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Auto A-1933/23

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Se declara infundado para rendir concepto en Decreto que declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1933 DE 2023

 

 

Referencia: expediente RE-357.

 

Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1275 del 31 de julio de 2023 “Por el cual se establecen medidas relacionadas con la focalización de los recursos de los que es beneficiario el departamento de La Guajira y sus municipios provenientes del Sistema General de Regalías, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira”.

 

Asunto: impedimento presentado por la procuradora general de la Nación.

 

Magistrado ponente:

José Fernando Reyes Cuartas.

 

Bogotá D.C., quince (15) de agosto de dos mil veintitrés (2023).

 

En cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a resolver el impedimento presentado por la procuradora general de la Nación para rendir concepto en el presente juicio de constitucionalidad con fundamento en los siguientes:

 

I. Antecedentes

 

1.                 El 2 de julio de 2023, el presidente de la República expidió el Decreto 1085 de 2023. Por medio de esa norma, el Gobierno declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira por un periodo de treinta días.

 

2.                 En desarrollo del estado de emergencia, el presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 1275 de 2023. Por medio de este, adoptó varias medidas relacionadas con los recursos del Sistema General de Regalías (en adelante SGR) de los que son beneficiarios el departamento de La Guajira y sus municipios. Mediante oficio del 1 de agosto de 2023, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República le remitió a la Corte tanto la copia auténtica de este decreto legislativo como la copia simple de los documentos soporte.

 

3.                  El 2 de agosto de 2023, la Sala Plena de este tribunal realizó el reparto de la sustanciación del asunto y le correspondió al despacho del magistrado José Fernando Reyes Cuartas. El 9 de agosto de 2023, el magistrado sustanciador profirió un Auto en el que dispuso avocar conocimiento, realizar varias comunicaciones, decretar algunas pruebas, fijar en lista para la intervención ciudadana, invitar tanto a las entidades públicas y a las organizaciones privadas como a las facultades de Derecho de varias universidades, y remitirle el asunto a la Procuraduría General de la Nación (en adelante PGN) para el concepto de rigor.

 

4.                 Desde el 2 de agosto del año en curso, la procuradora general manifestó que estaba impedida para rendir el concepto sobre la norma bajo examen en varios expedientes dentro de los que incluyó el RE-357. Ello por considerar que podría haber incurrido en la causal de impedimento consistente en tener interés en la decisión. Esta se encuentra prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991[1].

 

5.                 La PGN afirmó que debido a su “otrora condición de magistrada de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia suscribió la decisión de segunda instancia del proceso de tutela en el que se declaró el estado de cosas inconstitucional (en adelante ECI) en el departamento de La Guajira, el cual precisamente se pretende enfrentar con los cuerpos normativos examinados en las causas de la referencia^”[2]. Además, destacó que en el Auto 240A de 2021[3], la Sala Octava de Revisión le aceptó el impedimento que había presentado para participar en el seguimiento del ECI declarado en la Sentencia T-302 de 2017[4].

 

II. Consideraciones

 

1. Competencia

 

6.                 Según el Decreto 2067 de 1991 (artículos 25 y siguientes) y el Reglamento Interno (artículos 5 y 98), la Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos presentados por la procuradora general de la Nación en el ejercicio de la función constitucional de rendir concepto en todos los asuntos de control abstracto de constitucionalidad^[5].

 

2. El alcance de la causal de impedimento por tener interés en la decisión: reiteración de jurisprudencia

 

7.                 Esta Corte ha sostenido que ni la Constitución ni la ley establecen un régimen específico de impedimentos aplicables a la PGN en el ejercicio de su función constitucional de rendir concepto en los asuntos de control abstracto de constitucionalidad. Sin embargo, este tribunal ha admitido que el régimen de los impedimentos y las recusaciones que está previsto en el Decreto 2067 de 1991 para las magistradas y los magistrados de la Corte Constitucional se le aplica a la PGN en el marco de su función de intervenir en los procesos de constitucionalidad[6].

 

8.                 En efecto, el artículo 277 de la Constitución le otorgó a dicha autoridad atribuciones de vigilancia del cumplimiento del ordenamiento jurídico y de defensa de los intereses de la sociedad. Esas funciones exigen “una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta indispensable garantizar que en ejercicio de [las mismas] no intervengan factores objetivos ni subjetivos que puedan alejarla de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción exigibles de sus actuaciones”[7].

 

9.                 Sin embargo, las causales de impedimento y recusación establecidas para las magistradas y los magistrados de la Corte Constitucional no se le pueden aplicar con el mismo rigor y extensión a la PGN por las siguientes tres razones. Por una parte, la función a cargo de esa autoridad se limita a rendir un concepto sobre la conformidad con la Constitución de las normas sometidas al control de constitucionalidad. De manera que el Ministerio Público no interviene en la decisión porque esa atribución es exclusiva de la Corte Constitucional. En segundo lugar, el concepto que rinde la PGN no es vinculante. Finalmente, no se está ante una regulación expresa sobre el régimen de los impedimentos y las recusaciones que se le aplica a la PGN. Por los motivos expuestos, en cada caso concreto se deben evaluar las causales de impedimento invocadas por dicha autoridad[8].

 

10.             Ahora bien, el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991 incluye entre las casuales de impedimento en el proceso de inconstitucionalidad la de “tener interés en la decisión”. Según el artículo 27 de tal decreto, la prosperidad del impedimento presentado por quien considera que se encuentra incurso en esa causal depende de que aquel sea fundado. Según esta Corte, ello significa que debe existir:

 

“(…) una relación inescindible de correspondencia y pertinencia entre los hechos manifestados por [quien expone el impedimento) y las causales taxativas que son invocadas. En otras palabras, para que el impedimento sea fundado, [se] debe: (i) invocar una causal que se encuentre consagrada en la ley (taxatividad) y (ii) establecer una estructura argumentativa de correspondencia entre el hecho invocado y el supuesto fáctico”[9].

 

11.             A juicio de la Sala Plena, esa causal es de naturaleza subjetiva. Para que se admita ese impedimento no es suficiente con determinar los hechos que lo fundamentan. Es necesario realizar un juicio de valor que tenga en cuenta “la evaluación de un elemento volitivo o subjetivo”[10]. Ello implica analizar si existe “una real afectación”[11] sobre la capacidad del funcionario de ejercer sus funciones de forma imparcial, de manera que “la manifestación de impedimento debe acompañarse de una valoración subjetiva de los hechos, estructurada en argumentos lógicos correlativos y demostrativos que la fundamenten”[12]. Asimismo, la causal analizada es abierta porque:

 

“(…) no se refiere a una circunstancia objetiva específica, sino a un interés particular del juez, el cual debe ser evaluado en su magnitud y capacidad de incidir en la imparcialidad (…). Así, el ejercicio analítico para evaluar el impedimento difiere del que se efectúa en las demás hipótesis (…); de este modo, se debe realizar un juicio de valor sobre la forma en que el interés incide negativamente en la neutralidad del operador jurídico”^[13].

 

12.             Por esas razones, para que se configure esa causal es indispensable acreditar la existencia de un interés que reúna las siguientes características:

 

“(i) actual, es decir, no eventual o hipotético, sino debe ser concomitante al ejercicio de la función o latente, (ii) personal (de naturaleza patrimonial o moral), por lo que los intereses institucionales no configuran esa causal y (iii) directo (…) por el efecto (beneficio o afectación) que lo decidido tendría para el mismo, o para sus familiares”[14].

 

13.             En diversos procesos de control de constitucionalidad, la Sala Plena analizó los impedimentos presentados por la PGN y encontró acreditada la causal analizada[15]. En otras ocasiones, este tribunal resolvió no aceptar los impedimentos por la inexistencia de un interés actual, personal y directo que afectara la imparcialidad en la función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad[16].

 

3. El contenido del Auto 240A de 2021

 

14.             El 10 de mayo de 2021, la PGN presentó un impedimento para participar en el seguimiento de la Sentencia T-302 de 2017. Esta declaró el ECI en relación con el goce efectivo de los derechos fundamentales a la alimentación, a la salud, el agua potable y la participación de la niñez del pueblo Wayuu. En esa oportunidad, la funcionaria invocó la causal prevista en el artículo 56.6 del Código de Procedimiento Penal. Dicha causal se refiere a “que el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del trámite”.

 

15.             Por medio del Auto 240A de 2021 se aceptó la configuración del impedimento presentado porque la señora Cabello Blanco ejerció un papel activo y tuvo un alto grado de participación en el proceso de la Sentencia T-302 de 2017. En concreto, la Sala consideró que la actual PGN, cuando se desempeñaba como magistrada de la Corte Suprema de Justicia (en adelante CSJ), fue la ponente de la sentencia de segunda instancia que dio lugar a esa decisión de la Corte Constitucional. En esas circunstancias, la Sala Octava de Revisión de la Corte concluyó que dicha funcionaria:

 

“(…) dio a conocer su criterio jurídico en torno a los hechos objeto de pronunciamiento como funcionaria judicial -magistrada ponente de la decisión de segunda instancia- y en tanto la labor de vigilancia que ahora debe ejercer implica emitir recomendaciones y pronunciamientos de fondo sobre el particular, la Sala estima que puede verse comprometido su criterio en el ejercicio de la actual labor que debe desempeñar actualmente como PGN”[17].

 

4. El análisis del impedimento en el caso concreto del RE-357

 

16.              La Sala Plena verificará que el impedimento manifestado por la PGN satisfaga los presupuestos formales. En caso de que así ocurra, se analizará la configuración de la causal invocada.

 

17.             En esta oportunidad, la PGN planteó la configuración de la causal de impedimento consistente en tener interés en la decisión. Según su punto de vista, ella se encuentra inmersa en dicha hipótesis debido a que, cuando se desempeñó como magistrada de la Sala de Casación Civil de la CSJ, suscribió la sentencia de segunda instancia del proceso de tutela que fue revisado por esta Corte en la Sentencia T-302 de 2017. En esta se declaró el ECI en algunos de los municipios de La Guajira. Para la PGN, dicho ECI se pretende enfrentar con los cuerpos normativos examinados en el proceso RE-357. Además, como fundamento de su solicitud, la señora Cabello Blanco se refirió al Auto 240A de 2021, cuyo contenido se resumió previamente en esta providencia.

 

18.             En esas circunstancias, se satisfacen los presupuestos formales que habilitan el estudio de fondo. Este se circunscribirá a determinar la correspondencia y pertinencia inescindible entre la motivación del impedimento y la causal invocada. Al respecto, la Sala Plena considera que la situación manifestada por la señora Margarita Cabello Blanco no reúne las características exigidas por la jurisprudencia constitucional para que dicha funcionaria sea relevada de su función de conceptuar sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1275.

 

19.             En este punto, es importante señalar que, a través de este decreto legislativo, el Gobierno modificó transitoriamente y para la vigencia del presupuesto bienal del SGR 2023-2024, el esquema de la financiación de los proyectos que sean presentados después del 2 de julio de 2023 cuando aquellos utilizan los recursos de las Asignaciones Directas y la Asignación para la Inversión Local. En concreto, se dispuso que ese esquema estará afectado por una focalización y un mandato de priorización. A la luz del tema específico del Decreto Legislativo 1275 de 2023, se analizará la actualidad, impacto directo e interés personal del impedimento formulado por la PGN en este expediente.

 

20.             Interés actual. El interés que invocó la PGN no es concomitante o latente al momento de ejercer su función de conceptuar en el proceso de la referencia. Como ya se indicó, por medio del Decreto Legislativo 1275 de 2023 se adoptaron dos medidas específicas en materia del SGR. Uno de los fundamentos tanto del presente decreto de desarrollo como el decreto declaratorio del estado de emergencia fue la Sentencia T-302 de 2017 que declaró el ECI respecto a la niñez Wayuu. En el marco de ese proceso de tutela, la señora Margarita Cabello Blanco asumió el rol de ponente de la sentencia de segunda instancia que fue proferida el 27 de julio de 2016. Ello ocurrió hace más de siete años. Por lo tanto, el interés invocado incumple la condición de ser actual porque se basa en un hecho pasado que carece de un impacto actual relevante[18].

 

21.             Interés directo. La situación de la PGN no es suficiente para establecer un interés directo, de tipo patrimonial o moral, que afecte el fuero interno de dicha funcionaria. Es cierto que la Sentencia T-302 de 2017 confirmó el fallo del 27 de julio de 2016 de la Sala de Casación Civil de la CSJ y que esa sentencia es citada en los fundamentos del Decreto Legislativo 1275 de 2023. No obstante, de esos supuestos no se infiere que la decisión que adopte la Corte Constitucional en el asunto de la referencia suponga para la PGN una expectativa manifiesta de utilidad o menoscabo de orden económico, intelectual o moral.

 

22.             La Sala Plena no encuentra cuál podría ser el beneficio o menoscabo que se produciría para la señora Cabello Blanco del hecho de que la Sala Plena de esta corporación declare exequible o inexequible un decreto legislativo que se refiere a la destinación de unos recursos muy específicos del SGR y durante un periodo muy concreto. Tampoco existe una conexión directa entre la decisión adoptada en las acciones de tutela de instancia y en la Sentencia T-302 de 2017 con la modificación al SGR que debe ser analizada por la Sala Plena en el proceso de control abstracto y automático de constitucionalidad de una medida adoptada bajo un estado de excepción.

 

23.             A diferencia de la situación evaluada en el Auto 240A de 2021, en este caso la Corte Constitucional no se debe pronunciar sobre un aspecto relacionado con el trámite de la Sentencia T-302 de 2017. Por el contrario, en el asunto de la referencia, el control de constitucional recae sobre un decreto legislativo de desarrollo proferido por el Gobierno Nacional. Por oposición a lo sucedido en el caso del Auto 240A de 2021, en este proceso no se va a evaluar o a juzgar una decisión en la que la señora Cabello Blanco hubiera intervenido en su calidad de antigua magistrada de la CSJ.

 

24.             En este asunto, el rol que le corresponde a la PGN es rendir un concepto no vinculante sobre la exequibilidad o inexequibilidad de una norma de carácter general e impersonal que fue sometida a control abstracto de constitucionalidad. Asimismo, en el escrito de la PGN no hay un solo argumento específico que permita inferir que ella tiene un interés actual, directo o personal derivado de la modificación temporal y concreta de los recursos de las regalías de las que son beneficiarios el departamento de la Guajira y sus municipios.

 

25.             En esas circunstancias, la señora PGN no formuló una valoración subjetiva de los hechos que estuviera fundada en razones lógicas, correlativas y demostrativas[19] o que diera cuenta de la existencia de un vínculo entre su participación en un escenario judicial concreto anterior y la emisión de un concepto no vinculante en un trámite de control de constitucionalidad abstracto. En contraste, el fin del proceso de la referencia es examinar si un decreto legislativo satisface los requisitos formales y materiales previstos en la Constitución y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. De manera que no se dirige a revisar los contenidos de la Sentencia T-302 de 2017, ni a verificar el cumplimiento de esta.

 

26.             Interés personal. Los hechos a los que aludió la PGN en su impedimento no acreditan la configuración de un interés personal. Por una parte, el supuesto fáctico relacionado con haber sido magistrada ponente de la Sentencia del 27 de julio de 2016 de la Sala de Casación Civil de la CSJ, que fue confirmada por la Corte Constitucional en la Sentencia T-302 de 2017, constituye una actuación surtida a nivel institucional. En ese sentido, no se advierte que exista una relación entre la función que cumplió la actual procuradora general de la Nación en su calidad de jueza de tutela y la materia regulada por el decreto objeto de control relacionada con los proyectos de inversión que se presentarán para ser financiados con los recursos de las regalías en el departamento de la Guajira. Tampoco se evidencia que el cumplimiento de su función constitucional represente para ella un interés personal derivado de la focalización de los recursos del SGR, en los términos previstos por el decreto legislativo objeto de control constitucional.

 

27.             En definitiva, la Sala Plena no infiere de qué manera lo dispuesto en el Decreto Legislativo 1275 de 2023 le puede ocasionar un beneficio o un perjuicio a la señora Cabello Blanco por las actuaciones que desplegó en su antigua calidad de magistrada de la CSJ. Por lo tanto, no está acreditado que lo decidido en la sentencia del 27 de julio de 2016 por la Sala de Casación Civil de dicha corporación pueda afectar la objetividad e imparcialidad de esa funcionaria en el ejercicio de su función de conceptuar sobre la constitucionalidad del decreto bajo revisión.

 

28.             Con fundamento en esas razones, la Sala Plena declarará infundado el impedimento presentado por la PGN para rendir concepto dentro del expediente RE-357. Igualmente, se advertirá que contra esta providencia no procede ningún recurso.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por la procuradora general de la Nación para emitir concepto dentro del expediente RE-357.

 

SEGUNDO. ADVERTIR que contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

Notifíquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

AL AUTO 1933/23

 

 

Referencia: manifestación de impedimento de la Procuradora General de la Nación en el caso RE-357

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, aclaro mi voto en el presente asunto, por cuanto, si bien comparto la decisión de declarar infundado el impedimento formulado por la Procuradora General de la Nación, considero que la Sala debió precisar, con claridad, que no son constitutivas de impedimento ni recusación las actuaciones de dicho servidor en cumplimiento de sus funciones constitucionales, como cuando fija la posición institucional de la Procuraduría en un determinado asunto, por las siguientes razones:

 

 

 

 

 

 

“Por un lado, la causal debe interpretarse de tal modo que no dificulte, impida u obstaculice el cumplimiento del rol institucional de la Procuraduría General de la Nación, y por ende, sus funciones en relación con los procesos de constitucionalidad abstracta, ni en relación con otros trámites en los que deba fijar su posición sobre la constitucionalidad de la normatividad legal. Y de entenderse que cuando el Procurador se pronuncia sobre la validez de una disposición legal queda impedido para pronunciarse sobre la constitucionalidad de tal norma en el marco del control abstracto de constitucionalidad, se entorpecería artificiosamente el rol de la Vista Fiscal como garante del orden jurídico. 

 

Asimismo, debe tenerse en cuenta que la finalidad fundamental del régimen de impedimento consiste en garantizar la neutralidad e imparcialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional, neutralidad e imparcialidad que, a su turno, no se encuentra comprometida por el hecho de vertir una opinión sobre la validez de una disposición, y posteriormente hacerlo de nuevo en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracto por quien NO cumple funciones jurisdiccionales, y por quien carece de potestades decisorias. 

 

Partiendo de estas dos premisas, este tribunal ha concluido que el pronunciamiento previo del Procurador General de la Nación en relación con la validez de una disposición legal en el marco de sus funciones, no lo inhabilita para pronunciarse posteriormente sobre la constitucionalidad de esa misma disposición en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracta Precisamente, en el auto No. 369 de 2018^[3] este tribunal negó el impedimento formulado por Procurador General de la Nación para emitir concepto sobre la Proyecto de Ley Estatutaria No. 08 de Senado y 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, argumentando que la opinión vertida en los medios de comunicación sobre la validez de tal acto, se relacionaba directamente con sus funciones constitucionales y legales, y que en razón de ello, no se configuraba la mencionada causal”.