IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal “tener interés en la decisión”

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Se declara infundado para rendir concepto en Decreto que declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Auto 2007 de 2023

 

 

Expediente: RE-352. Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1270 de 2023

 

Asunto: examen de la manifestación de impedimento de la Procuradora General de la Nación

 

Magistrado Sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

 

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, procede a resolver el asunto de la referencia.

 

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 En ejercicio de la facultad atribuida por el artículo 215 de la Constitución, el presidente de la República profirió el Decreto Legislativo 1085 del 2 de julio de 2023, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira”.

 

2.                 En desarrollo del citado decreto, expidió el Decreto Legislativo 1270 de julio 31 de 2023, “Por el cual se adoptan medidas en materia de salud en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en el departamento de La Guajira”. Mediante auto de agosto 9 de 2023, el magistrado sustanciador asumió la revisión de su constitucionalidad.

 

3.                 El 2 de agosto de 2023, la Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, presentó impedimento ante la Sala Plena de la Corte Constitucional para rendir concepto sobre la constitucionalidad de este decreto legislativo. Señaló que se configura la causal de “tener interés en la decisión”, por cuanto, en su condición de magistrada de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia suscribió la decisión de “segunda instancia del proceso de tutela en el que se declaró el estado de cosas inconstitucional en el departamento de La Guajira, el cual precisamente se pretende enfrentar con los cuerpos normativos examinados en las causas de la referencia”^[1]. También indicó que por medio del Auto 240A de 2021, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional aceptó su impedimento para participar en el trámite del seguimiento del estado de cosas inconstitucional que se declaró en la Sentencia T-302 de 2017, por la circunstancia antes anotada^[2].

 

 

II.              CONSIDERACIONES

 

4.                 Competencia. Ni la Constitución ni la ley establecen un régimen específico de impedimentos aplicables al Procurador General de la Nación en el ejercicio de su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad que se adelanten ante la Corte. A pesar de esto, la corporación ha admitido la aplicación al citado servidor público del régimen de impedimentos y recusaciones previsto en el Decreto 2067 de 1991 para los magistrados que la integran, en el entendido de que dicha función exige tal imparcialidad y probidad que resulta indispensable garantizar la objetividad en su intervención, sin que ello implique desconocer sus funciones constitucionales^[3].

 

5.                 La causal de impedimento de “tener interés en la decisión”. El artículo 25 del Decreto 2067 de 1991 prevé como como causal de impedimento en los procesos de inconstitucionalidad la de “tener interés en la decisión”. Esta Corte ha señalado que para que se configure el interés debe ser actual, directo y personal^[4]. En particular, en el Auto 015 de 2020, por medio del cual se aceptó el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación para emitir concepto en el proceso D-13476, hizo referencia al alcance de estas tres exigencias: “(i) actual, es decir, no eventual o hipotético, sino debe ser concomitante al ejercicio de la función o latente, (ii) personal (de naturaleza patrimonial o moral), por lo que los intereses institucionales no configuran esa causal y (iii) directo […] por el efecto (beneficio o afectación) que lo decidido tendría para el mismo, o para sus familiares”.

 

6.                 Solución del asunto objeto de estudio. La Sala declarará infundado el impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, por cuanto no se trata de un interés actual, directo ni personal. Para tales efectos, seguirá el Auto 1800 de 2023, en el que la Sala Plena declaró infundado el impedimento manifestado por la citada servidora para emitir concepto en el trámite de revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1085 del 2 de julio de 2023, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira”, con fundamento en el cual se expidió el Decreto Legislativo 1270 de 2023.

 

7.                 En primer lugar, no se trata de un interés actual. En el Decreto Legislativo 1270 de 2023 se refiere que una de las razones que se adujo en el Decreto 1085 de 2023 para declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira fueron las consideraciones expuestas en la Sentencia T-302 de 2017^[5]. Si bien, en el expediente de tutela que culminó con la expedición de esta providencia, la entonces magistrada de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, Margarita Cabello Blanco, participó de la decisión de tutela de segunda instancia, esta se profirió el 27 de julio de 2016 y en relación con las pretensiones de los accionantes, es decir, hace más de siete años y sobre un objeto distinto al que ahora se examina, de allí que el interés que alega no sea actual, ya que no es concomitante o latente al momento de ejercer su función de conceptuar en el proceso de la referencia.

 

8.                 En segundo lugar, no se trata de un interés directo, por cuanto la situación puesta de presente por la funcionaria no es suficiente para evidenciar una circunstancia patrimonial o moral que pueda afectar su fuero interno al conceptuar acerca de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1270 de 2023.

 

9.                 De un lado, es cierto que la Sentencia T-302 de 2017 confirmó el fallo del 27 de julio de 2016 de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, en el que la actual Procuradora General de la Nación actuó como magistrada ponente, y que esa sentencia es referida en los fundamentos del Decreto Legislativo 1270 de 2023. No obstante, de ello no se deriva que la decisión que tome la Corte Constitucional, en el asunto de la referencia, suponga para la funcionaria una expectativa manifiesta de utilidad o menoscabo de orden económico, intelectual o moral. En otras palabras, no es claro cuál podría ser el beneficio o menoscabo que se produciría para esta que la Sala Plena declare exequible o inexequible el Decreto Legislativo 1270 de 2023.

 

10.            De otro lado, tampoco es posible evidenciar una expectativa manifiesta de utilidad o menoscabo de orden económico, intelectual o moral en el ejercicio de la función que le corresponde a la Procuradora General de la Nación, si se tiene en cuenta que, a diferencia de la situación evaluada en el Auto 240A de 2021, en el presente asunto la Corte Constitucional no se debe pronunciar sobre un aspecto relacionado con el trámite de la Sentencia T-302 de 2017. Por el contrario, el control constitucional recae sobre un decreto legislativo de desarrollo del Decreto 1085 de 2023, por medio del cual se declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira. Es decir, a diferencia de lo resuelto en el Auto 240A de 2021, en este caso no se evalúa o juzga una decisión en la que la Procuradora General de la Nación hubiese intervenido en su calidad de magistrada de la Corte Suprema de Justicia, que fue la causal específicamente alegada en dicha oportunidad, prescrita en los siguientes términos en el artículo 56.6 del Código de Procedimiento Penal: “que el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del trámite”.

 

11.            Finalmente, tampoco se trata de un interés personal, en la medida en que el presunto interés del pasado tiene como causa el ejercicio de las competencias de la funcionaria como juez de la República, del que se presume su actuación independiente e imparcial. Si esto es así, la circunstancia de que hubiere participado en la resolución del recurso de apelación en contra de la providencia de primera instancia en el proceso de tutela que culminó con la expedición de la Sentencia T-302 de 2017, no inhibe el ejercicio de una competencia funcional posterior, como es la de conceptuar ante la Corte Constitucional a raíz de su investidura como Procuradora General de la Nación. En este sentido, no se evidencia que la posición que dicha servidora adoptó en la sentencia que profirió la Corte Suprema de Justicia como juez de tutela de segunda instancia tenga la virtud de afectar su objetividad e imparcialidad al conceptuar respecto de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1270 de 2023.

 

12.            En consecuencia, la Sala Plena declarará infundado el impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación para rendir concepto en el Expediente RE-352 y advertirá que contra esta providencia no procede ningún recurso.

 

En mérito de lo expuesto,

 

 

RESUELVE:

 

Primero. DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por la Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, para emitir concepto dentro del Expediente RE-352, por las razones expuestas.

 

Segundo. ADVERTIR que contra esta providencia no procede recurso alguno.

 

Comuníquese y cúmplase,

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

AL AUTO 2007/23

 

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Se debió precisar que no configuran impedimento ni recusación, las actuaciones en cumplimiento de funciones constitucionales y legales (Aclaración de voto)

 

(…) las causales invocadas y los hechos en  que se fundamentan los impedimentos presentados por quien desempeñe el cargo de Procurador General de la Nación deben evaluarse en cada caso concreto y, se reitera, en principio, no pueden configurarse a partir de actuaciones suyas dentro del estricto marco de sus funciones constitucionales y legales, a menos que efectivamente se configure un impedimento, como podría ocurrir en los casos en que, con fundamento en el artículo 278.3, hubiere presentado el proyecto de ley objeto de control; hubiere manifestado opiniones personales o posturas políticas por fuera del ejercicio de sus funciones, y, por supuesto, cuando se trate de conceptos emitidos con anterioridad al desempeño del cargo.

 

PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Funciones (Aclaración de voto)

 

(…) la Constitución le atribuye, entre otras funciones, vigilar el cumplimiento de la Constitución (artículo 277.1), proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad (artículo 277.2), defender los intereses de la sociedad (artículo 277.3), defender los intereses colectivos y del ambiente (artículo 277.4), e intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, de los derechos y garantías fundamentales (artículo 277.7).

 

 

Referencia: manifestación de impedimento de la Procuradora General de la Nación en el caso RE-352

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, aclaro mi voto en el presente asunto, por cuanto, si bien comparto la decisión de declarar infundado el impedimento formulado por la Procuradora General de la Nación, considero que la Sala debió precisar, con claridad, que no son constitutivas de impedimento ni recusación las actuaciones de dicho servidor en cumplimiento de sus funciones constitucionales, como cuando fija la posición institucional de la Procuraduría en un determinado asunto, por las siguientes razones:

 

1.                 Ni la Constitución ni la ley establecen un régimen específico de impedimentos aplicables al Procurador General de la Nación en su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad que se adelanten ante la Corte Constitucional. No obstante, esta corporación ha admitido la aplicación del régimen de impedimentos y recusaciones previsto en el Decreto 2067 de 1991 –para los magistrados que la integran–, al Procurador General de la Nación en el ejercicio de dicha función, en el entendido de que su ejercicio exige tal imparcialidad y probidad que resulta indispensable garantizar su objetividad, sin que ello implique limitar sus funciones constitucionales relacionadas con la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, la protección de los derechos humanos y la defensa de los intereses de la sociedad.

 

2.                 En efecto, la Corte ha señalado, entre otros, en los autos 888A de 2022, 101A de 2021, 100A de 2021, 777 de 2018 y 369 de 2018, que la aplicación extensiva al Procurador General del régimen de impedimentos y recusaciones previsto para los magistrados de la Corte, en su función de intervenir en los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional, no puede hacerse de manera absoluta, pues ello desconocería que a dicho servidor corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de la Constitución y la defensa de los intereses de la sociedad, en los términos del artículo 277 de la Constitución.

3.                 En particular, sobre la causal consistente en haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada –prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991–, ha dicho esta corporación^[6] que no se le puede aplicar en la misma extensión ni con el mismo rigor, debido a que: (i) su función en los procesos de control de constitucionalidad es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones demandadas ante la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, competencia que es exclusiva de esta corporación. (ii) El concepto rendido por el procurador no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, pese al importante rol que le atribuye la Constitución en el trámite de estos procesos, conforme con el diseño participativo y deliberativo de los mismos. Y, (iii) no existe una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad en los términos del artículo 278.5 de la Constitución^[7].

 

4.                 Sin embargo, la Corte también ha señalado recientemente, entre otros, en los autos 415 de 2023, 414 de 2023 y 213 de 2023, que cuando el Procurador General de la Nación emite previamente un concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, incluso en ejercicio de sus funciones, se configura la causal, siempre que se trate de un verdadero concepto que afecte su imparcialidad e independencia en el proceso de la referencia, puesto que dicha causal tiene como finalidad evitar que el funcionario “que haya prefijado conceptos en relación con la constitucionalidad de la norma, dentro o fuera del proceso, lo resuelva, para que así se garantice su imparcialidad en la decisión”^[8].

 

5.                 Dada esta disparidad de criterios, la Sala debería unificar su jurisprudencia en relación con esta específica causal –prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991–, para precisar que no se configura cuando el Procurador General de la Nación, en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, hubiere fijado la posición institucional de la Procuraduría en relación con la constitucionalidad de las normas objeto de control.

6.                 Sobre el particular, conviene reiterar que el control de constitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana de innegable dimensión política que se tramita ante la Corte Constitucional –en cuanto órgano al que el constituyente ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (artículo 241)–, mediante un proceso público, participativo y deliberativo, que tiene por objeto el control del poder de configuración del ordenamiento jurídico que la Constitución atribuye al Congreso y, excepcionalmente, al presidente de la República. No se trata, en consecuencia, de un juicio en el que se enfrenten partes procesales con intereses contrapuestos ni en el que, por tanto, proceda, en estricto sentido, la garantía del derecho de defensa, pues quienes concurren al proceso lo hacen con el objeto de hacer valer la integridad y supremacía de la Constitución, interés en el cual coinciden todos los intervinientes.

 

7.                 Por tales razones, el régimen procedimental aplicable a los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional no contempla causales de impedimento ni de recusación respecto del presidente de la República ni del presidente del Congreso, a quienes de acuerdo con el artículo 244 de la Constitución debe comunicárseles el inicio de los procesos de constitucionalidad; ni de los ciudadanos que concurren al proceso como demandantes o como impugnadores o defensores de las normas sometidas a control (artículo 242.1 de la Constitución); ni de los representantes de las entidades públicas y privadas (artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991), o de los expertos invitados a presentar concepto (artículo 13 del Decreto Ley 2067 de 1991); sin perjuicio de que, en determinados casos y en atención a los supuestos fácticos que se aduzcan, la Corte pueda encontrar configurada una determinada causal^[9].

 

8.                 En relación con el Procurador General de la Nación es preciso tener en cuenta que la Constitución le atribuye, entre otras funciones, vigilar el cumplimiento de la Constitución (artículo 277.1), proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad (artículo 277.2), defender los intereses de la sociedad (artículo 277.3), defender los intereses colectivos y del ambiente (artículo 277.4), e intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, de los derechos y garantías fundamentales (artículo 277.7).

 

9.                 Para el ejercicio de estas funciones, el procurador cuenta con canales y mecanismos formales, como en el caso de su intervención, por sí o por medio de sus delegados y agentes, en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, y con canales y mecanismos no necesariamente formales o institucionalizados, como cuando se trata del ejercicio de su función de velar por el cumplimiento de la Constitución o la defensa de los intereses colectivos y de la sociedad. Ni la Constitución ni la ley establecen canales, mecanismos ni instancias para el ejercicio de dicha función, sin perjuicio de que, como todas las demás autoridades, el procurador deba actuar dentro del estricto marco de sus competencias constitucionales y legales, bajo el principio de colaboración armónica y en función de la realización de los fines esenciales del Estado.

 

10.            Por razón de este importante rol dentro del Estado, los ciudadanos tienen derecho a que el procurador cumpla un papel activo en el cumplimiento de sus funciones, y a conocer su posición y sus conceptos institucionales en esta materia, así como a obtener información sobre sus actuaciones porque, a partir de ella, entre otras fuentes de información, cuentan con elementos de juicio para participar en el control del poder político de configuración del ordenamiento jurídico. Por ello, resulta razonable que el procurador utilice todos los medios a su alcance, entre ellos los medios de comunicación, participe en el Congreso y en debates públicos en diversos escenarios o acuda a las comunicaciones escritas, etc., para fijar la posición institucional de la procuraduría en relación con la constitucionalidad de los proyectos de ley, sin perjuicio de que luego pueda concurrir al proceso de control judicial de constitucionalidad, pues lo contrario implicaría establecer una incompatibilidad en el ejercicio de sus funciones constitucionales, como por ejemplo, entre la de vigilar el cumplimiento de la Constitución prevista en el artículo 277.1, y la de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad, prevista en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución.

 

11.            Por tales razones, la Corte ha entendido que la causal consistente en haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada se configura únicamente cuando la opinión vertida por el funcionario se produce por fuera del ejercicio de sus funciones, como lo precisó en el Auto 777 de 2018:

 

“Por un lado, la causal debe interpretarse de tal modo que no dificulte, impida u obstaculice el cumplimiento del rol institucional de la Procuraduría General de la Nación, y por ende, sus funciones en relación con los procesos de constitucionalidad abstracta, ni en relación con otros trámites en los que deba fijar su posición sobre la constitucionalidad de la normatividad legal. Y de entenderse que cuando el Procurador se pronuncia sobre la validez de una disposición legal queda impedido para pronunciarse sobre la constitucionalidad de tal norma en el marco del control abstracto de constitucionalidad, se entorpecería artificiosamente el rol de la Vista Fiscal como garante del orden jurídico. 

 

Asimismo, debe tenerse en cuenta que la finalidad fundamental del régimen de impedimento consiste en garantizar la neutralidad e imparcialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional, neutralidad e imparcialidad que, a su turno, no se encuentra comprometida por el hecho de vertir una opinión sobre la validez de una disposición, y posteriormente hacerlo de nuevo en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracto por quien NO cumple funciones jurisdiccionales, y por quien carece de potestades decisorias. 

 

Partiendo de estas dos premisas, este tribunal ha concluido que el pronunciamiento previo del Procurador General de la Nación en relación con la validez de una disposición legal en el marco de sus funciones, no lo inhabilita para pronunciarse posteriormente sobre la constitucionalidad de esa misma disposición en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracta Precisamente, en el auto No. 369 de 2018^[3] este tribunal negó el impedimento formulado por Procurador General de la Nación para emitir concepto sobre la Proyecto de Ley Estatutaria No. 08 de Senado y 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, argumentando que la opinión vertida en los medios de comunicación sobre la validez de tal acto, se relacionaba directamente con sus funciones constitucionales y legales, y que en razón de ello, no se configuraba la mencionada causal”.

 

12.            De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, por otra parte, no cualquier opinión o expresión relacionada con la disposición objeto de control configura la causal “haber conceptuado” sobre su constitucionalidad, sino que debe ser un juicio de valor jurídico trascendental sobre “la  constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma sometida a examen del juez  que lo emite, lo que significa concretamente que éste (i) haya avanzado los elementos de la parte resolutiva de la sentencia que está por proferirse, (ii) o bien,  haya avanzado  fundamentos necesarios para la decisión, de los que se desprenda inequívocamente su pensamiento en relación con la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas sometidas a examen”^[10].

 

13.            En consecuencia, las causales invocadas y los hechos en  que se fundametan los impedimentos presentados por quien desempeñe el cargo de Procurador General de la Nación deben evaluarse en cada caso concreto y, se reitera, en principio, no pueden configurarse a partir de actuaciones suyas dentro del estricto marco de sus funciones constitucionales y legales, a menos que efectivamente se configure un impedimento, como podría ocurrir en los casos en que, con fundamento en el artículo 278.3, hubiere presentado el proyecto de ley objeto de control; hubiere manifestado opiniones personales o posturas políticas por fuera del ejercicio de sus funciones, y, por supuesto, cuando se trate de conceptos emitidos con anterioridad al desempeño del cargo.

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado