COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Nulidad de actos administrativos sobre cobro de aportes patronales a pensión

 

En los términos de los artículos 104, 138 y 155 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por un privado en contra de Colpensiones, con la finalidad de solicitar la anulación de dos actos administrativos proferidos por esa administradora en el marco de un cobro coactivo adelantado, en ejercicio de sus funciones, ante la presunta omisión en el pago de los aportes pensionales de una afiliado.

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

 

AUTO 605 de 2023

 

Referencia: Expediente CJU-2173

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

Bogotá DC, veintiséis (26) de abril de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.                 El 18 de noviembre de 2021^[1], el señor Rafael Antonio Martínez Ángel, en calidad de representante legal de MAFER LTDA y actuando a través de apoderado judicial, interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante “Colpensiones”)^[2], con la finalidad de solicitar (i) la declaratoria de nulidad de las Resoluciones AP-00492009 del 1° de mayo de 2021 y GIF-DIA 2020_8240993 del 13 de julio del año en cita proferidas por dicha entidad, por medio de las cuales se le notificó al demandante la liquidación certificada de la deuda por el pago de aportes pensionales de un afiliado y el rechazo al recurso de reposición que había interpuesto en su contra; (ii) a lo que agregó, a título de restablecimiento del derecho, la declaratoria de terminación del proceso de cobro coactivo N.º 2020_8240993 que se adelanta en su contra, así como el pago de los perjuicios ocasionados, a partir de las actuaciones de la referencia.

 

2.                 En auto del 19 de noviembre de 2021, el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá resolvió declarar su falta de competencia para conocer del asunto, con fundamento en que el demandante era un empleador privado^[3]. Así, advirtió que el numeral 4° del artículo 104 del CPACA señala que únicamente le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los procesos relativos a la seguridad social de los servidores públicos, siempre que dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público; mientras que, por su parte, el numeral 4° del artículo 2 del CPTSS, prevé que corresponde al juez ordinario laboral resolver las controversias que se susciten entre los empleadores y las entidades administradoras del sistema de seguridad social en pensiones, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos que se controviertan. En este orden de ideas, ordenó la remisión del proceso a los juzgados laborales del circuito de Bogotá para efectos de continuar con el trámite del asunto.

 

3.                 Repartido el asunto al Juzgado 3 Laboral del Circuito de Bogotá^[4], en auto del 28 de marzo de 2022, ese despacho decidió declarar la falta de jurisdicción para conocer del asunto^[5]. En su criterio, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se interpongan en contra de actos sujetos al derecho público, por lo que, tratándose de una demanda que pretende cuestionar unos actos administrativos originados en un proceso de cobro coactivo iniciado por Colpensiones, corresponde al juez administrativo resolver el problema puesto en su conocimiento. Por ello, decidió declarar la existencia de un conflicto negativo entre jurisdicciones y remitir las actuaciones a esta corporación^[6].

 

4.                 De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena en sesión del 19 de octubre de 2022, el expediente de la referencia fue remitido para estudio al despacho del magistrado sustanciador el día 21 del mes y año en cita^[7].

 

II.          CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

5.                 Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

6.                 Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[8].

 

7.                 Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo^[9]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[10]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[11]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto^[12].

 

8.                 Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto en contra de actos administrativos proferidos por Colpensiones en el marco de un cobro coactivo por mora en el pago de aportes patronales. Sobre esta materia, se pronunció esta corporación en el reciente auto 1652 de 2022^[13], providencia en la que resolvió un conflicto de jurisdicciones que guarda similitud con el que actualmente se somete a definición de la Sala Plena, y en la que fueron reiteradas las reglas dispuestas en los autos 447 de 2021^[14], 651 de 2021^[15], 736 de 2021^[16], entre otros.

 

9.                 Sobre este asunto, lo primero que se debe indicar es que, para resolver este tipo de controversias, la Sala Plena debe acudir a las reglas previstas en las cláusulas de competencia dispuestas en el ordenamiento jurídico para ambas Jurisdicciones, es decir, la Ordinaria Laboral y de lo contencioso administrativo. En ese sentido, el numeral 4° del artículo 2 del CPTSS dispone que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conocer “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

 

10.            Por su parte, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde resolver “(…) las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. En este orden de ideas, el numeral 4° de la norma en cita prevé esta Jurisdicción deberá asumir los asuntos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Finalmente, y de conformidad con el artículo 138 del CPACA, toda persona a la que se le haya lesionado un derecho subjetivo “(…) podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. (…)”.

 

11.            Precisamente, sobre un tema similar, en el auto 447 de 2021, la Sala Plena de esta corporación consideró que en todos los asuntos en los que se acuda ante un juez de la República, para efectos de (i) interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento, con la finalidad de cuestionar la validez de unos actos administrativos; (ii) lo cuales fueron proferidos por Colpensiones en el marco de un procedimiento de cobro coactivo y; (iii) con la finalidad de solicitar la restitución de aportes a la seguridad social en salud, la competencia para conocer de ese asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo previsto en los artículos 104 y 138 del CPACA, en la medida en que se cuestiona la devolución de unos aportes parafiscales. En particular, se descartó la competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, al concluir que la cláusula general dispuesta en el numeral 4° del artículo 2 del CPTSS antes citada, se refiere únicamente a controversias relacionadas con la prestación de los servicios de la seguridad social.

 

12.            Por su parte, en el auto 736 de 2021, esta corporación concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las dispuestas en las que se pretenda la nulidad de los actos administrativos, que tengan por objeto el cobro de los aportes de los empleadores a la pensión. Lo anterior, debido a que el asunto versaba sobre la censura de la validez (i) de unos actos administrativos proferidos por la UGPP en ejercicio de su función administrativa; (ii) en el marco de un cobro coactivo adelantado en contra de una entidad pública; y (iii) en atención a la omisión en el pago de los aportes para efectos de ordenar una liquidación pensional.

 

13.            Finalmente, en el auto 1652 de 2022, la Sala Plena de la Corte aplicó estas últimas reglas y, en consecuencia, dispuso que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para conocer de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por una empresa privada en contra de Colpensiones para efectos de cuestionar la validez de unos actos administrativos proferidos en el marco de un procedimiento de cobro coactivo, en atención a la presunta omisión en el pago de los aportes pensionales de un afiliado. Ello en atención a que (i) se estaban cuestionando actos administrativos proferidos por Colpensiones que es una entidad pública^[17]; (ii) los cuales fueron proferidos en un procedimiento de cobro coactivo, de conformidad con las competencias previstas en el ordenamiento jurídico para el efecto^[18] y; (iii) que, por lo mismo, están sometidos al derecho administrativo^[19].

 

14.            Por lo anterior, descartó por esta vía la competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral para conocer del asunto, en la medida en que la demanda no busca cuestionar la prestación del servicio de la seguridad social en materia pensional.

 

15.            Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 23 Laboral del Circuito de la misma ciudad, como autoridades judiciales que integran distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta en contra de Colpensiones, con la finalidad de solicitar la anulación de dos actos administrativos proferidos por esa administradora, así como el respectivo restablecimiento del derecho (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en la aplicación de las reglas contenidas en el los artículos 2° del CPTSS y 104 del CPACA (presupuesto normativo).

 

16.            Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en los autos en cita, por virtud de la cual cuando se interpone un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con la finalidad de cuestionar la validez de unos actos administrativos proferidos por Colpensiones, en el marco de un proceso de cobro coactivo adelantado en contra de un privado, por el incumplimiento en el pago de los aportes a cargo de los empleadores a la seguridad social, la resolución del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como quiera que se están demandando actos proferidos por una entidad pública, los cuales están sometidos al derecho administrativo, y que no están relacionados con la prestación del servicio de la seguridad social en pensiones.

 

17.            Así las cosas, se advierte que en este asunto, el señor Rafael Antonio Martínez Ángel, en calidad de representante legal de MAFER LTDA, actuando a través de apoderado judicial, acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, con la finalidad de solicitar la declaratoria de nulidad de las resoluciones AP-00492009 del 1º de mayo de 2021 y GIF-DIA 2020_8240993 del 13 de julio de 2021 proferidas por Colpensiones, actos administrativos proferidos en el marco del procedimiento de cobro coactivo N.º 2020_8240993, en los que se le notificó al demandante la liquidación certificada de la deuda y se rechazó el recurso de reposición por considerarlo extemporáneo, respectivamente. Asimismo, a título de restablecimiento del derecho, el demandante peticionó la terminación del citado trámite de cobro coactivo que se adelanta por presunta omisión en el pago de los aportes pensionales de un afiliado, así como el pago de los perjuicios ocasionados como consecuencia de las actuaciones de la referencia.

 

18.            En ese sentido, es claro que este asunto no versa sobre la prestación del servicio de la seguridad social en pensiones, situación que lleva a la Sala Plena a descartar la competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, de acuerdo con lo previsto en el numeral 4° del artículo 2 del CPTSS.

 

19.            Regla de la decisión. En los términos de los artículos 104, 138 y 155 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por un privado en contra de Colpensiones, con la finalidad de solicitar la anulación de dos actos administrativos proferidos por esa administradora en el marco de un cobro coactivo adelantado, en ejercicio de sus funciones, ante la presunta omisión en el pago de los aportes pensionales de una afiliado.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 23 Laboral del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda interpuesta por el señor Rafael Antonio Martínez Ángel, en calidad de representante legal de MAFER LTDA y actuando a través de apoderado judicial, en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2173 al Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá, para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 23 Laboral del Circuito de la misma ciudad.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con excusa

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General