COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de obligaciones derivadas de facturas originadas en la prestación de servicios de salud

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 324 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-2062

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud

 

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá D. C., quince (15) de marzo de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1.                 La Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E formuló demanda en contra de la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. E.P.S. Esto, con el fin de que le ordene a la Nueva EPS (i) “reconocer el valor de las 2 facturas por concepto de la prestación de los servicios de salud, a favor de la [Subred Integrada Centro Oriente]”; y (ii) el pago de la suma de (…) $550.314” por concepto de estas facturas^[1]. Indicó que la prestación de los servicios reclamados en las facturas corresponde a la “Atención Inicial de Urgencias por parte de la [Subred Centro Oriente] a los afiliados de la [N]ueva EPS”. Explicó que dicha atención “no (…) requiere autorización por parte de la aseguradora”, pues el paciente se atiende “inmediatamente” y la “novedad de la urgencia” se reporta “por medio electrónico”^[2].

 

2.                 La demandante manifestó que “la [Subred Centro Oriente] radic[ó] ante la Nueva EPS la facturación correspondiente a la prestación”, pero que “la Nueva EPS no realiz[ó] la debida notificación de la glosa o devolución dentro de los términos de ley”^[3]. De igual manera, expresó que “la Nueva EPS se niega a recibir la facturación que esta Entidad pretende radicar”^[4]. Según la demanda, lo anterior genera que la Subred Centro Oriente se vea “gravemente afectada por la actitud arbitraria e injusta (…) de la Nueva EPS, por cuanto la facturación (…) se encuentra represada, sin poder solicitar y recibir el pago efectivo de los servicios de salud prestados a los afiliados [de] la empresa demandada”^[5].

 

3.                 Adicionalmente, en la demanda se pidió que, “si se demuestra la mala práctica o acción improcedente por parte de [la Nueva EPS] al realizar las pre-auditorías o notificaciones extemporáneas de las causales de rechazo o devoluciones, se proceda al cobro de intereses moratorios ordenados por la DIAN, de conformidad con el artículo 56 de la Ley 1437 de 2011”^[6]. Además, solicitó que si, “producto del análisis de las facturas, por parte de la Delegada para la Función Jurisdiccional de la Superintendencia, se manifiesta que las facturas no cuentan con el fundamento jurídico para ordenar el pago por parte de [la Nueva EPS], en subsidio, se declare un enriquecimiento sin justa causa por parte de dicha aseguradora de conformidad con el artículo 831 del Código de Comercio y el último párrafo del artículo 882^[7], toda vez que (…) si se prestaron de manera efectiva (…) los servicios de salud por parte de la [Subred Centro Oriente] y por trámites administrativos a la fecha no se han cancelado”^[8].

 

4.                 En auto A-2020-001149 del 21 de mayo de 2020, la Superintendencia Nacional de Salud rechazó el conocimiento de la demanda por falta de competencia y la remitió a los jueces administrativos. Sostuvo que “de los hechos de la demanda, no se expresa la formulación de glosa/devolución, la codificación y razón de la glosa/devolución y la respuesta dada por el prestador a la objeción”^[9]. Por el contrario, “la inconformidad del demandante radica en ´la negativa a recibir la facturación legalmente constituida por parte de [la Nueva EPS]´ y cesar los perjuicios ocasionados por tal negativa”^[10]. Argumentó que “la Superintendencia Nacional de Salud sólo podrá conocer y fallar asuntos a petición de parte y en temas taxativamente señalados”^[11]. Así, la competencia de la delegada radica “única y exclusivamente frente a los `conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social´”, asunto que no se invoca en la presente demanda^[12]. Señaló que en virtud del posible perjuicio que pudiere causarse a la Subred Centro Oriente, entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, el asunto debe “ser dirimido por la Jurisdicción Contencioso Administrativa”^[13], según el artículo 104 del CPACA.

 

5.                 El proceso fue asignado al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá. Mediante auto de 16 de diciembre de 2021, dicho despacho declaró su falta de competencia para conocer de la demanda y planteó conflicto de jurisdicciones. Consideró que “[t]eniendo en cuenta que lo que pretende el demandante es el reconocimiento del valor de dos facturas por concepto de la prestación de servicios de salud, conforme a lo dispuesto en el artículo 41 de 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, en el literal f), la Superintendencia Nacional de Salud tiene dentro de sus facultades jurisdiccionales conocer y fallar de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”^[14]. El proceso fue remitido a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y, posteriormente, redireccionado a la Corte Constitucional^[15].

 

6.                 El 11 de octubre de 2022, el asunto fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora y, luego, el 14 de octubre siguiente, el expediente fue remitido al referido despacho^[16].

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1.     Competencia

 

7.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2.     Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

8.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre la Superintendencia de Salud y el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por la E.S.E. Subred Centro Oriente en contra de Nueva EPS. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, se referirá a las competencias de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer de las demandas que pretenden el pago de prestaciones causadas por servicios de salud de urgencia. (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9.                 Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[17]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[18], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

10.             La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

11.             La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la demanda promovida por la E.S.E. Subred Centro Oriente en contra de Nueva EPS configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)            Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo^[23]. Por el otro lado, la Superintendencia Nacional de Salud, quien actúa con funciones jurisdiccionales propias de un juez de la jurisdicción ordinaria, según el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución^[24].

(ii)          Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que la demanda interpuesta por la Subred Centro Oriente contra la Nueva EPS para el reconocimiento y pago de unas facturas debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.  

(iii)       Se acredita el presupuesto normativo, toda vez que las autoridades enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 4 y 5, supra).

 

4.     Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer de asuntos en los que se reclama el reconocimiento y pago de facturas por prestación de servicios médicos de urgencia

 

12.             Competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. En el Auto 788 de 2021, la Corte Constitucional indicó que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer de las demandas que pretenden, a través de un proceso ejecutivo, el pago de unas sumas de dinero contenidas en varias facturas como resultado de la prestación de servicios de salud de urgencias a los afiliados. Para llegar a esta conclusión, la Sala Plena explicó que el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 dispone que “la jurisdicción ordinaria (…) conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción". Así mismo, el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, instaurado para regular aquellos “asuntos de que conoce la Jurisdicción Ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social”, establece en su artículo 2.5 que dicha especialidad conoce de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. En armonía, el numeral 4º del artículo 2º del mismo código le asigna a la jurisdicción ordinaria laboral el conocimiento de las controversias suscitadas por el funcionamiento del sistema de seguridad social integral.

 

13.             En el referido auto, la Corte también analizó la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para aclarar que, según el artículo 104.2 del CPACA, esta conoce de lo relativo a los contratos en los que sea parte una entidad pública. No obstante, no toda actividad que involucre a una entidad pública supone un caso de contratación estatal. “De manera que, [por regla general] para estar frente a un caso de contratación estatal, debe existir un acuerdo de voluntades, con un objeto y contraprestación claras y que conste por escrito”. Así mismo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conoce de proceso ejecutivos demarcados en el artículo 104.6 del CPACA. Esto es, aquellos ejecutivos derivados de condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas, laudos arbitrales y contratos celebrados con entidades estatales.

 

14.             Ahora bien, en el Auto 403 de 2021, la Sala Plena determinó que los ejecutivos cambiarios derivados de facturas pueden ser conocidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando la obligación se derive de una relación contractual estatal. Cuando no se advierta alguno de los anteriores supuestos, se activará la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

 

15.             Competencia restrictiva de la superintendencia de salud. El artículo 116 de la Constitución establece que “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”. En desarrollo de lo anterior, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 señala las materias precisas que, “con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política” puede conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez, la Superintendencia Nacional de Salud^[25].

 

16.             Lo anterior, debe verse a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del parágrafo segundo del artículo 41 anteriormente citado, que establece que “la Superintendencia Nacional de Salud solo podrá conocer y fallar [los asuntos] a petición de parte y (…) no podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo”^[26].

 

17.             Regla de decisión: el conocimiento de las demandas en las que se reclama el reconocimiento y pago de una obligación contenida en unas facturas expedidas por una E.S.E corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Lo anterior, de conformidad con la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria (artículo 12 de la Ley 270 de 1996), así como el artículo 2.5 y 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

 

5.     Caso concreto

 

18.             La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente en el presente asunto. Como se indicó en los antecedentes, la Subred Centro Oriente interpuso demanda en contra de Nueva EPS para que, entre otras pretensiones, se pague el valor de dos facturas por valor total de $550.314. Dichas facturas corresponden a la atención inicial de urgencias brindada a dos afiliados de la mencionada aseguradora. Así, se tiene que las facturas objeto de la demanda se derivan de la relación legal entre el prestador de servicios, a saber, la E.S.E Subred Centro Oriente y la Nueva EPS, la cual no proviene de un origen contractual, sino que atiende a la obligación contenida en el parágrafo del artículo 20 de la Ley 1122 de 2007. En dicha norma se garantiza la atención inicial de urgencias a los ciudadanos en cualquier IPS del país. Además, la demanda realiza una descripción fáctica que permite relacionar lo discutido judicialmente con este tipo de prestación de servicios de urgencia. Particularmente, establece que las facturas corresponden a la “Atención Inicial de Urgencias por parte de la [Subred Centro Oriente] a los afiliados de la nueva EPS” y que dicha atención “no (…) requiere autorización por parte de la aseguradora, [sino que ocurre] inmediatamente, [y es reportada] por medio electrónico”^[27].

 

19.             En la demanda, la E.S.E Subred Centro Oriente tiene como pretensión principal el pago de las facturas y, además, alude al cobro de intereses moratorios y enriquecimiento sin justa causa, porque considera que la Nueva EPS incurrió en una mala práctica en los procesos de pre-auditorías. No obstante, es claro que la situación fáctica que sustenta la demanda es el reclamo de una obligación contenida en unas facturas por cobros surgidos en razón de un servicio de salud de urgencias. Por lo tanto, la demanda se enmarca en la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral en virtud de la cláusula general de competencia reglamentada en el artículo 2, numeral 4, y 5 del Código Procesal del Trabajo. En atención a dichas competencias, le corresponde al juez ordinario laboral analizar en su integridad las diferentes pretensiones y supuestos fácticos planteados por el accionante, así como ejercer las facultades probatorias que estime pertinente para analizar esta demanda relacionada con obligaciones derivadas del Sistema de Seguridad Social Integral.

 

20.             De igual manera, esta Sala evidencia que, si bien la demanda estuvo dirigida a la Superintendencia de Salud, prima facie, esta entidad no tendría competencia para el asunto particular. Esto, en atención a que las facturas expedidas por la E.S.E nunca fueron recibidas por la EPS, por lo que no se evidencia que haya ocurrido una devolución, rechazo o glosas, en los estrictos términos del Anexo Técnico núm. 6 “Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas”^[28]. Esto es, la EPS nunca expresó una inconformidad parcial o total sobre el valor de la factura de los servicios de salud^[29] ni adelantó ningún otro trámite. Por lo anterior, la situación fáctica del presente caso no se corresponde con ninguno de los estrictos supuestos de competencia de la Superintendencia de Salud establecidos en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

 

21.             Así, la Sala concluye que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer de la demanda interpuesta por la E.S.E Subred Centro Oriente contra la Nueva EPS para el reconocimiento y pago de las facturas número 4-000J0000095276 del 25 de marzo de 2016 y 4-000J0000098543 de diciembre 4 de 2016, por concepto de la prestación de servicios públicos de urgencias. Por lo tanto, si bien el presente conflicto se configuró entre la Superintendencia Nacional de Salud y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el asunto se remitirá a la Oficina de Reparto de los Juzgados Laborales de Circuito de Bogotá. Lo anterior, con la intención de preservar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, tenidos en cuenta por la Corte cuando se advierte que en el caso particular el juez competente es uno distinto a los que propusieron el conflicto^[30].

 

III.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que la jurisdicción ordinaria laboral es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. contra la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. E.P.S.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU- 2062 a la Oficina de Reparto de los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a la Superintendencia Nacional de Salud, al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Bogotá y a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

AL AUTO 324 DE 2023

 

 

Referencia: expediente CJU-2062

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud.

 

Magistrado Sustanciador:

Paola Andrea Meneses Mosquera.

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento aclaración de voto al auto proferido en el asunto de la referencia.

 

1. En esta ocasión, la Sala Plena resolvió un conflicto negativo entre jurisdicciones que se suscitó entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá por el conocimiento del proceso iniciado por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E contra la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. E.P.S.

 

2. Al resolver el caso, la Sala concluyó que la pretensión principal de la demanda radicaba en el pago de dos facturas correspondientes a la atención inicial de urgencias brindada a dos afiliados de la mencionada aseguradora. Estas obligaciones se derivan de la relación legal entre el prestador de servicios de las partes, estrictamente relacionada con la obligación dispuesta en el parágrafo del artículo 20 de la Ley 1122 de 2007. Por consiguiente, se determinó que de acuerdo con la cláusula general de competencia establecida en el artículo 2, numerales 4 y 5 del Código Procesal del Trabajo, el estudio del asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

 

3. Ahora bien, aunque acompaño la decisión adoptada por la Sala Plena, me permito aclarar el voto frente a la afirmación realizada en la parte considerativa que establece que la Superintendencia de Salud carece de toda competencia para conocer de la demanda objeto de conflicto.

 

4. Al revisar el escrito presentado por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E se encontró que uno de los reclamos principales de la demanda se enmarca en el escenario descrito en el artículo 24 del Decreto 4747 de 2007. De acuerdo con la norma, en el trámite de glosas “las facturas devueltas podrán ser enviadas nuevamente a la entidad responsable del pago, una vez el prestador de servicios de salud subsane la causal de devolución respetando el período establecido para la recepción de facturas. Vencidos los términos y en el caso de que persista el desacuerdo se acudirá a la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos establecidos por la ley”. Asimismo, según el Anexo Técnico No. 6 (Manual Único de Glosas, Devoluciones y Repuestas – Unificación)[31]  las devoluciones han sido definidas como “una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura”.

 

5. De manera que, cuando un desacuerdo respecto del contenido de las facturas presentadas por los prestadores de servicios de salud conlleva a su devolución por parte de las entidades responsables del pago, la Superintendencia Nacional de Salud está habilitada en el ejercicio de sus funciones para dirimir el conflicto suscitado.

 

6. En este caso, las circunstancias de hecho son similares a las dispuestas en las disposiciones en cita por varias razones. Primero, la reclamante encamina la referencia de la demanda en un asunto que concierne principalmente lo referente a “devoluciones o glosas a facturas de salud”. Segundo, a lo largo del escrito se insiste en que la parte demandada tiene represada la actuación concerniente con la aceptación de las glosas y la emisión de las correspondientes notas de crédito. La parte actora enfatiza que la EPS se negó a recibir la factura sin señalar de manera clara la razón de la devolución, lo que frenó la posibilidad de efectuar la solicitud el pago. Bajo esas circunstancias es dable concluir que la competencia no solo recaería funcionalmente en la jurisdicción ordinaria laboral tal y como lo concluyó la Sala Plena, sino que además es un asunto que debería conocer específicamente la Superintendencia de Salud.

 

7. La Sala Plena consideró que el asunto debía ser repartido a los jueces laborales del circuito. No obstante, prima facie no se encuentran fundamentos que permitan concluir que las dos facturas estén perfeccionadas. En efecto, no existe certeza que los documentos en disputa hayan prestado mérito ejecutivo lo que puede llegar a implicar la imposibilidad material de su exigibilidad judicial.

 

8. Adicionalmente, el Anexo Técnico No. 6 (Manual Único de Glosas, Devoluciones y Repuestas – Unificación) refiere que las causales de devolución son taxativas y entre esas se encuentran: “la falta de competencia para el pago, falta de autorización, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado y servicio ya cancelado”. Por lo tanto, ante dichas causales, es posible inferir que la entidad responsable del pago expresó una inconformidad sobre las facturas allegadas ante dicha dependencia y, por lo tanto, se refuerza el supuesto de que la Superintendencia Nacional de Salud es la entidad competente para dirimir la controversia a la luz del artículo 23 del Decreto 4747 de 2007.

9. Por estas razones considero que en este caso se hubiese podido remitir el asunto directamente a la Superintendencia Nacional de Salud.

 

10. En los anteriores términos dejo consignados los motivos por los cuales aclaré mi voto al auto de la referencia.

 

Fecha ut supra,

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado