Auto 1599/22

 

INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIÓN ORDINARIA Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Validez de conciliaciones extrajudiciales no están sujetas a su control judicial

 

La validez de las conciliaciones extrajudiciales suscritas entre una entidad pública de carácter financiero y un particular, relacionadas con el giro ordinario de los negocios de la entidad, no está sujeta a control judicial (i) ni por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en virtud de la cláusula de exclusión de competencia del artículo 105.1 del CPACA; así como tampoco (ii) por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, conforme con lo previsto en la Ley 640 de 2001 y el artículo 15 del CGP.

 

 

Referencia: Expediente CJU-553

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 11 Civil del Circuito de Medellín y el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito Judicial de la misma ciudad.

 

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

 

Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintidós (2022)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 30 de octubre de 2018, Orlando Serrano Pedraza, en calidad de contratista, presentó ante la Procuraduría General de la Nación, a través de apoderado judicial, solicitud de conciliación prejudicial^[1] con el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo FONADE –hoy ENTerritorio–, de conformidad con el artículo 23 de la Ley 640 de 2001^[2].

 

2.                 La convocatoria a la conciliación se realizó con ocasión del contrato de obra No. 2160851 de 6 de abril de 2016, cuyo objeto consistió en la “adecuación de la pista BMX Challenger, Antonio Roldán Betancurt, del municipio de Medellín” por valor de $ 3.589.172.070, teniendo en cuenta la deficiencia en los diseños que obligó al contratista a la ejecución de ítems no contemplados^[3].

 

3.                 El 29 de enero de 2019, se realizó la audiencia de conciliación ante la Procuraduría 222 Judicial II para asuntos administrativos, y se llegó a un acuerdo entre el contratista y la entidad convocada^[4]. Con posterioridad, el 31 de enero de 2019, la Procuradora Judicial ante quien se llevó a cabo la conciliación, remitió el acuerdo conciliatorio al Tribunal Administrativo de Antioquia para su debido control de legalidad^[5].

 

4.                 El 13 de febrero de 2019, la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la falta de competencia debido a la cuantía, pues la materia propuesta no supera los 500 SMLMV, toda vez que el acuerdo entre las partes ascendió al pago de la suma de $ 312.736.547,00^[6].

 

5.                 Luego de la remisión por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia del acuerdo conciliatorio a los juzgados administrativos del circuito judicial de Medellín, este asunto le fue asignado al Juzgado 31 Oral Administrativo de la referida ciudad, despacho judicial que el 7 de marzo de 2019 declaró la falta de jurisdicción, teniendo en cuenta lo establecido en el Decreto 1069 de 2015, conforme al cual: “el competente para conocer de la aprobación o improbación de un acuerdo conciliatorio, es el juez que conocería de la eventual demanda^[7]”.

 

6.                 A juicio del citado Juzgado 31 Oral Administrativo de Medellín, el presente asunto es de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, pues el FONADE –hoy ENTerritorio– actúa como una institución pública de carácter financiero, cuyas controversias se excluyen de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (en adelante “JCA”), en virtud de lo dispuesto en el artículo 105.1 del CPACA.

 

7.                 Con base en lo expuesto, la citada autoridad judicial concluyó que el asunto escapa a la competencia de la JCA, pues esta “(…) conoce de las controversias contractuales o extracontractuales que no se enmarquen dentro del giro ordinario de los negocios de las entidades públicas que tienen el carácter de financieras, y el contrato objeto de estudio, se circunscribe dentro del giro ordinario de FONADE, que es una institución financiera, por consiguiente, es la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil la llamada a asumir el conocimiento del asunto^[8]”.

 

8.                 Luego de remitir el expediente a la Jurisdicción Ordinaria Civil, el asunto fue asignado por reparto al Juzgado 11 Civil del Circuito de Medellín^[9]. Esta autoridad declaró el 6 de mayo de 2019 la falta de jurisdicción para conocer del acuerdo conciliatorio, al establecer que “no debe perderse de vista, que la conciliación extrajudicial en materias que sean de competencia de los jueces civiles si bien pueden ser adelantadas ante agentes del Ministerio Público, estos deben corresponder a delegados en materia civil y no en asuntos administrativos como el caso que nos ocupa. Además, de conformidad con lo estipulado en el artículo 27 de la Ley 640 de 2001, en asuntos civiles no se requiere la aprobación judicial de un acuerdo conciliatorio, por lo que no puede determinar un juez civil, su aprobación o improbación según corresponda, esto en consonancia al precepto consagrado en el artículo 1602 del Código Civil, el cual refiere que el contrato es ley para las partes, por lo tanto, la validez de una conciliación en materia civil, se supedita al cumplimiento de los requisitos propios de todo negocio jurídico previstos en los cánones 1502 y 1524 del Código Civil y de manera específica, el registro consagrado en el artículo 14 de la Ley 640 de 2001^[10]”.

 

9.                 El 2 de febrero de 2021, el expediente fue remitido a esta corporación, siendo repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y enviado al despacho el 1° de junio de siguiente^[11].

 

II.              CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

10.    Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[12].

 

11.    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[13].

 

12.    Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo^[14]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[15]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[16]; y (iii) el presupuesto normativo implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto^[17].

 

13.    Control de legalidad de las conciliaciones extrajudiciales que involucran entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras. Conforme con los artículos 23 a 26 de la Ley 640 de 2001^[18], las conciliaciones en las que intervenga por lo menos una entidad pública “sólo podrán ser adelantadas ante los agentes del Ministerio Público asignados a [la] Jurisdicción” de lo Contencioso Administrativo, toda vez que, una vez logrado el acuerdo con la intervención de la citada autoridad, el mismo “(…) debe ser aprobad[o] judicialmente con el fin de proteger tanto el orden jurídico como el patrimonio público. Así pues, para que el acuerdo sea vinculante para las partes y haga tránsito a cosa juzgada, el juez contencioso administrativo debe homologarlo; a contrario sensu, el auto mediante el cual se imprueba el acuerdo de conciliación no hace tránsito a cosa juzgada. En este sentido, el juez contencioso administrativo debe velar porque el acuerdo conciliatorio respete el orden jurídico y no resulte lesivo para el patrimonio público”^[19]. 

 

14.     Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante “CPACA”) dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “(…) no conocerá de las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

 

15.     Como consecuencia del citado mandato legal, el Consejo de Estado ha precisado que “el objeto de [la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo] gravita en torno a las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo; de modo que en los casos en que la cuestión litigiosa no se encuentre sometida al derecho de la administración pública (derecho público y/o derecho privado), esta jurisdicción carece de atribuciones para fungir como juez natural de la disputa.” En particular, en lo atinente al artículo 105 del CPACA, dicha autoridad judicial resaltó que “el legislador se ocupó de establecer excepciones a la competencia general atribuida [a esa jurisdicción, de la cual] (…) emerge un concepto determinante que corresponde al ‘giro ordinario de los negocios’, en la medida que (…), como se observa, el legislador supeditó la configuración de esta excepción no solo a la comprobación del criterio orgánico –dirigido a las instituciones allí enlistadas–, sino que determinó que [la] exclusión operaba frente a las controversias que tuvieran origen en el giro normal de sus actividades”^[20] (negrilla fuera del texto original).

 

16.     Respecto del giro ordinario de los negocios, el Consejo de Estado ha precisado que se trata de actividades o negocios que guardan algún tipo de relación con el objeto principal de la entidad^[21], bien sea que (i) se trate de aquellas definidas expresamente en la ley o (ii) de las que son conexas y guardan estrecha relación con ese objeto principal.

 

17.     Por lo tanto, una interpretación armónica de estas dos normas supone que, si bien las entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras pueden realizar acuerdos conciliatorios, no todos sus acuerdos están sometidos al control de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, para que se active la competencia de dicha Jurisdicción se requiere que, en virtud de la regla de exclusión prevista en el artículo 105 del CPACA, el acuerdo suscrito no corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad pública conciliante.

 

18.     En este orden de ideas, se concluye las conciliaciones suscritas por entidades públicas de carácter financiero que correspondan al giro ordinario de sus negocios no serán objeto de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con la aclaración adicional de que ello no implica que sean objeto de conocimiento por la Jurisdicción Ordinaria, toda vez que, por una parte, no existe un precepto legal que imponga la participación obligatoria de dicha Jurisdicción realizando una labor de aprobación judicial; y, por la otra, la conciliación extrajudicial que se adelanta respecto de las materias reguladas exclusivamente por el derecho privado (como ocurre con las actividades que integran el giro ordinario de los negocios de las instituciones financieras) no requieren de aprobación judicial^[22].

 

19.     Precisamente, respecto de la conciliación extrajudicial en materia civil, el artículo 27 de la Ley 640 de 2001 dispone que podrá ser adelantada ante los conciliadores de los centros de conciliación, ante los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los agentes del Ministerio Público en materia civil y ante los notarios. A falta de todos los anteriores en el respectivo municipio, esta conciliación podrá surtirse ante los personeros y ante los jueces civiles o promiscuos municipales.

 

20.     Al analizar la constitucionalidad del artículo en cita, en la sentencia C-222 de 2013, la Corte precisó que en este tipo de trámites “[l]os derechos en juego son, en su mayoría, de naturaleza patrimonial, respecto de los cuales, los particulares ejercen su autonomía para disponer de ellos y, en esa medida, pueden también escoger el camino a través del cual pretenden alcanzar una solución, ya sea acudiendo a la justicia formal o escogiendo un conciliador para otorgarle competencia temporal para resolver el conflicto existente. La autorización de intervención que otorgan las partes al conciliador es transitoria, y se agota cuando éstas firman el acuerdo de conciliación, o cuando convienen que no es posible llegar a él”. De esta manera, la finalidad que persigue este mecanismo es “(…) facilitar la solución de conflictos sin dilaciones y descongestionar los despachos judiciales como mecanismo de acceso a la justicia, la conciliación constituye una oportunidad para resolver un conflicto, con menores costos y de manera más rápida”^[23] (negrilla fuera del texto original).

21.     Acorde con lo anterior, cabe insistir en que la conciliación extrajudicial en materia civil, contrario a lo que ocurre con la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativo, no requiere de aprobación judicial para su validez, puesto que, como mecanismo de resolución de conflictos, más allá de poner fin a la disputa entre las partes una vez se logra un acuerdo entre ellas, se entiende que cumple una función dirigida a descongestionar los derechos judiciales, a fin de acceder a la justicia de manera más ágil y sin dilaciones.

 

22.    Examen del caso concreto. En el asunto bajo examen, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín y el Juzgado 11 Civil del Circuito de la misma ciudad, como autoridades judiciales que integran distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, esto es, la existencia o no de la obligación de recurrir a la aprobación judicial y, dado el caso, ante qué autoridad, del acuerdo conciliatorio entre el señor Orlando Serrano Pedraza y FONADE, luego del trámite llevado a cabo ante la Procuraduría 222 Judicial II para asuntos administrativos (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en el artículo 105.1 del CPACA y en la Ley 640 de 2001 (presupuesto normativo).

 

23.    Tal como se precisó en el auto 1281 de 2022, el artículo 1° del Decreto 495 de 2019 dispone que “El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE), [es una] Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero, dotada de personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa, vinculada al Departamento Nacional de Planeación y vigilada por la Superintendencia Financiera, se denominará, en adelante, Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial (ENTerritorio y tendrá su domicilio en la ciudad de Bogotá D.C.”.

 

24.    De otro lado, el artículo 2 del Decreto 288 de 2004^[24] prevé que el objeto principal del FONADE es “ser agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios, y la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas”. Conforme con lo anterior, el Consejo de Estado ha precisado que “forma parte de las funciones propias de FONADE, como entidad financiera dedicada a promover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales; celebrar contratos para administrar recursos destinados a la ejecución de proyectos; prestar asesoría y asistencia técnica a entidades públicas en materias relacionadas con proyectos de desarrollo; y prestar servicios de asesoría, estructuración y reestructuración financiera y de banca de inversión”.

 

25.     De conformidad con lo anterior, en el caso bajo examen, este tribunal advierte que el acuerdo conciliatorio se originó por solicitud del contratista, toda vez que “la entidad estatal incumplió el contrato de obra pública por no reconocer ni pagar las obras adicionales necesarias [y] justificadas mediante ítems no previstos [en dicho contrato]”, por lo que, a juicio del contratista, “ejecutó dentro del objeto contractual, cantidades de obra no previstas en ítems del contrato que contaron con la justificación técnica y la necesidad de ejecución por parte de la interventoría y de la gerencia del proyecto por parte del FONADE, para el cumplimiento del contrato de obra (…)”^[25].

 

26.     En consecuencia, no cabe duda de que el acuerdo conciliatorio se suscitó con ocasión de una inconformidad ante la falta de pago de ítems no previstos en el contrato de obra, pero ejecutados y aprobados por la gerencia del proyecto que desarrollaba el FONADE, en su condición de entidad encargada de la financiación, evaluación y ejecución del contrato de obra No. 2160851 del 6 de abril de 2016^[26], lo cual supone que el objeto de la conciliación realizada ante la Procuraduría corresponde al giro ordinario de los negocios de la citada entidad de carácter financiero y, por lo mismo, dicha conciliación no está sometida a control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por carecer de competencia en virtud de lo previsto en el artículo 105.1 del CPACA. Ello en armonía con la jurisprudencia del Consejo de Estado previamente reseñada.

 

27.     Esta definición no conduce a concluir que el asunto sería entonces de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, pues como bien lo señaló el Juzgado 11 Civil del Circuito de Medellín, la Ley 640 de 2001 no prevé ningún trámite de control judicial similar al que efectúa la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para las conciliaciones que se rigen por el derecho privado, como ocurre con la regulación a la que se somete el giro ordinario de los negocios de las instituciones financieras. En efecto, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación^[27], dado que el FONADE y el señor Orlando Serrano Pedraza llegaron a un acuerdo mediante la conciliación que suscribieron y en vista de que la aprobación judicial de la conciliación extrajudicial es un trámite propio de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez civil no puede pronunciarse sobre un trámite que escapa a su competencia.

 

28.     En este sentido, no es posible acudir a la regla general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria prevista en el artículo 15 del CGP, a efectos de asignar la competencia a dicha jurisdicción, pues como quedó explicado en las líneas precedentes, la conciliación extrajudicial en materia civil no exige como presupuesto de validez su aprobación judicial por parte del juez civil. En consecuencia, ello impediría la aplicación de la cláusula general y su remisión a dicha jurisdicción. No sobra insistir en que, como se expuso con anterioridad, esta modalidad de conciliación extrajudicial cumple una función dirigida a descongestionar los derechos judiciales, como lo advirtió este tribunal en la sentencia C-222 de 2013, a fin de acceder a la justicia de manera más ágil y sin dilaciones.

 

29.     Por consiguiente, la Sala Plena dirimirá el presente conflicto de jurisdicciones, en el sentido de establecer que no corresponde el conocimiento del trámite de aprobación de la conciliación extrajudicial a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y tampoco a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, acorde con los argumentos expuestos en esta providencia. Por ende, se ordena la devolución del expediente a la Procuraduría 222 Judicial II para asuntos administrativos, para lo de su competencia.

 

30.     Regla de decisión: La validez de las conciliaciones extrajudiciales suscritas entre una entidad pública de carácter financiero y un particular, relacionadas con el giro ordinario de los negocios de la entidad, no está sujeta a control judicial (i) ni por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en virtud de la cláusula de exclusión de competencia del artículo 105.1 del CPACA; así como tampoco (ii) por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, conforme con lo previsto en la Ley 640 de 2001 y el artículo 15 del CGP.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín y el Juzgado 11 Civil del Circuito de la misma ciudad y DECLARAR que carece de competencia, tanto la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo como la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, para conocer del asunto, conforme con la parte considerativa de esta providencia.

 

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-553 Procuraduría 222 Judicial II para asuntos administrativos, para lo de su competencia y a fin de que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General