RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia por cuanto el recurso de súplica no presenta argumentos que desvirtúen las razones constitutivas del rechazo de la demanda

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento mínimo para constatar yerro o arbitrariedad

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 1484 DE 2023

 

 

Expediente: D-15.243

 

Referencia: recurso de súplica contra el Auto del 29 de mayo de 2023, mediante el cual el magistrado Juan Carlos Cortés González rechazó la demanda de Daniel Díaz Rivera contra el artículo 11 de la Ley 2277 de 2022.

 

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, en especial de aquella que le concede el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del Reglamento Interno, dicta el presente auto, mediante el cual resuelve el recurso de súplica interpuesto contra el auto que rechazó la demanda de la referencia.

 

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La demanda

 

1.    El 22 de marzo de 2023, el señor Daniel Díaz Rivera presentó acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 11 de la Ley 2277 de 2022 “por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social”, cuyo contenido es el siguiente:

 

 

“LEY 2277 DE 2022

Diario Oficial No. 52.247 de 13 de diciembre de 2022

 

Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones.

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

Artículo 11. Modifíquese el Artículo 240-1 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:

 

Artículo 240-1. Tarifa para usuarios de zona franca. Para efectos de la determinación del impuesto sobre la renta, los usuarios industriales de zonas francas aplicarán las siguientes reglas:

 

1. A la renta líquida gravable multiplicada por el resultado de dividir los ingresos provenientes de la exportación de bienes y servicios por la totalidad de los ingresos fiscales, excluyendo las ganancias ocasionales, le será aplicable una tarifa del veinte por ciento (20%) del impuesto sobre la renta.

 

2. A la renta líquida gravable multiplicada por el resultado de dividir los ingresos diferentes de aquellos provenientes de exportación de bienes y servicios por la totalidad de los ingresos fiscales, excluyendo las ganancias ocasionales, le será aplicable la tarifa general del Artículo 240 del Estatuto Tributario.

 

3. La suma de los numerales 1 y 2 corresponde al impuesto sobre la renta.

 

Parágrafo 1o. La tarifa del impuesto sobre la renta gravable aplicable a los usuarios comerciales de zona franca será la tarifa general del Artículo 240 de este Estatuto.

 

Parágrafo 2o. Para los contribuyentes usuarios de zona franca que tienen suscrito contrato de estabilidad jurídica, la tarifa será la establecida en el correspondiente contrato y no podrá aplicarse concurrentemente con la deducción de que trataba el Artículo 158-3 de este Estatuto.

 

Parágrafo 3o. Los contribuyentes usuarios de zonas francas que hayan suscrito un contrato de estabilidad Jurídica, no tendrán derecho a la exoneración de aportes de que trata el Artículo 114-1 del Estatuto Tributario.

 

Parágrafo 4o. Los ingresos provenientes de la prestación de servicios de salud a pacientes sin residencia en Colombia por parte de las zonas francas permanentes especiales de servicios de salud o usuarios industriales de servicios de salud de una zona franca permanente, zonas francas dedicadas al desarrollo de infraestructuras relacionadas con aeropuertos, sumarán como ingresos por exportación de bienes y servicios.

 

Parágrafo 5o. La tarifa del impuesto sobre la renta y complementarios gravable aplicable a zonas francas costa afuera; usuarios industriales de zonas francas permanentes especiales de servicios portuarios, usuarios industriales de servicios portuarios de una zona franca, usuarios industriales de zona franca permanente especial cuyo objeto social principal sea la refinación de combustibles derivados del petróleo o refinación de biocombustibles industriales; usuarios industriales de servicios que presten los servicios de logística del numeral 1 del Artículo 3o de la Ley 1004 de 2005 y a usuarios operadores, será del veinte por ciento (20%).

 

Parágrafo 6o. Únicamente podrían aplicar lo dispuesto en el inciso 1 del presente Artículo, los usuarios industriales de zona franca que, en el año 2023 o 2024, acuerden su plan de internacionalización y anual de ventas, en el cual se establezcan objetivos máximos de ingresos netos por operaciones de cualquier naturaleza en el territorio aduanero nacional y los demás ingresos que obtenga el usuario industrial diferentes al desarrollo de su actividad para la cual fue autorizado, reconocido o calificado, durante el año gravable correspondiente.

 

Para tal fin deberán suscribir el acuerdo con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para cada uno de los años gravables.

 

En caso de no suscribir el acuerdo o incumplir los objetivos máximos de ingresos, la tarifa del impuesto de renta será la tarifa general indicada en el inciso 1 del Artículo 240 del Estatuto Tributario.

 

Lo dispuesto en el presente parágrafo aplicará de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno nacional.

 

Los usuarios industriales de zona franca que se califiquen, autoricen o aprueben a partir del año 2025 deberán suscribir su plan de internacionalización y anual de ventas, para cada uno de los años gravables, a efectos de aplicar lo dispuesto en el inciso 1 del presente Artículo.

 

Parágrafo transitorio. Lo dispuesto en el inciso 1 del presente Artículo aplicará a partir del primero (1) de enero de 2024. Para el año gravable 2023, la tarifa del impuesto sobre la renta y complementarios de los usuarios industriales será del veinte por ciento (20%). Los usuarios industriales que hayan tenido un crecimiento de sus ingresos brutos del sesenta por ciento (60%) en 2022 en relación con 2019 aplicarán la tarifa veinte por ciento (20%) hasta el año gravable 2025.”

 

2.    En síntesis, el actor sostuvo que la disposición desconoce los artículos 9, 13, 338 y 365 de la Constitución Política, al haber excluido de un tratamiento preferencial en zona franca a las empresas que producen energía, a pesar de que su situación es asimilable a la de los demás contribuyentes a los que sí les aplica el beneficio tarifario, pues su actividad no tiene vocación exportadora. Para sustentar su tesis, el actor presentó tres cargos: (i) omisión legislativa relativa, (ii) vulneración al principio internacional de “pacta sunt servanda” y (iii) violación del principio constitucional de la buena fe.

 

3.    La demanda comenzó con una extensa descripción de la situación física y regulatoria de la industria generadora de energía, a la luz del requisito de internacionalización. Luego, sustentó los argumentos que darían cuenta de la omisión legislativa relativa. Señaló que la intención del Legislador era excluir del cumplimiento de requisitos para poder acceder a la tarifa del 20% a aquellos contribuyentes que por sus especiales condiciones no se encontraran en capacidad de cumplir con dicho requisito. Dicho esto, consideró que “no se encuentra en ninguna instancia del debate legislativo motivo alguno por el cual se deje de lado a las empresas generadoras de energía desde zona franca. Es decir, la medida en cuestión no supera siquiera la primera cuestión, es decir, que se persiga finalidad alguna con la exclusión.”^[1] Al explicar cuál fue el mandato constitucional que resultó omitido concluyó:

 

“En este caso al omitir señalar el tratamiento expreso que debe darse a las empresas generadoras de energía el Legislador omitió el principio de legalidad y certeza tributaria que le imponen la obligación de delimitar la obligación tributaria de los contribuyentes a cabalidad, sin lugar a incertidumbre. En este caso, no se trata de una indeterminación por la fijación del plan de internacionalización, la cual existiría, sino por el total desconocimiento de la tarifa que les será aplicable, pues les es imposible cumplir con cualquier clase de internacionalización y la totalidad de sus ingresos se consideran enviados al territorio nacional. Es decir, en este caso el Legislador puso a las generadoras de energía eléctrica en una situación en la cual resulta imposible cumplir con los requisitos para acceder a una tarifa diferencial, pero en cualquier caso se les está presentando la opción de tener un tratamiento diferencial. Esto es a todas luces una vulneración del principio de legalidad, pues el legislador crea una antinomia entre las reglas aplicables.”^[2]

 

4.    Frente al segundo cargo, explicó que Colombia suscribió la Convención de Viena y la aprobó mediante la Ley 32 de 1985. Esta norma contiene el principio general de “Pacta sunt servanda”, en virtud del cual todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe. Ahora bien -agregó- el Estado colombiano, desde la Ley 1004 de 2005, ha intentado adaptar su régimen interno a los compromisos que fueron adquiridos con la comunidad internacional en el marco de, por ejemplo, el Acuerdo mediante el cual se creó la Organización Mundial del Comercio, ratificado mediante la Ley 170 de 1994. En este acuerdo se estableció que todos los Estados miembros debían desmontar gradualmente las subvenciones a las exportaciones de productos industriales. A pesar de estos compromisos internacionales, en opinión del actor, el Estado colombiano los incumplió al momento de incluir en la reforma tributaria una disposición que desconoce la obligación clara de no ofrecer beneficios tributarios a cambio de que los contribuyentes exporten.

 

5.    Por último, sostuvo que esta norma también vulnera la confianza legítima de los contribuyentes que adhirieron al régimen de zonas francas después de la Ley 1004 de 2005, debido a que “se inscribieron a un régimen que no debía incluir ninguna clase de incentivo a las exportaciones y ahora únicamente depende del nivel de exportaciones.”^[3]

 

6.    En virtud de lo expuesto, solicitó a la Corte Constitucional proferir una sentencia integradora o aditiva “indicando que los Usuarios de Zona Franca dedicados a la generación de energía eléctrica también se entienden incluidos en el parágrafo 5 del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022.”^[4]

 

2. Inadmisión de la demanda

 

7.        Mediante Auto del 4 de mayo de 2023, el magistrado Juan Carlos Cortés González inadmitió la demanda al considerar que esta no explicó de forma suficiente el concepto de la violación constitucional.

 

8.        Primer cargo derivado de la presunta omisión legislativa relativa. El cargo era claro porque existe una coherencia argumentativa que lo hace inteligible. También era cierto pues del contenido normativo enjuiciado se desprende, en efecto, la regulación de la tarifa del impuesto de renta y complementarios para usuarios de zona franca.

 

9.        Pese a lo anterior, no se encontraron acreditados los requisitos de pertinencia, especificidad y suficiencia. Esto en tanto que el cargo se soporta en razones de conveniencia, concernientes a la aplicación práctica de la norma, lo que aleja el debate normativo, que es el escenario propio del control de constitucionalidad que ejerce la Corte. En efecto, para justificar su tesis “el actor señala que la norma acusada tendría como efecto el incremento de la tarifa en el impuesto de renta para las empresas que generan energía en zona franca, lo que se traduciría en el correlativo aumento de los precios del producto y, además, en un riesgo para su viabilidad financiera.”^[5]

 

10.    Además, no se sustentó debidamente cómo del contenido del artículo 338 superior se desprende un deber específico del Legislador para establecer una tarifa diferenciada en casos como el discutido. Por el contrario, “los argumentos que se expusieron sobre el mandato aplicable al legislador, del cual derivar el incumplimiento del deber de adoptar la regulación que se echa de menos, carecen de precisión.”^[6]

 

11.    Segundo cargo referente al principio de pacta sunt servanda. El hilo conductor era claro y cierto pues resulta verídico que la norma acusada condiciona la aplicación de la tarifa reducida del 20% al desarrollo de una actividad exportadora por parte de los usuarios industriales de zonas francas. Además, se acreditó el requisito de pertinencia, pues el reproche se da en un ámbito normativo por la presunta confrontación entre una disposición superior (artículo 9, CP) y la de rango legal acusada, sin que sea una cuestión relativa a su aplicación.

 

12.    Pese a ello, las razones en las que se sustentó el cargo no fueron específicas pues, aunque del artículo 9 superior se desprende el pacta sunt servanda, la demanda no aportó argumentos para evidenciar que en él se consagra la prohibición que, según el demandante, está siendo desconocida por la norma enjuiciada. En efecto, esta última se encuentra en el artículo 3 del Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial de Comercio. Al respecto, el auto inadmisorio precisó que, según la jurisprudencia de esta Corte, “no pueden considerarse parámetros de control constitucional los acuerdos, tratados o convenios de carácter económico, pues no existe disposición constitucional expresa que los incluya, ni son de aquellos que el artículo 93 de la Carta otorga un plus, ni son normas que la Carta disponga una supralegalidad.”^[7]

 

13.    Tercer cargo referente al principio de buena fe. En opinión del despacho sustanciador este cargo resultaba claro, cierto y pertinente, pero no era específico ni suficiente ya que los términos en que fue planteado no acreditaban de manera concreta cómo el cambio en las condiciones para acceder a la tarifa reducida afectaría la confianza legítima y la buena fe de los contribuyentes. Esto si se tiene en cuenta que, “en la legislación tributaria, dichos mandatos no implican la imposibilidad de modificación del ordenamiento jurídico, pues la persona no goza en principio de una situación jurídica consolidada, sino de una expectativa modificable.”^[8]

 

14.    Además, era importante considerar que, conforme a la Sentencia C-304 de 2019, “el régimen de zonas francas se caracteriza por responder a la configuración legal de un régimen especial y excepcional, en el que el trato diferencial que se otorga, no responde a un incentivo concreto, sino a varios estímulos que se brindan como parte de una regulación separada y particular, que da respuesta a su caracterización como instrumento de promoción de la actividad económica.” De ahí que este régimen especial es susceptible de valoración, cambios y ajustes por parte del Congreso, siempre que no se suprima o desnaturalice su especialidad.

 

3. Corrección de la demanda

 

15.    El 11 de mayo de 2023 el actor presentó escrito de subsanación en el que insistió en los tres cargos propuestos y buscó responder a cada uno de los reparos evidenciados por el Magistrado sustanciador dentro el auto inadmisorio.

 

16.    Frente al primer cargo, por omisión legislativa relativa. El actor (i) ahondó en el alcance e incumplimiento del deber de prestación efectiva del servicio en los términos del artículo 365 superior; (ii) precisó que la solicitud de la demanda no es que se entienda el artículo 338 superior como un artículo que impone la obligación de establecer una tarifa diferenciada; (iii) desarrolló la posible aplicación de la tarifa general de renta, bajo el supuesto del artículo 240 del Estatuto Tributario; (iv) profundizó en la vulneración al principio de legalidad; (v) hizo un recuento de decisiones por omisiones legislativas relativas que podrían ser relevantes; y (vi) explicó otros posibles mandatos constitucionales que son desconocidos, tales como el principio de igualdad (Art. 13, CP), el derecho a la propiedad privada (Art. 58, CP) y el deber de contribuir con base en los principios de justicia y equidad (Art. 95.5, CP).

 

17.    Adujo que la norma acusada no tuvo en cuenta los principios y criterios que deben guiar la prestación del servicio público de energía y reiteró los subsidios beneficiaban no solo a los generadores del servicio de energía eléctrica, sino también a los usuarios finales.^[9] De modo que la eliminación del beneficio tributario en cuestión repercutía negativamente en el plan de expansión de generación energética del Gobierno nacional, lo que sumado al fenómeno de “El Niño”, amenaza la suficiencia energética del país, como garantía de la prestación de los servicios públicos domiciliarios.

 

18.    Asimismo, el demandante aclaró que su intención no era sostener que el artículo 338 superior consagra la obligación de establecer una tarifa tributaria diferenciada. Tampoco consideraba que “sea imposible dar aplicación a la tarifa general de renta”^[10] en el caso de las generadoras de energía, pero lo que sí reprochó es que, habiéndose creado un beneficio para cambiar la aplicación de esa tarifa por una más favorable, no se les permita acceder a él. Por esa razón, afirmó que el Legislador “ha sumergido en un limbo jurídico a los contribuyentes prestadores del servicio de generación de energía desde zona franca”^[11] y en ello afincó la alegada transgresión del principio de legalidad.

 

19.    Frente al segundo cargo, por violación al principio de pacta sunt servanda. Señaló que el Estado colombiano, a través de la Ley 170 de 1994, adoptó el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial de Comercio, y durante años ha procurado adaptar su régimen jurídico interno por los compromisos adquiridos con las organizaciones internacionales, incluido el artículo 3.1 de la Parte II del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial del Comercio que prohíbe supeditar las subvenciones a los resultados de exportación. De modo que la norma acusada trasgredió una disposición suscrita por Colombia mediante un tratado internacional y, por ende, “vulnera el artículo 9 de la carta, toda vez que Colombia por ese hecho no está honrando un compromiso previamente asumido.”^[12] Además, advirtió que este principio “implica que una de las partes no puede invocar disposiciones de derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado.”^[13]

 

20.    Frente al tercer cargo, por violación al principio de la buena fe y la confianza legítima. El actor aseguró que la Ley 1004 de 2005, que consagró el régimen de zonas francas en Colombia, se expidió con la finalidad de honrar los compromisos adquiridos por Colombia con la Organización Mundial del Comercio. Así, Colombia ha hecho invitaciones a invertir en zonas francas. Sin embargo, “de facto, la norma demandada modifica este tratamiento, en contravía de los acuerdos internacionales, la intención del Legislador en el establecimiento de zonas francas y en detrimento de los usuarios que ya se encuentran calificados en una zona franca.”^[14]

 

4. Rechazo de la demanda

 

21.    Mediante Auto del 29 de mayo de 2023, el magistrado Juan Carlos Cortés González rechazó la demanda por considerar que el actor no la corrigió en los términos indicados en el auto inadmisorio. De modo que persistía el incumplimiento de los presupuestos argumentativos en lo que atañe al concepto de violación, lo que impedía dar paso a un debate constitucional de fondo.

 

22.    Primer cargo derivado de la presunta omisión legislativa relativa. Para el Magistrado sustanciador no se subsanaron los reparos de cara a justificar la existencia de un deber específico que le imponga al legislador incluir a las empresas generadoras de energía, usuarias de zona franca, como destinatarias del parágrafo 5º del artículo 240-1 del Estatuto Tributario, siendo este un presupuesto indispensable para que se pueda constatar la configuración de la omisión legislativa alegada.

 

23.    Frente al deber de prestación eficiente de los servicios públicos (Art. 365, CP), consideró que el actor se centró nuevamente en los impactos eventuales e indirectos de la implementación de la medida, como la forma en que se enfrentaría el costo adicional por el aumento en la carga tributaria, el manejo de la coyuntura climática por el fenómeno de “El Niño” o el posible impacto en el aumento de las tarifas para los usuarios. En ese sentido, el despacho ratificó que “las razones que se desarrollan frente a este cargo, se aprecian esencialmente asociadas a la conveniencia de mantener un esquema tributario debido a los efectos que se pueden generar al modificarlo, argumentos que no son de naturaleza estrictamente constitucional.”^[15]

 

24.    Para el Magistrado sustanciador es claro que la demanda continúa siendo inepta en tanto que “el escrito de corrección no se centró en el fortalecimiento y desarrollo de ese aspecto en particular [deber constitucional específico incumplido por el legislador], sino que insistió en las razones por las cuales, encontrándose en las mismas circunstancias de las industrias que sí se beneficiaron de la tarifa preferencial, las empresas generadoras de energía fueron excluidas de aquel privilegio y, por ende, sometidas a un trato desigual. Visto lo anterior, la demanda no supera la específica carga argumentativa que supone un cargo fundado en la omisión legislativa relativa.”^[16]

 

25.    Segundo y tercer cargo por violación a los principios de pacta sunt servanda y buena fe. El auto de rechazó abordó conjuntamente estos dos últimos presupuestos de la demanda. Al respecto, afirmó que “el escrito de corrección terminó reiterando, en esencia, los mismos argumentos que llevaron a la inadmisión de la demanda, sin realizar los ajustes solicitados por la Corte.” Por lo anterior, el auto de rechazo insistió en que el acuerdo por el que se estableció la Organización Mundial del Comercio no constituye un parámetro de corrección normativa de la ley, pues su contenido no se integra al bloque de constitucionalidad. Y frente al principio de buena fe, reiteró que “no se logra identificar con claridad el elemento de deslealtad de parte del Estado frente a la exigencia de una conducta concreta y directa de conceder un beneficio tributario.”^[17]

 

26.     Así las cosas, el demandante no acreditó con especificidad, pertinencia y suficiencia, el cumplimiento de los presupuestos necesarios para la estructuración del cargo por omisión legislativa relativa. Tampoco sustentó específica y suficientemente la violación de los principios pacta sunt servanda y de buena fe. Dado el incumplimiento de la carga argumentativa, la demanda fue finalmente rechazada.

 

5. Recurso de súplica

 

27.     El 5 de junio de 2023, el demandante presentó recurso de súplica contra el auto que rechazó su demanda de inconstitucionalidad. En concreto, el señor Daniel Díaz Rivera reprochó que el magistrado sustanciador: (i) omitió los requisitos que ya se encontraban acreditados desde la demanda inicial, (ii) exigió requisitos adicionales a los que razonablemente podrían pedirse en la instancia de admisión de una demanda; e (iii) ignoró las modificaciones que se hicieron en la subsanación de la demanda.^[18]

 

28.    Respecto de la omisión de los requisitos que ya se encontraban cumplidos. El actor aseguró que la demanda “indica expresamente que se incurrió en una omisión legislativa, indicando uno por uno el cumplimiento de todos los requisitos exigidos por la jurisprudencia para este tipo de cargos.”^[19]

 

29.    Agregó que el razonamiento del Magistrado sustanciador evidencia “un prejuzgamiento, pues su reserva frente a la incapacidad de los deberes alegados, para implicar una omisión legislativa relativa, implican la realización inicial de un razonamiento de fondo, y para todos los efectos definitivos, no sobre la admisibilidad de la demanda, sino sobre la constitucionalidad de la norma.”^[20] Esto en el entendido de que cuando el Magistrado advirtió que las razones del demandante eran de mera conveniencia, necesariamente estaba haciendo un análisis respecto de una omisión existente.

 

30.    Ahora bien, el actor precisó que el cargo primero en ningún momento suponía que el Legislador tuviera la obligación, de acuerdo con el artículo 338 constitucional, de establecer un tratamiento diferencial, sino que “(i) al establecer la posibilidad de exclusión de la tarifa general de renta, de manera general para todos los contribuyentes (ii) establecer expresamente quienes quedaban excluidos de esta posibilidad (los usuarios comerciales de zona franca) y (iii) excluir a casi todos los usuarios industriales de zona franca a quienes les era imposible cumplir con este propósito, vulneró los principios de certeza y de legalidad tributarios contenidos en el artículo 338.”^[21]

 

31.    Respecto de la exigencia requisitos adicionales. En opinión del actor, tanto el auto que inadmitió como el que rechazo la demanda, exigieron un razonamiento que no se soporta en los requisitos de admisibilidad. En particular, “resulta extraño que indique que se incumplen los requisitos de pertinencia, especificidad y suficiencia.”^[22]

 

32.    Este argumento de la súplica, al igual que el anterior, solo alude al primer cargo propuesto en la demanda de inconstitucionalidad, esto es, por la omisión legislativa relativa. De acuerdo con el demandante, se satisfizo el criterio de pertinencia en la medida que el cargo formulado “no se fundamenta solamente en la vulneración al derecho a la igualdad (la cual nunca fue desvirtuada por el Honorable Magistrado), sino que adicionalmente la vulneración al derecho a la igualdad implica el desconocimiento de los mandatos contenidos en los artículos 365 y 338 de la Constitución Política.” En lo que tiene que ver con el requisito de especificidad, señaló que se cumplió debido a que “el escrito de subsanación profundizó ampliamente en el alcance de la alegada vulneración.” Y frente al criterio de suficiencia sostuvo que, aunque la demanda no haya generado duda en el magistrado sustanciador una “decisión respecto de la constitucionalidad de la norma debería producirse en una sentencia de fondo.”^[23]

 

33.    Respecto de la solución de las deficiencias alegadas en el escrito de subsanación. Este argumento también se refiere al primer cargo por omisión legislativa relativa. Para ello, el actor resumió los principales planteamientos que desarrolló en la demanda. Por ejemplo, reiteró que la vulneración del artículo 338 no versaba sobre “un deber específico de establecer una tarifa diferenciada” sino que “una categoría específica de contribuyentes no fue incluida de oficio en aquellos a quienes les debe aplicar la tarifa general de renta, tampoco tienen la posibilidad de cumplir con las condiciones para acceder a la tarifa reducida.”^[24] Además, insistió en que otros derechos de rango constitucional podrían estar siendo incumplidos por el Legislador y que en la subsanación de la demanda se retomaron siete sentencias que podrían servir de precedente con respecto a la figura de la omisión legislativa relativa, cuyo análisis se vuelve a transcribir en el recurso de súplica.

 

34.    Respecto a los cargos segundos y terceros. Al final del escrito de súplica, el actor se refiere a los dos últimos cargos de la demanda. Frente al cargo desarrollado en el principio de “pacta sunt servanda”, adujo que “el problema se planteaba como una tensión entre el principio pacta sunt servanda reconocido por el artículo 9 que exigiría cumplir las obligaciones adquiridas en virtud de la ratificación del tratado, de una parte, y el deber de respetar las reglas relativas a los procedimientos de fijación y modificación de límites establecidos en el artículo 101 de la Carta, de otra.”^[25] Tal razonamiento -asegura- no fue tenido en cuenta por el magistrado sustanciador.

 

35.    Por último, en relación con el cargo por violación al principio de la buena fe, el peticionario se limitó a señalar que, contrario a lo expuesto por el Magistrado sustanciador, “nuestro entender que el cargo ha sido suficientemente aclarado, pues se basa en una argumentación lineal.”^[26]

 

36.    A partir de lo anterior, el demandante solicitó a la Sala Plena de la Corte Constitucional revocar el auto de rechazo proferido por el magistrado Juan Carlos Cortés González y se admita la demanda de la referencia. Añadió que esta petición debe ser leída a la luz del principio pro actione.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

37.    La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

 

2. Recurso de súplica. Reiteración de jurisprudencia

 

38.    De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que el demandante de una acción pública de inconstitucionalidad pueda controvertir -por aspectos formales o materiales- la providencia que rechace la demanda.^[27] El carácter excepcional y estricto del recurso de súplica^[28] impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, o plantear nuevos elementos de juicio.^[29] Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.^[30]

 

39.    En tal sentido, para que el accionante logre comprobar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad, debe demostrar que (i) se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) cumplió en forma satisfactoria con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda.^[31] Así, el ejercicio del recurso de súplica exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que lo sustentan pues, de lo contrario, implicaría una falta de motivación del recurso que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo.^[32] Además, de acuerdo con el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, esta actuación procesal debe surtirse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto de rechazo, ya que de lo contrario el recurso de súplica será considerado extemporáneo.^[33]

 

40.    En relación con la admisión de las acciones públicas de inconstitucionalidad, la Corte ha determinado a partir de la normatividad aplicable que estas deben contener tres elementos esenciales: (1) referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (Art. 24, CP y Art. 2, Decreto 2067 de 1991). A su vez, en relación con el concepto de la violación se ha establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (i) el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (Art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas; y (iii) la presentación de las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Ligado a lo anterior, la jurisprudencia de esta Corte ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.^[34] Adicionalmente, el inciso 4° de artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 contempla -entre otras cosas- que “[s]e rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente.”

 

3. Caso concreto: se negará el recurso de súplica en tanto que el actor no demostró yerro o arbitrariedad dentro del análisis efectuado por el Magistrado sustanciador

 

41.    En esta ocasión, la Sala Plena observa que la súplica satisface parcialmente los requisitos de procedibilidad para ser estudiada de fondo. En efecto, el recurso cumple el requisito de legitimación al haber sido radicado por el mismo demandante del expediente D-15.243. También se presentó de manera oportuna, teniendo en cuenta que el auto de rechazo fue notificado por estado del 31 de mayo de 2023 y el término de ejecutoria corrió los días 1, 2 y 5 de junio de 2023, mientras que el recurso de súplica se radicó el último día del término. Ahora bien, en cuanto a la carga argumentativa, la Sala considera que se cumple parcialmente frente a algunos de los reparos incluidos en el escrito de súplica, mientras que otros deben ser rechazados de entrada puesto que no plantean un verdadero reparo susceptible de un análisis de mérito, sino la simple inconformidad con lo resuelto en su momento por el Magistrado sustanciador.

 

42.    El recurso de súplica se concentra en defender la aptitud del primer cargo propuesto, esto es, por omisión legislativa relativa. Tan solo al final del escrito de súplica, y de forma sucinta, el demandante se refiere a los cargos segundo y tercero. Estos planteamientos, sin embargo, no logran construir un argumento completo. Frente al cargo por violación del principio de pacta sunt servanda el actor aseguró que su argumentación no fue tenida en cuenta por el Magistrado sustanciador, lo cual simplemente no es cierto.^[35]

 

43.    En lo concerniente al cargo por violación del principio de buena fe, el demandante se limitó a señalar que su razonamiento era lo suficientemente claro y debió ser admitido. Tal formulación no amerita un análisis ulterior de la Corte por cuanto que se pretende que la Sala Plena vuelva a revisar los cargos propuestos en la demanda. Ello no es posible, pues de hacerlo la Sala se estaría convirtiendo la instancia de súplica en un nuevo examen de aptitud de la demanda; y, además, tendría que buscar de oficio los supuestos yerros en la calificación inicial de la demanda, ejercicio que resulta ajeno al recurso de súplica y lo desnaturaliza.

 

44.    Como ya se dijo, el grueso del recurso de súplica se dirige a defender la aptitud del cargo primero. Al respecto, el actor esbozó tres reparos principales al auto de rechazo, según los cuales el Magistrado sustanciador: (i) omitió los requisitos que ya se encontraban acreditados desde la demanda inicial, (ii) exigió requisitos adicionales a los que razonablemente podrían pedirse en la instancia de admisión de una demanda; e (iii) ignoró las modificaciones que se hicieron en la subsanación.

 

45.    Dentro de estos, la Sala encuentra que sólo en el primer conjunto de argumentos es posible identificar un reparo con la entidad suficiente para ser analizado de fondo. Por el contrario, los dos puntos restantes del escrito de súplica apenas reiteran los argumentos de la demanda o plantean su inconformidad con la valoración del Magistrado sustanciador, sin dar cuenta de la presunta arbitrariedad o yerro en que habría incurrido.

 

46.    El argumento según el cual se exigieron requisitos adicionales se rechazará por incumplir la carga argumentativa mínima. En este capítulo de la súplica, el peticionario se limita a sostener que el primer cargo era pertinente al haber invocado como parámetro de control varias normas de la Constitución Política. Esto pese a que lo que el auto de rechazó cuestionó fue que el cargo se construyó en términos de conveniencia, en tanto se refirió a los supuestos efectos negativos que en la práctica se desprenderían de excluir a las generadoras de energía del beneficio tributario en cuestión. De otro lado, la súplica asegura que este cargo era específico puesto que “se profundizó ampliamente en el alcance de la alegada vulneración”, lo cual no merece ningún análisis adicional en tanto que simplemente transmite una impresión subjetiva del actor sobre la calidad de su demanda. Por último, el recurso de súplica adujo que el cargo primero era suficiente y que el rechazo obedeció solo a que el Magistrado sustanciador no tenía dudas sobre la norma atacada, lo cual tampoco es cierto y desconoce las explicaciones desarrolladas tanto por el auto de inadmisión como de rechazo al respecto.

 

47.    El argumento según el cual se ignoraron las modificaciones de la subsanación también se rechazará por incumplir la carga argumentativa mínima. El capítulo de la súplica dedicado a exponer por qué que el Magistrado sustanciador supuestamente ignoró las modificaciones que se hicieron en la subsanación de la demanda no permite identificar algún yerro durante la calificación de la demanda susceptible de súplica, sino que presenta una reiteración de los principales argumentos que trae la demanda y la subsanación. De modo que, en este punto, el escrito de súplica no controvierte las razones que llevaron al Magistrado sustanciador a rechazar su demanda, sino que se limita a reiterar sus afirmaciones contra el artículo 11 de la Ley 2277 de 2022, sin ningún desarrollo adicional. Tal formulación -general y vaga- no le permite a esta Corporación estudiar de fondo el asunto que motivó el recurso de súplica.

 

48.    El argumento según el cual se omitieron los requisitos que ya se encontraban acreditados será analizado de fondo. Aun cuando el peticionario reiteró en buena parte los razonamientos planteados en la demanda y en el escrito de corrección, es posible identificar al menos dos ideas que demostrarían la supuesta arbitrariedad en la calificación de la demanda.

 

49.    En síntesis, el señor Daniel Díaz Rivera afirma que el Magistrado sustanciador: (i) prejuzgo, concluyendo anticipadamente la constitucionalidad de la norma, sin siquiera haber admitido la demanda, pues “su reserva frente a la incapacidad de los deberes alegados, para implicar una omisión legislativa relativa, implican la realización inicial de un razonamiento de fondo”;^[36] y (ii) desconoció que dentro del cargo por omisión legislativa relativa se acreditó “uno por uno el cumplimiento de todos los requisitos exigidos por la jurisprudencia para este tipo de cargos.”^[37] Estos cuestionamientos cumplen con un grado mínimo de fundamentación y, por lo tanto, superan el presupuesto de la carga argumentativa y serán analizados por la Sala.

 

50.    Frente al primero de estos argumentos, sin embargo, la Sala encuentra que el auto de rechazo no contiene ningún razonamiento que pueda entenderse como un prejuzgamiento sobre el cargo de omisión legislativa relativo que planteó el demandante. Antes que tomar partido sobre el asunto puesto a consideración, lo cierto es que el Magistrado sustanciador advirtió las deficiencias y vacíos en el razonamiento propuesto por el actor. Así, concluyó que: (i) el demandante no precisó, de manera pertinente, específica y suficiente, el deber impuesto directamente por la Constitución al Legislador, en virtud del cual se exigiera a este último incluir a las empresas generadoras de energía eléctrica, usuarias industriales de zona franca, como destinatarias del parágrafo 5º del artículo 240-1 del Estatuto Tributario;^[38] (ii) el alegado incumplimiento del deber que tiene el Estado de garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos, estaba soportado principalmente en términos de conveniencia.^[39]

 

51.    De lo anterior se desprende que los reparos formulados por el despacho sustanciador no constituyen, de ninguna manera, un prejuzgamiento o la intención de dar por clausurado el debate constitucional, sino que apuntan precisamente a lo contrario, esto es, a que el demandante construya un verdadero cargo de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa con la entidad suficiente para ser valorado de fondo.

 

52.    Por último, en lo que respecta al argumento de la súplica según el cual el Magistrado sustanciador habría desconocido que la demanda contenía todos los elementos para edificar un cargo por omisión legislativa relativa, tampoco es cierto. De hecho, el auto de rechazo es insistente en señalar que no se acreditó un “elemento indispensable” para dar curso a este tipo de cargos, a saber, la identificación de un deber específico de rango constitucional que le imponga al Legislador incluir a las empresas generadoras de energía, usuarias de zona franca, como destinatarias del parágrafo 5º del artículo 240-1 del Estatuto Tributario. En efecto, es “es allí en donde se encuentra el problema abstracto de inconstitucionalidad, que permite la procedencia de esta acción.”^[40]

 

53.    Tal apreciación del Magistrado sustanciador es razonable y no supone una carga desproporcionada o arbitraria sobre el ejercicio ciudadano cuando lo que se busca es formular una demanda por omisión legislativa relativa. Precisamente, allí reside la complejidad y especial carga argumentativa que conllevan estos cargos de inconstitucionalidad.^[41]

 

54.    El escrito de subsanación, por su parte, evidencia que el peticionario en ningún momento logró identificar que la presunta omisión fuese el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el Constituyente al Legislador.^[42] En lo pertinente, el escrito de subsanación expuso lo siguiente:

 

“El Auto que inadmitió la demanda señala expresamente:

 

“no resulta suficientemente explicado cómo del contenido normativo del artículo 338 se desprende, en estricto sentido, un deber específico del legislador para establecer una tarifa diferenciada en casos como el discutido.”

 

En este punto el demandante quisiera demostrar que su intención no es pretender que la obligación constitucional contenida en el artículo 338 no implica en ninguna medida que se deba otorgar un beneficio tributario a ningún contribuyente. La intención de la demanda es demostrar que se cumple el siguiente escenario:

 

(i) La norma demandada modifica un beneficio tributario preexistente imponiendo una serie de obligaciones para mantener dicho beneficio.

 

(ii) La norma señala expresamente quienes no pueden alegar el cumplimiento de obligación alguna, pues les debe aplicar la tarifa general de renta, sacándolos expresamente de los posibles beneficiarios de la tarifa reducida.

 

(iii) La norma señala igualmente que para todos los demás contribuyentes a quienes no les debe aplicar la tarifa general de renta, existe una opción, consistente en la posibilidad de aplicar una tarifa reducida únicamente sobre los ingresos provenientes de la exportación.

 

(iv) La norma sí tuvo en cuenta que muchos de los contribuyentes a los que se les otorgaría esta posibilidad no podrían, por motivos físicos o jurídicos, dar cumplimiento a los requisitos para mantener la tarifa reducida. A estos contribuyentes, que no debían ser cobijados por la tarifa general de renta, pero que tampoco podrían tener la opción real de cumplir con las condiciones para acceder al beneficio, el Legislador les dio un tratamiento especial, manteniendo el beneficio de tarifa reducida sin necesidad del cumplimiento de requisito alguno-

 

(v) Una categoría específica de contribuyentes no fue incluida de oficio en aquellos a quienes les debe aplicar la tarifa general de renta, tampoco tienen la posibilidad de cumplir con las condiciones para acceder a la tarifa reducida. En consecuencia, el Legislador omitió disponer el tratamiento que debían tener estos contribuyentes.”^[43] (Subrayado fuera del original).

 

55.    De la lectura de este fragmento, es comprensible la conclusión a la que llegó el despacho sustanciador en tanto que el propio actor fue quien manifestó de forma expresa que su intención no era demostrar que la omisión significara el desconocimiento directo del artículo 338 superior. Más bien, a renglón seguido, se dedicó a explicar el alcance de la disposición legal que consideraba problemático.

 

56.    Puesto en estos términos, es evidente que no se construyó un cargo por omisión legislativas relativa, ya que ni siquiera es claro cuál sería el deber específico impuesto por el Constituyente al Legislador que fue ignorado. De modo que le asiste razón al auto de rechazo cuando concluyó que no se subsanaron los reparos y, en concreto, el accionante no explicó los motivos por los cuales, de los artículos 338 y 365 de la Constitución Política, se desprendería que es imperativo para el Legislador establecer que las empresas generadoras de energía, que operen en zonas franca, sean beneficiarias de la tarifa que prevé el parágrafo 5º del artículo 240-1 del Estatuto Tributario.^[44]

 

57.    Para finalizar, la Sala se permite recordar que el principio pro actione no debe entenderse como una excusa para desatender el requisito de carga argumentativa que se espera de cualquier demanda de inconstitucionalidad. Lo que este principio supone es que el juez constitucional considere razonablemente la verificación de los requisitos de procedencia en la fase de admisión,^[45] pero no puede conducir a corregir o aclarar las ambigüedades de la demanda, pues se generaría el riesgo de transformar el carácter rogado de la acción. De modo que, si bien la Corte debe tomar en cuenta el carácter democrático de la acción de constitucionalidad y la necesidad de adoptar un criterio pro actione en el examen de las demandas, “no puede llegar al extremo de suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí misma, el concepto de la violación de las normas que ante ella se acusan como infringidas.”^[46]

 

58.    En virtud de lo expuesto, la Sala Plena negará el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Daniel Díaz Rivera frente al cargo primero de la demanda y rechazará los argumentos propuestos frente a los demás cargos, al no haber demostrado yerro o arbitrariedad dentro del ejercicio de calificación de la demanda adelantado por el magistrado Juan Carlos Cortés González.

 

59.    Finalmente, es importante advertir que la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad -o parte de la misma- no hace tránsito a cosa juzgada ni cercena el derecho de acción de los ciudadanos, de manera que, si así lo estiman, pueden presentar una nueva demanda, siempre que se cumplan las exigencias de los artículos 40-6 y 241 de la Carta Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991.^[47]

 

RESUELVE

 

PRIMERO.- En lo que respecta al cargo primero de la demanda, NEGAR el recurso de súplica presentado contra el Auto del 29 de mayo de 2023, proferido por el magistrado Juan Carlos Cortés González dentro del expediente D-15.243, el cual rechazó la demanda de inconstitucionalidad del ciudadano Daniel Díaz Rivera contra el artículo 11 de la Ley 2277 de 2022.

 

SEGUNDO.- En lo que respecta a los cargos segundo y tercero de la demanda, RECHAZAR el recurso de súplica presentado contra el Auto del 29 de mayo de 2023, proferido por el magistrado Juan Carlos Cortés González dentro del expediente D-15.243, el cual rechazó la demanda de inconstitucionalidad del ciudadano Daniel Díaz Rivera contra el artículo 11 de la Ley 2277 de 2022.

 

TERCERO.- A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR el contenido de esta decisión al demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

 

CUARTO.- Ejecutoriada esta decisión, ARCHIVAR el expediente D-15.243.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

No participa

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General