COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Proceso judicial para cobro de facturas por prestación de servicios de salud

 

La Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas por la prestación de servicios médicos entre entidades excluidas del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Auto 1127 de 2023

 

Referencia: Expediente CJU-3698

 

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 58º Administrativo Oral de Bogotá

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                 El 29 de noviembre de 2016, la Caja de Compensación Familiar de Caldas presentó solicitud ante la Superintendencia Nacional de Salud en contra de Médicos Asociados S.A.,^[1] teniendo como única pretensión que “se dirima el conflicto suscitado entre las partes y se ordene a Médicos Asociados S.A. el pago de la glosa de la factura RIC 8345 por valor de $9.214.253 en favor de la [Caja de Compensación Familiar de Caldas]”.^[2] Señalaron que entre el 26 y el 29 de junio de 2014, la Caja de Compensación atendió a un paciente que se encontraba asegurado por Médicos Asociados S.A., y que aparentemente tendría afiliación al Magisterio, de lo que se generó la factura RIC 8345 por valor de veinte millones ochocientos sesenta y cinco mil cuarenta y dos pesos ($20.865.042). El 1 de septiembre de 2014 la factura fue radicada ante Médicos Asociados, y el 27 de octubre de 2014 esa organización notificó a la Caja de Compensación Familiar de Caldas glosa por valor de nueve millones trescientos seis mil trescientos cincuenta y tres pesos ($9.306.353). De lo anterior, el 6 de noviembre de 2014 la Caja de Compensación Familiar de Caldas respondió a la glosa, sin embargo, el 21 de noviembre de 2014 Médicos Asociados S.A. la ratificó.^[3]

 

2.                 El 16 de enero de 2017 la Superintendencia Nacional de Salud, en atención a lo preceptuado en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, surtió el trámite para conflictos derivados por glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Sin embargo, mediante Auto A2020-001205 del 4 de junio de 2020, rechazó la demanda y ordenó remitir el expediente a los jueces administrativos de Bogotá. Para fundamentar su decisión, afirmó que “la atención prestada por la demandante fue con ocasión al cumplimiento del contrato celebrado por la Fiduprevisora S.A., encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como de conformidad a los servicios requeridos por el usuario perteneciente al magisterio (…).”^[4] De lo anterior, argumentó que esa entidad se encuentra excluida del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud, de conformidad con lo señalado en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, por lo que el mandato legal para dirimir los conflictos de glosas en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, según el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, solo tiene aplicación entre entidades pertenecientes al Sistema Integral de Seguridad Social en Salud. Posteriormente, citó una providencia del Consejo Superior de la Judicatura de la que extrajo que, cuando el régimen esté administrado por una persona de derecho público, es un asunto de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo previsto en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011.^[5]

 

3.                 El 2 de agosto de 2022, el asunto fue repartido al Juzgado 58º Administrativo Oral de Bogotá, el cual, mediante Auto del 13 de diciembre de 2022, declaró la falta de jurisdicción y competencia, promovió conflicto negativo entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la colisión. En concreto, explicó que el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 cuando se refiere a las controversias de la seguridad social entre empleados públicos y el Estado, establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá cuando el régimen de los empleados es administrado por una entidad pública. Posteriormente, señaló que el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 determina explícitamente que la competencia para conocer de las controversias sobre glosas de entidades del Sistema de la Seguridad Social en Salud es de la Superintendencia Nacional de Salud.^[6] De lo anterior, concluyó que “la presente demanda está dirigida a la Superintendencia Nacional de Salud con el fin de que ésta intervenga en el conflicto suscitado entre la Caja De Compensación Familiar De Caldas y Médicos Asociados S.A. con ocasión a la devolución o glosas de las facturas entre entidades del sistema general de seguridad social en salud y de conformidad con la normatividad se tiene que el conocimiento de la controversia bajo examen no es de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, sino de la Superintendencia Nacional de Salud.”^[7]

 

4.                 El 17 de febrero de 2023, el juzgado envió el expediente a la Corte Constitucional.^[8] Mediante sesión virtual del 11 de abril de 2023 fue repartido al despacho encargado y la remisión para la sustanciación se realizó el 14 de abril siguiente.^[9]

 

II.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.   Competencia

 

5.                 De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,^[10] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

B.    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

6.                 Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”^[11] En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

 

Presupuesto	Contenido	Constatación
Subjetivo	La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[12]	El conflicto se suscitó entre una autoridad administrativa con funciones jurisdiccionales como lo es la Superintendencia Nacional de Salud y otra perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado 58º Administrativo Oral de Bogotá).[13]
Objetivo	Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[14]	Existe una controversia entre la Superintendencia Nacional de Salud con funciones jurisdiccionales y el Juzgado 58º Administrativo Oral de Bogotá respecto de cuál jurisdicción es la competente para conocer y resolver la solicitud presentada por la Caja de Compensación Familiar de Caldas contra Médicos Asociados S.A. (supra 1).
Normativo	Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[15]	Tanto la Superintendencia Nacional de Salud, con funciones jurisdiccionales, como el Juzgado 58 Administrativo Oral de Bogotá acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción (supra 2 y 3).

 

C.   Asunto objeto de decisión y metodología

 

7.                 Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 58º Administrativo Oral de Bogotá. En primer lugar, abordará las reglas de competencia para conocer de glosas entre entidades de la seguridad social en la Jurisdicción Ordinaria y en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

 

D.   Las reglas de competencia para conocer de glosas entre entidades de la seguridad social en la Jurisdicción Ordinaria (Superintendencia Nacional de Salud) y en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

 

8.                 El inciso segundo del artículo 12 de la Ley 270 de 1996, referente al ejercicio de la función jurisdiccional por la Rama Judicial, señala como regla general y residual de competencia que “la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.” Acorde a ello, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 expresamente señala que “[c]corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. // Corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria.”

 

9.                 De otro lado, el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en su artículo 2.4, determina que la regla general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, respecto de asuntos que involucren entidades de la Seguridad Social, se activa cuando sean “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.” Por su parte, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 le atribuye competencias jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud con el objeto de “garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez (…).” Dentro de los asuntos expresamente atribuidos por la ley a las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia de Salud, el literal f ibidem anota que fallará en derecho con las facultades propias de un juez en “[c]conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.”

 

10.            Por su parte, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 señala que la regla general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo advierte que “está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” A su vez, y sobre aspectos relacionados con la seguridad social, el numeral 4 ibidem señala que esta jurisdicción solo conocerá “[l]os relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.”

 

11.            Esta Corporación, en el Auto 324 de 2023,^[16] retomó lo señalado por la Corte Constitucional en el Auto 788 de 2021, sobre la participación de las entidades públicas en procesos que pudieran tener relación con el cobro de facturas derivadas de la prestación de salud de urgencia a afiliados. Al respecto, indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo al artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011, conoce de “lo relativo a los contratos en los que sea parte una entidad pública. No obstante, no toda actividad que involucre a una entidad pública supone un caso de contratación estatal. “De manera que, [por regla general] para estar frente a un caso de contratación estatal, debe existir un acuerdo de voluntades, con un objeto y contraprestación claras y que conste por escrito”. De esta manera, que para que corresponda a un asunto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en el proceso deben constar documentos que demuestren que las glosas se enmarcan en un contrato estatal, así como demostrar la relación entre la factura objeto de disputa y el contrato estatal.

 

12.            Regla de decisión. La Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas por la prestación de servicios médicos entre entidades excluidas del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.

 

E.    Caso concreto

 

13.             La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 58º Administrativo Oral de Bogotá. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es la autoridad competente.

 

14.             La solicitud presentada por la Caja de Compensación Familiar de Caldas contra Médicos Asociados S.A. tiene por origen una controversia sobre la glosa de la factura RIC 8345, por un valor de nueve millones trescientos seis mil trescientos cincuenta y tres pesos ($9.306.353), generada en virtud de servicio médico prestado a un paciente afiliado a la entidad demandada. De ahí que, de conformidad con la regla general y residual de competencia de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso, el asunto sobre el que se solicita resolver un conflicto para el pago de una glosa a la factura entre personas jurídicas de derecho privado,^[17] su competencia recae en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.

 

15.             En primer lugar, la referida Superintendencia de Salud reseñó que “la atención prestada por la demandante, fue con ocasión al cumplimiento del contrato celebrado por la Fiduprevisora S.A., encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como de conformidad a los servicios requeridos por el usuario perteneciente al magisterio (…).”^[18] Sin embargo, se debe señalar que en el expediente remitido a la Corte Constitucional no obra prueba en la que se soporte la referida afirmación y sobre la que recaiga la comentada relación contractual. De cualquier manera, se debe destacar que la solicitud presentada por la Caja de Compensación Familiar de Caldas recae, exclusivamente, sobre la factura RIC 8345, la cual habría sido acogida parcialmente, con excepción de la glosa por valor de nueve millones trescientos seis mil trescientos cincuenta y tres pesos ($9.306.353), por la sociedad Médicos Asociados S.A. Es decir, las únicas partes involucradas en la solicitud para el pago de la glosa son la Caja de Compensación Familiar de Caldas y Médicos Asociados S.A., sin que exista una vinculación de otro sujeto procesal en el marco de las pretensiones o del proceso. Así pues, no existe participación directa y explícita de la Fiduprevisora y/o de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales en el asunto del litigio.

 

16.             Idea seguida, esta Corporación destaca que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 hace expresa referencia a que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (…).” Así las cosas, en la solicitud de solución del conflicto de glosas, no se encuentra la participación de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones administrativas.

 

17.             En segundo lugar, el artículo 155 de la Ley 100 de 1993 señala que el Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por instituciones prestadoras de salud, a las que el literal (i) del artículo 156 ibidem define como “entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarias, organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud dentro de las entidades promotoras de salud o fuera de ellas.” En consecuencia, la categoría de institución prestadora del servicio de salud, para el Sistema General de Seguridad Social en Salud, se adquiere cuando la prestación del servicio se realiza a usuarios que se encuentran afiliados al Sistema General. Cuando una entidad brinda servicios de salud a una persona que está por fuera del Sistema General, su regulación, igualmente, se encuentra excluida.

 

18.            Con base en ello, esta Sala encuentra que en el expediente reposa la fotocopia del carné de afiliación al Magisterio de la persona que recibió el servicio médico por parte de la Caja de Compensación Familiar de Caldas,^[19] de lo que se podría inferir, prima facie, se trataría de un usuario del régimen exceptuado de los educadores, en atención al artículo 279 de la Ley 100 de 1993.^[20] Por consiguiente, la prestación del servicio de salud, presuntamente, se habría realizado por fuera del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ya que lo habría recibido una persona que no se encuentra afiliada al Sistema General. Así las cosas, el conflicto de la glosa está configurada entre entidades particulares, sin que se pueda dar aplicación al artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, al no darse entre entidades pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, para el caso concreto. De ahí que, se deberá acudir a la regla general y residual de competencia de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso, y atribuirle el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.

 

19.            Finalmente, es de anotar que el artículo 28 del Código General del Proceso determina que “[e]n los procesos contenciosos, salvo disposición legal en contrario, es competente el juez del domicilio del demandado.” Por su parte, el artículo 25 ibidem refiere que los procesos “son de mínima cuantía cuando versen sobre pretensiones patrimoniales que no excedan el equivalente a cuarenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (40 smlmv).” De lo anterior, el artículo 17.7 ejusdem señala que “[l]os jueces civiles municipales conocen en única instancia: // 1. De los procesos contenciosos de mínima cuantía, incluso los originados en relaciones de naturaleza agraria, salvo los que correspondan a la jurisdicción contencioso administrativa.” Bajo este precepto, la Corte enviará el expediente a los Jueces Municipales de Bogotá por ser, en primera medida, los competentes para conocer del presente asunto, en atención al domicilio de la demandada, de acuerdo a los estatutos consultados por la Sala, y a la cuantía señalada en el escrito de solicitud (supra 1).

 

20.             Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso, ordenará remitir el expediente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil para que, a su vez, proceda a comunicar la presente decisión a los interesados.

 

 

III.    DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 58º Administrativo Oral de Bogotá en el sentido de DECLARAR que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por la Caja de Compensación Familiar de Caldas.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3698 a los Jueces Civiles Municipales de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 58º Administrativo Oral de Bogotá y a la Superintendencia Nacional de Salud.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General