TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1810/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Nulidad de actos administrativos sobre cobro de aportes patronales a pensión

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1810 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-3304

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo de Popayán y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D. C., nueve (9) de agosto de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1.                 El 9 de noviembre de 2021, mediante apoderado judicial, la Fundación Hogar San Vicente de Paul de Popayán presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones), para que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos por la demandada: (i) oficio GNAR – AP-00937193 del 26 de septiembre del 2019, (ii) Resolución AP-00290365 del 2 de noviembre del 2019, (ii) Resolución AP- 00420921 del 23 de septiembre del 2020, y (iv) Resolución GFI-077 del 21 de abril de 2021.

 

2.                 La demandante expuso (i) que por medio del oficio GNAR – AP-00937193 del 26 de septiembre del 2019, Colpensiones le informó acerca del proceso de cobro por el pago incompleto de los aportes de los trabajadores de la demandante; (ii) que mediante la Resolución AP-00290365 del 2 de noviembre del 2019, Colpensiones comunicó la liquidación certificada de deuda, decisión contra la cual la demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación; (iii) que mediante Resolución AP- 00420921 del 23 de septiembre del 2020, la demandada resolvió, entre otros, actualizar la deuda “teniendo en cuenta el pago y/o reporte de novedades realizadas por el deudor de los ciclos y ciudadanos informados”[1], decisión que fue apelada por la demandante; (vi) que la fundación, según la demanda, consignó los aportes a pensión del mes de junio de 1998 de un grupo de dieciséis (16) trabajadores, pero, Colpensiones sigue estimando una deuda diferente porque la información de pago no ha sido aplicada al sistema; (v) por lo anterior, mediante Resolución GFI-077 del 21 de abril de 2021 el Gerente de Financiamiento e Inversiones de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones[2] resolvió el recurso de apelación en el sentido de confirmar en su totalidad la Resolución AP- 00420921 del 23 de septiembre del 2020.

 

3.                 El 30 de marzo de 2022, el Juzgado Primero Administrativo de Popayán admitió la demanda. No obstante, el 11 de octubre siguiente, en el trámite de la audiencia inicial, la referida autoridad judicial resolvió (i) declarar la falta de jurisdicción para conocer del asunto y (ii) remitir el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial (Reparto). Citó el Auto 710 de 2021 y manifestó que “el asunto objeto de litigio refiere el cobro de sumas relativas a la seguridad social, y siendo evidente que la Fundación Hogar San Vicente de Paul de Popayán actúa en calidad de empleador del sector privado, conforme la jurisprudencia en cita y en aplicación de la cláusula general contenida en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, compete a la jurisdicción ordinaria laboral el conocimiento del presente proceso”[3].

 

4.                 La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán. El 4 de noviembre de 2022, la referida autoridad judicial resolvió (i) proponer conflicto negativo de competencia frente al Juzgado Primero Administrativo de Popayán y (ii) remitir el expediente a la Corte Constitucional. Citó el Auto 447 de 2021 de esta Corporación, y manifestó que “de conformidad con el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, la justicia del trabajo conoce de todas aquellas controversias que versen sobre Seguridad Social Integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, sin interesar la naturaleza de la relación jurídica que se controvierta ni los actos jurídicos que se discutan”. Sin embargo, “al no ser el presente asunto una controversia relacionada con la prestación de servicios de la seguridad social, como lo menciona la providencia en cita, no es posible atribuir la competencia a la jurisdicción ordinaria laboral”[4].

 

5.                 El 6 de junio de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 9 de junio de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho^[5].

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

6.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

7.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Administrativo de Popayán y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la Fundación Hogar San Vicente de Paul de Popayán en contra de Colpensiones. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a las reglas de competencia para conocer de controversias en las que se pretenda la nulidad de actos administrativos que tengan por objeto ordenar el cobro de aportes patronales a pensión (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[6]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[7], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

9.                 La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

 

(i)   Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (ii) el Juzgado Primero Administrativo de Popayán, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[11].

 

(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la solicitud de nulidad en contra de actos administrativos relacionados con aportes a pensión de trabajadores particulares, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

 

(iii)          Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).

 

4.     Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las controversias en las que se pretenda la nulidad de actos administrativos, que tengan por objeto ordenar el cobro de aportes patronales a pensión. Reiteración del Auto 1652 de 2022.

 

10.             En el Auto 1652 de 2022, la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión: “[e]n los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para i) solicitar la nulidad de actos administrativos, ii) proferidos por una entidad administradora del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, iii) que tengan por objeto ordenar al empleador el cobro de aportes patronales a pensión, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competente para conocer del asunto, en virtud de los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011”[12]. Como fundamento, la Sala expuso lo siguiente.

 

(i)      El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Asimismo, el numeral 4º de la norma citada, se consagra que aquella jurisdicción también asumirá los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

 

(ii)   El artículo 104 del CPACA también contempla una cláusula específica de competencia en aquellos casos en los que: (i) está involucrado un empleado público y (ii) su régimen es administrado por una persona de derecho público. De no darse estos dos presupuestos, debe darse aplicación de la cláusula general de competencia, según la cual será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la que conozca de los demás procesos relativos a la seguridad social.

 

(iii) De un lado, el artículo 138 del CPACA establece que “toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho […]”. Del otro, el artículo 155 del mismo código indica que los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.

 

11.             Ahora, en el Auto 1185 de 2022, la Sala Plena estableció una regla de decisión similar a la del Auto 1652 de 2022, así: “[e]n los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para solicitar la nulidad de actos administrativos, que tengan por objeto ordenar a un ex empleador el cobro de aportes patronales a pensión e iniciar el proceso de cobro coactivo de esos aportes, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer el asunto, en virtud de los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011”[13]. Para sustentar esta regla, la Sala explicó que:

 

(i)   En el Auto 736 de 2021, la Corte resolvió cuál era la jurisdicción competente para decidir una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra una resolución que dispuso el cobro del aporte patronal al que debía concurrir la entidad demandante en una reliquidación pensional.

 

(ii) En el Auto 736 de 2021 se acudió a las consideraciones expuestas en los autos 447 y 651 de 2021. En el primero se “determinó que i) cuando la controversia versa exclusivamente sobre la nulidad de actos administrativos proferidos por una entidad pública; ii) no se discute la prestación de servicios de la seguridad social, sino el recobro de recursos parafiscales; y iii) el acto administrativo demandado, es el paso previo para proceder con el procedimiento de cobro coactivo por parte de la administración, de manera que iv) es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer del asunto”. En el segundo, la Sala precisó que en la regla de decisión del Auto 447 de 2021 “se concluyó que ‘en los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para i) solicitar la nulidad de actos administrativos, ii) proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, iii) que tengan por objeto ordenar a un ex empleador el cobro de aportes patronales a pensión e iniciar el proceso de cobro coactivo de esos aportes, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competente para conocer del asunto, De conformidad con los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011’”.

 

(iii)          Con base en lo anterior, en el Auto 736 de 2021 se determinó que la competencia para conocer el asunto recaía en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que: (i) se cuestionaban actos sujetos al derecho administrativo expedidos por una entidad que cumplía funciones administrativas, (ii) el objeto de la litis involucraba dos entidades públicas y (iii) la controversia se originaba en el cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal.

 

5.     Caso concreto

 

12.             La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Fundación Hogar San Vicente de Paul de Popayán contra Colpensiones debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, dado que es aplicable la regla de decisión del Auto 1652 de 2022, ya que: (i) la Fundación Hogar San Vicente de Paul de Popayán busca obtener la nulidad de actos administrativos relacionados con una deuda por concepto de aportes a pensión de trabajadores; (ii) los actos administrativos fueron proferidos por una entidad administradora del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones –Colpensiones– y (iii) estos tienen por objeto ordenar al empleador el pago de aportes patronales a pensión. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Primero Administrativo de Popayán y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-3304 para lo de su competencia.

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. – DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo de Popayán y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo de Popayán es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la Fundación Hogar San Vicente de Paul de Popayán en contra de Colpensiones.

 

Segundo. – Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3304 al Juzgado Primero Administrativo de Popayán, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General