REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

 

AUTO 2637 DE 2023

 

Expediente: RE-359.

 

Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1277 de 2023, “Por el cual se adoptan medidas en materia ambiental y desarrollo sostenible en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el Departamento de La Guajira”

 

Asunto: Manifestación de impedimento de la Procuradora General de la Nación  

 

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación para rendir concepto en el presente juicio de constitucionalidad. Lo anterior con fundamento en los siguientes:

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.                 En desarrollo del Decreto 1085 del 2 de julio de 2023, “por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira”, el Presidente de la República, en calidad de Jefe de Gobierno, expidió el día 31 del mes y año en cita el Decreto Legislativo 1277 de 2023, “por el cual se adoptan medidas en materia ambiental y desarrollo sostenible en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el Departamento de La Guajira”.

 

2.                 En oficio fechado el 1° de agosto de 2023, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Presidencia de la Corte Constitucional la copia auténtica del Decreto Legislativo 1277 de 2023, así como varios anexos que constituyen soporte de su expedición. 

 

3.                 En sesión de Sala Plena de la Corte del 2 de agosto de 2023, se realizó el sorteo del asunto y la sustanciación le correspondió al magistrado Alejandro Linares Cantillo, a quien se le remitió dicho expediente el día siguiente.

 

4.                 En auto del 8 de agosto de 2023, el magistrado sustanciador avocó conocimiento del control automático de constitucionalidad del Decreto Legislativo de la referencia y ofició, por intermedio de la Secretaría General de la Corte, a la Presidencia de la República; al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM); a la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA); al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF); a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA); a la Corporación Autónoma Regional de La Guajira (CORPOGUAJIRA); a la Asociación Colombiana de Minería; a la Federación Nacional de Productores de Carbón y a la compañía Cerrejón para que aportaran elementos nuevos al debate.

 

5.                 La Secretaría General de la Corte, en oficio del 16 de agosto de 2023, informó que se recibieron varios de los documentos solicitados. Sin embargo, al revisar su contenido, se constató que hacían falta algunas de las pruebas decretadas en la providencia mencionada en el numeral anterior y que surgían, además, nuevos aspectos que igualmente debían ser dilucidados. Por tal motivo, se profirió un nuevo auto de pruebas el día 23 de agosto de 2023.

 

6.                 La Secretaria General de la Corte Constitucional, en oficios de los días 22, 25 y 30 de agosto, y 1°, 6 y 12 de septiembre de este año, informó que recibió parte de la información pendiente de remisión en cumplimiento del auto del 8 de agosto de 2023, a lo cual agregó la recepción de las pruebas que habían sido pedidas bajo el nuevo auto del pasado 23 de agosto.

 

7.                 De conformidad con los artículos 10 del Decreto Ley 2067 de 1991 y 65 del Acuerdo 02 de 2015[1], y en desarrollo de lo resuelto mediante la sentencia C-383 de 2023 del pasado 2 de octubre, en auto del 9 de octubre de 2023, se estimó pertinente decretar la práctica de elementos de juicio adicionales a los que ya se encuentran en el expediente, con miras a efectuar el control de constitucionalidad integral a cargo de esta corporación. En particular, se solicitó información al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Corporación Autónoma Regional de La Guajira (CORPOGUAJIRA) sobre (i) el eventual ejercicio de alguna de las funciones asignadas en el Decreto Legislativo 1277 de 2023, y (ii) respecto de la posibilidad de que se hubiese adoptado algún decreto reglamentario o cualquier acto administrativo de contenido particular y concreto, para efectos de su desarrollo o implementación.

 

8.                 La Secretaria General de la Corte, en oficio del 17 de octubre de 2023, informó que únicamente se recibió respuesta por parte del abogado Andrey Camilo Abril Miranda, en calidad de apoderado judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Por tal motivo, el día 19 del mes y año en cita, se decidió continuar con el curso de este proceso, con la fijación en lista y las comunicaciones a expertos y a quienes participación en la expedición del decreto sometido a control, junto con el traslado para el concepto de la Procuradora General de la Nación.

 

9.                 En relación con este último punto, se advierte que el 2 de agosto de 2023, la Procuradora General de la Nación manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1277 de 2023, con base en lo dispuesto en los artículos 25 y 26 del Decreto Ley 2067 de 1991. Al respecto, señaló que se encuentra inmersa en la causal de tener interés en la decisión, dado que, cuando se desempeñó como magistrada de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, suscribió la sentencia de segunda instancia del proceso de tutela en el que la Corte Constitucional profirió la sentencia T-302 de 2017, por medio de la cual se declaró el estado de cosas inconstitucional en relación con la situación de las niñas y los niños de algunos de los municipios de La Guajira. En su criterio, dicho estado es el que se pretende enfrentar a través de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en el citado departamento. Por lo demás, precisó que, por medio del auto 240A de 2017, la Sala Octava de Revisión de este tribunal aceptó un impedimento que ella presentó para participar en una sesión técnica virtual y rendir conceptos en relación con el cumplimiento del mencionado fallo de tutela.

 

II.          CONSIDERACIONES

 

A.          Competencia

 

10.            La Corte es competente para resolver sobre los impedimentos manifestados por la Procuradora General de la Nación, en lo que se refiere al ejercicio de su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control abstracto de constitucionalidad, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada en la materia[2].

 

B.           Causal de impedimento por tener interés directo en la decisión.

 

11.             De conformidad con el auto 472 de 2017, los derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva presuponen el cumplimiento de dos garantías: la independencia y la imparcialidad del juez o del tribunal competente. A pesar de su cercanía, se trata de presupuestos diferenciables entre sí, aunque ambos imprescindibles para un sistema judicial en un Estado Democrático de Derecho.

 

12.             En lo que respecta a la imparcialidad, entendida como la objetividad y desinterés en la resolución del asunto, la forma como se ha procedido a su estudio es a través de dos componentes: (i) uno que se predica de quien participa en el ejercicio de la función jurisdiccional, como los jueces, auxiliares de la justicia, entre otros; y (ii) otro desligado del funcionario, pero predicable del tribunal como órgano y de la estructura y lógica del proceso. Una de las herramientas para garantizar la imparcialidad del juez corresponde a la figura procesal de los impedimentos y las recusaciones, que busca separar al juzgador del conocimiento de una causa, a partir de la identificación legal de aquellas hipótesis que podrían afectar la transparencia y objetividad en su juicio.

 

13.             De acuerdo con lo previsto en los artículos 27 del Decreto Ley 2067 de 1991 y 98 del Acuerdo 02 de 2015, la Sala Plena de este tribunal es competente para resolver los impedimentos y recusaciones de sus magistrados y conjueces, así como del titular del Ministerio Público, en relación con los conceptos que debe emitir en los procesos de constitucionalidad que se adelanten, incluso en el marco del control automático de constitucionalidad. Esta competencia, que ha sido acogida por la práctica reiterada de la Corte[3], se deriva de lo previsto expresamente en el citado artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015, Reglamento Interno de la corporación, en el que se dispone lo siguiente: “Todos los asuntos de constitucionalidad de que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente”[4].

 

14.             Ante la inexistencia de una norma especial que regule la presentación y trámite de los impedimentos planteados por el Procurador General de la Nación en los proceso de constitucionalidad, y sobre la base de lo dispuesto en la parte final del referido artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015, la Corte ha considerado pertinente el uso –por remisión– de los artículos 25 a 31 del Decreto 2067 de 1991, en los que no solo se definen el procedimiento y las causales aplicables para el trámite de los incidentes de recusación e impedimento, sino que también se excluye la posibilidad de recurrir a otros regímenes normativos distintos para tal efecto[5].

 

15.             En este orden de ideas, a partir de la interpretación de los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, este tribunal ha admitido la existencia de cinco causales taxativas que dan lugar a la declaratoria de un impedimento, a saber: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión y, finalmente; (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante. Esta última reservada a los procesos donde medie acción pública de inconstitucionalidad.

 

16.             El texto de la norma es el siguiente:

                                

“Artículo 25.- En los casos de objeciones del Gobierno a un proyecto de ley por inconstitucionalidad y en los de revisión de los decretos dictados en ejercicio de las facultades que otorgan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Nacional, serán causales de impedimento y recusación: haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; haber intervenido en su expedición; haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; o tener interés en la decisión.

 

Artículo 26.- En los casos de acción de inconstitucionalidad por parte de cualquier ciudadano, serán causales de impedimento y recusación, además de las establecidas en el artículo anterior, tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante”.

 

17.             Al abordar su estudio, la Corte ha considerado que la mayoría de las causales son de naturaleza objetiva, con excepción de aquella referente a tener “interés en la decisión”, cuya configuración envuelve un juicio de carácter subjetivo^[6]. Esta distinción es importante, pues mientras en la primera hipótesis lo que se demuestra es la ocurrencia de un hecho concreto, como lo es, por ejemplo, haber intervenido en la expedición de la norma o haber sido miembro del Congreso de la República durante su aprobación; en la segunda, el examen tiene como punto de partida un juicio de valor, en el que es indispensable contar con elementos probatorios que permitan inferir si existe una real afectación en el juzgador[7].

 

18.            En este orden de ideas, esta corporación ha señalado que, para que proceda un impedimento por la causal de tener interés en la decisión, es preciso verificar que se presente a favor del juzgador un beneficio o una afectación que sea (i) actual, es decir, no eventual o hipotética, sino debe ser concomitante al ejercicio de la función; (ii) personal, de naturaleza patrimonial o moral[8], lo que excluyen los intereses institucionales[9], y (iii) directo[10], por el efecto que lo decidido tendría para él mismo, o para sus familiares^[11].

 

19.            Por lo demás, y en línea con lo expuesto, si bien la jurisprudencia de la Corte ha admitido que las causales de impedimento y recusación de los magistrados de la Corte Constitucional también se predican del Procurador General de la Nación, lo es cierto es que ello no implica que se trate de exigencias de igual intensidad o rigor,  teniendo en cuenta que “(i) la función del Procurador es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control de la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, función que compete exclusivamente a la Corte; (ii) el concepto rendido por el Procurador no es vinculante (…) a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, no obstante el importante rol que le atribuye la Constitución al Procurador en el trámite de los procesos de control de constitucionalidad, conforme al diseño participativo y deliberativo de tales procesos; y (iii) no se trata de una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad”[12].

 

20.            Finalmente, en aras de garantizar el componente del juez natural como parte integrante del derecho fundamental al debido proceso, y de preservar los principios de legalidad e imparcialidad en la administración de justicia, esta corporación se ha reiterado que las causales de impedimento y recusación deben ser objeto de interpretación restrictiva[13], lo que excluye la extensión teleológica o las analogías.

 

C.          Alcance del auto 240A de 2021

 

21.             El 10 de mayo de 2021, la Procuradora General de la Nación planteó un impedimento para participar en la sesión técnica programada por esta corporación, en el marco del cumplimiento de la sentencia T-302 de 2017. En este sentido, la citada funcionara consideró estar incursa en la causal de impedimento dispuesta en el numeral 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, en lo que refiere a que “el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso”, como quiera que, para el momento en que tuvo la condición de magistrada de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, fue ponente de la providencia de segunda instancia dictada en el marco del proceso de tutela que culminó con la expedición de la mencionada sentencia T-302 de 2017.

 

22.             En auto 240A de 2021, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional aceptó el impedimento formulado por la Procuradora General de la Nación, al advertir que ésta ejerció un papel activo y tuvo un grado de participación significativo en el proceso, en la medida en que fungió como magistrada ponente de la decisión que se profirió en segunda instancia en el marco del proceso de tutela.

 

23.             En particular, se concluyó que la Procuradora General de la Nación “dio a conocer su criterio jurídico en torno a los hechos objeto de pronunciamiento como funcionaria judicial –magistrada ponente de la decisión de segunda instancia– y en tanto la labor de vigilancia que ahora debe ejercer implica emitir recomendaciones y pronunciamientos de fondo sobre el particular, la Sala estima que puede verse comprometido su criterio en el ejercicio de la actual labor que debe desempeñar actualmente como Procuradora General de la Nación”.

 

D.          Análisis del caso concreto

 

24.        En el asunto bajo examen, la Procuradora General de la Nación considera incursa en la causal de tener interés en la decisión, invocando la misma justificación previamente reseñada, concerniente a que, cuando tuvo la condición de magistrada de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, fungió como ponente del fallo de segunda instancia dictado en el marco del proceso de tutela que culminó con la expedición de la sentencia T-302 de 2017, por medio de la cual se declaró el estado de cosas inconstitucional en relación con la situación de las niñas y los niños de algunos de los municipios del departamento de La Guajira, situación que el Gobierno Nacional pretende enfrentar con la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en el citado departamento.

 

25.        Debido a lo anterior, procede la Sala Plena a examinar si la situación puesta de presente reúne las características antes explicadas, para configurar la causal de tener interés en la decisión:

 

26.        Interés actual: El interés invocado por la Procuradora General de la Nación no es actual, como quiera que el mismo no es concomitante al ejercicio de su función constitucional. En efecto, si bien la citada funcionaria se desempeñó como ponente del fallo de segunda instancia dictado en el marco del proceso de tutela que culminó con la expedición de la sentencia T-302 de 2017, lo cierto es que (i) dicha providencia se adoptó por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia el día 27 de julio de 2016, es decir, hace más de siete años; y (ii) la declaratoria del estado de cosas inconstitucional dispuesto por la Sala Octava de Revisión de esta corporación, tan solo constituye uno de los motivos que llevó al Gobierno Nacional a declarar la emergencia económica, social y ecológica en el departamento de la Guajira.

 

27.        Interés directo: La situación puesta de presente por la Procuradora General de la Nación no representa un interés personal directo, de tipo patrimonial o moral, que afecte el fuero interno de dicha funcionaria. En este sentido, aunque la sentencia T-302 de 2017 confirmó el fallo de tutela de segunda instancia proferido por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, cuya ponencia fue de la actual procuradora, no se advierte cómo la decisión que adopte la Corte en el marco de la revisión de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1277 de 2023, constituye un beneficio o genera una afectación para la citada funcionaria.

 

28.        En este orden de ideas, este asunto se diferencia de lo resuelto en el auto 240A de 2021, como quiera que, (i) en esa oportunidad, la sesión técnica se organizó en el marco del cumplimiento de las órdenes previstas en la mencionada providencia, la cual, como se indicó con anterioridad, confirmó el fallo dictado en segunda instancia por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia; y (ii) en todo caso, la causal de impedimento esgrimida por la procuradora es distinta a la que en se analiza en esta oportunidad (tener interés en la decisión vs. haber dictado la providencia cuya revisión se trata).

 

29.        A lo anterior cabe agregar que (iii) no se advierte la existencia de un interés directo de algún tipo por parte de la Procuradora, ni en las alegaciones planteadas en el impedimento, ni en la regulación consagrada en el Decreto Legislativo 1277 de 2023, En efecto, el objeto del citado decreto refiere a la adopción de medidas en materia ambiental y de desarrollo sostenible, para contribuir al aumento del agua para consumo humano, doméstico y de subsistencia, con la adición de nuevas funciones para el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; con la modificación de algunas competencias de las corporaciones autónomas regionales; con la publicidad de las decisiones ambientales y un nuevo procedimiento abreviado para el acceso al agua para usos de agricultura y acuicultura de subsistencia; y con la disposición de un mandato de protección especial de las fuentes hídricas.

 

30.        Interés personal: La situación fáctica expuesta por la Procuradora no constituye un interés personal, puesto que no se advierte de qué forma lo dispuesto en el Decreto Legislativo 1277 de 2023, y en la decisión que eventualmente adopte este tribunal, puede suponer alguna expectativa manifiesta de utilidad o menoscabo de orden económico, intelectual o moral para dicha funcionaria. De ahí que no sea claro cómo del hecho de que la actual procuradora hubiese fungido, en su momento, como la magistrada ponente de la sentencia de tutela de segunda instancia que fue posteriormente confirmada por la Corte Constitucional en la sentencia T-302 de 2017, se puede derivar un interés de carácter personal.

 

31.        Por lo demás, la presente decisión sigue la misma línea señalada por este tribunal en el auto 1800 de 2023, en el que se declaró infundado el impedimento presentado por la Procuradora para conceptualizar sobre el Decreto 1085 del año en cita, por medio del cual se dispuso el estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira, al constatar que, la misma situación fáctica que ahora se alega, (i) no constituye un interés actual (al suscitarse hace más de siete años); (ii) ni directo (patrimonial o moral), pues no se afecta el fuero interno de dicha funcionaria; y (iii) tampoco satisface la exigencia de ser personal, ya que, por una parte, los hechos invocados corresponden al ejercicio razonable de la función pública como jueza y procuradora y, por la otra, lo alegado no genera ningún tipo beneficio, provecho o perjuicio que permita constatar una afectación en la imparcialidad debida.

 

32.             Por consiguiente, la situación alegada por la Procuradora General de la Nación, a partir de la cual solicita ser relevada de la función de conceptuar en el presente proceso, no configura un interés actual, directo y personal que afecte la imparcialidad con que debe ejercer su función y la confianza que la ciudadanía debe tener respecto del desarrollo objetivo y desinteresado de las funciones públicas, en el marco del trámite de los procesos de control de constitucionalidad. Por ende, la Sala Plena de la Corte Constitucional no aceptará el impedimento formulado en el expediente RE-359.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

 

RESUELVE

 

Primero. - Con base en las razones expresadas en esta providencia, DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por la Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, para emitir concepto dentro del expediente RE-359.

 

Segundo. - ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que comunique la presente decisión a la señora Procuradora General de la Nación, para efectos de que rinda el concepto en el expediente RE-359, en los términos previstos en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política.

 

Tercero. - Contra esta providencia no procede ningún recurso.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

AL AUTO 2637/23

 

IMPEDIMENTO Y RECUSACION EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Causales no pueden aplicarse con el mismo rigor al Procurador general de la Nación

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Causales invocadas y hechos que fundan los impedimentos deben evaluarse en cada caso concreto y en ningún caso pueden referirse a actuaciones suyas en cumplimiento de sus funciones constitucionales

 

 

Referencia: manifestación de impedimento de la procuradora general de la Nación en el caso RE-359

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, aclaro mi voto en el presente asunto, pues, si bien acompaño la decisión adoptada en el Auto 2637 de 2023, en el que la Sala Plena declaró infundado el impedimento presentado por la procuradora general de la Nación, consistente en tener interés en la decisión, considero que se debió precisar, con mayor claridad, que no son constitutivas de impedimento ni recusación las actuaciones de dicho servidor en cumplimiento de sus funciones constitucionales, como cuando fija la posición institucional de la Procuraduría en un determinado asunto, por las siguientes razones:

 

1. Ni la Constitución ni la ley establecen un régimen específico de impedimentos aplicables al procurador general de la Nación en su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad que se adelanten ante la Corte Constitucional. No obstante, esta corporación ha admitido la aplicación del régimen de impedimentos y recusaciones previsto en el Decreto 2067 de 1991 –para los magistrados que la integran–, al procurador general de la Nación en el ejercicio de dicha función, en el entendido de que su ejercicio exige tal imparcialidad y probidad que resulta indispensable garantizar su objetividad, sin que ello implique limitar sus funciones constitucionales relacionadas con la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, la protección de los derechos humanos y la defensa de los intereses de la sociedad.

 

2. En efecto, la Corte ha señalado, entre otros, en los autos 888A de 2022, 101A de 2021, 100A de 2021, 777 de 2018 y 369 de 2018, que la aplicación extensiva al procurador general del régimen de impedimentos y recusaciones previsto para los magistrados de la Corte, en su función de intervenir en los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional, no puede hacerse de manera absoluta, pues ello desconocería que a dicho servidor le corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de la Constitución y la defensa de los intereses de la sociedad, en los términos del artículo 277 de la Constitución.

 

3. En particular, sobre la causal consistente en haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada –prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991–, ha dicho esta corporación^[14] que no se le puede aplicar en la misma extensión ni con el mismo rigor, debido a que: (i) su función en los procesos de control de constitucionalidad es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones demandadas ante la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, competencia que es exclusiva de esta corporación. (ii) El concepto rendido por el procurador no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, pese al importante rol que le atribuye la Constitución en el trámite de estos procesos, conforme con el diseño participativo y deliberativo de los mismos. Y, (iii) no existe una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad en los términos del artículo 278.5 de la Constitución^[15]

 

4. Sin embargo, la Corte también ha señalado recientemente, entre otros, en los autos 415 de 2023, 414 de 2023 y 213 de 2023, que cuando el procurador general de la Nación emite previamente un concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, incluso en ejercicio de sus funciones, se configura la causal, siempre que se trate de un verdadero concepto que afecte su imparcialidad e independencia en el proceso de la referencia, puesto que dicha causal tiene como finalidad evitar que el funcionario “que haya prefijado conceptos en relación con la constitucionalidad de la norma, dentro o fuera del proceso, lo resuelva, para que así se garantice su imparcialidad en la decisión”^[16].

 

5. Dada esta disparidad de criterios, la Sala debería unificar su jurisprudencia en relación con esta específica causal –prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991–, para precisar que no se configura cuando el procurador general de la Nación, en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, hubiere fijado la posición institucional de la Procuraduría en relación con la constitucionalidad de las normas objeto de control.

 

6. Sobre el particular, conviene reiterar que el control de constitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana de innegable dimensión política que se tramita ante la Corte Constitucional –en cuanto órgano al que el constituyente ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (artículo 241)–, mediante un proceso público, participativo y deliberativo, que tiene por objeto el control del poder de configuración del ordenamiento jurídico que la Constitución atribuye al Congreso y, excepcionalmente, al presidente de la República. No se trata, en consecuencia, de un juicio en el que se enfrenten partes procesales con intereses contrapuestos ni en el que, por tanto, proceda, en estricto sentido, la garantía del derecho de defensa, pues quienes concurren al proceso lo hacen con el objeto de hacer valer la integridad y supremacía de la Constitución, interés en el cual coinciden todos los intervinientes.

 

7. Por tales razones, el régimen procedimental aplicable a los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional no contempla causales de impedimento ni de recusación respecto del presidente de la República ni del presidente del Congreso, a quienes de acuerdo con el artículo 244 de la Constitución debe comunicárseles el inicio de los procesos de constitucionalidad; ni de los ciudadanos que concurren al proceso como demandantes o como impugnadores o defensores de las normas sometidas a control (artículo 242.1 de la Constitución); ni de los representantes de las entidades públicas y privadas (artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991), o de los expertos invitados a presentar concepto (artículo 13 del Decreto Ley 2067 de 1991); sin perjuicio de que, en determinados casos y en atención a los supuestos fácticos que se aduzcan, la Corte pueda encontrar configurada una determinada causal^[17].

 

8. En relación con el procurador general de la Nación es preciso tener en cuenta que la Constitución le atribuye, entre otras funciones, vigilar el cumplimiento de la Constitución (artículo 277.1), proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad (artículo 277.2), defender los intereses de la sociedad (artículo 277.3), defender los intereses colectivos y del ambiente (artículo 277.4), e intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, de los derechos y garantías fundamentales (artículo 277.7).

 

9. Para el ejercicio de estas funciones, el procurador cuenta con canales y mecanismos formales, como en el caso de su intervención, por sí o por medio de sus delegados y agentes, en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, y con canales y mecanismos no necesariamente formales o institucionalizados, como cuando se trata del ejercicio de su función de velar por el cumplimiento de la Constitución o la defensa de los intereses colectivos y de la sociedad. Ni la Constitución ni la ley establecen canales, mecanismos ni instancias para el ejercicio de dicha función, sin perjuicio de que, como todas las demás autoridades, el procurador deba actuar dentro del estricto marco de sus competencias constitucionales y legales, bajo el principio de colaboración armónica y en función de la realización de los fines esenciales del Estado.

 

10. Por razón de este importante rol dentro del Estado, los ciudadanos tienen derecho a que el procurador cumpla un papel activo en el cumplimiento de sus funciones, y a conocer su posición y sus conceptos institucionales en esta materia, así como a obtener información sobre sus actuaciones porque, a partir de ella, entre otras fuentes de información, cuentan con elementos de juicio para participar en el control del poder político de configuración del ordenamiento jurídico. Por ello, resulta razonable que el procurador utilice todos los medios a su alcance, entre ellos los medios de comunicación, participe en el Congreso y en debates públicos en diversos escenarios o acuda a las comunicaciones escritas, etc., para fijar la posición institucional de la procuraduría en relación con la constitucionalidad de los proyectos de ley, sin perjuicio de que luego pueda concurrir al proceso de control judicial de constitucionalidad, pues lo contrario implicaría establecer una incompatibilidad en el ejercicio de sus funciones constitucionales, como por ejemplo, entre la de vigilar el cumplimiento de la Constitución prevista en el artículo 277.1, y la de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad, prevista en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución.

 

11. Por tales razones, la Corte ha entendido que la causal consistente en haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada se configura únicamente cuando la opinión vertida por el funcionario se produce por fuera del ejercicio de sus funciones, como lo precisó en el Auto 777 de 2018:

 

“Por un lado, la causal debe interpretarse de tal modo que no dificulte, impida u obstaculice el cumplimiento del rol institucional de la Procuraduría General de la Nación, y por ende, sus funciones en relación con los procesos de constitucionalidad abstracta, ni en relación con otros trámites en los que deba fijar su posición sobre la constitucionalidad de la normatividad legal. Y de entenderse que cuando el Procurador se pronuncia sobre la validez de una disposición legal queda impedido para pronunciarse sobre la constitucionalidad de tal norma en el marco del control abstracto de constitucionalidad, se entorpecería artificiosamente el rol de la Vista Fiscal como garante del orden jurídico.

 

Asimismo, debe tenerse en cuenta que la finalidad fundamental del régimen de impedimento consiste en garantizar la neutralidad e imparcialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional, neutralidad e imparcialidad que, a su turno, no se encuentra comprometida por el hecho de [verter] una opinión sobre la validez de una disposición, y posteriormente hacerlo de nuevo en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracto por quien NO cumple funciones jurisdiccionales, y por quien carece de potestades decisorias.

 

Partiendo de estas dos premisas, este tribunal ha concluido que el pronunciamiento previo del Procurador General de la Nación en relación con la validez de una disposición legal en el marco de sus funciones, no lo inhabilita para pronunciarse posteriormente sobre la constitucionalidad de esa misma disposición en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracta Precisamente, en el auto No. 369 de 2018[3] este tribunal negó el impedimento formulado por Procurador General de la Nación para emitir concepto sobre la Proyecto de Ley Estatutaria No. 08 de Senado y 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, argumentando que la opinión vertida en los medios de comunicación sobre la validez de tal acto, se relacionaba directamente con sus funciones constitucionales y legales, y que en razón de ello, no se configuraba la mencionada causal”.

 

12. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, por otra parte, no cualquier opinión o expresión relacionada con la disposición objeto de control configura la causal “haber conceptuado” sobre su constitucionalidad, sino que debe ser un juicio de valor jurídico trascendental sobre “la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma sometida a examen del juez que lo emite, lo que significa concretamente que éste (i) haya avanzado los elementos de la parte resolutiva de la sentencia que está por proferirse, (ii) o bien, haya avanzado fundamentos necesarios para la decisión, de los que se desprenda inequívocamente su pensamiento en relación con la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas sometidas a examen”^[18].

 

13. En consecuencia, las causales invocadas y los hechos en que se fundamentan los impedimentos presentados por quien desempeñe el cargo de procurador general de la Nación deben evaluarse en cada caso concreto y, se reitera, en principio, no pueden configurarse a partir de actuaciones suyas dentro del estricto marco de sus funciones constitucionales y legales, a menos que efectivamente se configure un impedimento, como podría ocurrir en los casos en que, con fundamento en el artículo 278.3 superior, hubiere presentado el proyecto de ley objeto de control; hubiere manifestado opiniones personales o posturas políticas por fuera del ejercicio de sus funciones, y, por supuesto, cuando se trate de conceptos emitidos con anterioridad al desempeño del cargo.

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

AL AUTO 2637/23

 

 

Referencia: manifestación de impedimento de la procuradora general de la Nación en el caso RE-359

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, aclaro mi voto en el presente asunto, pues, si bien acompaño la decisión adoptada en el Auto 2637 de 2023, en el que la Sala Plena declaró infundado el impedimento presentado por la procuradora general de la Nación, consistente en tener interés en la decisión, considero que se debió precisar, con mayor claridad, que no son constitutivas de impedimento ni recusación las actuaciones de dicho servidor en cumplimiento de sus funciones constitucionales, como cuando fija la posición institucional de la Procuraduría en un determinado asunto, por las siguientes razones:

 

1. Ni la Constitución ni la ley establecen un régimen específico de impedimentos aplicables al procurador general de la Nación en su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad que se adelanten ante la Corte Constitucional. No obstante, esta corporación ha admitido la aplicación del régimen de impedimentos y recusaciones previsto en el Decreto 2067 de 1991 –para los magistrados que la integran–, al procurador general de la Nación en el ejercicio de dicha función, en el entendido de que su ejercicio exige tal imparcialidad y probidad que resulta indispensable garantizar su objetividad, sin que ello implique limitar sus funciones constitucionales relacionadas con la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, la protección de los derechos humanos y la defensa de los intereses de la sociedad.

 

2. En efecto, la Corte ha señalado, entre otros, en los autos 888A de 2022, 101A de 2021, 100A de 2021, 777 de 2018 y 369 de 2018, que la aplicación extensiva al procurador general del régimen de impedimentos y recusaciones previsto para los magistrados de la Corte, en su función de intervenir en los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional, no puede hacerse de manera absoluta, pues ello desconocería que a dicho servidor le corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de la Constitución y la defensa de los intereses de la sociedad, en los términos del artículo 277 de la Constitución.

 

3. En particular, sobre la causal consistente en haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada –prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991–, ha dicho esta corporación^[19] que no se le puede aplicar en la misma extensión ni con el mismo rigor, debido a que: (i) su función en los procesos de control de constitucionalidad es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones demandadas ante la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, competencia que es exclusiva de esta corporación. (ii) El concepto rendido por el procurador no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, pese al importante rol que le atribuye la Constitución en el trámite de estos procesos, conforme con el diseño participativo y deliberativo de los mismos. Y, (iii) no existe una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad en los términos del artículo 278.5 de la Constitución^[20]

 

4. Sin embargo, la Corte también ha señalado recientemente, entre otros, en los autos 415 de 2023, 414 de 2023 y 213 de 2023, que cuando el procurador general de la Nación emite previamente un concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, incluso en ejercicio de sus funciones, se configura la causal, siempre que se trate de un verdadero concepto que afecte su imparcialidad e independencia en el proceso de la referencia, puesto que dicha causal tiene como finalidad evitar que el funcionario “que haya prefijado conceptos en relación con la constitucionalidad de la norma, dentro o fuera del proceso, lo resuelva, para que así se garantice su imparcialidad en la decisión”^[21].

 

5. Dada esta disparidad de criterios, la Sala debería unificar su jurisprudencia en relación con esta específica causal –prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991–, para precisar que no se configura cuando el procurador general de la Nación, en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, hubiere fijado la posición institucional de la Procuraduría en relación con la constitucionalidad de las normas objeto de control.

 

6. Sobre el particular, conviene reiterar que el control de constitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana de innegable dimensión política que se tramita ante la Corte Constitucional –en cuanto órgano al que el constituyente ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (artículo 241)–, mediante un proceso público, participativo y deliberativo, que tiene por objeto el control del poder de configuración del ordenamiento jurídico que la Constitución atribuye al Congreso y, excepcionalmente, al presidente de la República. No se trata, en consecuencia, de un juicio en el que se enfrenten partes procesales con intereses contrapuestos ni en el que, por tanto, proceda, en estricto sentido, la garantía del derecho de defensa, pues quienes concurren al proceso lo hacen con el objeto de hacer valer la integridad y supremacía de la Constitución, interés en el cual coinciden todos los intervinientes.

 

7. Por tales razones, el régimen procedimental aplicable a los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional no contempla causales de impedimento ni de recusación respecto del presidente de la República ni del presidente del Congreso, a quienes de acuerdo con el artículo 244 de la Constitución debe comunicárseles el inicio de los procesos de constitucionalidad; ni de los ciudadanos que concurren al proceso como demandantes o como impugnadores o defensores de las normas sometidas a control (artículo 242.1 de la Constitución); ni de los representantes de las entidades públicas y privadas (artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991), o de los expertos invitados a presentar concepto (artículo 13 del Decreto Ley 2067 de 1991); sin perjuicio de que, en determinados casos y en atención a los supuestos fácticos que se aduzcan, la Corte pueda encontrar configurada una determinada causal^[22].

 

8. En relación con el procurador general de la Nación es preciso tener en cuenta que la Constitución le atribuye, entre otras funciones, vigilar el cumplimiento de la Constitución (artículo 277.1), proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad (artículo 277.2), defender los intereses de la sociedad (artículo 277.3), defender los intereses colectivos y del ambiente (artículo 277.4), e intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, de los derechos y garantías fundamentales (artículo 277.7).

 

9. Para el ejercicio de estas funciones, el procurador cuenta con canales y mecanismos formales, como en el caso de su intervención, por sí o por medio de sus delegados y agentes, en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, y con canales y mecanismos no necesariamente formales o institucionalizados, como cuando se trata del ejercicio de su función de velar por el cumplimiento de la Constitución o la defensa de los intereses colectivos y de la sociedad. Ni la Constitución ni la ley establecen canales, mecanismos ni instancias para el ejercicio de dicha función, sin perjuicio de que, como todas las demás autoridades, el procurador deba actuar dentro del estricto marco de sus competencias constitucionales y legales, bajo el principio de colaboración armónica y en función de la realización de los fines esenciales del Estado.

 

10. Por razón de este importante rol dentro del Estado, los ciudadanos tienen derecho a que el procurador cumpla un papel activo en el cumplimiento de sus funciones, y a conocer su posición y sus conceptos institucionales en esta materia, así como a obtener información sobre sus actuaciones porque, a partir de ella, entre otras fuentes de información, cuentan con elementos de juicio para participar en el control del poder político de configuración del ordenamiento jurídico. Por ello, resulta razonable que el procurador utilice todos los medios a su alcance, entre ellos los medios de comunicación, participe en el Congreso y en debates públicos en diversos escenarios o acuda a las comunicaciones escritas, etc., para fijar la posición institucional de la procuraduría en relación con la constitucionalidad de los proyectos de ley, sin perjuicio de que luego pueda concurrir al proceso de control judicial de constitucionalidad, pues lo contrario implicaría establecer una incompatibilidad en el ejercicio de sus funciones constitucionales, como por ejemplo, entre la de vigilar el cumplimiento de la Constitución prevista en el artículo 277.1, y la de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad, prevista en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución.

 

11. Por tales razones, la Corte ha entendido que la causal consistente en haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada se configura únicamente cuando la opinión vertida por el funcionario se produce por fuera del ejercicio de sus funciones, como lo precisó en el Auto 777 de 2018:

 

“Por un lado, la causal debe interpretarse de tal modo que no dificulte, impida u obstaculice el cumplimiento del rol institucional de la Procuraduría General de la Nación, y por ende, sus funciones en relación con los procesos de constitucionalidad abstracta, ni en relación con otros trámites en los que deba fijar su posición sobre la constitucionalidad de la normatividad legal. Y de entenderse que cuando el Procurador se pronuncia sobre la validez de una disposición legal queda impedido para pronunciarse sobre la constitucionalidad de tal norma en el marco del control abstracto de constitucionalidad, se entorpecería artificiosamente el rol de la Vista Fiscal como garante del orden jurídico.

 

Asimismo, debe tenerse en cuenta que la finalidad fundamental del régimen de impedimento consiste en garantizar la neutralidad e imparcialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional, neutralidad e imparcialidad que, a su turno, no se encuentra comprometida por el hecho de [verter] una opinión sobre la validez de una disposición, y posteriormente hacerlo de nuevo en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracto por quien NO cumple funciones jurisdiccionales, y por quien carece de potestades decisorias.

 

Partiendo de estas dos premisas, este tribunal ha concluido que el pronunciamiento previo del Procurador General de la Nación en relación con la validez de una disposición legal en el marco de sus funciones, no lo inhabilita para pronunciarse posteriormente sobre la constitucionalidad de esa misma disposición en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracta Precisamente, en el auto No. 369 de 2018[3] este tribunal negó el impedimento formulado por Procurador General de la Nación para emitir concepto sobre la Proyecto de Ley Estatutaria No. 08 de Senado y 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, argumentando que la opinión vertida en los medios de comunicación sobre la validez de tal acto, se relacionaba directamente con sus funciones constitucionales y legales, y que en razón de ello, no se configuraba la mencionada causal”.

 

12. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, por otra parte, no cualquier opinión o expresión relacionada con la disposición objeto de control configura la causal “haber conceptuado” sobre su constitucionalidad, sino que debe ser un juicio de valor jurídico trascendental sobre “la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma sometida a examen del juez que lo emite, lo que significa concretamente que éste (i) haya avanzado los elementos de la parte resolutiva de la sentencia que está por proferirse, (ii) o bien, haya avanzado fundamentos necesarios para la decisión, de los que se desprenda inequívocamente su pensamiento en relación con la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas sometidas a examen”^[23].

 

13. En consecuencia, las causales invocadas y los hechos en que se fundamentan los impedimentos presentados por quien desempeñe el cargo de procurador general de la Nación deben evaluarse en cada caso concreto y, se reitera, en principio, no pueden configurarse a partir de actuaciones suyas dentro del estricto marco de sus funciones constitucionales y legales, a menos que efectivamente se configure un impedimento, como podría ocurrir en los casos en que, con fundamento en el artículo 278.3 superior, hubiere presentado el proyecto de ley objeto de control; hubiere manifestado opiniones personales o posturas políticas por fuera del ejercicio de sus funciones, y, por supuesto, cuando se trate de conceptos emitidos con anterioridad al desempeño del cargo.

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado