocurrió en este caso, con esa sanción se produjo una grave y notoria violación de la Constitución.

 

11.            Se trataba entonces de levantar el velo que la sanción gubernamental había impuesto. Luego de ello, emprender el control judicial tal y como la Constitución lo exige. La notoriedad y gravedad de la violación exigía que este tribunal, con sentido de urgencia, procediera en esa dirección.

(iii)          La Corte ha debido valorar con particular cuidado la oportunidad de su decisión  

 

12.            La oportunidad de su pronunciamiento era una cuestión fundamental. Impartir un trámite de urgencia al proceso de constitucionalidad, como lo decidió el Auto 123 de 2022, implica que la decisión de la Corte tardará menos tiempo. Eso es cierto. Sin embargo, en este caso “cualquier tiempo es tarde”.  Los efectos de la modificación del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, lo saben todos, continuarán produciéndose precisamente antes de las jornadas electorales de este año. Y cuando llegue su decisión -que no tengo la menor duda será de inconstitucionalidad- varios de los efectos serán imborrables. Incluso si en ese momento llega a adoptarse una decisión con efectos retroactivos, las consecuencias de la aplicación de la nueva disposición estarán, a lo mejor, definitivamente consumadas.

 

13.            Dicho de otro modo, la vigencia inmediata del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 y su aplicación en el periodo preelectoral hará imposible tachar cualquier efecto de aquellos que podía evitar el control previo de la Corte. Cuando llegue el momento y se ocupe de precisar las consecuencias de su aplicación, encontrará que las más graves se habrán ya producido. Es precisamente esta circunstancia la que justificaba adoptar una medida especial.  

 

14.            La Corte actuó de una manera formalista que no reparó bastante en tan nefastas consecuencias para la limpieza de los procesos democráticos electorales.  La experiencia indica que las actas de los debates en el Congreso tardarán varias semanas en arribar a la Corte y precisarán de uno y otro oficio de reiteración. Entre tanto los fines de la regla cuestionada se habrán cumplido de manera plena, y la sentencia tardía seguramente será un buen precedente, pero nada más. Una vieja práctica que se creía olvidada era recaudar impuestos de manera temporal, con normas inconstitucionales, con la esperanza de que cuando la Corte las expulsara del ordenamiento jurídico, sus efectos ya estarían cumplidos. Lo que aquí subyace es bastante parecido: cuando la Corte termine su trabajo en una sentencia, los fines perseguidos con la elusión constitucional estarán irremediablemente consumados.

 

15.            La Corte tenía el deber de considerar que las disposiciones legales con efectos temporalmente limitados terminan desafiando la supremacía de la Carta cuando el control previsto para su examen es rogado y posterior. Por ello, precisamente, ha admitido el control de disposiciones que, a pesar de haber perdido vigencia, tuvieron una corta duración. La razón de ello es evitar, en la mayor medida posible, que se burlen los propósitos del control a su cargo. 

 

16.            No pretendo sugerir con esto que la Corte deba pronunciarse siempre antes de que las disposiciones produzcan sus efectos. Ello no es posible ni resulta deseable. Sin embargo, cuando lo que ocurre es que el Congreso adopta de manera deliberada una disposición cuyo modo de aprobación impide juzgarla previamente, a pesar de estar ello ordenado por la Constitución, la Corte debería intervenir con particular fuerza. Dicho de otra forma, debe controlar que el control no desaparezca. 

 

(iv)           La forma en que se activó el control constitucional no impedía, en atención a las circunstancias, adecuar el procedimiento de control

 

17.            El asunto llegó a conocimiento de la Corte mediante las demandas presentadas por varios ciudadanos, incluyendo congresistas que advertían la infracción de la Constitución. Dicha circunstancia fue la que se alegó para evitar el respeto de sus propias competencias. Ello no ha debido ocurrir. Tal circunstancia no impedía a la Sala Plena, con fundamento en el artículo 241.8, emprender el control previo y automático a su cargo.

 

18.            Era posible readecuar el trámite y asumir el examen en los términos en que ello le fue confiado. Esta modificación del trámite no era inédita. En esa dirección y solo por considerar un ejemplo, en el contexto del control constitucional de leyes aprobatorias de tratados, la sentencia C-059 de 1994 se preguntó cómo debía este tribunal proceder si el Presidente de la República incumplía su deber de remitir oportunamente a la Corte una de tales leyes. En esa situación, señaló la Corte, era posible que la ciudadanía presentara demandas de inconstitucionalidad y, según dijo, ello le permitiría a la Corte “realizar el examen correspondiente, no sólo con base en los argumentos expuestos por el actor y respecto de las normas acusadas por él, sino que aprehenderá de oficio el análisis de constitucionalidad de la totalidad de la ley y del tratado sobre el cual versa, de acuerdo con la facultad superior que le asiste de revisar en forma previa y automática los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias”

 

19.            Soy consciente de las críticas que pueden dirigirse a la Corte por emprender el examen al margen del procedimiento fijado cuando este ha sido activado mediante una demanda de inconstitucionalidad. Debo insistir, sin embargo, que la grave, notoria y consciente infracción de la Constitución requería una vía diferente a la elegida. No puede su guardián e intérprete autorizado renunciar a buscar caminos alternativos de escrutinio en aquellos casos en los cuales, apoyándose en los procedimientos y las formas, el Congreso elude el control oportuno y, con ello, se vulnera la Carta de manera irreparable. Concurrían entonces razones suficientes para hacerlo: se desconoció la reserva de ley estatutaria y simultáneamente la competencia de la Corte.

 

20.            Ahora bien, si esta no era la mejor alternativa, debió la Sala reconsiderar su posición sobre la posibilidad de disponer la suspensión provisional del artículo acusado. Es cierto que la jurisprudencia de la Corte ha identificado dificultades interpretativas para aceptarla en atención al silencio de la Constitución y la ley. Sin embargo, la situación ahora presentada era una oportunidad extraordinaria para interpretar nuevamente ese silencio. Es difícil aceptar, a pesar (i) de la atribución especial y específica de guardar la integridad y supremacía de la Constitución, (ii) de la debilitada presunción de constitucionalidad con la que arribó a la Corte el artículo demandado y (iii) de la autonomía de la Corte para definir su reglamento y fijar el sentido de sus decisiones, que el silencio de la Carta sea una prohibición definitiva de adoptar medidas de esa naturaleza.

 

21.            Ese silencio sobre la atribución específica de las medidas cautelares contrasta con el fuerte valor que le atribuye a varios principios que estuvieron involucrados: la democracia, la deliberación, la supremacía constitucional, la igualdad electoral y la representación. Además de los tres elementos previamente mencionados, considero que estos principios jugaban claramente a favor de que la Corte optara por primera vez a declarar la suspensión provisional de la norma objeto de la demanda.

 

22.            El texto de la Constitución no dice nada sobre las sentencias aditivas o sustitutivas, tampoco menciona la posibilidad de declarar un estado de cosas contrario a la Constitución. No refieren sus artículos los efectos inter pares de las sentencias de tutela ni la competencia para controlar la constitucionalidad de los decretos que disponen la aplicación provisional de un tratado. Sobre ello ha guardado silencio la Constitución. Sin embargo, es difícil pensar ahora que esas prácticas interpretativas puedan ser dejadas a un lado a pesar de su evidente relevancia para cumplir los propósitos que a los jueces de la Corte nos ha conferido el artículo 241. Era suficiente en este caso mirar atrás y encontrar los principios a partir de los cuales este tribunal ha edificado su tarea. Ello bastaba.         

 

Fecha ut supra

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

 ALEJANDRO LINARES CANTILLO

AL AUTO 123/22

 

 

Referencia: Solicitudes de adecuación de trámite, suspensión provisional del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 y prelación en el trámite del proceso D-14522 (Acumulado).

 

Magistrado ponente:

Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta corporación, me permito aclarar mi voto frente al auto 123 de 2022, en el que se decidió rechazar las solicitudes de adecuación de trámite y suspensión provisional del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, para, en su lugar, impartir el trámite de urgencia nacional al proceso D-14522 y acumulados, por las razones que a continuación me permito desarrollar:

 

1.     El control de constitucionalidad que se activa por vía ciudadana a través del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, conforme con los desarrollos jurisprudenciales sobre la materia, se limita, por regla general, a los cargos que fueron admitidos. En el auto 123 de 2022, luego de advertir la falta de competencia que tiene esta corporación para modificar el tipo de control de constitucionalidad que debe realizar (previo o posterior; automático, excepcional o por vía activa), se afirma que, cuando se trata del control derivado de la acción pública de inconstitucionalidad, “la Corte puede en ejercicio de él confrontar la norma demandada con toda la Constitución”.

 

2.     Aun cuando dicha postura se acogió al inicio de las labores de este tribunal y ella se justificaba a partir de una lectura descontextualizada del artículo 22 del Decreto Ley 2067 de 1991, lo cierto es que la Corte ha asumido dos reglas específicas respecto del alcance que tiene el control de constitucionalidad, cuando se hace uso de la acción pública de inconstitucionalidad. La primera regla implica que, por lo general, su pronunciamiento se limita a los cargos planteados en la demanda^[25], por las siguientes razones: (i) el juicio de constitucionalidad por vía activa tan solo es procedente cuando se formula una acusación ciudadana (CP art 241), que satisface los requisitos formales y materiales de admisión^[26], por lo que son los cargos que allí se exponen los que concretan el objeto del debate constitucional, en ejercicio de un derecho político de carácter fundamental (CP art. 40.6); (ii) la obligación de rendir concepto por parte del Procurador General de la Nación se circunscribe a la pretensión de inconstitucionalidad planteada por el actor, sin que le sea posible ampliar los temas objeto de pronunciamiento, así sean invocados por alguno de los intervinientes, pues, de hacerlo, se estaría ante un control cuyo origen no es el ejercicio del derecho de acción, como lo exige la Constitución (CP art. 241); y (iii) asumir un juicio sobre cargos distintos a los expuestos en la demanda, eliminaría la posibilidad de quienes participaron en la expedición de la norma de presentar las razones que, a su juicio, justifican su constitucionalidad (CP art. 244), como elemento mínimo de contradicción y de debate que debe tener el juicio abstracto a cargo de la Corte^[27].

 

3.     La segunda regla implica que, como excepción, cabe extender el control de constitucionalidad a la comparación con normas constitucionales y cargos que no fueron invocados en la acción pública, siempre que se cumpla con los siguientes requisitos que, a manera de unificación, fueron planteados en la sentencia C-284 de 2014, a saber:

 

i. Debe haber una demanda de inconstitucionalidad con aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo. No es entonces admisible ejercer un control cuando no exista acción pública, o cuando esta no reúna las condiciones de claridad, certeza, pertinencia, suficiencia y especificidad, pues esto sería desconocer que en el fondo no hay demanda ciudadana, presupuesto imprescindible para activar la competencia de la Corte, en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Constitución. El control sobre las leyes ordinarias y los decretos con fuerza de ley se activa en virtud de una demanda en forma, y por lo mismo esta facultad no implica para la Corte un poder de construir cargos de inconstitucionalidad, allí donde no existen.

 

ii. El control que ejerza la Corte, en virtud de esta potestad, debe versar sobre una norma efectivamente demandada, o susceptible de controlarse en virtud de una integración de la unidad normativa, de conformidad con los estrictos y precisos términos del artículo 241. Esta facultad no la autoriza entonces para pronunciarse de oficio sobre normas no acusadas mediante acción pública, y en casos en los cuales no se den los presupuestos de la integración normativa.

 

iii. Este poder tiene como límite, que el acto sujeto a control admita una revisión de constitucionalidad por razones normativas no planteadas en la demanda.

 

iv.   Cuando se trate de vicios sujetos a la caducidad de la acción pública (CP arts. 242 y 379), esta última debe haber sido instaurada antes de que expire el término de caducidad, pues de lo contrario resulta inviable ejercer esta competencia de control.

 

v. Debe ser clara la competencia de la Corte para ejercer este tipo de revisión de constitucionalidad sobre la norma acusada.

 

vi. Finalmente, es admisible controlar el acto demandado a la luz de normas constitucionales no invocadas en la demanda, sólo si se advierte un vicio evidente de inconstitucionalidad. En ese caso las intervenciones ciudadanas, o el Procurador General u otras Cortes suelen ponerlo de presente antes de la decisión de la Corte Constitucional, y en tal medida no puede decirse que el control afecte la participación ciudadana en el control constitucional, ya que la evidencia del vicio activa previamente un debate al respecto”^[28].

 

4.     En este sentido, el artículo 22 del Decreto Ley 2067 de 1991 implica realizar una lectura sistematizada de su contenido, a partir de las distintas categorías, formas y expresiones de control de constitucionalidad que se prevén en la Carta. Así, en primer lugar, cuando el citado precepto dispone que “[l]a Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente los del título II (…)”, no significa que en todos los casos la Corte esté autorizada para realizar un análisis de la totalidad del texto de la Carta frente a la disposición legal que se estudia, pues tal atribución se limitará (i) a las hipótesis en donde la Constitución autoriza u ordena adelantar un control integral (v.gr., los decretos legislativos, los tratados internacionales o los proyectos de ley estatutaria); o (ii) a que, en el caso concreto, se verifiquen los supuestos que, por excepción, autorizan extender el control de constitucionalidad a la comparación con normas constitucionales y cargos que no fueron invocados en la acción pública, con especial énfasis en lo referente a que se trate de un vicio evidente de inconstitucionalidad.

 

5.     Por su parte, en segundo lugar, cuando el artículo 22 del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que “[l]a Corte Constitucional podrá fundar una declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional, así no hubiere sido invocada en el curso del proceso”, tan solo cabe su ejercicio en los citados casos de control integral, pues cuando se trata de una acción pública (i) la vulneración debió ser puesta de presente en la demanda que se admite; o (ii) debió ser invocada por parte del resto de partícipes en el proceso, a partir de la ocurrencia de un vicio evidente de inconstitucionalidad, lo que activa la cláusula dispuesta en el inciso 1° del artículo en mención.

 

6.     La adecuación del trámite no es una figura que sea aplicable en el control abstracto de constitucionalidad. Aun cuando comparto las razones que se exponen en el auto 123 de 2022 para excluir la posibilidad de aplicar la figura de la adecuación del trámite en los procesos que se adelantan en virtud del control abstracto de constitucionalidad, en especial, en lo relativo a asumir el trámite de control propio de la ley estatutaria frente a una disposición que se cuestiona como legislación ordinaria, por vulnerar precisamente dicha reserva, y que se concretan en (i) la naturaleza propia de cada juicio (acción pública con demandante vs. control oficioso e integral); (ii) en la existencia de un juzgamiento previo y de fondo sobre la reserva que se exigiría a una determinada norma (en este caso, la reserva de ley estatutaria); y (iii) en la imposibilidad de escindir el acto de sanción presidencial, para concluir que una norma es estatutaria y exige control previo, mientras el resto de las disposiciones que fueron aprobadas en una ley son de carácter ordinario y pueden someterse a un control posterior; lo cierto es que, en mi criterio, se omitió tener en cuenta dos razones adicionales que refuerzan esa conclusión y que procedo a exponer.

 

7.     Así, por una parte, el principio de legalidad como expresión del debido proceso impone que todo procedimiento “(…) deberá adelantarse en la forma establecida en la ley”^[29], por lo que no se autoriza al juez para aplicar o extender a un determinado trámite, (i) figuras procesales que no se allanan a la naturaleza de un proceso, sobre todo cuando el régimen respectivo no recurre por analogía a otro esquema procesal^[30]; o (ii) cuando no se invoca la posibilidad de hacer uso de un determinado instrumento, respecto del cual puedan incorporarse los aspectos no regulados expresamente en sus leyes^[31]. 

 

8.     En el asunto bajo examen, no existe ningún precepto constitucional o legal que permita la adecuación del trámite en los procesos de control abstracto, y menos aún que autorice, al iniciar el proceso de control, la transformación de una norma aprobada como ley ordinaria en un precepto de carácter estatutario. Nótese que los artículos 153 y 241.8 de la Carta refieren al control automático y previo de constitucionalidad de las leyes estatutarias, sin que autoricen a la Corte, luego de la admisión de una demanda y antes de proferir sentencia, (i) identificar el contenido del precepto legal demandado; (ii) predicar del mismo la reserva de ley estatutaria; (iii) cambiar un control rogado por uno automático; y (iv) dejar en suspenso los efectos de una sanción gubernamental. Por lo demás, el artículo 39 del Decreto Ley 2067 de 1991 autoriza al Presidente de la Corte Constitucional para pedir copia de “los proyectos de leyes estatutarias inmediatamente después de haber sido aprobados en segundo debate”^[32], cuando el Presidente del Congreso incumple con su deber de enviarlos a control automático, pero supone, como se advierte de su contenido normativo, que exista certeza de que se le dio el trámite de un proyecto de ley estatutaria, y no que por vía judicial se defina o recategorice su naturaleza jurídica.

 

9.     Ningún precepto de la Constitución ni del Decreto Ley 2067 de 1991 le otorgan competencia a la Corte para adecuar sus procedimientos de control abstracto y, menos aún, para hacerlo como consecuencia de una valoración a priori de la naturaleza jurídica de una norma. Aun cuando el régimen procesal general sí admite la figura de la adecuación del trámite en el artículo 90 del Código General del Proceso^[33], tal norma no puede aplicarse en los procesos de constitucionalidad, por una parte, porque el citado Decreto Ley 2067 de 1991 se rige por el principio de autosuficiencia en las reglas que aplican para sus procedimientos^[34] y, por la otra, porque la naturaleza particular de los procesos de constitucionalidad, en los que se controla el ejercicio del poder, y en los que se atiende a la particularidad de las normas demandadas o que se someten a control, excluye la posibilidad de incorporar en su regulación aspectos que no aparezcan, al menos, señalados o referidos como parte de su procedimiento (v.gr. como sucede con las solicitudes de nulidad^[35] o aclaración^[36]). Sin ir más lejos, en lo que se refiere a las acciones constitucionales, cabe señalar que la figura de la adecuación se prevé en el habeas corpus^[37] y en las acciones de cumplimiento^[38].

 

10. Y, por la otra, no existe un antecedente en la jurisprudencia de la Corte que avalara la adecuación propuesta. En efecto, en el caso de la sentencia C-972 de 2004 se agotó todo el proceso de control rogado y se concluyó que el Decreto 2207 de 2003 debió ser enviado a control automático de constitucionalidad. En esta sentencia, la Corte no aludió expresamente a la exigencia del control previo, sino que reiteró que el control debió ser oficioso y automático, y por ello ordenó que se enviara “(…) el texto del Decreto 2207 de 2003 para proceder a efectuar el control de constitucionalidad respectivo.” Al momento de cumplir este deber, es que esta corporación concluyó que no debió enviarse un texto sancionado sino un proyecto de decreto, pues solo así se satisfacía la exigencia del control previo de las normas estatutarias. Tal determinación se adoptó, luego de agotar todo un proceso, en la sentencia C-523 de 2005. Expresamente, en esta última providencia, se dijo que:

 

“En el presente caso, el Gobierno Nacional expió el Decreto 2207 de 2003, que en el artículo 14 dispuso lo siguiente: Artículo 14. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su promulgación. 

 

El 5 de agosto de 2003, el decreto fue publicado en el Diario Oficial N. 45270, pág. 26, y desde esa fecha comenzó a desplegar todos sus efectos jurídicos, sin haberse surtido el control previo de constitucionalidad sobre el mismo.

 

Sobre este decreto, la Corte no tuvo la oportunidad de ejercer el control previo de constitucionalidad, pues no fue remitido por el Gobierno para el efecto. Fue necesario, en vista de la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, que la Corte le solicitase al Presidente de la República su envío, para efectos de realizar el control de constitucionalidad correspondiente sobre el mismo, y que es el que se surte en la presente oportunidad.

 

En efecto, el Presidente de la República, puso en vigor el Decreto 2207 de 2003, que tiene fuerza de ley y es de contenido estatutario, omitiendo cumplir el control previo de constitucionalidad aplicable a este tipo de normas, habiéndose modificado de tal manera el régimen vigente en una materia esencial a la democracia colombiana como lo es la relacionada con la financiación de las campañas políticas, en el ámbito departamental y municipal. Por lo tanto, la Corte lo declarará inexequible, decisión que no podía ser adoptada sin que previamente se hubiere solicitado al Presidente de la República el envío del texto del mencionado decreto.” Énfasis por fuera del texto original.

 

11. Tampoco es aplicable el auto 288 de 2010, pues allí también se agotó todo el proceso rogado y se concluyó que, como lo demandado era realmente un tratado internacional y no un acuerdo simplificado, lo que cabía era cumplir con el trámite de incorporación interna ante el Congreso de la República, sin que esta corporación se pudiese pronunciar sobre su constitucionalidad. Por tal razón, no se profirió una sentencia. Nótese que este caso, más allá de ser específico en lo que se refiere al control constitucional de los tratados internacionales, no introdujo pronunciamiento alguno sobre la supuesta adecuación de trámite en una materia estatutaria.

 

12. En los términos anteriores, dejo consignada mi aclaración de voto respecto de la decisión adoptada por la Sala Plena en el auto 123 de 2022.

 

Fecha ut supra.

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

 DIANA FAJARDO RIVERA Y EL

MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOS

 AL AUTO 123/22

 

 

Referencia: expediente D-14522 (AC)

 

Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022”.

 

 

Una urgencia tardía para la democracia

 

 

1. Con el respeto acostumbrado por las determinaciones de la Sala Plena, justificaremos el porqué nos apartamos de la decisión adoptada en el Auto 123 del 10 de febrero de 2022, con ponencia del magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar. En nuestro criterio, el trámite de urgencia nacional que la Sala Plena decidió impartir a este asunto no constituye una medida adecuada, cuando el proceso de constitucionalidad apenas inicia, a fin de salvaguardar la supremacía constitucional comprometida y las garantías de la democracia representativa que, precisamente en época preelectoral, se ponen a prueba.

 

2. Para justificar nuestra posición (i) contextualizaremos la discusión propuesta por la ciudadanía en las cuarenta y una (41) demandas acumuladas a este trámite y que se presentaron entre los meses de noviembre y diciembre del año 2021. Luego, (ii) indicaremos las razones por las cuales el trámite de urgencia nacional, en el escenario expuesto y en razón de la etapa inicial en la que se encuentra el proceso de constitucionalidad, no es adecuado para evitar la consumación de posibles efectos negativos sobre las elecciones para el Congreso y la Presidencia de la República; y, finalmente (iii) desarrollaremos los argumentos para sostener que era posible asumir el conocimiento del artículo 124 demandado en control previo, automático, integral y definitivo de constitucionalidad o, subsidiariamente, decretar como medida cautelar la suspensión de los efectos de la mencionada norma.

 

(i)               Suspensión parcial y temporal de las garantías electorales previstas en el artículo 38, parágrafo, de la Ley 996 de 2005

 

3. En ejercicio de sus derechos políticos,^[39] un grupo de ciudadanos y ciudadanas allegaron a la Corte Constitucional cuarenta y una (41) demandas con el objeto de cuestionar la sujeción del artículo 124 del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones para la vigencia 2022^[40] a la Constitución Política; artículo que suspendió parcial y temporalmente una de las medidas previstas en el ordenamiento jurídico colombiano^[41] para que se garantice en época preelectoral el equilibrio y transparencia exigidos y necesarios para la protección de comicios libres y participativos en una democracia constitucional representativa.

 

4. Sobre este último marco normativo es necesario precisar que el Congreso de la República profirió la Ley 996 de 2005, de jerarquía estatutaria, cuyo objeto es establecer una serie de garantías para los momentos preelectorales, tales como, por ejemplo, que durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones nacionales y territoriales, los gobernadores y alcaldes, entre otros funcionarios del orden territorial, no puedan suscribir convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos (Art. 38, parágrafo). Sobre esta ley es importante destacar dos aspectos. Primero: aunque estuvo asociada a la necesidad de establecer ajustes institucionales por la posibilidad de reelección presidencial vigente durante algunos años,^[42] a sus cláusulas subyace una aspiración mucho más amplia, aplicable a todo tipo de contiendas electorales, incluso cuando, como ahora, no se permite la referida reelección. Y, segundo: que la eficacia fundamental de cláusulas tales como la prevista en el parágrafo del artículo 38, se predica de los períodos preelectorales.

 

5. Retomando el problema jurídico que plantea el caso ahora sometido a consideración, el artículo 124 demandado suspendió parcialmente y en época preelectoral la prohibición de suscribir convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos establecida en el parágrafo del artículo 38 de la Ley estatutaria 996 de 2005. Tal actuación, además, se concretó a través de una ley de presupuesto y apropiaciones, la cual, no solamente no tiene la condición de estatutaria, sino que debe ocuparse de materias estrictamente definidas por la Constitución^[43] y las reglas orgánicas del presupuesto.

 

6. En este contexto los y las accionantes indicaron a la Corte Constitucional que la suspensión de una garantía para la democracia constitucional representativa, precisamente en momentos en que aquella adquiere plena eficacia y a través de una vía legislativa no adecuada, lesionaba la supremacía constitucional. Sobre esto último, es de precisar que la Corte Constitucional ha considerado que la violación de la reserva de ley estatutaria no es un asunto meramente de procedimiento legislativo sino que tiene un impacto sustancial intenso en el orden constitucional y el sistema democrático, dado que la formación y sanción de estas leyes goza de un trámite constitucional especial y reforzado, que tiene implicaciones en el sistema de frenos y contrapesos, en tanto, por ejemplo, para que se incorporen al ordenamiento jurídico y entren en vigencia, con un estatus muy cercano al de la propia Constitución, requieren control previo de constitucionalidad por parte la Corte Constitucional.

 

(ii)             El trámite de urgencia nacional: una medida ineficaz

 

7. En algunas de las demandas admitidas la ciudadanía solicitó a la Corte Constitucional tomar medidas dirigidas a evitar la consumación de un daño irreparable a la democracia, en tanto las elecciones para la Presidencia y el Congreso de la República estaban a pocos meses de realizarse y el tiempo que, por la Constitución y la Ley, toma el estudio de una demanda de inconstitucionalidad, no es adecuado en este caso para evitarlo, con lo cual indicaron que existía la certeza de que, en caso de no adoptarse una medida previa, de carácter cautelar, las leyes estatutarias y las elecciones transparentes y equilibradas quedarían sin garantías.

 

8. En nuestro concepto, infortunadamente, con la decisión que la mayoría adoptó, en el sentido de rechazar las solicitudes mencionadas, se configuró, precisamente, esto último. Aunque lo resuelto por la Sala Plena se justifica formalmente en el compromiso decidido por defender la supremacía constitucional, lo cierto es que, materialmente, la desconoce; y lo hace, tras descartar dos caminos posibles planteados por quienes suscriben este voto disidente,^[44] cuya procedencia no fue valorada ni descartada con suficiencia argumentativa en el Auto 123 de 2022.

 

9. En este sentido, aunque el trámite de urgencia nacional constituye una herramienta valiosa para dar celeridad a una decisión,^[45] lo cierto es que solamente permite dicho impulso cuando dentro del proceso se ha dado el término constitucional y legalmente previsto para la participación de la ciudadanía y la intervención del Ministerio Público. En este sentido, el artículo 8º del Decreto 2067 de 1991 prevé los términos para que el magistrado sustanciador presente su ponencia de fallo, que ordinariamente es de treinta (30) días contados a partir del vencimiento del plazo para que el Ministerio Público rinda concepto y, luego de estos primeros días, la Sala Plena delibere y decida, actuación que se adelanta dentro de los sesenta (60) días adicionales a los primeros. Por su parte, el artículo 9º dispone que, entre la presentación del proyecto de fallo y la deliberación, deberán transcurrir por lo menos cinco (5) días, salvo en casos de urgencia nacional.

 

10. Esto es, el trámite de urgencia exige a la Corte Constitucional, principalmente, movilizar todos sus esfuerzos para apresurar el trámite de control abstracto pero solamente una vez haya vencido el término con el que cuenta la Procuraduría General de la Nación para intervenir.

 

11. Ahora bien, en atención a la estructura del proceso constitucional, no existe una especie de trámite de urgencia que permita acortar los términos con los que cuentan la ciudadanía y el Ministerio Púbico para su intervención, por lo menos en asuntos ordinarios como el presente. En efecto, es de aclarar que, una vez admitida la demanda mediante una providencia en firme, es posible que, por las particularidades del caso, se requiera el decreto de pruebas^[46] y, una vez allegadas estas, se de traslado del asunto por el término de treinta (30) días hábiles a la Procuraduría General de la Nación y de diez (10) días a la ciudadanía, el cual corre conjuntamente con el anterior y tiene el objeto de garantizar su espacio de participación. Estos términos, además, cuentan con respaldo en la Constitución, por ejemplo, en el caso de la Procuraduría General de la Nación en el artículo 242.4 superior.

 

12. En estas condiciones, la Sala Plena valoró que para el momento de adoptar el Auto 123 de 2022 el proceso acumulado de constitucionalidad estaba en etapa probatoria y que, por lo tanto, luego de superada aquella debían concederse las oportunidades de intervención para la ciudadanía y el Ministerio Público; y, solamente, una vez surtida esta etapa, sería posible materialmente a la Corte Constitucional dar prelación al asunto respecto de todos los demás temas de su agenda. De hecho, era tan consciente de esta situación que ordenó a la Secretaría General de la Corte, sin justificar su competencia para hacerlo, que informara de inmediato al Ministerio Púbico para que, en atención al trámite de urgencia, rindiera “su concepto a la brevedad posible.”

 

13. Dicho de otra manera, la mayoría de la Sala Plena comprendía claramente el impacto de la medida cuestionada, por su cercanía con las elecciones populares a celebrarse durante el primer periodo del año 2022, pero adoptó una medida que, claramente, sabía que no era adecuada por el estado del proceso para el momento de tomar su decisión y por la imposibilidad, prima facie, de reducir términos para la participación de la ciudadanía y la intervención del Ministerio Público; limitándose a impartir unas órdenes que, si bien generan sensación de tranquilidad, no repercuten en la garantía efectiva de la supremacía constitucional. Solamente el tiempo dirá si con esta discusión estamos en la antesala de una crónica de tragedia anunciada.

 

(iii)          Dos posibilidades constitucionales para conjurar el riesgo al sistema democrático a tiempo, que fueron rechazadas por la Sala Plena sin una  justificación suficiente

 

14. En nuestro criterio, la primera opción que tenía este Tribunal para salvaguardar la supremacía constitucional a través de un camino completamente ajustado y reglado por el ordenamiento era realizar un control previo, integral y definitivo sobre el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021; cuya consecuencia directa era declarar que el artículo 124 -solamente este y no la Ley 2159 de 2021 en su integridad- no podía considerarse incorporado al ordenamiento jurídico y, por lo tanto, vigente hasta tanto la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias en materias estatutarias y previo trámite participativo de la ciudadanía, determinara si se ajustaba o no a la Constitución. Esta decisión, en consecuencia, reactivaba con todo su vigor la garantía preelectoral prevista en el artículo 38, parágrafo, de la Ley 996 de 2005 que el artículo 124 demandado ahora suspende de manera transitoria y temporal.

 

15. Las razones que justificaron esta postura giraron alrededor de las siguientes ideas fundamentales. En este caso, prima facie, existen elementos de juicio suficientes para establecer que (i) el artículo 38, parágrafo, de la Ley 996 de 2005 está incluido en una Ley estatutaria, por lo tanto, por expresa previsión constitucional, su modificación o derogación solo se puede perfeccionar a través del procedimiento legislativo cualificado y el control automático, previo, integral y definitivo de constitucionalidad; (ii) es claro que el Congreso de la República sabía que estaba modificando una norma estatutaria, pues, de hecho, así lo dice textualmente el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 y lo expresaron no pocos congresistas a lo largo de la discusión de esta Ley, varios de los cuales advirtieron que se estaba cometiendo una irregularidad al incluir esta disposición en una ley anual de presupuesto, para cuyo perfeccionamiento y vigencia, evidentemente, no requiere ningún control previo de constitucionalidad; (iii) esta modificación, desconociendo el trámite de reforma a una ley estatutaria, afecta además el principio de democracia representativa por una corta vigencia -el tiempo preelectoral-, con lo cual, su adopción por una vía inadecuada ocasionaba la elusión del control de constitucionalidad o, por lo menos, el control efectivo a cargo de este Tribunal.

 

16. En dicho escenario, pese a que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 hace parte de una Ley sancionada por el Presidente de la República, dicha actuación no tenía la entidad suficiente para desconocer los mandatos constitucionales, debiendo la Corte adoptar las medidas necesarias para garantizar la supremacía constitucional y las finalidades imperiosas detrás de las garantías preelectorales, en particular el equilibrio y transparencia exigidos y necesarios para la protección de comicios libres y participativos en una democracia constitucional representativa. Ahora bien, contrario a lo dicho por la mayoría de la Sala Plena en el Auto 123 de 2022, el hecho de que la magistrada sustanciadora^[47] hubiera proferido autos previos en los que se admitían las cuarenta y una (41) demandas ciudadanas, no impedía a la Sala dejar sin efectos aquellas providencias, incorporar dichos escritos como intervenciones y asumir la competencia constitucional que le corresponde cuando de lo que se trata es de analizar, insistimos, una modificación a una Ley estatutaria, como lo es la Ley 996 de 2005.

 

17. Finalmente, esta vía propuesta no es ajena a la práctica constitucional de la Corporación. En particular, la Sentencia C-972 de 2004^[48] constituye un caso destacado. En dicha oportunidad, un ciudadano presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 del Decreto 2207 de 2003, “por medio del cual se desarrolla el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a elecciones departamentales y municipales.” El Decreto fue expedido por el Ejecutivo dado que el Legislador no reglamentó la materia en la oportunidad prevista para el efecto por la reforma constitucional adelantada a través del citado Acto Legislativo 01 de 2003. Al momento de fallar el asunto, sin embargo, la Corte consideró que (i) con el artículo 3 del Acto Legislativo 02 de 2003 se modificó el artículo 109 de la Constitución, referido a la financiación de los partidos y movimientos políticos y a las campañas electorales; (ii) la habilitación supletoria para expedir la reglamentación allí prevista al Ejecutivo, recayó sobre una materia que indudablemente, conforme al artículo 152.c y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es estatutaria; (iii) de hecho, agregó, el Decreto 2207 de 2003 modifica disposiciones de la Ley estatutaria 130 de 1994, sobre partidos y movimientos políticos; en consecuencia, (iv) el control de constitucionalidad que corresponde a la Corte en este tipo de asuntos no es el que resulta de la demanda ciudadana, sino que es el previo, integral y definitivo.

 

18. A partir de lo anterior, en la providencia C-972 de 2004 ya citada, (v) se declaró la inhibición para conocer la demanda y (ii) se solicitó al Presidente de la República la remisión del texto integral del decreto para su control de constitucionalidad. Esto último se concretó en la sentencia C-523 de 2005,^[49] que declaró la inexequibilidad de tal normativa “por no haber surtido control previo de constitucionalidad.”

 

19. En estas condiciones, tal vez lo que ya no podía remediarse, es que el control fuera automático, en la medida en que el Congreso no remitió esta norma para control de constitucionalidad, pero los demás requisitos sí podían salvaguardarse. Esta fue, en consecuencia, una solución constitucional que la mayoría de la Sala Plena desconoció a partir de razones formales.

 

20. La segunda opción propuesta consistió en decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del artículo 124 demandado. En nuestro criterio, las decisiones previas en las que la Corporación ha negado dicha posibilidad no ponen un punto final a la discusión, pues, por el contrario, los debates que allí han surgido y que se encuentran registrados también en salvamentos y aclaraciones, evidencian una línea jurisprudencial en construcción. En este contexto del debate, era necesario evaluar nuevamente al amparo de una interpretación sistemática de las disposiciones constitucionales si en este caso, de manera excepcional, era viable o no la adopción de la medida solicitada, como salvaguarda de la tutela judicial efectiva.

 

21. Al respecto, la mayoría de la Sala Plena desconoció la fortaleza de los argumentos que daban cuenta, prima facie, de la inconstitucionalidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, así como de las razones expuestas en varias demandas para demostrar la existencia de un perjuicio irremediable a la democracia representativa en caso de no adoptarse una medida preliminar. Para ello, se limitó a decir que existía un precedente jurisprudencial en la materia y que impedía, incluso excepcionalmente, la suspensión provisional de un acto del legislador. Esta línea, sin embargo, es completamente deficiente y difícil de sostener en un caso como el que ahora aborda la Corte Constitucional. A continuación, destacaremos algunos aspectos relevantes.

 

22. Hasta este momento las decisiones más importantes adoptadas por la Corte Constitucional en la materia son las siguientes:

 

22.1. Sentencia C-179 de 1994,^[50] en la que se realizó el control previo de constitucionalidad sobre la ley estatutaria de estados de excepción. En el proyecto de ley se previó que la Corte Constitucional podría adoptar la suspensión de decretos legislativos adoptados en estados de excepción, en varios supuestos: (i) cuando se reprodujera un decreto declarado inconstitucional o suspendido en sus efectos (art. 19, parágrafo) o cuando (ii) se considerara, dentro del 10 días siguientes a la fecha en que se avocara el conocimiento, se evidenciara una manifiesta violación de la constitución.  La Corte declaró la inconstitucionalidad de esta facultad porque: “si es deber de la Corte pronunciarse en forma definitiva sobre los derechos legislativos, en los “estrictos términos” contemplados en el artículo 241 de la Constitución, mal puede una ley, como es la que se estudia, establecer la suspensión provisional de dichos actos jurídicos, lo que configura una clara y abierta violación de la normatividad Suprema.”

 

22.2. Auto 368 de 2015,^[51] en el que la Corte negó el decreto de una medida cautelar respecto de artículos pertenecientes al Acto legislativo No. 02 de 2015, por el cual se adopta la reforma al equilibrio de poderes. En esta decisión se afirmó que no era posible acceder a la petición porque (i) no estaba dentro de las competencias de la Corporación, y (ii) según el artículo 238 superior, era una competencia conferida solo a la Jurisdicción de lo Contencioso respecto de actos administrativos. Los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos salvaron voto porque consideraron que las medidas cautelares sí eran procedentes y, además, procedían en este caso. Dos magistrados más aclararon el voto^[52] porque, estimaron, la medida cautelar no era procedente en este caso, pero eso no implicaba que no lo pudiera ser en otro tipo de supuestos.^[53] 

 

22.3. Y, en la Sentencia C-352 de 2017^[54] abordó una demanda presentada por la presunta comisión de una omisión legislativa relativa. Se afirmó que los artículos 6 (parcial) -trámite de admisibilidad de la demanda- y 36 (parcial) -estudio de decretos legislativos- del Decreto ley 2067 de 1991 no estipulan la adopción de medidas cautelares, vulnerando así los artículos 2, 4, 93 y 229 de la Constitución y su preámbulo, entre otros mandatos. La Corte estimó que la demanda no era apta y, por ello, declaró la inhibición. Al analizar la determinación de la norma sobre la cual se predica la omisión, encontró que el cargo adolecía de falta de certeza, dado que no se comprendía -entre otros asuntos- por qué se predicaba el vacío de las disposiciones del inicio del trámite, pese a que la pretensión era que se pudieran decretar medidas cautelares en cualquier oportunidad. Posteriormente, analizó el presunto incumplimiento del deber del legislador, encontrando que este asunto tampoco se había justificado.

 

23. De estas decisiones, en nuestro concepto, no puede concluirse la existencia de una línea decantada al respecto por, al menos, algunas razones. La Sentencia C-179 de 1994 se inscribe en un contexto de excepcionalidad, en el que hay un estado anormal de derecho, con una competencia concentrada en el ejecutivo y que es diseñada precisamente para que éste último, con controles políticos y jurídicos posteriores, asuma la expedición de normas de estatus legal con prontitud y urgencia; y con un control judicial posterior a cargo de esta Corte en el que los términos son mucho más reducidos. Lo dicho en esa ocasión, en consecuencia, no es aplicable automáticamente a una situación de estado de normalidad institucional, con un control de constitucionalidad más extendido en el tiempo.

 

24. Por su parte,  el Auto 368 de 2015 está lejos de ser pacífico. Y, la Sentencia C-352 de 2017 que, lejos de fijar una posición inequívoca en esta materia, contiene elementos relevantes para la discusión. En este sentido, dicha decisión expuso una línea argumentativa según la cual (i) necesariamente la competencia de adoptar medidas cautelares no debe encontrarse en el artículo 241 superior, porque (ii) la posibilidad de decretarla no es un asunto relacionado con qué materia o actos normativos son objeto de control, sino más bien, con cuáles son las posibilidades que en el ejercicio de ese control tiene el juez constitucional en el marco del proceso o procedimiento, asunto que incluso puede estar indicado en el Decreto 2067 de 1991.

 

25. Por lo expuesto, constituye una conclusión apresurada afirmar que esta Corte  tiene una postura consolidada en la materia y, a partir de allí, cerrar una discusión que, al contrario, debe ser asumida seria y profundamente por esta Corporación, con el ánimo de garantizar la supremacía constitucional y el rol del juez constitucional en un Estado constitucional de Derecho, en beneficio directo de la efectividad de los derechos y principios, no solo sustantivos sino institucionales, previstos en ella. Así, el propio Congreso de la República dejó constancia de que estaban modificando una norma estatutaria a través de una ordinaria, y esbozó con la misma claridad su decisión de mantener las mayorías requeridas pero evadir el control de constitucionalidad previo de este Tribunal; cuarenta y una personas le pidieron evitar un daño irremediable al sistema democrático; pero, la decisión mayoritaria cerró los ojos a la constancia depositada durante el trámite, comprendió pero no enfrentó la estrategia de defraudar las garantías superiores y se tapó los oídos al clamor de los ciudadanos mencionados; para luego cerrar las puertas a una interpretación sistemática y adecuada de la Carta Política y adoptar medidas realmente garantes de los bienes constitucionales involucrados.

 

26. En esta dirección y bajo una inspiración interpretativa de Constitución viviente, estimamos que excepcionalmente sí puede adoptarse una medida de suspensión. Para ello, destacamos los siguientes elementos presentes en este caso.

 

27. La configuración del trámite para el perfeccionamiento de una ley estatutaria atiende al principio de frenos y contrapesos, y es expresión del principio de supremacía constitucional. Así, al Constituyente no le bastó que, en materias de tal relevancia como aquellas que materialmente deben ser expedidas por dicho procedimiento cualificado, se presuma la constitucionalidad; sino que es necesario que, por su posición en el sistema de fuentes del Derecho y las materias de que se ocupa, haya certeza sobre su constitucionalidad. Si esto es así, en nuestra opinión, la presunción de constitucionalidad de las leyes como un aspecto que, en la generalidad de los casos, constituye un elemento de gran relevancia para considerar la procedencia de una medida cautelar, en este caso no opera con dicha intensidad. O, dicho en otras palabras, la tensión democrática en las que existe prueba de una actuación decidida para tramitar una reforma de una ley estatutaria por las vías ordinarias, evadiendo el control previo de constitucionalidad, es menos intensa. Por supuesto, no creemos que este sea el único caso en el que puede pensarse en la posibilidad de adoptar una medida cautelar.

 

28. Ahora bien, lo anterior no sería suficiente para decretar una suspensión porque, siguiendo la doctrina clásica de la medida cautelar, se requiere evidenciar que la medida es, prima facie, contraria al ordenamiento constitucional y, además que, de no adoptar una medida, se configuraría un perjuicio irremediable respecto del principio o derecho superior involucrado;   esto es, se requiere evidenciar la necesidad de adoptarla porque, de no hacerlo, se sacrifica el principio de la tutela judicial efectiva.

 

29. Para adelantar este estudio, propongo acudir a la metodología del test estricto de proporcionalidad, en el que se deba justificar: (i) la idoneidad de la medida cautelar para satisfacer la protección constitucional pretendida, (ii) la necesidad de adoptar la medida cautelar, porque, de no hacerlo, se sacrifica la supremacía constitucional. Aquí se requiere evaluar si otras medidas, como la adopción de decisiones moduladas en el tiempo, satisfarían los principios y derechos en riesgo; y (iii) la proporcionalidad en sentido estricto, lo que implica determinar que, con la suspensión de la medida, además de garantizarse un derecho o principio de imperiosa relevancia en el ordenamiento, no se sacrifica de manera intensa otro principio o derecho constitucional.

 

30. A partir de estos criterios, entonces, dadas las razones evidenciadas en el auto sometido a su consideración, es claro que:

 

30.1. La suspensión provisional de los efectos de la disposición cuestionada es idónea -relación medio a fin- para evitar la alteración de la transparencia y equilibrio electoral;

 

30.2. La suspensión provisional es una medida necesaria porque, dado el corto tiempo de su aplicación -los meses preelectorales-, sus efectos se consumarían sin que, probablemente, la decisión definitiva pueda adoptarse y, además, producidos los efectos, no existe posibilidad de revertirlos, pues tienen impacto en las elecciones en curso.

 

30.3. Finalmente, con la suspensión se estaría garantizando la democracia representativa -pilar fundamental de nuestro Estado- y las condiciones de transparencia y equilibrio que deben girar a su alrededor, además, cuando se trata de la elección dos de las autoridades fundamentales del estado de derecho, el presidente y el congreso de la República. Por otro lado, aunque la celebración de los convenios interadministrativos se fundó en la necesidad de reactivar la economía, lo cierto es que esta restricción sería solo por un periodo, el preelectoral.

 

31. Finalmente, precisamos que el argumento que ha sido expuesto en diversas oportunidades y que se relaciona con el hecho de que el constituyente no hubiera previsto la competencia de suspensión para la Corte Constitucional y, sí para la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no es convincente. Primero, porque no existe evidencia de que el constituyente se hubiera opuesto a esta posibilidad. El silencio, aquí, no debe tomarse como una prohibición. Y segundo, porque, una interpretación sistemática que conceda su lugar a la supremacía de la Constitución y a la tutela judicial efectiva, se inclina en favor de permitir a la Corte hacer uso, excepcional, de esta posibilidad, en aquellos casos en los que su misión de guardiana de la supremacía e integridad de la Constitución, esté en riesgo.

 

32. En los anteriores términos, estimamos que en este caso, además de que la urgencia nacional no era eficaz, la Sala Plena decidió no acoger alternativas que sí eran posibles y válidas bajo una comprensión sistemática de los mandatos constitucionales, a partir de una línea argumentativa poco clara y justificada que cerró de tajo la mera posibilidad de la discusión y deliberación vigorosa que se espera de un Tribunal Constitucional.

 

Adenda: un llamado urgente a la construcción de una práctica constitucional saludable para la democracia y el Estado constitucional de derecho

 

33. Aunque, en nuestro concepto, la decisión de la Sala Plena no protege la supremacía constitucional y permite la existencia de prácticas de otros órganos del poder público que minan las competencias que a este Tribunal le ha conferido el Constituyente, esperamos que la invitación que se realiza en el Auto del que nos separamos a la Procuraduría General de la Nación para que, a la brevedad posible, rinda su concepto, sea escuchada y, con pleno respeto por su autonomía e independencia, este proceso pueda fallarse en el menor término posible.

 

Fecha ut supra

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado