TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1974/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Procesos sobre nulidad o ineficacia del traslado pensional al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad

 

 (...) Conforme al artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el numeral 4° del artículo 2 del CPTSS, es competencia de la jurisdicción ordinaria laboral y de la seguridad social el conocimiento de procesos que pretendan la nulidad o ineficacia de la afiliación al régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS) cuando el demandante se encuentre afiliado a un fondo de pensiones privado (...)

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA 

 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

 

Auto 1974 de 2023

 

Referencia: expediente CJU-3717

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo de Bogotá y el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Magistrada Ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.            El 15 de junio de 2018[1], Betty Esperanza Romero Briceño (en adelante, la demandante), a través de apoderado judicial, interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Sociedad Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir (en adelante, Porvenir S.A.) y el Fondo Nacional del Congreso (en adelante, Fonprecon). Indicó que (i) el 19 de octubre de 1998, se trasladó a Porvenir S.A., sin que mediara información respecto de las ventajas o desventajas de cotizar al régimen de prima media con prestación definida (en adelante, RPM) o al régimen de ahorro individual con solidaridad (en adelante, RAIS); (ii) cuenta con 750 semanas cotizadas a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 y, el 22 de enero de 2011, cumplió 55 años; (iii) el 1 de mayo de 2002, retornó al RPM y, a través de la Resolución No. 0703 del 5 de septiembre de 2012, Fonprecon le reconoció la pensión de vejez, sin tener en cuenta el régimen con base en el cual se debía reconocer la pensión, de conformidad con la Ley 100 de 1993, aplicando la Ley 33 de 1985, y (iv) el 8 de marzo de 2018, Fonprecon negó la solicitud de nulidad del traslado de régimen que efectuó la demandante el 19 de octubre de 1998 a Porvenir S.A.

 

2.            La demandante solicitó que (i) se declare la “[…] nulidad del traslado […]” de régimen pensional que efectuó el 19 de octubre de 1998 y (ii) en consecuencia “[…] se retrotraigan las cosas a su estado anterior y se ordene a Fonprecon a tener entre sus afiliados a la señora Betty Esperanza Romero Briceño en el RPM, como si nunca se hubiere trasladado en virtud del regreso automático”[2].

 

3.            El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, inicialmente, admitió la demanda. No obstante, por auto del 24 de septiembre de 2019[3], este despacho resolvió (i) declarar la falta de competencia y (ii) remitir las diligencias a los juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá. Como fundamento de su decisión, señaló que “[…] conforme a la calidad de empleada pública de la demandante (fls.93-95), la naturaleza jurídica del Fondo de Previsión Social del Congreso de ña (sic) República – Fonprecon, y teniendo en cuenta que la reliquidación pensional solicitada fue reconocida en virtud de la relación legal y reglamentaria que mantuvo la accionante con el Estado”, los juzgados Administrativos son los competentes para conocer de la controversia suscitada. Para soportar lo anterior, citó el numeral 4º del artículo 104 de la ley 1437 del 2011.

 

4.            Luego, el 12 de diciembre de 2019[4], el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá dejó sin valor y efecto el auto anterior. Consideró que en su momento “omitió valorar que el tema de litigio en el presente asunto no es otro que la obtención de la nulidad del traslado de régimen pensional efectuado por la accionante a la AFP PORVENIR y como consecuencia de ello, se tenga como única afiliación válida la realizada al régimen de prima media con prestación definida administrado por COLPENSIONES”. En tal medida, adujo que se debían “sanear los vicios de procedimiento”. Contra esta decisión se interpuso recurso de apelación.

 

5.            A través de providencia del 30 de julio de 2021[5], el Tribunal Superior de Bogotá en su Sala Laboral declaró (i) la nulidad de todo lo actuado a partir del auto del 24 de septiembre de 2019 y (ii) ordenó regresar las diligencias al juzgado. Argumentó que “la declaratoria de falta de jurisdicción y competencia invalida todo lo actuado con posterioridad, como lo estatuye el artículo 16 del ordenamiento adjetivo general y numeral 1 del normativo 133 ibídem”. Precisó que el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá “se declaró incompetente para tramitar la causa por falta de jurisdicción, ya que a partir de ese momento cesó su facultad para pronunciarse en uno u otro sentido” y debía “disponer al envío de la actuación al que consideró la ostentaba, a efectos de que éste bajo la misma potestad entre a estimarla”.

 

6.            A través de auto del 12 de agosto de 2022[6], el Juzgado Octavo Laboral del Circuito, en virtud de lo considerado por el tribunal, remitió las diligencias a los juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá.

 

7.            Por reparto, el proceso fue asignado al Juzgado 49 Administrativo Sección Segunda de Oralidad de Bogotá[7]. Por medio de auto de 30 de enero de 2023[8], el juez resolvió (i) declarar la falta de competencia por jurisdicción, (ii) promover conflicto negativo de jurisdicción y (iii) ordenar remitir el proceso a la Corte Constitucional para dirimirlo. Señaló que “[…] los procesos en los que se discute la declaratoria de ineficacia del traslado del Régimen de Prima Media al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad de un empleado público son competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, por cuanto si bien se cumple con el primer factor para activar la cláusula especial de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en la materia, condición de empleado público del demandante, no se cumple con el segundo factor, naturaleza pública de la administradora”. Como fundamento, invocó el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal el Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), el numeral 4º del artículo 104 de la ley 1437 del 2011 y articulo 12 de la Ley 270 de 1996.

 

8.            Mediante correo electrónico del 21 de febrero de 2021[9], el Juzgado 49 Administrativo Sección Segunda de oralidad de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional.

 

9.            El 5 de julio de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 7 de julio del 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[10].

 

II.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1. Competencia

 

10.             La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política.

 

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

11.             La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Cuarenta y Nueve Administrativo de Bogotá y Octavo Laboral del mismo circuito, la cual versa sobre la competencia para conocer el proceso judicial promovido por Betty Esperanza Romero Briceño contra Porvenir S.A. y Fonprecon. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si el conflicto entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). De constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, en segundo lugar, reiterará las reglas de competencia para conocer de asuntos de la seguridad social en pensiones de empleados públicos (II.4 infra). En tercer lugar, hará referencia al rol de las administradoras públicas del RPM frente a los actos de traslado del RPM al RAIS (II.5 infra). En cuarto lugar, reiterará las reglas de competencia para conocer de controversias judiciales relativas a ineficacias de traslados al RAIS (II.6 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.7 infra).

 

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

12.             Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[11]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[12], los cuales se explican en el siguiente diagrama:

 

 

13.             La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Primero, el conflicto satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, a saber: (i) el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de esta misma ciudad, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social^[16]. Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda originada en una controversia por la presunta “[…] nulidad del traslado […]”^[17] de régimen pensional que efectuó la accionante, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3, 5 y 7 supra).

 

4. Competencia para conocer de controversias judiciales relativas a la seguridad social de los empleados públicos

 

14.             Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Según el artículo 12[18] de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción. Por su parte, el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS) señala que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Así, respecto a las controversias relativas a los servicios de la seguridad social, existe una cláusula general y residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de dichos procesos a otra jurisdicción[19].

 

15.             Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El artículo 104 del CPACA establece los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, el numeral 4º de la norma en cita prevé que la jurisdicción de lo contencioso administrativo estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. En consecuencia, las controversias en materia de seguridad social son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ante la concurrencia de dos factores: (i) la condición de empleado público del titular del derecho a la seguridad social en controversia y (ii) la naturaleza pública de la administradora del subsistema de seguridad social en controversia.

 

5. Competencia para conocer de controversias judiciales relativas a ineficacias de traslados al RAIS

 

16.             Procesos judiciales en los que se solicita la declaratoria de ineficacia de traslados al RAIS. Los procesos judiciales que buscan la ineficacia del traslado del RPM al RAIS “por trasgresión al deber de información”[20] pretenden “la exclusión de todo efecto jurídico del acto de traslado”[21], como consecuencia de la declaración judicial de su ineficacia. Esta eventual declaración tiene como efectos formales, por una parte, la desvinculación del demandante de la administradora privada de fondos de pensiones y, en consecuencia, su desvinculación del RAIS y, por otra parte, la activación y formalización de la afiliación previa al RPM, hoy administrado por Colpensiones. Por lo tanto, para el momento en que se inicia el proceso judicial correspondiente, la administradora privada de fondos de pensiones es la que administra el régimen pensional del demandante, hasta la sentencia que eventualmente declare ineficaz la vinculación.

 

17.             La jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer las controversias judiciales relativas a ineficacias de traslados al RAIS. La Sala Plena, en el Auto 406 de 2021[22], y el Consejo Superior de la Judicatura[23] han sostenido que los procesos en los que se discute la declaratoria de ineficacia del traslado del RPM al RAIS de un empleado público son competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Esto es así por cuanto, si bien se cumple con el primer factor para activar la cláusula especial de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en la materia –condición de empleado público del demandante–, no se cumple con el segundo factor –naturaleza pública de la administradora–. En efecto, en estos casos, hasta tanto no se emita una declaración judicial de ineficacia de traslado de régimen pensional, la administradora de fondos de pensiones del afiliado es de derecho privado. De allí que sea aplicable la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, la cual habilita la competencia del juez laboral.

 

18.             Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social es la competente para conocer las controversias sobre nulidad o ineficacia de afiliaciones al RAIS, por cuanto el régimen de la seguridad social es administrado por una persona jurídica de derecho privado. En esa medida, no se cumple con uno de los requisitos establecidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

III.           Caso concreto

 

La jurisdicción ordinaria es competente para conocer el proceso sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por Betty Esperanza Romero Briceño en contra de Porvenir S.A. y Fonprecon debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria laboral. Lo anterior, porque se constata lo siguiente:

 

(i) Si bien Porvenir S.A.[24], entidad de naturaleza privada, no es actualmente la administradora de fondos de pensiones de la demandante, lo cierto es que la pretensión principal del proceso judicial objeto del conflicto de jurisdicción es que se declare “[…] la nulidad del traslado” del acto jurídico de afiliación de la accionante a Porvenir S.A., efectuado el 19 de octubre de 1998.

(ii) Por lo tanto, contrario a lo exigido por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos de la seguridad social de los empleados públicos, la controversia objeto de la demanda sub examine se relaciona con una administradora privada de la seguridad social. De allí que deba darse aplicación a la cláusula general de competencia en materia de seguridad social.

 

19.             Por lo tanto, en aplicación las cláusulas general y residual de competencia establecidas en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del CPTSS, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-3717, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

IV.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo de Bogotá y el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la señora Betty Esperanza Romero Briceño.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3717 al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General