Sentencia C-226/21

 

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION-Término de caducidad/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término de caducidad  

 

CONTROL ABSTRACTO DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vigencia normativa como presupuesto para su estudio

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia respecto de normas vigentes o de aquellas que habiendo perdido su vigencia pueden continuar produciendo efectos jurídicos

 

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Carga argumentativa se incrementa

 

INHIBICION EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Interpretación equivocada de disposición acusada/INHIBICION EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Incumplimiento de la carga argumentativa propia de las demandas por sustitución de Constitución

 

 

Expediente: D-14054

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio del artículo 2 (parcial) del Acto Legislativo 04 de 2019 “Por medio del cual se reforma el régimen de control fiscal”.

 

Accionantes: Mauren Darline Forero Roncancio, Karen Daniela Rosero Narváez y José Miguel Rueda Vásquez.

 

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

 

Bogotá, D. C., quince (15) de julio dos mil veintiuno (2021)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.                 En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.5, 241 y 242 de la Constitución Política, los ciudadanos Mauren Darline Forero Roncancio, Karen Daniela Rosero Narváez y José Miguel Rueda Vásquez presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo transitorio (parcial) del artículo 2 del Acto Legislativo 04 de 2019 “Por medio del cual se reforma el régimen de control fiscal”.

 

2.                 Mediante auto del 15 de diciembre de 2020, el Magistrado sustanciador resolvió admitir la demanda de la referencia.

 

A.          NORMA DEMANDADA

 

3.                 El siguiente es el texto de la norma demandada, en negrilla y subrayado los apartes cuestionados:

 

 

“ACTO LEGISLATIVO 4 DE 2019

(septiembre 18)

Diario Oficial No. 51.080 de 18 de septiembre 2019

 

Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

 

(…)

ARTÍCULO 2o. El artículo 268 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones:

(…)

 

PARÁGRAFO TRANSITORIO. La asignación básica mensual de los servidores de la Contraloría General de la República y su planta transitoria será equiparada a los de los empleos equivalentes de otros organismos de control de nivel nacional. Para la correcta implementación del presente acto legislativo, y el fortalecimiento del control fiscal, la ley determinará la creación del régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales, la ampliación de la planta de personal, la incorporación de los servidores de la planta transitoria sin solución de continuidad y la modificación de la estructura orgánica y funcional de la Contraloría General de la República, garantizando la estabilidad laboral de los servidores inscritos en carrera pertenecientes a esa entidad y a contralorías territoriales intervenidas. Exclusivamente para los efectos del presente parágrafo y el desarrollo de este acto legislativo, otórguense precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley.

 

Así mismo, el Congreso de la República expedirá, con criterios unificados, las leyes que garanticen la autonomía presupuestal y la sostenibilidad financiera y administrativa de los organismos de control fiscal territoriales y unas apropiaciones progresivas que incrementarán el presupuesto de la Contraloría General de la República durante las siguientes tres vigencias en 250.000, 250.000 y 136.000 millones de pesos respectivamente, las cuales serán incorporadas en los proyectos de ley de presupuesto anual presentados por el Gobierno Nacional, incluso aquellos que ya cursen su trámite en el Congreso de la República. Dichas apropiaciones no serán tenidas en cuenta al momento de decretar aplazamientos del Presupuesto General de la Nación.

 

En los siguientes cuatrienios dichas apropiaciones estarán de acuerdo con el marco fiscal de mediano plazo”.

 

B.           LA DEMANDA

 

4.   Los ciudadanos consideran que los apartes cuestionados sustituyen la Constitución Política, porque reemplazan el eje de separación de poderes, que se materializa en atribuciones propias de cada una de las ramas del poder público y en la existencia de límites al ejercicio excepcional de funciones legislativas por parte del Presidente de la República. Aseguran que la norma cuestionada desconoce el eje constitucional presente en los artículos 113, 114, 115, 117, 119 y 121 de la Constitución.

 

5.   Para desarrollar el concepto de la violación, los accionantes proponen el desarrollo de un test de substitución, de la siguiente manera:

 

6.   PREMISA MAYOR: Consideran que se trata del principio de separación de poderes que irradia toda la estructura orgánica del Estado colombiano, porque entre los artículos 113 a 121, la Constitución definió detalladamente cada una de las ramas del poder público, así como los órganos autónomos e independientes que integran el poder público. Aseguran que la existencia de este principio en la Constitución hace parte de su identidad. Para ello, citan algunas sentencias de esta Corte, en tal sentido (C-285 de 2016 y C-332 de 2017). Indican que la colaboración armónica tiene límites y no puede contradecir las funciones que han sido específicamente atribuidas a cada órgano en particular y, para ello, citan la sentencia C-223 de 2019. Como materialización del principio de separación de poderes y colaboración armónica, resaltan que el artículo 150 de la Constitución autoriza al Congreso a revestir al Presidente de funciones legislativas, pero dentro de límites constitucionales. Ponen de presente que la necesidad de límites a las facultades legislativas presidenciales, conforme a la identidad de la Constitución, se resaltó en la sentencia C-172 de 2017 en donde se precisó que “Efectivamente un rasgo definitorio y esencial de la Constitución Política está instituido por los límites en el ejercicio de las potestades presidenciales para proferir normas con fuerza de ley. La voluntad del Constituyente en la materia es indiscutible, de hecho, diseñó diversos dispositivos para reducir los poderes legislativos del ejecutivo y buscar un sistema equilibrado que minimizara las excesivas facultades del presidente que caracterizaron la historia constitucional colombiana durante gran parte del siglo XX, con todas las consecuencias negativas que esto implicó”.

 

7.   PREMISA MENOR: Sostienen que el parágrafo transitorio del artículo 2 del Acto Legislativo 04 de 2019 habilitó al Presidente para legislar con el objeto de regular y desarrollar dicho acto legislativo, sin haber previsto límites respecto de todo el panorama de asuntos que puede contener. Así, indican que la expresión “Exclusivamente para los efectos del presente parágrafo y el desarrollo de este acto legislativo” implica que el Presidente podría legislar respecto de cualquier asunto previsto en el acto legislativo. Indican que los artículos 1 a 4 disponen que, mediante leyes, se deben regular asuntos relativos a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales, asunto que tiene una reserva constitucional de ley orgánica. En sus palabras “como el Acto Legislativo menciona que a través de una Ley se regularan aspectos de competencias normativas de las entidades territoriales, y además, establece que el Presidente tendrá facultades extraordinarias para el desarrollo de ese mismo Acto Legislativo, el alcance de dicha habilitación se extiende a la regulación de las normas relativas a competencias normativas de las entidades territoriales”.

 

8.   CONCLUSIÓN: Indican los demandantes que “si al Presidente se le conceden facultades extraordinarias para desarrollar el Acto legislativo, y en ese Acto existen aspectos por regular relacionados con materias de ley orgánica, quiere decir esto que, el Presidente puede mediante normas con fuerza de ley regular contenidos de Leyes Orgánicas, situación que hace parte de las prohibiciones dadas por los límites que se establecieron en la premisa mayor como elementos estructurales del principio de separación de poderes”. Sostienen que la potestad que prevé el acto legislativo elimina una de las funciones de un órgano constitucional para ser absorbidas por el Ejecutivo. Igualmente, indican que el acto legislativo no se ampara en el principio de colaboración armónica, ya que éste implica límites que están ausentes en el presente caso, ya que se permite la substracción total de funciones esenciales de un órgano, por parte de otro. “Así, la expresión ‘‘para el desarrollo del Acto Legislativo’’ contenida en el parágrafo transitorio del artículo 2 del Acto Legislativo 4 de 2019, implica una sustitución del principio de separación de poderes y de colaboración armónica en la medida en que el Congreso no se sujetó a los límites estructurales de los principios de separación de poderes y colaboración armónica, y en tal medida, se constató en cambio una extralimitación en las Facultades concedidas por el Congreso al Presidente, pues, no existe ninguna limitación material de su ejercicio al conferir simple y llanamente el desarrollo de un acto legislativo cuando éste contiene aspectos que son de competencia exclusiva del Congreso de la República”.

 

9.   En razón de lo anterior, solicitan que se declare la inexequibilidad del aparte demandado del parágrafo transitorio del artículo 2 del Acto Legislativo 04 de 2019, y que en consecuencia se declaren inexequibles los decretos con fuerza de ley que hayan sido expedidos al amparo de dicha habilitación.

 

 

C.          INTERVENCIONES

 

10.             Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente quince escritos de intervención[1], por medio de los cuales se solicitó a la Corte que se adopte una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se inhiba la Corte de proferir una decisión de fondo; (ii) se declare la exequibilidad de las normas acusadas y (iii) se declare su inexequibilidad. Igualmente se allegó un escrito extemporáneo[2]. A continuación, se exponen los argumentos que fundamentan cada una de dichas solicitudes:

 

11.             Solicitud de inhibición: La demanda es extemporánea porque (i) no existe prueba de que hubiera sido recibida de manera oportuna por la Secretaría General de la Corte Constitucional; o (ii) debió haberse presentado dentro del término de vigencia de las facultades legislativas extraordinarias. Por otra parte, la argumentación de la sustitución se construye sobre premisas falsas, ya que ninguno de los contenidos del acto legislativo se refiere a materias con reserva de ley orgánica. Al respecto, la demanda también carece de especificidad, porque no explicó, suficientemente, cuáles asuntos debían ser regulados mediante una ley orgánica.

 

12.             Solicitud de exequibilidad. Las facultades legislativas se encuentran limitadas temporal y materialmente. Ninguno de los asuntos que podrían desarrollarse mediante decretos leyes tiene reserva de ley orgánica. La regulación de las competencias de las contralorías territoriales no es un asunto reservado a la expedición de una ley orgánica. Los decretos leyes expedidos se predican de materias de ley ordinaria; son objeto de control de constitucionalidad y son susceptibles de ser derogados o modificados por el Congreso de la República. Incluso si alguna de las materias a desarrollar mediante decretos leyes tuviera reserva de ley orgánica, tampoco se sustituiría la Constitución, porque se trataría de una excepción constitucional justificada y transitoria a dicha reserva, en pro de un fin constitucionalmente importante, referido al fortalecimiento del control fiscal.

 

13.             Solicitud de inexequibilidad. El acto legislativo genera un importante desequilibrio de poderes, al otorgar funciones legislativas demasiado amplias al Presidente de la República. El control fiscal es un asunto de tal relevancia, que su regulación debe corresponder al Congreso de la República. La regulación de las competencias de las contralorías territoriales tiene reserva de ley orgánica, la que no podía ser excepcionada mediante un acto legislativo, ya que ello sustituye la Constitución. La inexequibilidad de la norma demandada debe generar inexequibilidad, por consecuencia, de los decretos leyes expedidos a su amparo.

 

D.          CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN

 

14.             Considera la Procuradora General de la Nación que la demanda de inconstitucionalidad es oportuna, ya que fue presentada ante la Corte el 18 de septiembre de 2020 a las 3:57pm.

 

15.             Igualmente, asegura que la Corte mantiene su competencia, porque si bien la norma agotó la habilitación legislativa, sigue surtiendo efectos en el ordenamiento jurídico, al haber permitido la expedición de seis decretos con fuerza de ley, que se soportan en dicha norma y se encuentran vigentes. De esta manera, se garantiza la supremacía constitucional, así como el derecho político de los ciudadanos, de ejercer acciones públicas en defensa de la Constitución.

 

16.             Ahora bien, argumenta que la demanda es inepta, por lo que la Corte se debe inhibir, ya que tanto la premisa menor, como la conclusión no son ciertas. La lectura que se hace de la norma cuestionada desconoce que allí sí se establecen límites materiales a dichas facultades, por lo que la interpretación dada es conjetural. Igualmente, ninguna de las materias comprendidas en los artículos 1 y 3 del acto legislativo tiene reserva de ley orgánica, ya que no se trata de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, ni se trata de asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Al respecto, las contralorías territoriales son entidades técnicas, dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, que no pertenecen a ninguna rama del poder público, en ninguno de sus niveles. Por lo tanto, además de la falta de certeza, la demanda no cumple una suficiente carga argumentativa para explicar por qué se estaría atribuyendo funciones para legislar en materia de reserva de ley orgánica. Igualmente, la demanda parte de entender que la habilitación legislativa se funda en el artículo 150.10 de la Constitución, por lo que incurre en el error de sostener que se desconocieron los límites allí previstos, sin tener en cuenta que se trata de una habilitación legislativa constitucional.

 

17.             De manera subsidiaria, solicita la exequibilidad, ya que no existe sustitución del principio de separación de poderes. Así, de acuerdo con la sentencia C-140 de 2020 y, en consideración de la jurisprudencia constitucional, la habilitación legislativa constitucional no implica una sustitución si no se suprimen las competencias legislativas del órgano de representación popular y se establece una limitación temporal para su ejercicio. Estos requisitos se encuentran satisfechos en el presente caso, ya que se trataba de una habilitación durante seis meses y se encontraba materialmente delimitada. Igualmente, los decretos leyes tienen control de constitucionalidad y pueden ser modificados o derogados por el Congreso de la República.

 

18.             Concluye que, incluso, en el evento de concluir que alguna de las materias del acto legislativo goza de reserva de ley orgánica, ello no conduciría a la inexequibilidad, ya que el acto legislativo busca realizar un fin constitucionalmente importante, cual es el fortalecimiento del control fiscal y, por lo tanto, la excepción transitoria a la reserva de ley orgánica sería transitoria y justificada.

 

19.             En suma, los escritos de intervención, la vista fiscal y las solicitudes presentadas a la Corte en relación con la presente demanda, se resumen en el siguiente cuadro, organizado según su fecha de presentación ante la Secretaría General de la Corte Constitucional:

 

 

II.          CONSIDERACIONES

 

A.          COMPETENCIA

 

20.             De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 1º de la Constitución, esta Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad contra los actos legislativos. Sin embargo, en el presente caso, la competencia de este tribunal se condiciona, por una parte, por (i) la presentación oportuna de la demanda, considerando que el cuestionamiento por sustitución de la Constitución se somete a término de caducidad y, por otra parte, por (ii) el agotamiento de los efectos de la norma demandada, teniendo en cuenta que introducía una habilitación legislativa temporal.

 

B.           CUESTIONES PRELIMINARES: LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Y LA VIGENCIA DE LA NORMA DEMANDADA

 

La caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad

 

21.             El artículo 241 superior atribuye a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos previstos en dicha norma. En el numeral primero de dicha norma se dispone que es función de este tribunal “Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”. Por su parte, el artículo 379 superior prevé que “Los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título. La acción pública contra estos actos sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2”.

 

22.             Aunque a partir de la sentencia C-551 de 2003, la jurisprudencia de esta corporación admitió, que excepcionalmente puede adelantar el control de constitucionalidad por competencia de los actos reformatorios de la Constitución a través del análisis de los vicios denominados de sustitución de la Constitución[3], también ha advertido que no se trata de un control material, lo que sería ajeno a las funciones atribuidas a este tribunal, sino de un examen relativo a la competencia de quien reforma la constitución, como presupuesto del procedimiento. Así, en razón de su naturaleza no material, tales demandas se encuentran igualmente limitadas temporalmente, al deber ser presentadas dentro del año siguiente a la promulgación del acto legislativo.

 

23.             Es por lo anterior que, en diferentes pronunciamientos, este tribunal ha rechazado demandas de inconstitucionalidad contra actos legislativos[4] y se ha inhibido respecto de otras[5], a partir de una regla común, según la cual el término de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad en contra de actos legislativos se predica de todas las demandas formuladas contra este tipo de normas, independientemente de que en el escrito se señalen vicios en la formación de la norma o, incluso, se arguya la sustitución de la Constitución, como vicio competencial.

 

24.             Entre otras decisiones, en la sentencia C-1120 de 2008 se precisó que “cuando esa misma acusación por incompetencia del órgano se hace valer contra actos legislativos, por expresa y especial disposición constitucional, debe declararse la caducidad de la acción si se presenta después de pasado un año desde la promulgación del acto. (…) La caducidad cobija todos los vicios - tanto los vicios de forma como los vicios de competencia - para el caso de las reformas constitucionales”. En virtud de tal regla, la sentencia C-395 de 2011 resolvió inhibirse respecto de una demanda presentada contra el artículo 6° del Acto Legislativo 01 de 2009, por sustitución de la Constitución, al considerar que, “cuando se trata de acciones públicas de inconstitucionalidad contra actos legislativos adoptados por el Congreso de la República, la caducidad opera inexorablemente cualquiera sea el vicio de que se trate y en consecuencia pierde la Corte Constitucional su competencia para pronunciarse de fondo, como quiera que el constituyente no distinguió entre los tipos de vicios que pueden presentarse a lo largo del trámite legislativo”.

 

25.             Esta regla fue reiterada en la sentencia C-574 de 2011, en donde se indicó que estas demandas deben presentarse “[a]ntes de cumplirse el año exigido para las demandas de inconstitucionalidad por falta de competencia”. En la sentencia C-530 de 2013, la Corte Constitucional se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad del inciso 8° del Acto Legislativo 01 de 2005, por haberse configurado el fenómeno de la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad. Allí se indicó que “3.3.1. El género de los vicios de forma contiene dos modalidades: a) los vicios de procedimiento en el trámite de formación del acto; b) el vicio competencial por carencia o exceso en el ejercicio de las facultades, por parte del órgano que lo tramita. ‖ 3.3.2. La acción pública de constitucionalidad contra los actos legislativos, caducará inevitablemente al término de un año contado a partir de su promulgación, en todo caso, sin tener que entrar en el análisis de la naturaleza del cargo de la demanda”.

 

26.             Aunque con argumentos diferentes, la sentencia C-094 de 2017 confirmó la regla jurisprudencial de la caducidad de las demandas por sustitución de la Constitución: “(…) la caducidad consagrada en el artículo 379 de la Carta cobija todos los vicios de procedimiento en la formación del acto, tanto los de forma como los sustantivos, de las reformas legislativas (…)”. En fin, recientemente la Sala Plena reiteró tal regla, en el auto 448 de 2020, donde se confirmó el rechazo de una demanda de inconstitucionalidad presentada de manera extemporánea contra el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2018, luego de concluir que “el término de caducidad señalado en el artículo 379 de la Constitución Política opera para la acción pública de inconstitucionalidad contra actos legislativos, con independencia del vicio que se alegue”.

 

27.             De acuerdo con lo anterior, resulta necesario examinar si la demanda fue presentada de manera oportuna. Al respecto, debe considerarse que el Acto Legislativo 04 de 2019, aquí demandado, fue promulgado mediante su inserción en el Diario Oficial número 51.080, el día 18 de septiembre 2019, es decir que el término de caducidad para su demanda comenzó a correr el día siguiente a tal publicidad[6], es decir, 19 de septiembre de 2019. Ahora bien, debido a la emergencia pública de salud derivada de la pandemia por COVID-19, el Decreto Legislativo 564 de 2020[7] dispuso en su artículo 1° que “[l]os términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 […]”, habiéndose prolongado dicha medida hasta el 27 de abril de 2020, fecha en la cual se publicó en la página web de la Corte Constitucional el auto A-161 de 2020[8], en el que se dispuso “LEVANTAR la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura PARA ADELANTAR LA ETAPA DE ADMISIBILIDAD de las demandas de inconstitucionalidad. En estos asuntos, los términos judiciales quedarán nuevamente suspendidos una vez se decida acerca de la admisión, corrección o rechazo de la demanda o el recurso de súplica, según corresponda, de conformidad con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991”. Dado lo anterior, resulta necesario sumar el tiempo de suspensión, de 41 días calendario, al término de caducidad de un año para demandar el Acto Legislativo 4 de 2019, lo que significa que la oportunidad para interponer la acción pública de inconstitucionalidad en su contra caducaría el 29 de octubre de 2020.

 

28.             También, en la presentación de la demanda bajo examen ocurrió una situación que merece la atención de la Sala Plena: el escrito fue remitido a la Secretaría General el 18 de septiembre de 2020, mediante correo electrónico. Sin embargo, de acuerdo con el informe presentado al despacho sustanciador por parte de la Secretaría General de este tribunal[9], dicho mensaje de datos no se encontró en el buzón correspondiente y, por lo tanto, frente a una solicitud de información y al cuestionamiento de los accionantes, fue necesario el reenvío del mensaje del 18 de septiembre de 2020, el 19 de noviembre de 2020. Esta situación fue examinada por el magistrado sustanciador en la etapa de admisión de la demanda, quien decidió admitirla, al concluir que el escrito fue presentado dentro del año del término de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad. Particularmente, tal decisión se fundó en el hecho de que en el reenvío del mensaje de datos realizado a instancias de los accionantes se evidencia, con claridad, el 18 de septiembre de 2020 a las 3:57 pm, como fecha y hora de remisión de la demanda al buzón electrónico de la Corte Constitucional.

 

29.             La anterior situación no se encuentra prevista en el Decreto 2067 de 1991, que regula el proceso de control de constitucionalidad ante esta corporación; tampoco en las normas que, en un contexto de subsidiariedad y compatibilidad, pueden complementar el proceso ante la Corte Constitucional, particularmente, el Código General del Proceso o su reforma transitoria introducida por el Decreto Legislativo 806 de 2020 donde, por el contrario, sí se regula lo relativo a la fecha de la notificación realizada por medios virtuales. Sin embargo, el artículo 89 del Código General del Proceso encarga al secretario de la función de dejar constancia de la fecha de la presentación de la demanda. Como lo indica en su intervención la Contraloría General de la República, esta hipótesis sí se encuentra prevista en el artículo 62 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en donde se prevé que “Cuando fallen los medios electrónicos de la autoridad, que impidan a las personas enviar sus escritos, peticiones o documentos, el remitente podrá insistir en su envío dentro de los tres (3) días siguientes, o remitir el documento por otro medio dentro del mismo término, siempre y cuando exista constancia de los hechos constitutivos de la falla en el servicio”. Sin embargo, contrario a lo sostenido por la Contraloría, se trata de una norma que regula el procedimiento administrativo y que no es aplicable analógicamente al proceso judicial ante la Corte Constitucional, mucho menos para deducir términos perentorios para la insistencia en el envío de los documentos, asunto que debe estar previsto en una norma legal.

 

30.             En consecuencia, tres razones conducen a concluir que la demanda bajo examen fue presentada en término, como lo concluyó la Procuradora General, en su concepto. En primer lugar, existe prueba documental que evidencia el correcto envío del mensaje de datos el 18 de septiembre de 2020, es decir, dentro del año siguiente a la promulgación del acto legislativo demandado, sumando al mismo el término de suspensión de caducidad tal como antes se reseñó (ver supra, numeral 27). En segundo lugar, los problemas técnicos u operativos del sistema de recepción de mensajes de datos de esta corporación no pueden afectar el derecho de acceso a la administración de justicia ni, en concreto, el derecho a ejercer acciones públicas en defensa de la Constitución. Finalmente, esta situación fue constatada y certificada al despacho del magistrado ponente por la Secretaría General de la corporación, órgano encargado justamente de certificar el procedimiento y sus informes le imprimen certeza. Así las cosas, concluye la Sala Plena que la demanda fue presentada de manera oportuna, hecho que enervó la ocurrencia de la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad contra el acto legislativo.

 

La vigencia de la norma demandada y la persistencia de sus efectos

 

31.             A pesar de que el control de constitucionalidad se predica de la validez jurídica, la competencia especial de este tribunal prevista en el artículo 241 de la Constitución presupone que, al momento de contrastar la compatibilidad de las normas legales o de los actos legislativos con la norma superior, ellas hagan parte todavía del ordenamiento jurídico (existencia) y no hayan agotado su objeto (eficacia), en este caso, al haberse cumplido la hipótesis prescriptiva que contienen[10]. En los términos de la sentencia C-081 de 2018, este tribunal “carece de competencia para conocer acusaciones de inconstitucionalidad contra normas cuyo objeto ya se cumplió”. La razón esencial de la incompetencia de la Corte Constitucional para juzgar normas respecto de las cuales se tenga certeza de que fueron derogadas[11] o cuyos efectos se encuentran completamente cumplidos se encuentra en el efecto general prospectivo (ex nunc) de sus decisiones que, por razones de seguridad jurídica, impide retrotraer los efectos que produjo la norma declarada inconstitucional[12]. Por el contrario, en los eventos excepcionales de inexequibilidad retroactiva (ex tunc) no existiría fundamento para la inhibición de la Corte, por carencia actual de objeto[13].

 

32.             El agotamiento de la hipótesis prescriptiva ocurre[14] (i) cuando se trata de una norma con vigencia temporal, como es el caso de la Ley cuatrienal del Plan Nacional de Desarrollo o de la Ley anual de presupuesto (sentencia C-070 de 2020) o (ii) cuando en ella se disponen habilitaciones temporales que, por lo tanto, una vez expirado el plazo para su ejercicio, independientemente de que el comportamiento se haya o no cumplido, pierden, en principio, eficacia. Ahora bien, en dos eventos la competencia de la Corte se conserva respecto de normas derogadas o cuya hipótesis o supuesto de hecho se realizó completamente: primero, cuando la demanda fue presentada mientras todavía la norma se encontraba surtiendo efectos, en el entendido de que, con la presentación de la demanda, se traba la litis y, por lo tanto, se fija la competencia de la corporación (perpetuación de la jurisdicción)[15]. Segundo, la Corte conserva competencia cuando, a pesar de que la demanda no se presentó durante la vigencia de la norma, la misma continúa surtiendo efectos y, en tal sentido, existe aún materia para el control[16].

 

33.             En el asunto bajo estudio, seis de los intervinientes sostienen que la Corte Constitucional debería inhibirse, al constatar la carencia actual de objeto[17]. Por el contrario, el Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia y la Procuradora General de la Nación consideran que, a pesar de la expiración de las facultades legislativas extraordinarias, sí existe materia actual de control. Al respecto, debe considerarse que la norma cuestionada otorgó unas facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la República, por el término preclusivo de seis meses, contados a partir del Acto Legislativo 4 de 2019, esto es, el 18 de septiembre de 2019. Resulta claro, entonces, que, para el 18 de septiembre de 2020, fecha en la que se presentó la demanda, la habilitación legislativa ya había expirado y la competencia no se fijó, ya que la demanda se presentó cuando dicho término se había cumplido, razón por la cual, en principio, no habría objeto de control. Ello se confirmaría si, en dicho plazo, el Presidente de la República no hubiera ejercido la habilitación legislativa, como ocurrió con el artículo 79 de la Ley 510 de 1999, razón por la que, frente a tal norma, en la sentencia C-348 de 2000, este tribunal se inhibió de proferir una decisión de fondo, al considerar que “el plazo de seis meses que el artículo 79 concedió al Gobierno Nacional para ejercer las facultades extraordinarias otorgadas, expiró el día 6 de febrero del año en curso, sin que se hubiera hecho uso de las mismas. Así las cosas, por sustracción de materia la Corte no se pronunciará sobre la exequibilidad de la disposición acusada”.

 

34.             Por el contrario, la norma transitoria que se encuentra cuestionada dio lugar, a su amparo, a la expedición de seis decretos leyes[18], que se encuentran vigentes y surtiendo efectos jurídicos. La validez constitucional de dichos decretos depende directamente de la norma habilitante; ella integra el parámetro del control de constitucionalidad, al mismo tiempo que la eventual inexequibilidad de la norma cuestionada, entrañaría la inconstitucionalidad, por consecuencia, de los decretos expedidos a su amparo. Es por todo lo anterior, que la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que, en el presente caso, aunque la norma demandada agotó su contenido prescriptivo, delimitado temporalmente, dentro de dicha oportunidad se expidieron decretos leyes en su desarrollo, los cuales se encuentran vigentes y produciendo efectos, por lo que sí existe objeto del control de constitucionalidad.

 

35.             Luego de constatar la competencia de esta corporación para el examen de la presente demanda, corresponde determinar si la misma es apta para provocar un pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad de la norma cuestionada.

 

C.          CUESTIÓN PREVIA: LA APTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA

 

36.             El proceso de control de constitucionalidad se encuentra regulado en el Decreto 2067 de 1991. Los requisitos específicos de la demanda de acción pública y ciudadana de inconstitucionalidad se encuentran enlistados en el artículo 2, a saber: (i) señalar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) indicar las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

 

37.              El tercero de los requisitos constituye el concepto de la violación. Se trata de la fundamentación de la acusación de inconstitucionalidad, proveniente del razonamiento del ciudadano accionante. Este requisito exige el cumplimiento de una carga explicativa y argumentativa mínima, que resulta del carácter rogado del control de constitucionalidad, mediante el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad. El carácter mínimo de la argumentación exigida busca compaginar la naturaleza pública de la acción de inconstitucionalidad (numeral 6 del artículo 40 de la Constitución), con la regla de la justicia rogada, que limita las competencias de este tribunal y garantiza los principios de Estado de Derecho (artículo 1 de la Constitución) y de separación entre las ramas del poder público (artículo 113 de la Constitución).

 

38.             La jurisprudencia constitucional ha precisado que la acusación debe responder a criterios de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. No se trata de requisitos adicionales de la demanda de inconstitucionalidad, sino de características que debe reunir el concepto de la violación, para permitir un control de constitucionalidad de fondo no oficioso, a partir de un contraste verificable entre la Constitución y una norma de rango legal. Como lo precisó la sentencia C-1052 de 2001, reiterada recientemente en la sentencia C-202 de 2019, cada una de dichas características de la argumentación tiene fundamento en la Constitución Política, particularmente, en el carácter estricto de las competencias de esta corporación:

 

39.             La claridad de la argumentación se fundamenta en que es necesario que la acusación provenga del raciocinio del ciudadano, titular de la facultad de activar el control de constitucionalidad y no sea deducida libremente por este tribunal, ya que ello materializaría un control oficioso de constitucionalidad. Por esta razón, la demanda debe ser inteligible y construida a través de un mismo hilo argumental, que no se contradiga entre sí y permita entender de qué manera la norma demandada sería contraria a la Constitución.

 

40.             La certeza implica que el accionante cuestione una norma real o existente, cuyo alcance puesto de presente, se desprenda lógicamente de su tenor literal. Por lo tanto, las interpretaciones subjetivas de la norma demandada, dadas por el accionante, que no surjan de la misma, no permiten el control de constitucionalidad. La exigencia de certeza de la acusación se deriva de la competencia de este tribunal, para juzgar la constitucionalidad de actos legislativos (numeral 1 del artículo 241 de la Constitución) y de normas con fuerza y rango de ley (numerales 4 y 5 del artículo 241 de la Constitución)[19], por lo que carece de atribuciones para juzgar normas deducidas, que no existen realmente en el ordenamiento jurídico.

 

41.             La especificidad implica que la acusación no sea genérica o vaga, sino que, de manera concreta, explique cómo la norma demandada vulnera o desconoce determinado contenido constitucional[20]. Se trata del elemento argumental de la demanda que busca que sea el accionante quien formule la acusación de inconstitucionalidad, tal como lo exige la Constitución, al disponer que este tribunal debe “Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos” (numerales 1, 4 y 5 del artículo 241 de la Constitución). Sin especificar la manera como se estaría desconociendo la Constitución, no existe, en sentido estricto, una demanda de inconstitucionalidad, sino una remisión para control. Es en la exigencia de especificidad, donde la jurisprudencia varía las exigencias argumentativas y su intensidad, dependiendo de la acusación de inconstitucionalidad formulada, por ejemplo, cuando se formulan cargos por desconocimiento del principio de igualdad[21]; por una posible omisión legislativa relativa[22] o cuando se demanden actos legislativos, por el vicio competencial de sustitución de la Constitución[23].

 

42.             Los argumentos utilizados deben ser pertinentes, teniendo en cuenta que la función confiada a la Corte Constitucional consiste en “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, razón por la que únicamente son admisibles argumentos de constitucionalidad. Escapan a la competencia de este tribunal las razones de mera oportunidad, conveniencia o mérito de la norma, así como los argumentos de rango infra constitucional, tales como la ilegalidad de la ley (antinomias) o extraídos de la doctrina[24], pero sin asidero constitucional.

 

43.              Finalmente, la argumentación debe ser persuasiva, por lo que el análisis conjunto del escrito debe ser suficiente para generar, al menos, una duda mínima en cuanto a la constitucionalidad de la norma atacada.

 

44.             Estas características de la argumentación del concepto de la violación no persiguen dificultar o tecnificar el acceso al juez constitucional, sino preservar el carácter limitado de las funciones atribuidas a la Corte Constitucional, “en los estrictos y precisos términos” del artículo 241 de la Constitución. Es por esta razón y en atención del carácter público de la acción de inconstitucionalidad, así como la efectividad del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y el mandato de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, que el análisis de la aptitud de la demanda debe guiarse por el principio pro actione, según el cual, la labor de los jueces no debe ser la de impedir el acceso a la justicia, sino administrarla adecuadamente, en cuanto la demanda lo permita[25].

 

45.             Aunque el análisis de los requisitos de procedibilidad de la demanda se debe realizar, en primer lugar, en la etapa de admisión, se trata de un examen preliminar, que no obsta para que el asunto deba ser reexaminado luego de las intervenciones oficiales y ciudadanas, los conceptos de las unidades académicas y de la vista fiscal y, llegado el caso, emitir un fallo inhibitorio[26]. Así, en el caso bajo estudio, tanto la Contraloría General de la República, como la Procuraduría General de la República consideran que la demanda adolece de ineptitud sustantiva y, debido a ello, solicitan la inhibición de la Corte Constitucional.

 

Caso concreto. La demanda carece de certeza, especificidad y suficiencia

 

46.             Al respecto, debe considerarse, de manera preliminar, que en tratándose de una demanda contra un acto legislativo, por sustitución de la Constitución, la exigencia argumentativa requerida por parte del demandante es mayor, que si se tratara de una demanda contra una Ley de la República o contra un decreto ley. En primer lugar, porque el objeto cuestionado es una norma de rango constitucional -acto legislativo-, que fue expedida como resultado de un procedimiento agravado, en el que se expresó la voluntad mayoritaria de los congresistas y, por lo tanto, se encuentra en juego el principio democrático mismo[27]. En segundo lugar, porque el control que se predica respecto de los actos legislativos es especial y restringido, ya que no se trata de un típico cotejo o contraste de una norma infra constitucional, respecto de alguna norma de la Constitución, sino de un examen transversal dirigido a determinar si el acto legislativo cuestionado no materializa una reforma de la Constitución, para lo cual dispone de competencia el poder constituido sino, en su lugar, de la transfiguración de la identidad constitucional, por el reemplazo de uno o varios de los pilares sobre los que se asienta la norma superior establecida en 1991 y que la definen. Es por ello que “se trata de vicios que requieren especial atención y rigurosidad en su examen constitucional[28]”. En tercer lugar, porque la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto legislativo es una decisión trascendental, en la que se corre el riesgo de petrificar la norma superior, a través del control de los poderes de reforma pero, al mismo tiempo, se garantiza, en su sentido más prístino, la supremacía e integridad de la Constitución Política, entendida no como un simple conjunto de normas de rango superior, sino como un cuerpo ordenado, construido sobre unos elementos jurídicos que le dan sistematicidad e identidad a la norma suprema, por decisión del Constituyente.

 

47.             En atención a lo anterior, la especificidad de las demandas que arguyen la sustitución de la Constitución implica que el accionante presente una exposición que sea congruente con el denominado juicio de sustitución, bajo la identificación de premisas propias del método del silogismo, “sin que ello implique –destaca la Corte- un deber de desarrollarlo con el mismo grado de profundidad que le corresponde a esta Corte. Así las cosas, la demanda deberá (i) mostrar el eje definitorio de la Constitución presuntamente reemplazado por el Congreso, requiriéndose para ello su enunciación y la indicación de los referentes constitucionales a partir de los cuales se desprende. Estima la Corte que, de encontrarse reconocido en la jurisprudencia, bastará que los demandantes lo invoquen e indiquen el precedente respectivo. A continuación y en una tarea fundamentalmente descriptiva es necesario (ii) exponer de qué manera el Acto Legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al menos a primera vista (prima facie), las diferencias entre el régimen anterior y el nuevo. Finalmente se requiere (iii) explicar por qué las modificaciones introducidas por la reforma pueden considerarse una transformación en la identidad de la Constitución de manera que ella, después de la reforma, es otra completamente distinta”[29].

 

48.             Ahora bien, reitera la Sala Plena que lo anterior se predica exclusivamente de la especificidad de la argumentación. Por ello, no se excluye el examen de las otras características argumentativas, particularmente, la de claridad, la de certeza, la de pertinencia y la de suficiencia. Por el contrario, una demanda confusa, contradictoria o ininteligible no podría especificar adecuadamente la sustitución de la Constitución. Igualmente, la acusación construida sobre premisas falsas, que no surjan directamente de la norma cuestionada, afecta directamente la aptitud sustantiva de la demanda de sustitución de la Constitución porque, a más de carecer de certeza, implica, en particular, que la premisa menor del juicio no fue adecuadamente construida. Igualmente, la elaboración de la demanda a partir de argumentos impertinentes indica que no se puso de presente una verdadera sustitución de la Constitución y, por todo lo anterior, que la demanda no es suficientemente persuasiva. Ello confirma que la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y la suficiencia no son requisitos adicionales de la demanda, sino características argumentativas de un adecuado concepto de la violación, que se encuentran necesariamente interrelacionadas y que, en su conjunto, permiten que la Corte resuelva una acusación ciudadana, en lugar de realizar un control oficioso. En consideración a lo anterior, se procederá a examinar la aptitud sustantiva de la demanda en cuestión.

 

49.             Claridad: En el caso bajo estudio, los accionantes presentan una argumentación fácilmente comprensible, según la cual el parágrafo transitorio del artículo 2 del Acto Legislativo 04 de 2019 suplantó el principio de separación de poderes, pilar de la Constitución de 1991, porque habilitó al Presidente para legislar con el objeto de regular y desarrollar dicho acto legislativo, sin haber previsto límites respecto de todo el panorama de asuntos que contiene la reforma constitucional. Aseguran que, por tal remisión, el Presidente podría expedir decretos leyes en materias con reserva de ley orgánica, particularmente, para la distribución de competencias normativas a las entidades territoriales. Así, al haber atribuido unas facultades ilimitadas para legislar, incluso en materias con reserva especial de ley orgánica, que de ordinario no pueden ser delegadas en el Presidente de la República, se habría suplantado el eje constitucional de la separación de poderes, que implica un reparto de las funciones entre los distintos órganos y la excepcionalidad de las facultades legislativas que puedan ser atribuidas al Presidente de la República.

 

50.             Certeza: La acusación de sustitución de la Constitución analizada se construye sobre la siguiente premisa: una de las materias que podría ser objeto de decretos leyes se refiere a la distribución de competencias normativas entre las entidades territoriales, lo que, en virtud del artículo 151 de la Constitución, tiene reserva de ley orgánica. Según dicha norma constitucional: “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán (…) las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (…)”. Aseguran que la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales se encontraría entre los artículos 1 y 4 del acto legislativo cuestionado. Por ello, se analizará detalladamente el contenido de dichas normas para mostrar cómo la demanda recae sobre una proposición jurídica inexistente, que obedece solamente a las inferencias de los demandantes y no al real contenido de la norma analizada.

 

51.             El artículo 1 del Acto Legislativo 04 de 2019 modificó el artículo 267 de la Constitución. Allí se dispuso la definición de la vigilancia y el control fiscal. Se dispuso que “La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley”. También se previó lo relativo al control posterior y selectivo, así como el excepcional control preventivo y concomitante cuyo ejercicio y coordinación corresponde al Contralor General de la República. Se previó que “La ley regulará su ejercicio y los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control”. Por otra parte, se precisó el alcance de la función de vigilancia de la gestión fiscal, así como la competencia prevalente de la Contraloría General de la República “para ejercer control sobre la gestión de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley”. Se incluyeron igualmente previsiones respecto del control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal.

 

52.             El artículo 2 del acto legislativo modificó el artículo 268 de la Constitución, relativo a las funciones del Contralor General de la República. Particularmente, se modificó el numeral cuarto, relativo a la atribución de exigir informes sobre la gestión fiscal. La competencia que, en lo que respecta a las personas o entidades privadas se limitaba a la administración de bienes o fondos de la Nación, fue ampliada para, en su lugar, referirse a fondos o bienes públicos. En el numeral quinto se incluyó una prelación a la potestad de cobro coactivo por las sanciones y por la responsabilidad fiscal. Se reformó el numeral décimo, relativo al régimen de administración de personal de la Contraloría General de la Nación, para limitar la provisión mediante concurso, a los empleos de carrera. Al numeral décimo segundo se le agregó la función de “dirigir e implementar, con apoyo de la Auditoría General de la República, el Sistema Nacional de Control Fiscal, para la unificación y estandarización de la vigilancia y control de la gestión fiscal”.

 

53.             A partir del numeral décimo tercero se introdujeron nuevas atribuciones en cabeza del Contralor General de la República: las funciones de advertencia para la prevención del detrimento patrimonial (numeral 13); la potestad excepcional de intervenir en las funciones de vigilancia y control fiscal de competencia de las contralorías territoriales (numeral 14); el deber de presentar a la Cámara de Representantes la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro y certificar el balance de la Hacienda presentado al Congreso por el Contador General de la Nación (numeral 15); las competencias relativas a las funciones de policía judicial para la vigilancia y control fiscal (numeral 16); la potestad sancionadora por no entrega de información, obstrucción de la vigilancia y control fiscal, incumplimiento de las obligaciones fiscales o por no fenecimiento consecutivo de las cuentas o concepto favorable, respecto de las entidades no obligadas a rendir cuenta. Es justamente en dicho artículo 2 del acto legislativo, donde se introduce un parágrafo transitorio en el que, entre otras cosas, se asignan facultades legislativas al Presidente de la República “para los efectos del presente parágrafo y el desarrollo de este acto legislativo”. También se dispone que el Congreso deberá expedir leyes para garantizar la autonomía presupuestal y la sostenibilidad financiera y administrativa de los organismos de control fiscal territoriales, así como unas apropiaciones progresivas que incrementarán el presupuesto de la Contraloría General de la República durante las siguientes tres vigencias, pero, con posterioridad, se advierte que dichas apropiaciones estarán de acuerdo con el marco fiscal de mediano plazo.

 

54.             El artículo 3 del acto legislativo modificó el artículo 271 de la Constitución, para ampliar el valor probatorio que inicialmente tenían las indagaciones preliminares adelantadas por la Contraloría General de la República y predicarlo, igualmente, de los resultados de los ejercicios de vigilancia y control fiscal y de los procesos de responsabilidad fiscal, adelantados, en general, por las contralorías.

 

55.             El artículo 4 del acto legislativo reformó el artículo 272 de la Constitución relativo a las competencias para el ejercicio del control fiscal de los departamentos, distritos y municipios. Particularmente, la competencia exclusiva de las contralorías territoriales fue reemplazada por una función concurrente con la Contraloría General de la República. Allí se dispuso que “La ley regulará las competencias concurrentes entre contralorías y la prevalencia de la Contraloría General de la República”. También se previó que “La Auditoría General de la República realizará la certificación anual de las contralorías territoriales a partir de indicadores de gestión, la· cual será el insumo para que la Contraloría General de la República intervenga administrativamente las contralorías territoriales y asuma competencias cuando se evidencie falta de objetividad y eficiencia”. Igualmente, se dispuso que las atribuciones de los contralores territoriales se ejercerán “según los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley”. Por otra parte, se reformó el método de elección de los contralores territoriales, al prever un sistema de terna resultante de una convocatoria pública, para un período de cuatro años, no coincidentes con el período del gobernador o del alcalde, sin posibilidad de reelección. Por ello, el parágrafo transitorio 1º dispuso que la siguiente elección de contralores territoriales se haría para un período de dos años. Finalmente, el parágrafo transitorio 2 dispuso la expedición de una ley para el fortalecimiento financiero de las contralorías territoriales.

 

56.             De lo anteriormente descrito, constata la Sala Plena que ninguna de dichas normas se refiere a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. En efecto, el Acto Legislativo 04 de 2019 modificó el sistema de control fiscal en dos aspectos esenciales: en cuanto a su oportunidad y finalidad, porque introdujo un control preventivo y concomitante[30] y en cuanto a la distribución de competencias internas del sistema de contraloría[31], al permitir la intervención excepcional de la Contraloría General de la República en el control fiscal ejercido por las contralorías territoriales, gozando ahora de un poder de control preferente. Al respecto, es necesario precisar, por una parte, que el control fiscal no hace referencia a una competencia de creación normativa, sino a una actividad administrativa, que involucra análisis jurídicos, financieros y contables, encaminada a garantizar que la gestión fiscal se realice de manera adecuada y se evite la causación de daños a los bienes o fondos públicos (detrimentos patrimoniales). Por otra parte, las contralorías departamentales, distritales y municipales no son entidades territoriales, considerando que el artículo 268 de la Constitución dispone que “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. ‖ La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley” [32]. Se trata de órganos de control del correspondiente nivel territorial, que ejercen la función administrativa de vigilancia y control fiscal y que no corresponden a órganos de la administración municipal, distrital o departamental, sino que, por el contrario, gozan de garantías orgánicas y funcionales de independencia[33].

 

57.             Como se puede apreciar a partir del anterior análisis, la premisa en la que se funda el cargo por sustitución de la constitución objeto de análisis resulta equivocada. En efecto, yerra al suponer que las contralorías distritales, municipales y departamentales constituyen entidades territoriales, y que por ello, deberían organizarse y repartirse sus competencias con la Contraloría General de la República mediante normas de rango orgánico. El alcance de la norma objeto de estudio y el contexto normativo en el que se inserta, supuesto por los demandantes, no corresponde con el contenido real del acto legislativo a través del cual se modificó la Constitución Política. Por ello, toda la argumentación presentada en la demanda está basada en un constructo inexistente, en una deducción que no se desprende del tenor literal de la disposición demandada y que obedece exclusivamente a las interpretaciones subjetivas de los demandantes. Por ello, se está ante una censura carente de certeza que, como se dijo antes, no permite efectuar el control de constitucionalidad solicitado.

 

58.             Especificidad: La demanda analizada tampoco cumple el requisito de especificidad, pues no consigue explicar la forma en la que la norma demandada desconocería, vulneraría o quebrantaría el eje definitorio de la separación de poderes.

 

59.             Esto ocurre, porque al equivocarse los demandantes al suponer que cualquier regulación relacionada con la distribución de competencias entre las contralorías General, departamentales, municipales y distritales debía realizarse mediante norma orgánica, no pudieron desarrollar una premisa menor del juicio de sustitución que permitiera mostrar la forma en la que se impacta la identidad de la Constitución. Los demandantes no acreditaron cómo el presidente de la República, en desarrollo de las competencias legislativas extraordinarias, se inmiscuiría en asuntos reservados exclusivamente a la acción del legislador orgánico o cómo su actividad en materia de control fiscal sustraería la función legislativa en modo tal que desfigurara la separación de poderes que identifica la Constitución de 1991. Tampoco expusieron los demandantes qué asuntos específicos que podrían regularse al amparo de las facultades extraordinarias resultarían invasivos, a tal punto de que convertirían la Constitución en otra distinta, o cómo esos objetos de regulación deberían reservarse al legislador, so pena de trocar la Constitución.

 

60.             Sobre esto último, los demandantes mencionaron una supuesta amplitud excesiva de las facultades legislativas extraordinarias concedidas en el aparte demandado, que sería el único elemento que implicaría una posible afectación del eje definitorio de separación de poderes. En la demanda se lee que se conceden al presidente de la República facultades “para regular aspectos sobre el parágrafo transitorio [pero que] también realiza una habilitación para regular aspectos de todo el acto legislativo, con la expresión ‘‘y el desarrollo de este acto legislativo’’, sin que exista una delimitación precisa respecto de cuál será la competencia del Presidente frente a toda la rama de aspectos que puede contener el Acto Legislativo 04 de 2019”^[34].

 

61.             Esta afirmación, a pesar de haber estado siempre subordinada a la errada suposición en torno a la asignación o distribución de competencias entre entidades territoriales, sugeriría que la norma demandada atribuiría al presidente de la República, de manera no delimitada, la posibilidad de regular un extenso conjunto de asuntos, siempre y cuando resultasen tocantes al contenido del acto legislativo. Pero en este caso los demandantes también presentan un análisis del contenido del acto legislativo que, por incompleto, desconoce su verdadero alcance e impide identificar a partir de ello verdaderas razones para una supuesta sustitución de la Constitución. En efecto, aunque los ciudadanos Forero, Rosero y Rueda intentan insistentemente reducir las condiciones que el parágrafo transitorio demandado estableció el constituyente derivado para el ejercicio de las facultades extraordinarias solamente al “desarrollo de este acto legislativo”, resulta claro de la lectura de la norma demandada que las condiciones son dos, y resultan de aplicación conjunta, como requisitos necesarios para el adecuado desarrollo de las facultades extraordinarias.

 

62.             De la lectura de la norma demandada se puede constatar, de manera sencilla, que las dos condiciones establecidas por el constituyente derivado resultan ser: (i) las facultades extraordinarias se conceden “[e]xclusivamente para efectos del presente parágrafo”, de lo que se desprende que las competencias legislativas para el presidente de la República deben referirse exclusivamente a los asuntos referidos en el propio parágrafo, y (ii) las normas, relacionadas con estas temáticas, deben contribuir al desarrollo del Acto Legislativo 4 de 2019.

 

63.             Sobre el primero de los requisitos, se establecen unas fronteras temáticas que deben orientar el ejercicio de las facultades legislativas ordinarias, a saber:

 

 

Conforme a la segunda parte del parágrafo transitorio, los contenidos a que se refieren los numerales 3 a 7 deben ser regulados teniendo en cuenta que el objeto específico de dicha regulación es la correcta implementación del acto legislativo y el fortalecimiento del control fiscal.

 

64.             De otro lado, el constituyente derivado estableció una condición adicional, en este caso teleológica, para el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el aparte demandado. En efecto, señaló que, además de regular los asuntos explícitamente señalados, dicha regulación debe estar encaminada al “desarrollo de este acto legislativo”. Esto implica que el presidente de la República, al ejercer las facultades legislativas extraordinarias, no solamente debe atender unos contenidos temáticos definidos en el propio parágrafo transitorio analizado, sino que la regulación desarrollada debe servir, de manera efectiva, al desarrollo del acto legislativo.

 

65.             Como se puede apreciar, no es posible desligar ni desconocer las dos condiciones desarrolladas por el constituyente derivado para el ejercicio de las facultades extraordinarias y, mucho menos, concluir que en este caso las mismas fueron concedidas de manera excesivamente amplia o ilimitada, como sugieren los demandantes. Según su lectura de las normas demandadas, el aparte atacado habilita al presidente para regular las materias referidas en la primera parte del parágrafo transitorio, pero además abre la posibilidad de que regule otros aspectos extraños a dichos contenidos, al señalar que podría legislar sobre cualquier asunto atinente al desarrollo del acto legislativo. De acuerdo con la interpretación de los demandantes, ello redundaría en una ausencia de “delimitación precisa”[35] para el ejercicio de las mencionadas facultades y en estos términos formulan la premisa menor, que resume la visión de los demandantes acerca de la “manera [en la que ] el Acto Legislativo impacta el eje definitorio, a fin de identificar, al menos a primera vista (prima facie), las diferencias entre el régimen anterior y el nuevo”[36]. Sin embargo, tal lectura resulta equivocada y no revela, de manera efectiva, alguna oposición entre la norma demandada y el orden constitucional vigente.

 

66.             Es así como el aparte demandado establece con claridad que el ejercicio de las facultades extraordinarias está condicionado por la exigencia de regular exclusivamente los asuntos referidos en el parágrafo transitorio en cuanto dicha regulación tenga por objeto desarrollar el acto legislativo, al utilizar la conjunción “y”, relacionando las exigencias antes descritas. La conjunción “y” tiene una función copulativa, es decir, que liga esa primera condición que restringe temáticamente el ejercicio de la facultad legislativa, con esa segunda condición teleológica que obliga a que, además, desarrolle el acto legislativo, denotando un propósito de adición de dos requisitos para el ejercicio de las facultades extraordinarias. Esto se opone radicalmente a la lectura de los demandantes en torno al alcance del aparte atacado, pues para ellos se está haciendo un reconocimiento institucional de una alternativa en la que el presidente de la República podría escoger la realización de uno de dos propósitos diferentes, como si las condiciones estuvieran normativa y lógicamente vinculadas a través de una conjunción no copulativa, como “o”. Esta Sala insiste en que esta última lectura de la norma, que supone equivocadamente la existencia de una alternativa para el presidente de escoger entre desarrollar los contenidos del parágrafo transitorio y desarrollar otros contenidos del acto legislativo resulta equivocada, pues el constituyente derivado le impuso al presidente de la República para el ejercicio de estas facultades extraordinarias, la obligación de atender, de manera simultánea y concurrente, el deber de circunscribir su actuación a las materias señaladas en el propio parágrafo transitorio del artículo 2° del Acto Legislativo 4 de 2019 y con ello, desarrollar el precitado acto legislativo.

 

67.             Así, la norma en este caso es clara en requerir el cumplimiento de las dos condiciones de manera conjunta y simultánea, y no una u otra, por lo que toda la construcción realizada por los demandantes en torno a la forma en la que el orden constitucional vigente resultaría desconocido, quebrantado o sustituido carece de razón de ser, de fuerza de convicción para mostrar una alteración constitucional grave, pues el efecto constitucional deducido por ellos a partir del contenido demandado no se compadece con el alcance de las modificaciones normativas realmente plasmadas por el constituyente derivado. Es importante recordar que, en materia de especificidad, es el demandante quien debe mostrar la manera como se estaría desconociendo la Constitución, pues sin ello no existe, en sentido estricto, una verdadera demanda de inconstitucionalidad. En este caso, la acreditación razonable de una oposición entre el orden constitucional antes y después de la reforma no ha ocurrido, en tanto no resulta claro cómo el eje definitorio de separación de poderes resultaría desconocido por el aparte demandado, cuando este exige la realización de dos condiciones, temáticas y teleológicas de manera conjunta, para el desarrollo de las facultades legislativas por parte del presidente de la República. Por esto, carece la demanda de una formulación adecuada de una premisa menor ya que, se insiste, no es posible identificar la manera como se impacta dicho eje definitorio cuando no es claro por qué las facultades carecerían de una “delimitación precisa”, o cómo el presidente podría legislar respecto de cualquier asunto previsto en el acto legislativo.

 

68.              En este escenario debe resaltarse que los demandantes tampoco especificaron la forma en que la norma, en su contenido real, impactaría el eje definitorio de la separación de poderes o expusieron las razones por las cuales las facultades resultarían tan dilatadas como afirmaban. Así, los demandantes se limitaron a describir el supuesto alcance de la habilitación constitucional para el presidente de la República, referenciando que encontraron “en los artículos 1 y 4 órdenes a regular por medio de leyes asuntos sobre la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales”[37], aludiendo a la posibilidad de reglamentar el ejercicio de las competencias entre contralorías, el control preferente, las competencias concurrentes entre contralorías y la prevalencia de la Contraloría General de la República. A pesar de esto, no mostraron cómo tales circunstancias darían lugar a un ejercicio desbordado de las competencias legislativas por el presidente de la República, cómo se relacionarían dichos mandatos con las dos condiciones generales para el ejercicio de las facultades extraordinarias o, más importante, cómo el orden constitucional resultaría ser uno distinto y extraño luego de proferidas las normas de desarrollo por el presidente.

 

69.             En suma, se debe concluir que los demandantes fallaron en mostrar cómo la regulación de las competencias entre contralorías territoriales y la Contraloría General de la República: (i) era una regulación sobre la distribución o atribución de competencias normativas a entidades territoriales, a pesar de referirse la norma demandada a dichos órganos autónomos e independientes, (ii) comprendía o afectaba alguna materia sometida a reserva de ley orgánica, y, especialmente, (iii) cómo, al asignar dichas facultades extraordinarias el constituyente derivado, se impactaría el eje definitorio, de tal manera que se pudiera contrastar la diferencia entre el régimen anterior y el nuevo. Estas deficiencias implican que los demandantes no cumplieron la carga de mostrar la forma en la que se desconoce el contenido constitucional definitorio, incumpliendo con ello el requisito de especificidad.

 

70.             Suficiencia: Debido a las deficiencias antes reseñadas, la demanda presentada por los ciudadanos Forero, Rosero y Rueda carece de la entidad para suscitar, al menos, una duda mínima acerca de la ocurrencia de una sustitución de la Constitución. En efecto, y como se mostró anteriormente, los argumentos formulados por los demandantes se basaron en una comprensión equivocada acerca del alcance de las disposiciones atacadas que les impidieron mostrar, de manera adecuada, cómo la Constitución se habría transformado en otra diferente por causa de la reforma constitucional parcialmente atacada. Las deficiencias en la identificación de la forma en la que la disposición demandada quebrantaba o desnaturalizaba la separación de poderes impide a la Corte desarrollar un juicio de sustitución adecuado, más cuando la conclusión a la que arriban los demandantes, en torno a la invasión de ámbitos reservados de manera exclusiva al Congreso de la República y la supuesta indefinición de límites en el ejercicio legislativo por parte del presidente, no parte de la acreditación razonable de una oposición entre el orden constitucional vigente y el supuestamente introducido por la reforma. Siendo la carga para los demandantes estricta en el escenario de demandas por sustitución de la Constitución, resulta necesario concluir que en este caso no se cumplió con un mínimo argumental para que la Corte proceda al estudio del cargo de sustitución de la Constitución, pues a partir de la demanda no es posible concluir la existencia de un fundamento razonable para sugerir la ocurrencia de una transmutación de la naturaleza o las bases de la Constitución, debida a la incorporación en el ordenamiento constitucional del contenido demandado. En este sentido, concluye la Sala Plena que tampoco se cumple en este caso el requisito de suficiencia, lo que refuerza la necesidad de inhibirse para pronunciarse sobre la presente demanda.

 

71.             Adicionalmente, esta Corte considera conveniente mostrar cómo las consideraciones expuestas responden a los argumentos planteados por el demandante y los intervinientes en el proceso. A continuación se presenta una tabla en la que se condensan y resumen los elementos fundamentales de la presente decisión:

 

 

72.             Así las cosas, la demanda adolece de ineptitud sustantiva, ya que se construye a partir de una indebida interpretación de la norma cuestionada (ausencia de certeza), que afecta la premisa menor del juicio de sustitución propuesto (ausencia de especificidad) y, por lo tanto, no ofrece los elementos mínimos para que esta Corte pueda suponer la eventual existencia de una sustitución de la constitución (ausencia de suficiencia). Por estas razones, esta Corte procederá a inhibirse de proferir un pronunciamiento de fondo sobre la presente demanda.

 

D.          SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

 

73.             Le correspondió a la Corte conocer de una demanda presentada contra el parágrafo transitorio (parcial) del artículo 2 del Acto Legislativo 04 de 2019, “Por medio del cual se reforma el régimen de control fiscal”. Aseguraban los demandantes que allí se suplantó el principio de separación de poderes, pilar de la Constitución de 1991, porque se habilitó al Presidente para legislar con el objeto de regular y desarrollar dicho acto legislativo, sin haber previsto límites respecto de todo el panorama de asuntos que contiene la reforma constitucional. Aseguraban que, por tal remisión, el Presidente podría expedir decretos leyes en materias con reserva de ley orgánica, particularmente, para la distribución de competencias normativas a las entidades territoriales. Así, al haber atribuido unas facultades ilimitadas para legislar, incluso en materias con reserva especial de ley orgánica, que de ordinario no podrían ser delegadas en el Presidente de la República, se habría introducido una concentración ilimitada de funciones en el ejecutivo, que materializaría una sustitución del eje constitucional de la separación entre las ramas del poder público.

 

74.             Constató la Sala Plena de la Corte Constitucional que: (i) la demanda fue presentada de manera oportuna, dentro del año siguiente a la publicación del acto legislativo cuestionado, teniendo en cuenta el efecto de suspensión derivado del advenimiento de la pandemia por COVID-19. Explicó igualmente la Corte que (ii) no existe carencia actual de objeto, porque, aunque la norma cuestionada que otorgaba facultades legislativas transitorias al Presidente de la República cumplió su contenido prescriptivo, por agotamiento del término de seis meses, continúa surtiendo efectos, al haber dado lugar a la expedición de seis decretos leyes, actualmente vigentes, y cuya validez depende de la norma habilitante.

 

75.             No obstante, (iii) concluyó la Corte que la demanda adolece de ineptitud sustantiva (argumentos carentes de certeza, especificidad y suficiencia), al construirse sobre la idea, según la cual, las facultades legislativas asignadas permitían la expedición de decretos leyes en materias con reserva de ley orgánica, por asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Explicó la Corte que, en realidad, el control fiscal no constituye una competencia normativa y las contralorías territoriales no corresponden a entidades territoriales. Igualmente, se encontró que en la demanda se formuló una premisa menor del juicio de sustitución que no podría mostrar la forma en la que se habría impactado, quebrantado o transmutado el eje definitorio de separación de poderes, pues se basaba en la supuesta indefinición y excesiva amplitud de las facultades legislativas extraordinarias reconocidas al presidente de la República que no serían tales.

 

76.             Contrariando las premisas de la demanda, se mostró que el constituyente derivado si había establecido requisitos para las normas de desarrollo, de naturaleza temática y teleológica, que exigidos conjuntamente presentaban una situación muy distinta a la presentada por los accionantes en la formulación de la premisa menor del juicio de sustitución. En efecto, la presentación de la demanda sobre la manera como la disposición demandada se opondría al eje definitorio identificado no permitía determinar la razonable existencia de diferencias entre el régimen constitucional anterior y el vigente luego de la incorporación en el ordenamiento de los contenidos demandados, pues las razones expuestas en la demanda se alejaban considerablemente del verdadero alcance de las disposiciones atacadas, de manera que el argumento de desconocimiento de la identidad de la Constitución se tornaba en completamente inespecífico. Asimismo, las deficiencias en la argumentación de la demanda enfrentaban a la Corte a la ausencia de los elementos mínimos para emprender un juicio de sustitución de la Constitución, por lo que la demanda analizada no resultaba suficiente, al no sugerir una duda mínima acerca de la ocurrencia de una sustitución de la Constitución como la que se alegaba.

 

77.             Así, debido a la ineptitud sustantiva de la demanda, la Sala Plena de la Corte Constitucional se inhibirá de proferir una decisión de fondo, respecto de la exequibilidad del parágrafo transitorio (parcial) del artículo 2 del Acto Legislativo 04 de 2019, “Por medio del cual se reforma el régimen de control fiscal”.

 

III.      DECISIÓN

 

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

 

ÚNICO.- INHIBIRSE de proferir una decisión de fondo, respecto de la exequibilidad del parágrafo transitorio (parcial) del artículo 2 del Acto Legislativo 04 de 2019, “Por medio del cual se reforma el régimen de control fiscal”, por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

con impedimento aceptado

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

con impedimento aceptado

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General