Sentencia C-474/15

 

 

REFORMA DEL CODIGO DE COMERCIO SOBRE VACANCIA AUTOMATICA DE MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS DE COMERCIO-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda

 

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Carga argumentativa adicional/IGUALDAD-Términos de comparación

 

La acción de inconstitucionalidad cuenta con unos requisitos mínimos para los ciudadanos que pretenden desvirtuar la validez constitucional de una norma, condiciones que no rompen el carácter público de ese medio de control. En realidad, esas exigencias tienen la finalidad de que la Corte pueda adelantar un estudio de la ley objeto de censura. En el caso del derecho a la igualdad, el ciudadano debe observar los requisitos de argumentación general y la carga inherente de esa norma superior, es decir, los “términos de comparación.

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad para estudiar la aptitud de la demanda

 

 

Referencia: Expediente D-10553

                            

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 11 (parcial) de la Ley 1727 de 2014 “Por medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan las normas para el fortalecimiento de la Gobernabilidad y el Funcionamiento de las Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones”.

 

Actora: María Cristina Rivera Burbano.

 

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

 

 

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil quince (2015).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

I.            ANTECEDENTES

 

1.                En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana María Cristina Rivera Burbano formuló demanda contra el artículo  11º (parcial) de la Ley 1727 de 2014, por estimar que vulneraba los preceptos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 13, 16, 20, 25, 29 de la Carta Política.

 

2.                Mediante providencia del dieciocho (18) de diciembre de dos mil catorce (2014), la Magistrada (e) Sustanciadora dispuso admitir la demanda, por considerar que el cargo que usó como parámetro de constitucionalidad el derecho a la igualdad reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Por el contrario, inadmitió la censura de la norma atacada que se sustentó en la afectación de los preceptos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 14, 16, 20, 25 y 29 de la Carta Política, porque las razones que conforman el concepto de la violación no cumplían con las condiciones de razonabilidad del cargo previstas en la ley y desarrolladas por la jurisprudencia constitucional.

 

En el auto admisorio, se invitó a participar en el presente juicio a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, Libre, Jorge Tadeo Lozano, Autónoma de Antioquia, Santo Tomás y del Rosario, con el objeto de que emitieran concepto con relación a la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.

 

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte entra a decidir sobre la demanda de la referencia.

 

II.       LAS NORMAS DEMANDADAS

 

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 49.209 de 11 de julio de 2014:

 

“LEY 1727 DE 2014

 

(Julio 11)

 

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

 

Por medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el funcionamiento de las Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones.

 

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

DECRETA:

.

TÍTULO I.

ARTÍCULO 11. VACANCIA AUTOMÁTICA DE LA JUNTA DIRECTIVA. La no asistencia a cinco (5) sesiones de Junta Directiva, en el período de un (1) año, con o sin justa causa, producirá automáticamente la vacancia del cargo de miembro de Junta Directiva. No se computará la inasistencia del principal cuando se trate de reuniones extraordinarias a las cuales asista su suplente. En el evento de la vacancia de un miembro de Junta Directiva principal, el suplente personal ocupará su lugar.

 

Adicionalmente, se producirá la vacancia automática del cargo de miembro de Junta Directiva, cuando durante el periodo para el cual ha sido elegido se presente cualquier circunstancia que implique la pérdida de la calidad de afiliado o cuando sobrevenga una causal de inhabilidad prevista en la ley.

 

La falta absoluta de un miembro principal y suplente, elegido por los afiliados, producirá la vacante del renglón correspondiente, caso en el cual será reemplazado por el renglón siguiente en el orden consignado en la lista respectiva. En el evento de que la lista no cuente con renglones adicionales, la vacante la ocupará un principal y un suplente designados por la Junta Directiva de la lista de candidatos que, en la elección correspondiente, al establecer el cuociente electoral, haya obtenido el mayor residuo siguiente. Si se tratare de única lista, la vacante la ocupará un principal y un suplente elegidos por la Junta Directiva.

 

En caso de que la vacancia definitiva de principal o suplente corresponda a un directivo designado por el Gobierno Nacional, el Presidente de la Junta Directiva, informará al Gobierno Nacional, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la fecha en que tenga conocimiento, a fin de que se inicien los trámites para su reemplazo en un término de un (1) mes.

 

Tratándose de la ausencia de uno de los miembros principales designados por el Gobierno Nacional, el suplente lo reemplazará en sus faltas temporales y absolutas. En este último evento, el reemplazo será hasta tanto se realice una nueva designación por parte del Gobierno Nacional”.

 

 

 III.          LA DEMANDA

 

1.                La ciudadana estimó que las expresiones “con o sin justa causa, producirá automáticamente la vacancia del cargo de miembro de Junta Directiva” y “Tratándose de la ausencia de uno de los miembros principales designados por el Gobierno Nacional, el suplente lo reemplazará en sus faltas temporales”, establecidas en el artículo 11 de la Ley de 1727 de 2014 son inconstitucionales, por cuanto vulneran la disposición 13 de la Constitución de 1991 bajo las siguientes razones.

 

1.1.         En primer lugar, la accionante manifestó que las proposiciones jurídicas censuradas desconocen el derecho a la igualdad, como quiera que establecieron un trato diferenciado entre los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio elegidos por los afiliados y los designados por el gobierno. Lo anterior, porque las consecuencias de la vacancia automática de los miembros principales elegidos se extienden a sus suplentes. En contraste, dichos efectos no tocan a los suplentes nombrados por las autoridades públicas. Para la demandante, cuando se sanciona con la vacancia automática a un miembro principal también se castiga al suplente.

 

1.2.         En segundo lugar, la ciudadana advirtió que el artículo 11 impuso un trato diferenciado entre los miembros principales y los suplentes elegidos de las juntas Directivas de las cámaras de comercio y los designados por el Gobierno Nacional en ese mismo órgano, puesto que los primeros son sancionados con la vacancia automática, mientras los segundos, según lo alegado por la accionante, no padecen esa consecuencia negativa. La disposición demandada concedió prerrogativas a los miembros de las juntas directivas de las cámara de comercio designadas por el Estado, al reconocer que los suplentes pueden remplazar a los principales en reuniones ordinaria y evitar la sanción de la vacancia automática. En contraposición, los suplentes electos no pueden suplir a los miembros principales.

 

“Se desconoce el mandato constitucional (sic) relativo a la igualdad cuando la Ley 1727 de 2004 (sic) art. 11 consagra prerrogativas sólo en relación con los miembros de la junta directiva principal y suplente, designados por el Gobierno a quienes no se contabiliza negativamente en casos en que los reemplacen en sus faltas temporales o absolutas, olvidando los derechos de los elegidos por los afiliados que ingresan por elección popular para integrar la junta directiva de la cámara de comercio que sustituyen al titular por motivo de su ausencia involuntaria o forzada deben ser excusados sin sanción alguna”^[1].

 

Subrayó que la diferencia en la aplicación de la vacancia automática carece de justificación, en la medida en que los miembros de la junta directiva elegidos por los afiliados y los designados por el gobierno nacional tienen las mismas responsabilidades así como funciones. En efecto, se afecta el derecho a la igualdad sin presentar razón suficiente.  

 

2.                Subsidiariamente, la ciudadana pide que las expresiones demandadas del artículo 11 de la Ley 1727 de 2014 sean declaras exequibles de manera condicionada. “A fin de que los beneficios reconocidos a los miembros de junta directiva de Cámara de Comercios designados por el Gobierno Nacional, se hagan extensivos a los miembros suplentes elegidos por los afiliados cuando suplan faltes temporales y su presencia sea considerada integralmente, con lo cual no se contabilice negativamente la ausencia del miembro principal automáticamente”^[2]. 

 

IV. INTERVENCIONES

 

1.       De entidades públicas

 

Superintendencia de Industria y Comercio

 

1.1.         La Superintendencia de Industria y Comercio intervino a través de Jazmín Rocío Soacha Pedraza, Coordinadora del Grupo de Gestión Judicial de esa entidad. La funcionaria solicitó a esta Corporación la exequibilidad de la norma objeto de censura. Apoyó su postura en las siguientes razones:

 

1.2.          La institución se encuentra legitimada para emitir concepto sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada, dado que la Superintendencia de Industria y Comercio tiene bajo su competencia la vigilancia de las cámaras de comercio. Es más, la entidad descentralizada debe revisar la aplicación del artículo 11 de la Ley 1727 de 2011.

 

1.3.         El estatuto ibídem tiene la finalidad de prevenir las prácticas indebidas en las cámaras de comercio. Además, presentó las siguiente novedades: i) la diferenciación entre los miembros que conforman las juntas directivas de las cámaras de comercio, órgano que se compone por las elegidas por los afiliados y las designadas por el gobierno; ii) la cantidad de miembros en dichos cuerpos de dirección, así como los procedimientos para su conformación; iii) la definición de quórum deliberatorio y decisorio; iv) el período, al igual que la posibilidad de la reelección del miembro de la junta directiva; y v) la responsabilidad de las personas que conforman el órgano de dirección.

 

1.4.         La medida que adopta el artículo censurado es racional, porque persigue el fin legítimo de garantizar el correcto cumplimiento de las normas y la gobernabilidad de las cámaras de comercio. Además, estimó que la disposición atacada es proporcional, por cuanto que la vacancia automática no es una medida excesiva para alcanzar la meta señalada. Lo anterior, en razón de que el ausentismo a las reuniones de la junta directiva debe tener un castigo de gran magnitud, puesto que entorpece las decisiones que se adoptan en ese órgano.

 

1.5.         El interviniente enfatizó que el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014 no establece un tratamiento disímil entre los miembros elegidos por los afiliados y los seleccionados por el Gobierno Nacional que amerite realizar un juicio de igualdad. La sanción de la vacancia automática por inasistencia a las reuniones se aplica a todos los miembros de la junta directiva de las cámaras de comercio con independencia de su origen. En realidad, la norma objeto de censura fijó un procedimiento diferenciado para reemplazar a los miembros de ese órgano de dirección, desemejanza que se fundamenta en el distinto origen de la persona que ocupa el trabajado, pues, una es elegida por afiliados, otra es designada por el Estado.

 

1.6.         La diferencia de trato entre los miembros principales y suplentes de las juntas directivas de las cámaras de comercio que impide a los segundos acudir a las reuniones ordinarias en reemplazo de los primeros tiene sustento en que el miembro principal representa a los comerciantes que lo eligieron. Ese papel asigna una gran importancia en la toma de decisiones de la cámara de comercio que no puede ser delegado, máxime cuando las reuniones son periódicas y programadas con anterioridad.

 

2.         De entidades de educación superior

 

2.1.         Universidad Santo Tomas

 

2.1.1. El Decano de la Facultad de Derecho John Jairo Morales Alzate pidió que la disposición legislativa demandada sea declarada constitucional, porque:

 

2.1.2. El legislador de manera adecuada estableció mayores responsabilidades a los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio que devienen de los afiliados, debido a que ellos son elegidos por miembros de la agremiación para que representen sus intereses. Así mismo, éstos son mayoría en la junta directiva, de modo que su ausencia va entorpecer las decisiones de la organización. Entonces, el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014 consignó un mecanismo para garantizar la transparencia y evitar la corrupción en las cámaras de comercio.

 

2.1.3.  La ciudadana interpretó erradamente la disposición accionada, al indicar que la vacancia del miembro principal se extiende al suplente. El yerro hermenéutico desconoció que la propia norma estudiada establece que “en el evento de la vacancia de un miembro de Junta Directiva principal, el suplente personal ocupará su lugar”, contenido que reconoce la operatividad del miembro suplente.

 

2.2.         Universidad Externado de Colombia

 

2.2.1. En representación de la Universidad Externado, el profesor Luis Fernando Sabogal Bernal solicitó a la Corte que se declare inhibida para fallar por ineptitud sustantiva de la demanda, posición que sustentó en las siguientes razones:

 

2.2.2. El escrito de la ciudadana María Cristina Rivera Burbano carece de certeza, en la medida en que el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014 no realizó distinción alguna entre los miembros de la junta directiva que fueron elegidos por los afiliados y los designados por el Gobierno Nacional. Así, la disposición acusada sanciona con vacancia automática a los miembros de las juntas directivas que no asistan a 5 reuniones ordinarias, castigo que se aplica a toda persona que conforme ese órgano con independencia de su origen. El inciso 4º de la disposición accionada advirtió el procedimiento del reemplazo de las vacancias de los miembros del Gobierno y nunca excluyó la configuración de esa situación a la inasistencia a las reuniones. Las gacetas del Congreso que muestran el trámite legislativo de la Ley 1727 de 2014 y su exposición de motivos no evidencian que exista un trato diferenciado en las personas que conforman el órgano de dirección de las cámaras de comercio. Lo propio sucede con el Decreto 2041 de 2014, acto administrativo que reguló el estatuto ibídem. 

 

Adicionalmente, el representante de la institución de educación superior consideró que la censora se equivocó al afirmar que existe vulneración al derecho a la igualdad, por cuanto que: i) los miembros suplentes del gobierno pueden reemplazar a los principales, mientras sus similares electos no pueden hacer lo mismo; y ii) la vacancia automática que sufre el miembro principal cobija a su suplente en los individuos elegidos por los afiliados. En contraste, ello no ocurre en los miembros seleccionados por el Estado. Para la Universidad, esa hermenéutica es errada, toda vez que: i) la vacancia automática opera para todos los miembros de la junta directiva independientemente si son elegidos o designados; ii) la norma no impide que los miembros suplentes reemplacen a los principales; iii) en realidad, la disposición accionada no elimina la consecuencia negativa de la inasistencia del miembro principal cuando acude el suplente, escenario que se aplica a toda persona que conforma la junta directiva; iv) en ninguna parte del artículo demandado se indica que la vacancia automática del miembro principal afecta al suplente; y v) ante la configuración de esa figura, el personal suplente ocupará en propiedad el cargo vacante de forma ipso-iure, escenario que ocurre en los casos de los miembros elegidos por los afiliados, mientras, el suplente del gobierno debe esperar a que la administración realice la designación.

 

2.2.3. La demanda carece de pertinencia, dado que la actora únicamente presentó una forma de aplicación de la ley, posición que se sustentó en una interpretación propia de la censora. Además, el cargo no tiene la argumentación requerida para evaluar la vulneración del derecho a la igualdad.

 

2.3.         Universidad Nacional de Colombia

 

2.3.1. Gregorio Mesa Cuadros, Vicedecano Académico de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, solicitó la exequibilidad de los artículos demandados. A continuación se reseña una síntesis de su intervención:

 

2.3.2.  La institución de educación superior explicó que no puede predicarse un trato totalmente igual entre los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio elegidos por los afiliados y los designados por el Gobierno Nacional, porque tienen una función distinta dentro de la organización privada. Los miembros designados por el Estado tienen el deber de vigilar la actividad pública que ejercen las cámaras de comercio (gestión del registro mercantil), mientras las personas electas por los afiliados representan a los comerciantes.     

 

2.3.3. La distinción entre los miembros electos y designados de las juntas directivas de las cámaras de comercio se origina en el proceso de nombramiento del reemplazo cuando se configura la vacancia automática y no en su consumación. La diferencia entre esas personas se sustenta en que devienen de nominadores distintos, de modo que la subsanación de las vacancias son disimiles.

 

2.3.4. La inconstitucional de la norma que alega la censora y que consiste en que la vacancia absoluta del miembro principal se configura con la asistencia del suplente a las reuniones es equivocada, porque el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014 indica que no se computará la inasistencia del miembro principal cuando él es reemplazado por el suplente en una reunión extraordinaria. En esos casos, los dos miembros puede hacer parte de la sesión, hipótesis que garantiza una igualdad de trato.

 

Con relación a las sesiones ordinarias, la Universidad estimó que la imposibilidad que el miembro suplente reemplace al principal en esas reuniones es coherente y compatible con la Constitución, toda vez que promueve la asistencia a las sesiones y que los miembros principales cumplan con sus deberes, además impiden que se afecten las decisiones de las cámaras de comercio por ausentismo.

 

3.         De organizaciones gremiales, sociales y académicas.

 

3.1.         Cámara de Comercio de Bogotá

 

Gustavo Andrés Piedrahita Forero, Director de Asesoría Jurídica de la Cámara de Comercio de Bogotá, solicitó que la norma demandada sea declarada exequible, dado que no vulnera el derecho a la igualdad de los miembros suplentes de las juntas directivas de las cámaras de comercio. Lo anterior, en razón de que la vacancia automática es una sanción individual a los miembros principales que no afecta a los suplentes, además éstos pueden reemplazar a aquellos cuando se configuren las faltas temporales y absolutas.

 

El representante adujo que la diferencia en el procedimiento de origen de nombramiento de los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio electos por los afiliados y los designados por el gobierno nacional justifican algunos tratos distintos. Por ejemplo, el tratamiento disímil se manifiesta en el procedimiento de reemplazo de los miembros principales cuando se configura la vacancia automática.

 

3.2.         Cámara de Comercio de Cali^[3]

 

Esteban Piedrahita Uribe, Representante Legal de la Cámara de Comercio de Cali, intervino en defensa de la constitucionalidad del artículo 11 (parcial) de la Ley 1727 de 2014. Sobre el particular, aseveró que la demanda no reúne los presupuestos necesarios para que el juez profiera sentencia de fondo, por cuanto los argumentos de la demandante no son claros, específicos, pertinentes ni suficientes.

 

3.2.1. Para el representante, no existe trato discriminatorio entre los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio elegidos por los afiliados y los designados por el gobierno nacional, toda vez que la redacción del primer inciso del artículo 11 de la norma sub-judice no estipuló un tratamiento diferente entre ambos. Así, la redacción de dicha disposición normativa indica genéricamente: “la vacancia del cargo de miembro de Junta Directiva”. Dicho contenido normativo no opera solo para los miembros principales y suplentes elegidos por los comerciantes, sino para toda persona que hace parte de la junta directiva de las cámaras de comercio incluidos los miembros designados por el gobierno nacional.

 

Por consiguiente, la demanda no reúne las mínimas características que permitan al juzgador realizar el examen de constitucionalidad correspondiente, como quiera que cuestiona un contenido que no emana directamente de su texto, sino que surge de una interpretación errónea y subjetiva.

 

3.2.2. Adicionalmente, adujo que en la demanda no se advierte un hilo conductor que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa. No puede establecerse si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la norma superior, por cuanto la demandante se limitó a plantear una serie de asuntos generales y abstractos sobre lo que ella estimó en una supuesta vulneración del artículo 13 de la norma superior, sin sustentar en forma específica y concreta cómo las normas cuya inexequibilidad pretende contravienen, los preceptos constitucionales que considera vulnerados.

 

3.2.3. Por último, señaló que las razones endilgadas por la demandante en su escrito son insuficientes y pierden la relación con los cargos que se endosan al artículo 11 de la norma enjuiciada, razón por la cual no logran socavar la presunción de constitucionalidad que se predica de toda norma de rango legal que amerite un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.

 

3.3.         Cámara de Comercio de Barranquilla^[4]

 

3.3.1. María José Vengoechea, Presidente Ejecutivo de la Cámara de Comercio de Barranquilla, intervino en defensa de la constitucionalidad del artículo 11 (parcial) de la Ley 1727 de 2014. Sobre el particular, afirmó que la demanda “no tiene fundamentación jurídica sólida que permita enervar su ilegalidad, y por el contrario, el demando lo entendemos como correcto y ajustado a la norma Constitucional”.

 

3.3.2. La interviniente manifestó que la demandante se equivoca en afirmar que la sanción de la vacancia automática impuesta a los miembros principales de la junta directiva se extiende a sus suplentes. Ello, porque la norma pretende regular la manera de suplir el cargo en el evento en que ocurra la vacancia y no igualar la sanción referida entre miembros principales y suplentes, “pero de ninguna forma trasladar las supuestas ‘sanciones’ el miembro, ya que el mismo sigue siendo un miembro independiente, que adquiere las funciones del principal en su ausencia y así las sigue mantenimiento cuando se declara la vacancia automática del mismo”.

 

3.3.3. Además consideró que “yerra profundamente la parte accionante, cuando afirma en el numeral 16 de su escrito, que los miembros principales y suplentes designados por el gobierno tienen prerrogativas, cuando en la realidad la situación especial de la vacancia automática permanente, aplica a todos los miembros, sean elegidos por votación o designados por el gobierno”.

 

3.4.         Confederación Colombiana de Cámara de Comercio –CONFECÁMARAS-

 

3.4.1. Julián Domínguez Rivera, presidente de la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio, solicitó que los apartes demandados del artículo 11 de la ley 1727 de 2014 sean declarados exequibles. Dicha consideración se sustentó en que:

 

3.4.2. Los argumentos alegados por la demandante carecen de un fundamento jurídico, en la medida en que provienen de una lectura aislada y segmentada de la norma, que riñe con el principio de interpretación armónica de la Ley. La vacancia automática es  una figura que se aplica de manera homogénea a los miembros de la junta directiva de las cámaras de comercio, tanto elegidos por los afiliados como designados por el Gobierno Nacional, sin distinción alguna. No existe violación a la igualdad, ya que ésta es una regla imperativa que se aplica de manera uniforme a todos los miembros que integran las juntas directivas de las cámaras de comercio.

 

3.4.3. Frente al argumento de la demanda, que consiste en que la norma desnaturaliza la figura del miembro suplente de las juntas directivas de las cámaras de comercio y otorga un trato desigual a éstos frente a los miembros principales de la misma, el presidente de la agremiación manifestó que la doctrina de la Superintendencia de Sociedades ha sido clara en delimitar el papel de los miembros suplentes de las juntas directivas. La entidad de vigilancia ha recalcado que los reemplazantes intervienen en ese órgano de dirección cuando se presenta la ausencia temporal o absoluta de los miembros principales, de modo que la participación de un miembro suplente es excepcional y se condiciona a la ocurrencia de tales situaciones específicas. Dentro de las juntas directivas, el suplente cuenta con una mera expectativa de participación en el órgano de gestión, es decir, se encuentra en una situación jurídica distinta a la circunstancia de los miembros principales. Entonces, las expresiones atacadas no vulneran el derecho fundamental a la igualdad de los miembros suplentes.

 

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

1.                Mediante concepto No. 5890 del 16 de marzo de 2014, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que se declare inhibida para fallar la demanda, debido a que ésta incumple los requisitos de aptitud sustantiva señalados por la Ley y la jurisprudencia. Para sustentar sus postulaciones presentó la siguiente argumentación:

 

2.                La demanda carece de certeza, por cuanto la actora no comprendió que la vacancia automática se aplica para todos los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio. La norma censurada advierte que dicha medida afecta a los miembros elegidos por los afiliados y a los designados por el gobierno, debido a que pertenecen al órgano directivo. La accionante olvidó que el período de los miembros del gobierno de la junta directiva no tiene límite, empero ese interregno terminará cuando ellos no asistan a 5 reuniones ordinarias. Por ende, la norma demandada concede el mismo trato a los designados por las autoridades públicas y a los miembros elegidos por los afiliados.

 

3.                 El escrito presentado por la ciudadana no tiene un hilo conductor que muestre claridad en la argumentación y en los motivos de inconstitucionalidad, al punto que no sustenta por qué la norma censurada vulnera el artículo 13 de la Constitución. Así mismo, la demanda no logra despertar la mínima duda de inconstitucionalidad del artículo 11 de la ley 1727 de 2014.

 

VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

 

Competencia de la Corte

 

1.                 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 1727 de 2014. 

 

Asunto bajo revisión. Problema Jurídico Planteado.

 

2.                La ciudadana consideró que el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014, al regular la vacancia automática de los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio vulneró el derecho a la igualdad de: i) las personas que conforman los órganos de dirección de esas entidades que son elegidos por los afiliados, porque a los miembros suplentes de este grupo se les extiende los efectos de la vacancia automática de los principales, mientras ello no ocurre con los directivos designados por el Gobierno Nacional; y ii) los miembros elegidos de la junta directiva, debido a que esa sanción solo se aplica a ellos y no las personas designadas por el Estado.

 

3.                 Todos los intervinientes desestimaron los argumentos de la demanda. Sin embargo, la resistencia del libelo se presentó con argumentos de forma y/o de fondo.

 

De un lado, la vista fiscal y la Universidad Externado de Colombia manifestaron que la demanda adolece de ineptitud sustantiva, por cuanto incumplió los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Dicha posición se sustentó en que la actora planteó cargos que carecen de certeza, de pertinencia, de claridad y de suficiencia. La censora desconoció que la interpretación más simple de la norma atacada no realiza distinción alguna entre los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio para efectos de imponer la sanción de la vacancia automática. Por ende, tanto los directivos electos por los afiliados como los designados por el gobierno pueden ser castigados con dicha medida. Tampoco, la disposición analizada en ninguno de los incisos establece que la vacancia automática de los miembros principales afecta a los suplentes.

 

Reprocharon que la demanda careciera de un hilo conductor que permitiera analizar los presuntos cargos formulados. Además, manifestaron que los argumentos de la ciudadana son interpretaciones particulares y carecen de la contundencia que requiere los cargos de igualdad.

 

De otro lado, la Superintendencia de Industria y Comercio, las Universidades Santo Tomas así como Nacional de Colombia y la Cámara de Comercio de Bogotá consideraron que la norma acusada no es incompatible con la constitucional, y en consecuencia la vulneración al derecho a la igualdad es inexistente. Lo antepuesto, porque la vacancia automática opera para todo miembro de la junta directiva de las cámaras de comercio. Además, señalaron que no puede predicarse una igualdad total entre los miembros elegidos por los afiliados y los seleccionados por el gobierno, toda vez que tienen funciones diferentes. Así, resaltaron que la diferencia entre estos grupos consiste en el procedimiento distinto para reemplazar la vacancia del miembro principal.

 

También subrayaron que la ciudadana interpretó de forma errada el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014, al considerar que la vacancia automática del miembro principal se extiende al suplente, debido a que la norma advierte que ante la consumación de esa figura el segundo ocupará el lugar del primero. Además, la vacancia automática es una sanción individual de la persona que la padece, de modo que no se extiende al miembro suplente. En ese mismo sentido, aseveraron que la censora desconoció que el miembro suplente reemplazará al principal en las reuniones extraordinarias de la junta. La imposibilidad de que el suplente asista a las asambleas ordinarias es una medida acorde a la Constitución, como quiera que promueve el cumplimiento de los deberes de los miembros de los órganos directivos de las cámaras de comercio.

 

4.                A partir de la interpretación de la demanda corresponde a la Corte establecer si los apartes demandados del artículo 11 de la  Ley 1727 de 2014 quebrantan el derecho a la igualdad, porque estableció un trato diferente entre: i) los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio elegidos por los afiliados y los designados por el Gobierno Nacional, al extender a los individuos suplentes electos que conforman ese órgano de dirección la vacancia automática del miembro principal, cosa que no ocurre con las personas seleccionadas por el Estado; y ii) los representantes de las juntas directivas de los afiliados y los asignados por el Gobierno Nacional, debido a que la vacancia automática solo aplica a los primeros, al permitir que los miembros suplentes del Estado reemplacen a los principales en reuniones ordinarias así como extraordinarias, posibilidad que no incluyó para los individuos suplentes electos.

 

5.                No obstante, los intervinientes calificaron de errada la interpretación que realizó la ciudadana. Incluso, propusieron una decisión inhibitoria, situación que puede afectar la aptitud sustantiva de la demanda, dado que ataca directamente la construcción del cargo. Ante ese escenario, la Corte procederá a analizar previamente este aspecto.

 

6.                La Sala reseñará los presupuestos que requieren las demandas de constitucionalidad para que se emita un pronunciamiento de mérito. A continuación, esbozará el precedente sobre la oportunidad procesal para evaluar la aptitud sustantiva de la demanda. Luego estudiará el cargo especifico. En caso de que se supere ese análisis, la Corte expondrá los contenidos de derecho a la igualdad y la metodología utilizada para verificar la vulneración de dicho principio. Finalmente, se resolverán los cargos de inconstitucionalidad dirigidos contra la norma.

 

Cuestión preliminar. Análisis sobre la aptitud sustantiva de la demanda

 

Presupuestos para un pronunciamiento de mérito. Reiteración de jurisprudencia.

 

7.                El ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad implica la materialización del control al poder político, garantía que no impide que al ciudadano se le exijan ciertos requisitos de la demanda. Dichos condicionamientos tienen la finalidad de evitar que la Corte emita fallos de inhibición. Además, la existencia de tales condiciones respeta el principio de democrático, puesto que solo se deben discutir las leyes que son producto del debate legislativo cuando afectan normas constitucionales, antinomias que ponen en duda la validez constitucional del enunciado de rango legal. 

 

El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos que debe contener toda demanda de inexequibilidad, uno de los cuales es el registrado en el numeral tercero de la citada disposición, a saber: el señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas. La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que, si bien es cierto la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y prevalece la informalidad en el trámite^[5], deben existir requisitos y contenidos mínimos que permitan a este Tribunal la realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es decir, el cargo debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional. Lo anterior, con el fin de que no se produzcan fallos inhibitorios.

 

Entre esos elementos mínimos se encuentran (i) la legitimidad para interponer la acción; (ii) la identificación de norma que se acusa, (iii) el señalamiento de los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, (iv) el concepto o explicación de dicha violación, y (v) la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia^[6]. Las citadas exigencias no desconocen el principio pro actione^[7], puesto que éste no releva a los ciudadanos de cumplir con cargas mínimas que permitan el examen de constitucionalidad una norma.

 

Esto quiere decir que la acción pública de inconstitucionalidad se materializa no solo con una acusación de un ciudadano contra una norma legal con base en unas disposiciones constitucionales que se consideran infringidas, sino también explicando las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, pues lo contrario implicaría utilizar los recursos judiciales inadecuadamente y conllevaría a una sentencia inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda. El ordenamiento exige entonces del ciudadano la especial responsabilidad de ser diligente a fin de que la Corporación pueda cumplir eficiente y eficazmente con el ejercicio del control de constitucionalidad.

 

7.1.         Respecto del numeral 3º de la disposición en mención, este Tribunal ha reiterado que la demanda debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional.

 

Las razones a las que alude tanto la disposición citada como la jurisprudencia reiterada, no son cualquier tipo de argumentos, sino que se circunscriben al seguimiento de exigencias mínimas razonables, sobre las cuales esta Corporación ha insistido vigorosamente, en la medida en que son criterios mínimos que permiten a la Corte realizar un estudio de constitucionalidad de la disposición demandada. Una sistematización sobre el tema se desarrolló en la sentencia C-1052 de 2001 y puede ser sintetizada en que^[8]:

 

La claridad de un cargo se evidencia cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa que permite a la Corte comprender con nitidez el contenido de la censura y su justificación. El carácter público de la acción de inconstitucionalidad implica que no resulta exigible al interesado la adopción de una técnica específica. Sin embargo, esa flexibilidad no significa que el ciudadano se encuentra relevado de la carga de formular razones que sean plenamente entendibles.

 

La certeza de un cargo se observa en el evento en que éstos se dirigen contra un enunciado prescriptivo efectivamente contenido en la disposición acusada y no sobre otra proposición deóntica distinta, la cual infiere el demandante. Lo propio sucede cuando el censor sustenta su cargo en una norma implícita o que hace parte de otros artículos que no fueron objeto de demanda.  “Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’”^[9]. En realidad, ese requisito exige que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado.

 

El requisito de especificidad hace referencia a que la censura debe contener por menos un cargo concreto, de índole constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. La demanda debe indicar con claridad la manera en que las disposiciones acusadas quebrantan las normas de la Constitución. Este requisito se concreta en que los argumentos de la demanda deben ser precisos para mostrar la antinomia normativa, de modo que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’^[10] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad^[11].”^[12]

 

La pertinencia implica que las razones que sustentan el concepto de la violación se fundamentan en argumentos de naturaleza constitucional. Los cargos deben estar sustentados “en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.”[13].  De ahí que, “son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales^[14] y doctrinarias^[15], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’^[16]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia^[17], calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa’^[18] a partir de una valoración parcial de sus efectos”.

 

Por último, la condición de suficiencia se observa siempre que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” [19]

 

7.2.          Adicionalmente, esta Corporación ha precisado que el carácter del estudio de constitucionalidad que realiza sobre las normas es abstracto y eventualmente recae en la particular interpretación de la Ley. En realidad, el control se ejerce sobre la ley y no los casos concretos de aplicación de la misma. Si bien es cierto que la Corte ha reconocido que en la aplicación específica de la ley a casos particulares se puede presentar vulneración de la Constitución, no lo es menos que ha reiterado también que estos casos son especiales ya que, por un lado las exigencias al demandante son mayores en la argumentación de la demanda y por otro la prelación la tienen otras acciones – distinta a la acción pública de inconstitucionalidad- cuya naturaleza es precisamente garantizar el cumplimiento de la Constitución en situaciones concretas de los ciudadanos.

 

7.3.         En materia de igualdad, la Corte ha explicado que cuando los cargos contra enunciados prescriptivos de rango legal se fundamentan en ese principio debe existir una argumentación adicional, carga que se deriva de la naturaleza relacional de ese derecho fundamental. El artículo 13 de la Carta Política como parámetro de constitucionalidad implica que la Corte realice un juicio de validez que recae sobre varios elementos que se conocen como “términos de comparación”. De ahí que, el ciudadano debe preparar una argumentación que sobrepasen la simple identificación de un trato discriminatorio a un grupo determinado.

 

En ese sentido “es imprescindible que se expresen las razones por las cuales considera el acusador que la supuesta diferencia de trato resulta discriminatoria, sustentando tal discriminación con argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la medida. Esta última exigencia es necesaria si se tiene en cuenta que, de acuerdo con el criterio de interpretación fijado por este Tribunal, la realización de la igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que no todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares, ni gozan de las mismas condiciones o prerrogativas personales e institucionales”.^[20]

 

En la sentencia C-033 de 2011, la Sala Plena de esta Corporación sintetizó que los cargos que se fundamentan en la vulneración del derecho a la igualdad, el actor tienen el deber de señalar: “i) los grupos involucrados o situaciones comparables, ii) el supuesto trato discriminatorio introducido y iii) qué justificaría dar un tratamiento distinto al previsto en la normas acusada^[21]”. En caso de que no se cumpla con esa carga mínima, la Corte deberá inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

7.4.         Por consiguiente, la acción de inconstitucionalidad cuenta con unos requisitos mínimos para los ciudadanos que pretenden desvirtuar la validez constitucional de una norma, condiciones que no rompen el carácter público de ese medio de control. En realidad, esas exigencias tienen la finalidad de que la Corte pueda adelantar un estudio de la ley objeto de censura. En el caso del derecho a la igualdad, el ciudadano debe observar los requisitos de argumentación general y la carga inherente de esa norma superior, es decir, los “términos de comparación.

 

Oportunidad para estudiar la aptitud de la demanda

 

8.                En principio, la Corte Constitucional ha precisado que el momento adecuado para decidir sobre la aptitud sustantiva de la demanda es la admisión de la misma, puesto que es el estudio inicial del libelo. Sin embargo, ello no impide que en etapas procesales posteriores el juez constitucional asuma de nuevo dicho análisis, por ejemplo al dictar sentencia.

 

En las Sentencias C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013, este Corporación precisó que “aun cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5)”.

 

Atendiendo las particularidades del caso, la Corte tiene la competencia para realizar un nuevo análisis de procedibilidad de la demanda en la sentencia, decisión que será definitiva. Lo anterior, en razón de que las intervenciones de los ciudadanos y el Ministerio Público brindan mayores elementos de juicio al Magistrado Sustanciador y la Sala Plena de la Corporación para decir la validez constitucional de la disposición censurada, al permitir la comprensión completa y omnicomprensiva de la demanda^[22]. Esos sujetos procesales emiten opiniones que deben ser tenidas en cuenta por la Corte para fallar, conceptos que puede incluir la ineptitud sustantiva de la demanda, evento en que debe existir pronunciamiento expreso sobre el particular.

 

La admisión de la demanda no es una camisa de fuerza que tiene el Tribunal Constitucional para que no tenga la opción de pronunciarse frente a la aptitud del cargo, pues dicho aspecto se enmarca dentro de su ámbito de competencia para proferir o no una decisión de fondo con relación a un determinado asunto.

 

La Corte adelanta un análisis de procedibilidad que puede ser de dos tipos: “(i) implícito, cuando una primera lectura de la demanda da cuenta sobre la conducencia de la misma,  sin que presente resistencia entre los distintos intervinientes, caso en el cual se entiende que la Corte mantiene la postura adoptada en el auto admisorio; (ii) explicito, si revisada la demanda formulada se generan dudas respecto de su pertinencia, y así lo han advertido los intervinientes y la Corporación, debiendo proceder esta última a hacer un pronunciamiento expreso sobre el tema.^[23]

 

Así las cosas, teniendo en cuenta que en el presente caso la demanda fue previamente admitida por la Magistrada Sustanciadora, empero en la etapa correspondiente, la Universidad Externado de Colombia y el Ministerio Público advirtieron acerca de la posible inaptitud sustancial de la misma, la Sala Plena de la Corte tiene que determinar si la demanda formulada cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad previstos en la ley y la jurisprudencia.

 

Ineptitud sustancial de la demanda formulada en el presente caso

 

9.                La Corte considera oportuno iniciar el análisis de aptitud sustantiva de la demanda. Para ello, reseñará el iter procesal de la demanda. A continuación realizará algunas precisiones sobre el contenido normativo de la disposición que contiene las expresiones demandadas y luego estudiará si cada cargo observó los requisitos expuestos para emitir un pronunciamiento de mérito.

 

9.1.         La ciudadana María Cristina Rivera Burbano consideró que el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014, al regular la vacancia automática de los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio, vulneró el derecho a la igualdad de: i) las personas que conforman los órganos de dirección de esas entidades que son elegidos por los afiliados, porque a los miembros suplentes de este grupo se les extiende los efectos de la vacancia automática de los principales, mientras ello no ocurre con los directivos designados por el Gobierno Nacional; y ii) los miembros elegidos de las juntas directivas de las cámaras de comercio, debido a que esa sanción solo se aplica a ellos y no las personas designadas por el Estado.

 

9.2.         Mediante providencia del dieciocho (18) de diciembre de dos mil catorce (2014), la Magistrada (e) Sustanciadora dispuso admitir parcialmente la demanda, por considerar que el cargo que usó como parámetro de constitucionalidad el derecho a la igualdad reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Por el contrario, inadmitió la censura de la norma atacada que se sustentó en la afectación de los preceptos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 14, 16, 20, 25 y 29 de la Carta Política, porque las razones que conforman el concepto de la violación no cumplían con las condiciones de razonabilidad del cargo previstas en la ley y desarrolladas por la jurisprudencia constitucional.

 

En dicha ocasión y en virtud del principio pro-actione, se estimó que la censura propuesta por la actora podría entrañar un problema de relevancia constitucional, debate que se relacionaba con el derecho a la igualdad entre los miembros de la junta directiva de las cámaras comercio electos por los afiliados y los designados por el Estado, discusión que se presentaba frente al tratamiento de la sanción de la vacancia automática.

 

9.3.         La Vista Fiscal y la Universidad Externado de Colombia manifestaron que la demanda adolece de ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto incumplió los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Dicha posición se sustentó en que la actora planteó cargos que carecen de certeza, de pertinencia, de claridad y de suficiencia. Afirmaron que la censora desconoció que la interpretación más simple de la norma atacada no realiza distinción alguna entre los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio frente a la aplicación de la sanción consistente en la vacancia automática. Por ende, tanto los directivos electos como los designados por el gobierno pueden ser castigados con dicha medida. Tampoco, la disposición analizada en inciso alguno establece que la vacancia automática de los miembros principales afecte a los suplentes.

 

Reprocharon que la demanda careciera de un hilo conductor que permitiera analizar los presuntos cargos formulados. Además, adujeron que los argumentos de la ciudadana son interpretaciones particulares y carecen de la contundencia que requieren los cargos de igualdad.

 

Adicionalmente, las Universidades Santo Tomas y Nacional de Colombia desestimaron la interpretación de la accionante, como quiera que la vacancia automática opera para todos los miembros que pertenecen a la junta directiva de las cámaras de comercio. También advirtieron que la ciudadana interpretó de forma errada el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014, al considerar que la vacancia automática del miembro principal se extiende al suplente, debido a que contrario a lo que piensa la demandante, la norma estipula que con la consumación de esa sanción, el sustituto ocupará el lugar del titular en el órgano de dirección. Además, indicaron que la vacancia automática es una sanción individual de la persona que la padece, de modo que no se extiende al miembro suplente. En ese mismo sentido, aseveraron que la censora desconoció que el miembro suplente sí reemplazará al principal en las reuniones de la junta, sesiones que serán extraordinarias.

 

Precisiones sobre el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014

 

9.4.         El artículo 11 de la Ley 1727 de 2014 establece la institución de la vacancia automática de los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio, órganos que se encuentran constituidos con individuos elegidos por los afiliados de institución gremial y los sujetos designados por el Gobierno Nacional^[24]. Esa sanción se configura en las siguientes hipótesis: i) que el miembro no acuda a 5 reuniones de la junta directiva dentro del plazo de un año. Sin embargo, no se computará la inasistencia del miembro principal cuando en las sesiones extraordinarias acuda el suplente en reemplazo del primero. La vacancia automática sucede con independencia de que la no asistencia se origine con o sin junta causa; ii) el miembro principal incurra en una inhabilidad sobreviviente; y iii) la pérdida de calidad afiliado. En dichas situaciones, quedará vacante el lugar del miembro principal y el suplente ocupará su lugar.

 

Conjuntamente, la norma objeto de censura estipuló el procedimiento de reemplazo de las vacancias, trámite que se diferencia según el origen del miembro, ya sea elegido por los afiliados o designado por las autoridades públicas.

 

De un lado, en la situación en que exista una falta absoluta de los miembros principales y suplentes electos, es decir, en el evento en que no se puedan reemplazar entre ellos, el renglón quedará vacante. En esa hipótesis, la vacancia se subsanará con el reglón siguiente, y en caso de que éste no exista, la junta directiva designará al principal y al suplente estableciendo un cociente electoral que hubiese teniendo el residuo siguiente. Si los vacantes devienen de una única lista, el órgano de dirección elegirá a los miembros principales y suplentes.

 

De otro lado, en el evento en que se configure la vacancia del principal o suplente de los seleccionados por el Estado, la junta directiva de esas personas jurídicas deberá informar al Gobierno Nacional para que inicie los procedimientos de reemplazo. Además, el vacío que deja un miembro principal producto de las faltas temporales y absolutas será subsanado por el suplente. En el caso de las ausencias permanentes el reemplazo se dará hasta que la administración realice una nueva designación.

 

Cargo primero: vulneración del derecho a la igualdad, debido a que la sanción de la vacancia automática impuesta a los miembros principales de las juntas directivas de las cámaras de comercio se extiende a sus suplentes.

 

9.5.         La ciudadana manifiesta que las expresiones demandadas establecen que la vacancia de los miembros principales de las juntas directivas de las cámaras de comercio que son elegidos por los afiliados se extiende a sus suplentes. Para la actora, en el evento en que se sanciona a un miembro principal del órgano de dirección también se castiga a su sustituto.

 

9.5.1. Con base en una interpretación gramatical del precepto estudiado, la Sala estima que en ninguna parte de la norma que contiene los segmentos demandados se indica que la vacancia de los miembros principales electos se extiende a los suplentes. Es más, el inciso primero del artículo 11º de la Ley 1727 de 2014 advierte, sin distinción alguna, que el suplente ocupará el lugar del principal cuando se cause una vacante. Con ello, la norma objeto de censura estipuló un trato idéntico a los miembros de la junta directiva, ya sean elegidos por los afiliados o designados por el Gobierno Nacional.

 

Además, la disposición atacada relaciona la vacancia de los miembros principales y suplentes para indicar la forma de reemplazo cuando queda vacío el reglón, situación que ocurre de manera individual y no conjunta.

 

En atención a una interpretación subjetiva histórica, el Congreso en el trámite legislativo de la norma censurada no señaló que la vacancia automática que sufra el miembro principal también la padece el suplente. De hecho, en las gacetas de la ley ni siquiera se observa referencia alguna a la posibilidad de extender la vacancia automática^[25]. En cambio, en sede legislativa se efectuaron precisiones conceptuales para impedir interpretaciones que obstaculicen el reemplazo de los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio, cuando se constituye la vacancia. Por ejemplo, se modificó el término inicial de cargo directivo a miembro de la junta directiva con el fin de evitar errores en la comprensión de la norma, de modo que se permita el reemplazo de la persona que deja vacío el cargo. Esa situación conduce a que el suplente sustituya la vacante del miembro principal.

 

Por último, se estima que la comprensión verificable de la norma implica que la sanción de la vacancia es personal, dado que aceptar la tesis de la actora de la extensión de dicha institución significa reconocer que los castigos sobrepasan responsabilidades individuales. Además, dicho entendimiento de la disposición censurada significaría la inaplicación de la parte final del inciso primero de la norma que consigna de manera expresa que el miembro suplente reemplazará la vacancia del principal. La interpretación propuesta por la ciudadana conduciría a consecuencias irrazonables, al punto que son comprensiones que escapan al contenido cierto de la norma atacada.

 

En consecuencia, es desacertado señalar que el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014 señaló que las vacancias de los miembros principales de las juntas directivas de las cámaras de comercio se extienden a sus similares suplentes.

 

Esta Corporación considera que el cargo propuesto contra la norma ibídem carece de certeza, como quiera que la demanda interpretó de forma inadecuada el enunciado legislativo objeto de censura. El yerro hermenéutico es sustancial a la argumentación del cargo, en la medida en que la accionante centra su ataque en una proposición jurídica inexistente, que consiste en advertir que el artículo 11 reconoció que las vacancias impuestas a los miembros principales se extienden automáticamente a sus suplentes. Esas premisas se hallan alejadas del entendimiento de la norma y de las reglas atacadas, de modo que esas proposiciones jurídicas no son verificables en el texto de la Ley. En realidad, la lectura esbozada en la demanda es una conjetura subjetiva del enunciado legislativo que no corresponde con el contenido del mismo.            

 

9.5.2. La falta de certeza en el planteamiento de la demanda también afecta el atributo de especificidad, porque los argumentos de la actora no se relacionan de manera concreta y directa con la disposición que se acusa. Adicionalmente, la demandante no explicó cómo derivó el contenido normativo censurado y la manera en que éste vulneró el derecho a la igualdad. Dicho de otra forma, la ciudadana omitió esbozar la estructura de la argumentación que sustentaba su posición jurídica.

 

9.5.3. Por consiguiente, la Sala Plena se declarará inhibida para estudiar el presente cargo, al considerar que éste carece de certeza y de especificidad, toda vez que es equivocado concluir que la norma citada castiga con la vacancia automática a los miembros suplentes de las juntas directivas, cuando esa sanción se ha aplicado a los miembros principales de ese órgano.

 

Cargo segundo: vulneración del derecho a la igualdad, en la medida en que la sanción de la vacancia automática no se aplica a los miembros designados por el Gobierno Nacional.

 

9.6.         La peticionaria señala que las expresiones demandadas establecen un trato discriminatorio, porque consignó que la sanción de la vacancia automática solo se aplica a los miembros principales de las juntas directivas de las cámaras de comercio elegidos por los afiliados y no a sus similares designados por el Gobierno Nacional. Ese trato diferenciado permite que los suplentes seleccionados por el Estado reemplacen en las reuniones a los miembros principales sin las consecuencias de las inasistencias, cosa que no se reconoce a las personas producto del sufragio. Por ello, señaló que “A fin de que los beneficios reconocidos a los miembros de junta directiva de Cámara de Comercios designados por el Gobierno Nacional, se hagan extensivos a los miembros suplentes elegidos por los afiliados cuando suplan faltas temporales y su presencia sea considerada integralmente, con lo cual no se contabilice negativamente la ausencia del miembro principal automáticamente”^[26].   

 

Dejando de lado los problemas de claridad de la demanda evidenciados en la trascripción efectuada, el cargo reseñado carece de certeza, especificidad y suficiencia.

 

9.6.1. Con base en una interpretación gramatical del precepto estudiado, la Sala considera que las reglas atacadas no realizan distinción alguna entre los miembros de la junta directiva que son pasibles de vacancia automática. De hecho, el inciso primero del artículo 11º de la Ley 1727 de 2014 señala que todo miembro del órgano de dirección puede ser destinatario de la sanción, sin que fije una excepción para el tipo de personas que la conforman, al estipular que “la no asistencia a cinco (5) sesiones de Junta Directiva, en el período de un (1) año, con o sin justa causa, producirá automáticamente la vacancia del cargo de miembro de Junta Directiva”.

 

Con relación a los sujetos pasivos de la sanción, la disposición censurada no indica alguna derrotabilidad o condición de inaplicación^[27]. La única salvedad que reconoció el legislador corresponde al supuesto de hecho que activa la vacancia automática y no con los destinatarios de la sanción. Así, no se tendrá en cuenta para efectos del castigo, la inasistencia del miembro de la junta directiva cuando ella se produzca en las reuniones extraordinarias, hipótesis que tiene que ver con la clase de asamblea y no con la naturaleza de los miembros. Por ende, la norma no reconoce que los miembros designados del Gobierno Nacional queden exentos de la sanción de la vacancia automática.

 

Adicionalmente, en caso de que el legislador hubiese querido excluir a los miembros designados por el Gobierno Nacional de esa sanción, el Congreso habría realizado esa excepción de forma expresa, cosa que no hizo. Por el contrario, el Legislador de manera directa quiso sancionar la inasistencia repetida de los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio a las reuniones de ese órgano, con independencia de si son elegidos por los afiliados o designados por el Estado. La regulación disímil es inexistente, puesto que todo miembro de la junta directiva puede ser sancionado con la vacancia automática, siempre que se configure su supuesto de hecho, esto es, no asista a 5 reuniones ordinarias en el plazo de un año.

 

Por ende, las proposiciones objeto de censura tratan de manera idéntica a los miembros de la junta directiva, ya sean electos por los afiliados o designados por el Gobierno Nacional, puesto que la inasistencia de sus miembros puede ser sancionada con la vacancia automática. Al mismo tiempo, la disposición que recoge las expresiones atacadas reconoce que los miembros suplentes del Estado pueden reemplazar a sus principales en sesiones extraordinarias, tal como ocurre con sus similares electos. A su vez, niega la posibilidad de que la asistencia de los suplentes en reuniones ordinarias elimine el cómputo de las inasistencias para la vacancia. La actora atribuye un trato discriminatorio que la norma no tiene, es decir, asigna una proposición jurídica que no se halla en el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014.

 

Aunado a lo anterior, para la Sala Plena, la interpretación propuesta se confirma al utilizar el criterio lógico de interpretación^[28]. Así, se recuerda que la estructura del artículo 11 se descompone en varias partes. Los incisos 1º y 2º establecieron las conductas que configuran la sanción de la vacancia automática. Los incisos 4º y 5º regularon la forma de reemplazar las vacancias que se producen en los miembros de las cámaras de comercio elegidos por los afiliados. El inciso 6º consigna un procedimiento para suceder al miembro principal y suplente del órgano de dirección designado por la administración cuando se configura una falta absoluta o permanente. Nótese que las partes de la disposición regularon hechos distintos y tienen supuestos de aplicación diversa.

 

Ese escenario advierte que los incisos iniciales tipificaron la sanción de la vacancia automática y fijaron los sujetos pasibles de la misma, que corresponde a todos los miembros de la junta directiva con independencia de su origen, tal como se refirió previamente.

 

Por su parte, el inciso último reguló la manera en que un miembro de la junta directiva de las cámaras de comercio designado por el Gobierno Nacional será sustituido. Así, la disposición demandada que hace referencia al término “ausencia” no se relaciona con la inasistencia del miembro a una reunión, sino al vacío que deja en el cargo de manera temporal o definitiva una persona por causas ajenas a su voluntad, entre estas situaciones se encuentra la vacancia automática. En ese contexto, la palabra “ausencia” significa que la persona no puede acceder a las sesiones de la junta, debido a que se configuraron ciertas situaciones que se lo impiden y que no tienen nada que ver con la simple inasistencia de reuniones que dependen de la voluntad del miembro de la junta directiva. En consecuencia, esas dos figuras tienen una aplicación y significado diferente.

 

Se reitera que la segunda expresión demandada se encuentra en el último inciso del artículo 11 de la Ley 1727 de 2014, norma que regula el reemplazo de los miembros designados por el Gobierno Nacional cuando éstos incurren en una falta temporal o permanente. De acuerdo a esa ubicación de la proposición jurídica censurada en el artículo ibídem, la ratio legis^[29] de ese enunciado legislativo corresponde a que la “ausencia” se consignó para explicar el procedimiento de sustitución de los miembros principales en el evento en que existe la vacancia, y no cuando ella está en curso de configuración, como ocurre con la inasistencia a las reuniones o en una inhabilidad sobreviviente. Además, sería desacertado concluir que cuando la disposición censurada habla de “ausencia” se refiere a la posibilidad de suplir a alguien en la inasistencia de una reunión, como quiera que esa consideración soslaya que el referido vocablo se encuentra en un contenido normativo que regula el reemplazo de los miembros principales designados por el Gobierno Nacional, al configurarse una falta temporal o absoluta. La “ausencia” opera para la sustitución de faltas temporales así como permanentes y la inasistencia a reuniones a la que se refiriere el primer inciso del artículo 11 de la Ley 1727 de 2014 se usa para el cómputo de la configuración de la vacancia automática.

 

Por consiguiente, la norma citada no está reconociendo el derecho a los suplentes de los miembros elegidos por Gobierno Nacional de suplir a los principales en las reuniones ordinarias, puesto que el último inciso de la disposición atacada fija un procedimiento de reemplazo cuando se configura la vacancia temporal o absoluta, regulación que no comprende esa posibilidad.

 

Conjuntamente, en atención a una interpretación subjetiva histórica del artículo 11 de la Ley 1727 de 2014, el Congreso en el trámite legislativo de la norma estudiada no señaló que la vacancia operara de forma exclusiva para los miembros electos. Por el contrario, estableció procedimientos de reemplazo en las dos clases de personas que conforman la junta directiva de las cámaras de comercio. Adicionalmente, en las gacetas de la ley ni siquiera se observa referencia alguna que pretenda excluirlos de esa sanción^[30].

 

En el trámite de la ley, se resaltó la importancia de que todo miembro sin importar si fuese elegido o designado quedara sujeto a la vacancia automática. Dicha aserción se evidencia en que la Cámara de Representantes desechó la propuesta que pretendía que no se computara la inasistencia del miembro principal a una reunión ordinaria cuando éste no puede acudir a las sesiones con justa causa, caso en que sería reemplazado por el suplente. Al respecto, se advirtió que en la vacancia automática “se considera parcialmente viable la proposición en el sentido que sí se hace necesario modificar el artículo 11 para evitar que la aplicación del mismo resulte excesiva. Sin embargo, no se considera viable la proposición respecto de la p resentación de la justa causa, toda vez que se busca que los miembros de la junta directiva, sean personas comprometidas y que garanticen la permanencia durante el ejercicio de sus cargos. Por lo anterior, se propone una modificación en la que no se contabilice como inasistencia del principal, cuando su suplente acude a las reuniones extraordinarias de junta directiva”^[31]. Entonces, es contrario a la voluntad del legislador crear una excepción diferente o considerar que a los miembros suplentes del gobierno se les permite reemplazar en las reuniones a los principales, máxime cuando el Congreso no realizó distinción alguna.

 

Ahora bien, con fundamento en un análisis teleológico de la disposición censurada, sería contrario a la finalidad de la norma excluir de la sanción de las vacancias automáticas a los miembros designados por el Gobierno Nacional, por cuanto tendrían licencia para ausentarse de las sesiones, situación que afectaría las decisiones de la junta. De hecho, se restaría fuerza a la garantía de que los miembros principales ejerzan sus cargos, meta que persigue la ley. Esas razones también eliminan la premisa de que los suplentes seleccionados por el Estado puedan reemplazar en reuniones al principal, como quiera que ello impediría el ejercicio directo de las funciones por parte de éste.

 

Esta Corporación considera que el cargo propuesto contra el segmento normativo demandado carece de certeza, como quiera que la demanda interpretó de forma inadecuada el enunciado legislativo objeto de censura. La Corte intentó validar el alcance interpretativo de la norma con varios métodos hermenéuticos, empero ninguno de ellos reconoció la comprensión de la norma que otorgó la ciudadana. El yerro de interpretación es sustancial a la argumentación del cargo, en la medida en que la censor centra su ataque en una proposición jurídica inexistente, que consiste en advertir que el artículo 11 excluyó de la vacancia automática a los miembros de la junta directiva designados por el Gobierno Nacional, porque los suplentes pueden reemplazar a los principales en sesiones ordinarias. Tales premisas se hallan alejadas del entendimiento de la norma, de modo que esas elucubraciones no son verificables en el texto de la Ley. En realidad, la lectura esbozada en la demanda es una conjetura subjetiva del enunciado legislativo que no corresponde con su contenido prescriptivo.           

 

9.6.2. La falencia en la certeza del planteamiento de la demanda también afecta el atributo de especificidad, porque los argumentos de la actora no se relacionan de manera concreta y directa con las expresiones que se acusan. Así, es inexistente una oposición verificable y objetiva entre el enunciado legal y la Constitución. Conjuntamente, la censora alega una proposición jurídica que se circunscribe a señalar una aplicación hipotética de la norma, pues la actora y los intervinientes -entre ellas las cámaras de comercio- nunca manifestaron que el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014 se use para excluir a los miembros de la junta directiva designados del Gobierno Nacional de la sanción de la vacancia automática. Para la Sala, el control abstracto de constitucionalidad no es el escenario adecuado para plantear esta controversia que se limita a la aplicación hipotética de una norma.

 

9.6.3. Por estos motivos, la demanda atribuye al artículo 11 de la Ley 1727 de 2014 un contenido que no se puede inferir de su tenor literal, ni a partir de los demás métodos de interpretación. Además de ello, al dirigir su argumentación contra enunciados normativos hipotéticos, la demandante no logra cumplir el cargo de suficiencia, pues no es posible generar una duda de inconstitucionalidad contra esas disposiciones por violar el derecho a la igualdad.

 

9.6.4. En consecuencia, la Sala se declarará inhibida para estudiar el presente cargo, al considerar que éste carece de certeza, de especificidad y suficiencia, toda vez que es equivocado concluir que la sanción de la vacancia automática no se aplica a los miembros designados por el Gobierno Nacional, censura que se circunscribe a la aplicación hipotética de una norma y que no genera duda de la validez constitucional de las expresiones demandadas.

 

10.           La Corte considera oportuno recordar que, en virtud del principio pro actione y de los argumentos presentados en la demanda, ésta fue admitida para su estudio, dado que dedujo la posibilidad de un problema de relevancia constitucional relacionado con el derecho a la igualdad de los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio. Sin embargo, al analizar en detalle la demanda y luego del estudio de las intervenciones de las Universidades, instituciones gubernamentales, la Vista Fiscal, así como algunas Cámaras de Comercio, la Sala concluyó que los argumentos presentados no tienen certeza, especificidad y suficiencia, falencias que impiden un pronunciamiento de fondo.

 

Síntesis de la decisión

 

11.           La Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo en relación con la demanda presentada por la ciudadana María Cristina Rivero Burbano, respecto de las expresiones “con o sin justa causa, producirá automáticamente la vacancia del cargo de miembro de Junta Directiva” y “Tratándose de la ausencia de uno de los miembros principales designados por el Gobierno Nacional, el suplente lo reemplazará en sus faltas temporales”, contenidas en el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014, “Por medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan las normas para el fortalecimiento de la Gobernabilidad y el Funcionamiento de las Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones”. Esa determinación se fundamenta en que los cargos formulados por la demandante no reunían los requisitos mínimos que hicieran posible a la Corte emitir una decisión de fondo. 

 

En particular, la Sala consideró que carece de certeza y especificidad la censura que consistió en señalar que la vacancia automática impuesta a los miembros principales de las juntas directivas de las cámaras de comercio elegidos por los afiliados se extiende a su suplente, castigo que no se incluyó para los miembros designados por el Gobierno Nacional. Lo anterior, en razón de que la actora: i) atribuyó un contenido deóntico inexistente a las expresiones jurídicas demandadas que afecta a toda la interpretación que hace la petente de todo el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014. Con base en varios métodos de interpretación, la Sala verificó que la proposición jurídica defendida en la demanda no se halla en el texto de los segmentos normativos acusados, en la medida en que éstos nunca reconocieron la extensión de la vacancia automática entre los miembros de los referidos órganos de dirección; y ii) no explicó cómo derivó de la norma acusada la interpretación propuesta, así como la manera en que se afectó el derecho a la igualdad.

 

En el mismo sentido, la Corte concluyó que carece de certeza, especificidad y suficiencia el cargo conforme al cual manifestó que la sanción de la vacancia automática no aplica a los miembros designados por el Gobierno Nacional, mientras ese castigo lo soportan sus similares electos. La Sala precisó que la demanda atribuye a las expresiones censuradas y al artículo que las contiene una proposición jurídica que no se puede inferir de su tenor literal, ni a partir de los demás métodos de interpretación.

 

Al mismo tiempo, advirtió que la censura no tiene especificidad, por cuanto los argumentos de la demanda no se relacionan con el contenido de la disposición atacada y se circunscriben a discutir una aplicación hipotética de la norma que no ha ocurrido. Finalmente, la Sala concluyó que la demanda no genera duda sobre la inconstitucionalidad de las expresiones atacadas, falencia que evidencia la insuficiencia del cargo, al dirigir su ataque contra una formulación deóntica inexistente.    

 

VII. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

Declararse INHIBIDA, por ineptitud sustantiva, para pronunciarse sobre la demanda presentada por la ciudadana María Cristina Rivero Burbano, respecto de las expresiones “con o sin justa causa, producirá automáticamente la vacancia del cargo de miembro de Junta Directiva” y “Tratándose de la ausencia de uno de los miembros principales designados por el Gobierno Nacional, el suplente lo reemplazará en sus faltas temporales”, contenidas en el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014, “Por medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan las normas para el fortalecimiento de la Gobernabilidad y el Funcionamiento de las Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones”.

 

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta (e)

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

 

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN

Magistrada (e)

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General