ZONAS DE PÁRAMO-Medidas sobre actividades agropecuarias de bajo impacto buscan proteger los derechos de la población campesina

 

(…) la medida acusada es efectivamente conducente para garantizar los derechos fundamentales al territorio, la seguridad alimentaria y la supervivencia cultural de las comunidades campesinas paramunas en tanto les permite seguir habitando su territorio, y explotando la tierra para obtener de esta el alimento y los productos necesarios para seguir involucrados en el ciclo económico local.  Para la Corte, la autorización para la continuidad de actividades agropecuarias de bajo impacto, prevista en el artículo 10 de la Ley 1930 de 2018, comprende deberes a cargo del Estado, la sociedad civil y la comunidad académica y científica para realizar inversión pública, acompañamiento institucional y transferencias de ciencia tecnología e innovación hacia las comunidades campesinas a quienes cobija, a fin de que estas puedan adaptar sus formas de producción agropecuaria de bajo impacto de forma que incorporen “buenas prácticas que cumplen con los estándares ambientales y en defensa de los páramos.”

 

ZONAS DE PÁRAMO-Límites y condiciones a actividades agropecuarias de bajo impacto garantizan el mandato de protección ambiental

 

La existencia de limitaciones y la imposición de condiciones para la realización de actividades agropecuarias de bajo impacto materializa las obligaciones del Estado de prevenir y mitigar los daños ambientales que puedan causar ciertas actividades económicas en zonas de páramos. En el mismo sentido, estas medidas se orientan a garantizar, por lo menos en abstracto, la permanencia e integridad de los estos ecosistemas y, por lo mismo, los derechos de todas las personas a beneficiarse de los servicios ecosistémicos que estos prestan.

 

ZONAS DE PÁRAMO-Prohibición general de realizar actividades agropecuarias sin excepción es una medida regresiva

 

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia

 

PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE-Contenido y alcance/MEDIO AMBIENTE-Consagración como principio y como derecho

 

La protección ambiental, en su dimensión de principio, implica la obligación estatal de conservar y proteger el medio ambiente y procurar que el desarrollo económico y social sea compatible con la salvaguarda de las riquezas naturales de la Nación. Según lo previsto en el artículo 80 de la Constitución Política, el aprovechamiento de los recursos naturales debe hacerse en condiciones de desarrollo sostenible y debe garantizar su conservación, restauración o sustitución.

 

PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE-Jurisprudencia constitucional

 

MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES-Protección internacional

 

MEDIO AMBIENTE-Deberes primordiales del Estado

 

La Corte ha concluido que el Estado colombiano tiene cuatro deberes primordiales respecto del medio ambiente: (i) El deber de prevenir los daños ambientales que el artículo 80 de la Constitución establece en términos de evitar factores de deterioro ambiental (artículo 80.2). Este deber también se expresa en el fomento a la educación ambiental (artículos 67 y 79) y la garantía de participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente (artículo 79). (ii) El deber de mitigar los daños ambientales, que se manifiesta en el control a los factores de deterioro ambiental (artículo 80.2) y la intervención en la explotación de los recursos naturales y en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, con el fin de racionalizar la economía en aras de mejorar la calidad de vida de los habitantes y lograr los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano (artículo 334).  (iii) El deber de indemnizar o reparar los daños ambientales, que halla su fundamento: (a) en el principio general de responsabilidad del Estado (artículo 90), (b) la facultad que la Constitución reconoce a la ley para definir casos de responsabilidad civil objetiva por los daños ocasionados a los derechos colectivos (artículo 88), y (c) el deber estatal de exigir la reparación de los daños causados al ambiente (artículo 80.2). Por último, (iv) el deber de punición por los daños ambientales que demanda del Estado la imposición de sanciones de acuerdo con la ley. Esta atribución, como manifestación del ius puniendi, admite su ejercicio tanto por la vía del derecho administrativo sancionador (lo que incluye el derecho contravencional y el derecho correccional), como a través del derecho punitivo del Estado.

 

PRINCIPIO DE PRECAUCION-Alcance y contenido

 

Para la Corte, el principio de precaución no equivale a una presunción iuris tantum de que la actividad es dañina y, por lo tanto, debe prohibirse. Por el contrario, la aplicación del principio de precaución exige considerar, por lo menos, los siguientes factores: (i) la existencia de un riesgo; (ii) el grado de certeza al respecto y la confiabilidad de la evidencia científica asociada; (iii) su magnitud; (iv) la respuesta regulatoria ya adoptada por las autoridades; y, (v) el cumplimiento de las regulaciones existentes y otras consideraciones de relevancia constitucional.

 

PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Jurisprudencia constitucional

 

PRINCIPIO DE PREVENCION EN EL DERECHO AMBIENTAL-Contenido

 

(…) el principio de prevención en materia ambiental obedece al mismo propósito que persigue el principio de precaución, esto es, conferir al Estado deberes para actuar previamente ante afectaciones, daños o riesgos que comprometan el ambiente y los derechos que se relacionen con su goce. La diferencia entre estos dos principios radica en que el principio de prevención aplica en aquellos eventos los que es posible conocer con certeza las consecuencias derivadas de los proyectos, obras o intervenciones que afectarán el ambiente. En estos casos, el deber del Estado consiste en reducir esas repercusiones o evitarlas, mediante el uso de mecanismos como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, “cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente.”

 

PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL-Contenido

 

(…) el principio de sostenibilidad establece que dentro del ordenamiento debe primar la viabilidad ecológica, lo cual implica que el desarrollo de los sistemas económicos y sociales están limitados por el deterioro y la capacidad de regeneración de los ecosistemas en donde se apoyan. “Esa sustentabilidad tiene la obligación de respetar los límites de absorción y de regeneración del ambiente, de modo que no se comprometa su disfrute para las generaciones futuras y para otras especies vivas no humanas.”

 

PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD EN MATERIA AMBIENTAL-Alcance

 

JUICIO DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD DE DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Juicio de proporcionalidad en sentido estricto

 

BIODIVERSIDAD EN EL ECOSISTEMA DE PARAMO-Importancia

 

PARAMO COMO REGULADOR DEL CICLO HIDRICO-Calidad, disponibilidad y accesibilidad del recurso agua

 

Los páramos pueden recoger y almacenar en los subsuelos agua que proviene de las lluvias, las nieblas o de suelos humíferos, para luego liberarla gradualmente y permitir la formación de lagunas, quebradas y ríos. Es por esto que una de sus mayores virtudes es la de regular el agua y así permitir la formación de cuerpos de agua para el uso humano, siendo “verdaderas fábricas de agua.” Adicionalmente, por su forma única de recolección de agua y filtrado en los subsuelos, el agua que se produce es más potable y el proceso de absorción y filtración evita la erosión del suelo, de manera que, además, son protectores de inundaciones y de fenómenos climáticos.

 

DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA-Obligaciones del Estado para garantizar disponibilidad, accesibilidad y calidad del servicio de agua

 

ZONAS DE PARAMO-Protección especial

 

ZONAS DE PÁRAMO-Deber de protección para la mitigación del cambio climático

 

ZONAS DE PÁRAMO-Importancia para la protección de las riquezas naturales de la Nación

 

ZONAS DE PARAMO-Protección especial por parte del Estado ante vulnerabilidad, fragilidad y capacidad de recuperación del ecosistema de páramo

 

MEDIO AMBIENTE-Conservación y restauración desde una perspectiva de derechos humanos

 

LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN RELACIÓN CON LAS ZONAS DE PÁRAMO-Límites

 

La libertad de configuración del legislador en relación con los ecosistemas de páramos está altamente restringida, en tanto son indispensables para la disponibilidad del agua, la mitigación del cambio climático y la conservación de las riquezas naturales de la Nación. Por lo tanto, los planes y políticas relacionadas con los páramos no pueden estar orientados por un modelo de desarrollo sostenible, pues la Constitución limita la acción Estatal a su protección, conservación y restauración. Así, para controlar la validez de las medidas legislativas que involucren los ecosistemas de páramos, el juez constitucional debe aplicar prioritariamente los principios de precaución y no regresividad en materia de protección ambiental, así como el principio de prevención

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POBLACIÓN CAMPESINA-Protección constitucional

 

POBLACION CAMPESINA-Especial condición de vulnerabilidad por razones sociales, económicas y culturales

 

El reconocimiento de los campesinos como sujetos de especial protección constitucional ha permitido concluir que el artículo 64 constituye: (i) un título para que el Estado intervenga a fin de fortalecer el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios mediante la adjudicación de inmuebles baldíos y la limitación a la enajenación de aquellos ya adjudicados; (ii) una norma programática que requiere la implementación de medidas legislativas para su realización; (iii) un deber constitucional especial cuyo propósito consiste en favorecer, atendiendo sus especiales condiciones, a un grupo en situación de marginación; (iv) un mandato que puede ser desarrollado mediante diversos mecanismos; y, (v) un derecho constitucional de los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad.

 

DERECHO AL TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Naturaleza iusfundamental

 

POBLACION CAMPESINA Y LA TIERRA-Relación

 

SOBERANIA Y SEGURIDAD ALIMENTARIA-Protección constitucional

 

DERECHOS A LA ALIMENTACION ADECUADA Y A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Sentido y alcance

 

DERECHO A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA-Jurisprudencia constitucional

 

JUSTICIA AMBIENTAL-Concepto

 

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD ESTRICTO-Aplicación

 

JUICIO DE NO REGRESIVIDAD EN MATERIA AMBIENTAL-Aplicación

 

 

Sentencia C-300/21

 

 

Expediente: D-12973.

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 3 del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018, “por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia”.

 

Demandante:

Francisco Javier Lara Sabogal

 

Magistrado Ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

 

 

Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:

 

SENTENCIA

 

 

I. ANTECEDENTES

 

ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y ACTUACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.                 En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241.4 de la Constitución Política, el ciudadano Francisco Javier Lara Sabogal presentó demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 3 del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018, “por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia”.

 

2.                 Mediante Auto del 13 de noviembre de 2018, se admitió la demanda, se ordenó su fijación en lista y, simultáneamente, correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera se dispuso comunicar el inicio de este proceso de constitucionalidad al Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), a la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales (ASOCARS), a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y al Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt. Además, se dispuso informar a la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA), a la Asociación de Municipios del Páramo de Santurbán (ASOMUSANTURBAN), al Centro de Estudios de Derecho Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA), al Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia (GIDCA), a la Federación Colombiana de Municipios, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), a la Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO), a la Federación Colombiana de Ganaderos (FEDEGAN), a la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), y a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado, Sergio Arboleda, Sabana, Eafit de Medellín, del Valle y Nariño para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran en el presente proceso con el propósito de impugnar o defender la disposición acusada. 

 

3.                 En el mismo auto se decretaron varias pruebas conducentes a conocer los antecedentes legislativos de la disposición cuestionada, así como su ámbito de aplicación y efectos[1]. Acopiado el material probatorio, mediante Auto del 15 de febrero de 2019 se ordenó continuar el trámite de fijación en lista, y traslado al Procurador General de la Nación, como lo dispone el artículo 63 del Acuerdo 02 de 2015[2].

 

4.                 Por solicitud de varios de los intervinientes, mediante Auto 404 de 2019, la Sala Plena autorizó la realización de una audiencia pública, y la remisión de nuevos escritos por los intervinientes en esa diligencia. Asimismo, dispuso la suspensión de términos en tanto se adelantaban estas dos actuaciones.

 

5.                 La audiencia se realizó en Sala Plena de la Corte el 6 de noviembre de 2019, con la participación de representantes del Gobierno, autoridades ambientales, expertos, comunidades étnicas y campesinas y en ella se concedió un término de cinco (5) días para que los participantes aportaran los documentos de sus intervenciones y resolvieran las preguntas que les formuló la Sala Plena.

 

6.                 Dado que el término concedido para recibir las intervenciones venció sin que todos los participantes hubiesen radicado sus oficios, mediante Auto del 22 de noviembre de 2019, se amplió el plazo de radicación de escritos y se aclaró que la suspensión de términos ordenada en el Auto 404 de 2019, se extendería hasta tanto se recibiera la totalidad de los escritos por parte de los intervinientes, y estos fueran analizados y valorados en conjunto con las pruebas practicadas en el expediente. Así mismo, se dispuso que el levantamiento de la suspensión de términos se ordenaría mediante un auto de trámite que profiriera el Magistrado sustanciador[3].

 

7.                 Mediante Auto del 17 de noviembre de 2020, se ordenó oficiar al Director del DANE para que remitiera al proceso la información relativa al censo de habitantes tradicionales de los páramos, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 12 de la Ley 1930 de 2018.

 

8.                 Mediante oficio del 23 de noviembre de 2020, el Director del DANE remitió la información correspondiente al Censo Nacional de Población y Vivienda de 2018 que coincide con las áreas de páramo delimitadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Así mismo, informó que seguirían adelantando labores conjuntas con los Ministerios de Ambiente y Agricultura para revisar y retroalimentar la información obtenida en el CNPV 2018 para los fines previstos en la Ley 1930 de 2018.

 

9.                 Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

 

LA NORMA DEMANDADA

 

10.            A continuación, se transcribe íntegramente el texto del artículo 10 de la Ley 1930, en el cual se destaca y subraya el inciso tercero demandado:

 

“Ley 1930 de 2018

 

Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia

 

El Congreso de Colombia,

 

Decreta

 

(…)

 

Artículo 10. De las actividades agropecuarias y mineras. Los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Minas y Energía y sus entidades adscritas o vinculadas y las entidades territoriales, en coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales, y bajo las directrices del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, concurrirán para diseñar, capacitar y poner en marcha programas de sustitución y reconversión de las actividades agropecuarias de alto impacto y pequeños mineros tradicionales que se venían desarrollando con anterioridad al 16 de junio de 2011 previa definición y que se encuentren al interior del área de páramo delimitada, con el fin de garantizar la conservación de los páramos y el suministro de servicios ecosistémicos.

 

En el marco de estas acciones se deberá brindar a las comunidades el tiempo y los medios para que estas puedan adaptarse a la nueva situación, para lo cual se deberán tener en cuenta los resultados de la caracterización de los habitantes del páramo para lograr una transición gradual y diferenciada por tipo de actor.

 

Podrá permitirse la continuación de las actividades agropecuarias de bajo impacto que se vienen desarrollando en las zonas de páramo delimitados, haciendo uso de las buenas prácticas que cumplen con los estándares ambientales y en defensa de los páramos.

 

Las actividades agrícolas de bajo impacto y ambientalmente sostenibles se deberán ceñir a los lineamientos que para el efecto establezca el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

 

Parágrafo. A efectos de dar cumplimiento a estas disposiciones se deberán involucrar los actores públicos y privados que se estimen pertinentes.”

 

LA DEMANDA

 

11.            El accionante alega que la disposición demandada vulnera los artículos 79, 333 y 334 de la Constitución Política que prevén, en su orden: (i) el derecho a gozar de un ambiente sano, (ii) el deber estatal de limitar la libertad económica para proteger el ambiente y, (iii) la preservación del ambiente sano como objetivo de la intervención del Estado en la economía. A su juicio, es inconstitucional que en los ecosistemas de páramo se permitan actividades agropecuarias de cualquier naturaleza dado que éstas pueden tener efectos negativos irreversibles en las coberturas vegetales y la conformación fisicoquímica y geomorfológica del suelo y el subsuelo.[4]

 

12.            En particular, el accionante sostiene que la norma demandada: (i) vulnera el derecho al ambiente sano; (ii) viola el principio de no regresión en materia ambiental; (iii) vulnera el derecho al agua en sus componentes de disponibilidad y cantidad; y, (iv) es una medida desproporcionada en tanto los derechos al trabajo y la seguridad alimentaria de las comunidades campesinas pueden ser protegidos mediante esquemas de compensación económica que no lesionen los ecosistemas de páramos.

 

13.            En relación con el derecho a un ambiente sano, el accionante refiere las razones que motivaron su consagración expresa en la Constitución, y relaciona diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional que han reconocido al ambiente la calidad de bien jurídico autónomo constitucionalmente protegido. A su juicio, esta postura se opone a aquella según la cual la conservación del ambiente tiene relevancia constitucional únicamente como condición para la supervivencia humana y el desarrollo económico. Así, ante un eventual conflicto de derechos, la protección del ambiente debe primar sobre otros bienes jurídicamente protegidos como la seguridad alimentaria y el trabajo.

 

El accionante resalta que los páramos: (a) mitigan el cambio climático, en tanto capturan el carbono a una tasa considerablemente superior a la de cualquier otro ecosistema; y, (b) son en sí mismos ecosistemas de una singular riqueza natural y biótica, que cuentan con variedad de especies de flora y fauna de inmenso valor, que constituyen un factor indispensable para el equilibrio ecosistémico, el manejo de la biodiversidad y el patrimonio natural del país. No obstante, su capacidad de recuperación o restauración es prácticamente nula una vez intervenidos, de manera que, cualquier actividad humana en zonas de páramos, genera un riesgo grave para la preservación de estos ecosistemas y, por correlato, para el goce del derecho a un ambiente sano.

 

14.            El demandante afirma que la norma demandada habilita la ejecución de actividades agropecuarias de bajo impacto en estos ecosistemas, lo cual viola el principio de no regresión en materia ambiental pues, en lugar de avanzar hacia la protección de los sistemas de páramo, se pretende “devastarlos” injustificadamente. Señala que, hasta ahora, la legislación ha prohibido prácticamente todo tipo de actividad en los páramos. Resalta que con anterioridad a la expedición de la norma acusada, el parágrafo 1° del artículo 202 de la Ley 1450 de 2011[5] y el artículo 173 de la Ley 1753 de 2015[6] prohibían expresamente las actividades agropecuarias en zona de páramo. En el mismo sentido, señala que la Corte Constitucional ha declarado inexequible el desarrollo de actividades mineras en estas áreas, incluso amparadas en regímenes de transición.

 

15.            Así mismo, el ciudadano señala que, aunque la Corte Constitucional ha reconocido la importancia de los ecosistemas de páramo para la regulación del ciclo hídrico, la disposición demandada habilita usos incompatibles con este ecosistema y genera un riesgo en la disponibilidad y continuidad de los servicios ambientales de los que depende el derecho fundamental al agua.

 

16.            Por último, el accionante reconoce que el fin de la norma demandada es garantizar los derechos al trabajo y a la seguridad alimentaria de los habitantes de los páramos, pero ello genera una tensión con los derechos al ambiente sano y al agua. Sin embargo, dice, la habilitación para la ejecución de actividades agropecuarias de bajo impacto en zona de páramos no es necesaria ni proporcionada por cuanto “(i) pueden promoverse otro tipo de espacios dentro de la frontera agrícola (…), que gener[en] un desarrollo económico y que sean menos lesivas de los páramos, y[,] además, [porque la] habilitación a los habitantes ancestrales, (ii) tendría costos ambientales gravísimos, como es el caso de la afectación del derecho al agua.”[7]

 

SIGLAS             

 

17.             En adelante, la Sala utilizará las siguientes siglas para referirse a los intervinientes en este proceso

 

 

INTERVENCIONES

 

18.            La Corte recibió 19 escritos de intervención en el presente proceso: En uno se coadyuva la demanda y se solicita la declaratoria de inexequibilidad del aparte acusado; en 16 se solicita la exequibilidad de la norma acusada; y, en 2 se pide declarar su exequibilidad condicionada. Los intervinientes y sus solicitudes se sintetizan en el siguiente cuadro:

 

 

19.            Los argumentos y las solicitudes de cada intervención serán incorporados al juicio de constitucionalidad según corresponda. No obstante, a continuación, se expondrán brevemente, en tres acápites separados, las razones que se esgrimen para (i) acompañar la demanda, (ii) solicitar la declaratoria de exequibilidad y (iii) justificar la existencia de un fallo de alcance modulado.

 

Intervenciones que solicitan la inexequibilidad de la disposición acusada.

 

20.            Para los ciudadanos que acompañan la pretensión de inconstitucionalidad,^[25] la disposición acusada, además de violar los artículos 79, 333 y 334, contradice el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente consagrado en el artículo 8 de la Constitución. También, desconoce la obligación de salvaguardar las áreas de especial importancia ecológica prevista en el Convenio sobre Diversidad Biológica, que consagra y desarrolla el compromiso de conservación in situ.[26]

 

A juicio de los intervinientes, la disposición pone en riesgo el páramo en tanto ecosistema productor de agua como “líquido esencial para el desarrollo de la vida humana y de los [otros] seres vivos que habitan [el planeta].”[27] Así mismo, genera impactos negativos para animales y vegetales que hacen parte de la diversidad de los páramos, tales como el oso andino, el cóndor y el puma, los cuales tienen que mantenerse “(...) en unas condiciones específicas, [con] la menor intervención humana y en un ambiente que permita su desarrollo y reproducción.”[28] Resaltan la fragilidad del ecosistema de páramo y la irreversibilidad de los daños que produce la intervención humana en ellos. Para el efecto, citan el caso de la degradación del páramo El Granizo.

 

21.            Además, señalan que el legislador no puede retroceder frente a las prohibiciones que con anterioridad estaban vigentes, para reducir la funcionalidad de los páramos y afectar el hábitat de especies únicas en el mundo. Indican, también, que la función ecológica de la propiedad permite limitar las actividades productivas en las zonas de páramos.

 

Intervenciones que solicitan la expedición de un fallo de exequibilidad puro y simple[29]

 

22.            Entre las distintas intervenciones que solicitaron a la Corte una declaratoria de exequibilidad del precepto demandado, cabe resaltar concretamente los siguientes argumentos:

 

23.            (i) El mandato constitucional de protección del ambiente, en particular de los páramos, debe ser entendido en armonía con la especial protección que la Constitución ordena respecto de las comunidades campesinas. La norma demandada busca concordar ambos objetivos, pues permite a los habitantes tradicionales del páramo continuar el desarrollo de actividades agropecuarias de bajo impacto,[30] siempre que lo hagan en cumplimiento de buenas prácticas guiadas por estándares ambientales y actúen en defensa de los páramos.

 

24.            (ii) El inciso tercero del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018 salvaguarda las actividades agropecuarias que proveen alimento y garantizan el mínimo vital de las comunidades paramunas y tal autorización no afecta o desconoce la protección del medio ambiente ya que condiciona las prácticas permitidas a condiciones de protección ambiental. Además, el inciso siguiente del mismo artículo sujeta el desarrollo de actividades agrícolas a los “lineamientos que para el efecto establezca el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”.

 

25.            (iii) La prohibición de las actividades agropecuarias de bajo impacto, tal como lo propone el accionante causaría graves daños al tejido social y a la identidad cultural, además de poner en grave riesgo la supervivencia física de los grupos étnicos y las comunidades campesinas que habitan los páramos. En particular, los representantes de las comunidades “paramunas”[31] señalan que una eventual declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada generaría su expulsión del territorio, la pérdida de su identidad campesina y la eliminación de su forma de vida. Los páramos, señalan, además de ser una de las principales fuentes de agua y vida, son un espacio de cultura campesina denominada “paramuna”. La eliminación de esa forma de vida, como lo pretende el actor, es contraria a los derechos humanos, al pluralismo y a la diversidad cultural que garantiza la misma Constitución. Ante la situación de vulnerabilidad que ha caracterizado la historia del campesinado, “mal podría el Estado promover [su] desplazamiento forzoso por razones ambientales”[32], cuando puede armonizar los bienes jurídicos en conflicto (medio ambiente y protección de comunidades campesinas), permitiendo el desarrollo de las actividades agropecuarias de bajo impacto con estándares ambientales y en defensa de los páramos.

 

26.            (iv) Algunos intervinientes señalan que, contrario a lo afirmado por el demandante, la presencia de las comunidades campesinas es trascendental para la conservación y recuperación del ecosistema de páramo.[33] La integración de las organizaciones campesinas, los cabildos indígenas, los consejos comunitarios y las cooperativas de productores al proceso de conservación ambiental permite la gestión sostenible de los territorios rurales. Su integración en la toma de decisiones potencia el cumplimiento de los planes de manejo ambiental y puede contribuir a aumentar el impacto de las acciones de restauración y conservación ambiental. Estos intervinientes resaltan la existencia de casos exitosos de restauración ecológica liderados por comunidades campesinas con apoyo institucional.[34]

 

En particular, las intervenciones del MADS y del IAVH afirman que la permanencia de la población tradicional de páramo es necesaria para garantizar la gobernanza ambiental. Para el efecto, señalan que el artículo 16 de la Ley 1930 de 2018 prevé que los habitantes tradicionales de los páramos se pueden convertir en gestores de páramos y asumir tareas de monitoreo, seguimiento y control con el apoyo y financiación de los entes competentes.[35] Por otra parte, afirman que la Política Nacional de Gestión de la Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos (PNGIBSE) se fundamenta en un enfoque socio ecológico integral para la gestión de la biodiversidad que busca impulsar transiciones hacia la sostenibilidad. Indican además que, la política hace énfasis en acuerdos sociales y diseños de gobernanza participativos que incorporen a las comunidades locales, sus conocimientos, prácticas e instituciones en procesos de protección y manejo de los ecosistemas de especial importancia para el país, incluidos los de alta montaña, bosques alto andinos y páramos.

 

El GIDCA señala, que la restauración y protección de los páramos no excluye necesariamente las actividades agropecuarias. En concreto, afirma que: “[s]i los usos productivos no superan los puntos de retorno y no llevan al ecosistema a un estado de degradación, y su distribución en el paisaje responde a un ordenamiento que tiene en cuenta la base biofísica de la prestación de servicios ecosistémicos (por ejemplo, respetando sitios de recarga de acuíferos, rondas hídricas y nacederos, así como sitios clave para la conectividad ecosistémica), los páramos pueden continuar prestando estos servicios y no pierden de forma absoluta su integridad o biodiversidad –es el caso de los páramos modificados y transformados bien manejados (…)–. Es más, existen casos en donde ciertas perturbaciones antrópicas favorecen el aumento de la biodiversidad en los páramos, como el pastoreo moderado, las quemas localizadas y la agricultura orgánica”^[36].

 

27.            (v) Otros intervinientes llaman la atención sobre el hecho de que la norma parte del reconocimiento de que no existen páramos en su estado natural. Los páramos han sido habitados por comunidades humanas por siglos y su forma actual es el resultado de la interacción de procesos naturales y socio-económicos. Actualmente, 400 municipios del país tienen territorio en zonas de páramos. Estos territorios proveen las ¾ partes de la producción nacional de papa y cebolla,[37] y en ellos se desarrollan actividades pecuarias que proveen leche y otros productos lácteos a comunidades locales.[38] El avance de estas actividades ya ha causado transformaciones en los territorios. Se estima que el 15.4% de la vegetación nativa de los 36 complejos de páramos del país ha sido reemplazada por otro tipo de cobertura vegetal, principalmente por pastos y cultivos, en aproximadamente 22.600 ha. La norma acusada no promueve el desarrollo de nuevas actividades, sino que reconoce que ya existen áreas transformadas en las que es posible dar “continuidad” a actividades de bajo impacto,[39] que se definen técnicamente como las que acuden a “sistemas de producción y prácticas de manejo que garantizan la estructura, función y composición del ecosistema [especial de dichas áreas], y el mínimo vital [de quienes residen en tales zonas].”[40]

 

28.            (vi) Ni la Constitución, ni las normas que conforman el bloque de constitucionalidad impiden habilitar el desarrollo de actividades agropecuarias de bajo impacto. Por el contrario, la regulación de los usos del suelo es competencia del Congreso de la República,[41] que en este caso adoptó una medida razonable y proporcional que permite conciliar el derecho a un ambiente sano, con la protección de los derechos de las comunidades campesinas[42]. Así, la disposición demandada persigue un fin constitucionalmente legítimo, consistente en salvaguardar los derechos de las comunidades campesinas que llevan a cabo labores productivas en zonas de páramo (Constitución Pol., arts. 64, 65 y 66[43]). El logro de este fin no impone una carga desproporcionada sobre el ambiente, porque la autorización se condiciona al desarrollo de “acciones de prevención y mitigación en defensa de los páramos”,[44] para evitar posibles daños que se pudieran generar como efecto de la ejecución de la actividad económica de bajo impacto. Adoptar un sistema de compensaciones como el propuesto por el demandante daría lugar a una mayor inversión del Estado y causaría un grave impacto a los derechos de las comunidades campesinas. En particular, se señala que la transición a prácticas agropecuarias sostenibles, dirigidas y apropiadas por la comunidad, con la intervención y seguimiento de las autoridades ambientales, es una medida menos traumática que podría potenciar el tejido social, las labores de conservación y la gobernanza ambiental.[45]

 

29.            (vii) Algunos intervinientes enfatizaron que el precedente constitucional no confiere un carácter absoluto al derecho al ambiente sano.[46] Señalan que en las sentencias que cita el demandante como fundamento del cargo, no se sentaron las reglas que este alude como violadas. En particular señalan que la Corte Constitucional siempre ha reconocido la necesidad de armonizar los derechos de minorías étnicas y raciales, así como de las comunidades campesinas y pesqueras, con los programas de conservación y restauración ambiental. Además, resaltan que el precedente constitucional ha reconocido la relevancia de la conservación de la diversidad cultural como parte de la riqueza de la Nación. Otros intervinientes insisten en que no cabe la reserva de absoluta intangibilidad que propone el actor[47] y que la norma adopta suficientes precauciones para hacerla compatible con la protección ambiental, tales como: (a) que se trate de actividades agropecuarias de bajo impacto, (b) que ya se vengan ejecutando (por lo que no se permiten distintas o nuevas expresiones) y (c) que integren el uso de buenas prácticas que cumplan con estándares ambientales. 

 

30.            (viii) Por último, otra de las intervenciones[48] señala que el precepto legal demandado asegura el respeto de los derechos adquiridos y la confianza legítima de la población que habita los páramos hace muchos años. Agrega que no le es dable al Estado cambiar súbitamente su posición, salvo que lo haga mediante el reconocimiento de una compensación económica.[49] Este esquema de protección salvaguarda la confianza legítima generada por el Estado al permitir el uso agropecuario de estas zonas. Por lo tanto, visto el impacto económico, social y cultural de las disposiciones preexistentes sobre la materia, la única salida viable que encontró el legislador era la de proceder a su armonización constitucional por vía de la derogación, a fin de ejecutar un nuevo esquema de control sobre la base de la participación ciudadana.

 

Intervenciones que solicitan proferir una sentencia de exequibilidad condicionada[50]

 

31.            La Defensoría del Pueblo y DEJUSTICIA solicitan la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma demandada.

 

32.            El Defensor del Pueblo destaca que la prohibición de actividades mineras, extractivas y agropecuarias en zonas de páramos obedece a la necesidad de garantizar la protección de estos ecosistemas. Sin embargo, reconoce que esta regla entra en tensión con el derecho de los habitantes de páramo de adelantar actividades de subsistencia. Resalta que la Corte Constitucional ha reconocido la existencia de un vínculo particular entre los campesinos y el espacio físico que habitan y en el que desarrollan sus labores diarias. Por lo tanto, la decisión de este asunto demanda de la Corte la armonización concreta de estos dos contenidos constitucionales, orientada por criterios de justicia ambiental y participación ciudadana. Esta decisión no puede privilegiar únicamente el conocimiento técnico e institucional, sino que debe reconocer al campesinado como un interlocutor válido para la delimitación de la frontera agrícola y las áreas de páramo protegidas.

 

33.            En concepto del Defensor del Pueblo, la Ley 1930 de 2018 contribuye a superar el déficit de protección jurídica que sufren los páramos. Sin embargo, considera que es necesario que se defina (i) qué debe entenderse por actividades agropecuarias de bajo impacto; y, (ii) cuáles son las medidas de manejo, mitigación y restauración a implementar en áreas protegidas. Así mismo, es necesario que la transición a actividades económicas sostenibles se aborde con enfoque de derechos humanos y con el objetivo de contribuir a que las comunidades campesinas salgan de la condición de vulnerabilidad, abandono y precariedad en las que se encuentran.

 

34.            En consecuencia, el Defensor solicita a la Corte declarar exequible la norma demandada en el entendido que para la continuidad de las actividades agropecuarias de bajo impacto en las zonas de páramo delimitadas, es preciso garantizar que este tipo de ecosistemas se encuentren protegidos por figuras de conservación in situ, así como medidas de compensación que reconozcan al campesinado como actor presente en esos territorios, por ejemplo, a través de la reubicación en tierras productivas al interior de la frontera agrícola, el pago por servicios ambientales, programas de reforestación, entre otros.

 

35.            A su vez, DEJUSTICIA parte de la premisa de que existe una prohibición general de actividades que puedan poner en riesgo la integridad y los servicios ecosistémicos prestados por los ecosistemas de páramo. Señala que en la Ley 1753 de 2015, el legislador proscribió el desarrollo actividades agropecuarias, de extracción de recursos mineros y de hidrocarburos y la misma fue avalada por la Sentencia C-035 de 2016. Sin embargo, la protección de los derechos de la población campesina que ha habitado tradicionalmente los páramos habilita una excepción a la prohibición general descrita. No obstante, el imperativo de protección de los páramos como ecosistemas estratégicos implican la necesidad de condicionar la exequibilidad de la norma demandada en el entendido que: (i) las actividades agropecuarias a las que se refiere la norma son aquellas tradicionales y de subsistencia, desarrolladas por comunidades campesinas y étnicas en situación de vulnerabilidad y con arraigo al territorio;[51] (ii) las actividades agropecuarias autorizadas solo podrán ejecutarse en zonas ya intervenidas, lo cual excluye las áreas de páramo preservadas y estratégicas para los servicios ecosistémicos; (iii) en atención al principio in dubio pro ambiente o pro natura,[52] en caso de duda sobre el impacto de alguna actividad, ésta no podrá continuar; (iv) en todo caso, la sustitución debe prevalecer sobre la reconversión de actividades agropecuarias; (v) de ser necesaria la reconversión, esta debe tener por objeto la rehabilitación de las funciones esenciales del ecosistema. Finalmente, considera que debe fortalecerse el rol de (vi) las autoridades ambientales en la determinación de las actividades de bajo impacto y del (vii) Instituto Humboldt, en el cumplimiento del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018.

 

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

36.            El Procurador General de la Nación solicita declarar exequible el inciso tercero del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018 por el cargo relacionado con la presunta vulneración de la protección del medio ambiente previsto en el artículo 79 superior. En su concepto, la Constitución Política consagró al medio ambiente como uno de los principios, derechos y objetivos del Estado Social de Derecho, y previó deberes correlativos dirigidos a la protección de la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y el fomento de la educación para el logro de estos fines (art. 79). Estos principios, derechos, objetivos y deberes adquieren especial relevancia en el caso de la protección de los páramos tal como lo ha reconocido ampliamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional[53] y, en particular, el Legislador con la expedición de la Ley 1930 de 2018.  

 

37.            A partir de una lectura sistemática de la citada ley, el Procurador concluye que la norma acusada se ajusta al ordenamiento constitucional porque prevé medidas orientadas a la protección rigurosa de los ecosistemas de páramos en el país prohibiendo prácticas como la minería, la fumigación y la tala, entre otras. Al mismo tiempo, la disposición acusada reconoce los derechos fundamentales de las comunidades vulnerables que habitan los páramos y que realizan actividades agropecuarias de bajo impacto amparadas en la buena fe. En criterio del Procurador, los pobladores podrían resultar gravemente afectados al ser retirados de los páramos de forma inmediata, sin mecanismos de transición que les permitan reemplazar sus actividades de subsistencia, sustituirlas o, en su defecto, reubicarse. Además, debe considerarse que las prácticas agropecuarias de bajo impacto, a las que se refiere el inciso acusado, se pueden adaptar para que sean amigables con el medio ambiente de tal forma que se protejan, al mismo tiempo, el interés general y los derechos de las comunidades paramunas. 

 

Finalmente, frente al cargo por la posible vulneración de los artículos 333 y 334 superiores, la Vista Fiscal solicita a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, ya que, a su juicio, el accionante no cumplió con la carga de argumentación mínima para cuestionar su constitucionalidad.

 

AUDIENCIA PÚBLICA

 

38.            La audiencia pública sobre el control de constitucionalidad sub examine se llevó a cabo el día 6 de noviembre de 2019. El siguiente cuadro sintetiza los ejes temáticos, los participantes en esta audiencia y sus solicitudes concretas:

 

 

39.            Los argumentos y solicitudes de cada participante serán considerados en el examen de constitucionalidad material de la norma. Además de los soportes escritos de las intervenciones presentadas por los participantes en la audiencia, se recibieron escritos de las autoridades de los pueblos indígenas amazónicos,[78] los cabildos regionales y autoridades tradicionales indígenas de la Orinoquía,[79] la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina (ANZORC),[80] los ciudadanos Roberto Antonio Garzón Guevara,[81] Mario Avellaneda Cusaria,[82] Edwin Uscategui Niño,[83] Wilson Castillo,[84] Sergio Iván Niño Hernández y Raúl Javier Jaime Fajardo,[85] un grupo de habitantes del páramo de Pisba[86] y la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC).[87]

 

II. CONSIDERACIONES

 

COMPETENCIA

 

40.            De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

 

CUESTIONES PREVIAS

 

41.             Además de pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de la disposición acusada, la PGN y el MADR solicitaron a la Corte declararse inhibida para decidir sobre la exequibilidad de la norma demandada.

 

42.            En concepto del señor Procurador, el cargo propuesto por desconocimiento de los artículos 333 y 334 de la Constitución Política no cumple con la carga argumentativa mínima para provocar un pronunciamiento de constitucionalidad. El Ministerio Público señala que el demandante se limitó a explicar que la disposición demandada es contraria a lo previsto en las precitadas disposiciones constitucionales, sin proponer un concepto de violación.

 

43.            Por su parte, el representante del MADR estima que el cargo formulado por el demandante carece de pertinencia y suficiencia, dado que la Constitución le atribuye al legislador la competencia para regular lo relativo al medio ambiente y, en atención a que no existe una prohibición constitucional expresa en relación con el desarrollo de actividades agropecuarias en zonas de páramo, la demanda parte de una premisa errada. Así mismo, señaló que el escrito del demandante asume que las actividades permitidas por la disposición cuestionada corresponden a cualquier tipo de actividad agrícola y pierde de vista que lo permitido son las actividades de bajo impacto, que implican un “sistema de producción y prácticas de manejo que garantizan la estructura, función y composición del ecosistema de páramo.”

 

44.            En consecuencia, pasa la Sala a determinar si, en efecto, le corresponde proferir un fallo inhibitorio en atención a que la demanda incumpliría con los requisitos para suscitar un juicio de constitucionalidad o si, por el contrario, debe pronunciarse de fondo sobre el cargo presentado.

 

45.            En este punto, es preciso reiterar que de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numerales 1, 4 y 5 de la Constitución Política, el control de constitucionalidad se pone en movimiento mediante el ejercicio del derecho de acción. Esta debe cumplir las reglas que la ley señala con el alcance que la jurisprudencia constitucional ha precisado.[88] De ahí que, como los poderes oficiosos del juez son restringidos, se genera una carga respecto de aquél que pretende la exclusión del ordenamiento jurídico de una norma de rango legal. En efecto, la Corte Constitucional se ha ocupado en distintas oportunidades de precisar el alcance de los requisitos que debe reunir toda demanda de inconstitucionalidad para que el asunto sometido a su consideración pueda ser decidido de fondo, y ha enfatizado que las exigencias que rigen esta materia no resultan contrarias al carácter público de la acción de inconstitucionalidad, ni afectan el núcleo esencial del derecho político del cual es titular el ciudadano para efectos de su ejercicio, sino que responden a la necesidad de establecer una carga procesal mínima con el objetivo de permitir el cumplimiento eficaz de las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución Política.^[89]

 

46.            En este orden de ideas, la demanda de inconstitucionalidad debe cumplir una carga mínima de racionalidad argumentativa para suscitar un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional. En efecto, los artículos 2 y 6 del Decreto 2067 de 1991^[90] prescriben un conjunto de requisitos que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad. El artículo 2 dicta que la demanda debe presentarse por escrito y que, en su contenido, el demandante está llamado a: (i) señalar las normas demandadas y transcribirlas o adjuntar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) mencionar los preceptos constitucionales que considera resultan infringidos[91]; (iii) presentar las razones por las cuales dichas normas se estiman violadas; (iv) indicar el trámite previsto en la Constitución para expedir el acto demandado y el modo en el cual éste fue desconocido (siempre que se trate de un vicio en el proceso de formación de la norma); y, (v) explicar la competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre la demanda. El artículo 6 dispone que, además de los anteriores requisitos, la demanda debe incluir “las normas que deberían ser demandadas para que el fallo no sea en sí mismo inocuo”^[92].

 

47.            En relación con el requisito de presentar las razones por las cuales se consideran violadas las normas constitucionales, la Corte ha reiterado que las demandas deben satisfacer unas condiciones mínimas de argumentación a efectos de posibilitar el control de constitucionalidad^[93]. Según la jurisprudencia constitucional, las razones que sustentan la violación deben ser: (i) claras, esto es, que siguen una exposición comprensible y presentan un razonamiento de fácil entendimiento; (ii) ciertas, es decir, que recaen directamente sobre el contenido de la disposición demandada, no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor, ni sobre interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables; (iii) específicas, al mostrar de forma diáfana la manera como la norma demandada vulnera la Carta Política, lo cual excluye argumentos vagos o genéricos; (iv) pertinentes, es decir, que planteen un problema de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y (v) suficientes, de forma que contengan elementos fácticos y probatorios que susciten por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la inconstitucionalidad del precepto impugnado^[94].

 

48.            El cumplimiento de estos requisitos no solo salvaguarda la integridad del orden jurídico, sino que permite el control de constitucionalidad sea el escenario de un diálogo entre la ciudadanía, las autoridades involucradas en la expedición de las leyes, y el juez constitucional.[95] No obstante, dada la naturaleza pública de la acción de constitucionalidad y el principio de primacía de la Constitución, la Corte ha reconocido que el derecho a demandar de los ciudadanos no se puede someter a un excesivo formalismo que haga inoperante su ejercicio. Así, en virtud del principio pro actione las dudas sobre la aptitud sustantiva de la demanda de constitucionalidad deben interpretarse en favor del accionante,[96] y la Corte debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria. En aplicación de este principio, la Corte puede interpretar cargos confusos,[97] identificar las normas supuestamente vulneradas[98] e integrar una proposición jurídica completa cuando se evidencia que el cargo del actor ya cobija la norma por él no formalmente acusada.[99]

 

49.            Así, al decidir sobre la aptitud sustantiva de la demanda el juez constitucional debe procurar, en cada caso, salvaguardar el delicado equilibrio entre la preservación del carácter rogado del control constitucional que se garantiza con la exigencia de un concepto de violación capaz de suscitar una duda de constitucionalidad y la materialización de los derechos políticos de los ciudadanos y la supremacía constitucional, garantizados a su vez mediante el principio pro actione.

 

50.            Para la Corte, la presente demanda es parcialmente apta, pues el accionante solo cumplió la carga argumentativa necesaria para generar un juicio de constitucionalidad únicamente en relación con el cargo formulado por desconocimiento del artículo 79 de la Constitución Política. En efecto, el accionante acusa el artículo 10 (parcial) de la Ley 1930 de 2018 por desconocer lo previsto en tres disposiciones constitucionales, a saber: los artículos 79, 333 y 334. Sin embargo, el accionante se limita a indicar que estos tres artículos “establecen una serie de obligaciones y mandatos imperativos destinados a garantizar la protección del medio ambiente y de los ecosistemas estratégicos del país (…)”[100] Acto seguido, se ocupa de situar el alcance que, a su juicio, tiene el mandato de constitucional de protección al medio ambiente. Para el efecto cita jurisprudencia de la Corte Constitucional con el fin de sostener que existe en el ordenamiento constitucional una regla según la cual “cuando deba ponderarse entre la protección de un ecosistema estratégico de la nación y los derechos de los ocupantes ancestrales del territorio debe primar la protección al medio ambiente, y no la habilitación de la actividad productiva.” Así, aunque el demandante articula una regla constitucional de protección ambiental, lo cierto es que tanto sus argumentos como la jurisprudencia citada se refieren exclusivamente al contenido y alcance del artículo 79 constitucional. No se formula entonces un reproche específico mediante el cual se compare el contenido normativo de los artículos 333 y 334 de la Constitución con la disposición acusada. Esta carencia no se puede resolver en aplicación del principio pro actione, pues no corresponde al juez constitucional construir de forma oficiosa el reproche constitucional sobre el que habrá de pronunciarse de fondo. Por lo tanto, la Corte se abstendrá de adelantar el análisis de constitucionalidad de la disposición acusada a la luz de los artículos 333 y 334 de la Constitución Política.

 

51.            Ahora bien, el representante del MADR sostiene que el cargo carece de pertinencia y suficiencia, dado que, a su juicio: (i) se basa en una regla absoluta de protección del medio ambiente que, considera, no está prevista en la Constitución, e (ii) ignora que las actividades agropecuarias autorizadas son únicamente las de baja intensidad. Al respecto, la Sala estima necesario puntualizar que tanto el alcance del mandato constitucional de protección del ambiente, como la interpretación del contenido normativo demandado son, precisamente, asuntos que corresponde dilucidar al resolver el fondo la demanda propuesta.

 

52.            Definido el parámetro de comparación, el demandante transcribe el aparte demandado y expone su alcance al señalar que “la norma demandada tiene como propósito fundamental garantizar que en los ecosistemas de páramo pueda realizarse actividades de carácter agrícola”. De esta forma cumple el requisito de identificación del objeto demandado. Hecho esto, el demandante señala que los ecosistemas de páramo son ecosistemas estratégicos que prestan servicios ambientales esenciales, cuya fragilidad supone que cualquier actividad agrícola que se desarrolle en ellos genera daños irreversibles. De ello se sigue que la autorización para la realización de actividades agrícolas, independientemente de su intensidad, sea inconstitucional. Pese a su simplicidad, el cargo por la presunta vulneración del artículo 79 de la Constitución Política cumple los requisitos establecidos por la jurisprudencia, al plantear una mínima duda constitucional susceptible de ser analizada en esta sede.

 

INTEGRACIÓN DE LA UNIDAD NORMATIVA

 

53.            La jurisprudencia constitucional ha determinado que la integración oficiosa de la unidad normativa es excepcional y procede cuando “i) se demande una disposición cuyo contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo, ii) la disposición cuestionada se encuentre reproducida en otras disposiciones que posean el mismo contenido deóntico de aquella y finalmente, cuando iii) la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra disposición que pueda ser, presumiblemente, inconstitucional”.[101] La excepcionalidad de esta alternativa se explica en la naturaleza integral pero rogada de la acción pública de inconstitucionalidad,[102] de la que se sigue la restricción de la competencia al juez constitucional para controlar disposiciones que no han sido acusadas por el ciudadano, o debatidas por los intervinientes en el curso del juicio de constitucionalidad.[103]

 

54.            La Sala advierte que la porción acusada del inciso 3° debe ser analizada en conjunto con lo dispuesto en la totalidad de ese inciso, y el que le sigue, esto es, el inciso 4 del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018, así:

 

“Podrá permitirse la continuación de las actividades agropecuarias de bajo impacto que se vienen desarrollando en las zonas de páramo delimitados, haciendo uso de las buenas prácticas que cumplen con los estándares ambientales y en defensa de los páramos.

 

“Las actividades agrícolas de bajo impacto y ambientalmente sostenibles se deberán ceñir a los lineamientos que para el efecto establezca el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.”

 

55.            A juicio de la Sala, la porción acusada es un enunciado normativo incompleto que excluye elementos indispensables para definir el contenido y alcance de la norma acusada; y, que, además, están necesariamente vinculados al cargo que propone el accionante. En efecto, la Sala observa que la autorización que reprocha el accionante para dar continuidad a actividades agropecuarias de bajo impacto en zonas de páramos está calificada en la parte final del inciso 3° por las expresiones “haciendo uso de las buenas prácticas que cumplen con los estándares ambientales y en defensa de los páramos”, y se encuentra condicionada a los lineamientos que para el efecto establezca el MADR y el MADS.

 

PROBLEMA JURÍDICO Y METODOLOGÍA DE LA DECISIÓN

 

56.            Dada la complejidad del asunto propuesto y con el objetivo de garantizar el diálogo democrático propio del control abstracto de constitucionalidad, en atención a los diferentes argumentos propuestos por el demandante y los intervinientes en este proceso, la Sala debe resolver si la autorización prevista en el artículo 10 de la Ley 1930 de 2018 para continuar las actividades agropecuarias de bajo impacto que se vienen desarrollando en las zonas de páramo desconoce el deber que la Constitución impone al Estado de conservar áreas de especial importancia ecológica (artículo 79) para la preservación de un ambiente sano. En particular, la Sala deberá determinar si la disposición acusada contradice los principios de prevención, precaución y no regresividad en materia ambiental en relación con la protección de los ecosistemas de páramos.

 

57.            Para el efecto, la sentencia se dividirá en cuatro partes: La primera, se ocupará de delimitar el estándar constitucional aplicable a la conservación y protección del ambiente en relación con los ecosistemas estratégicos asociados a la garantía del derecho al agua, la mitigación del cambio climático y la protección de la biodiversidad, como los páramos. Para el efecto, se abordarán los siguientes asuntos: (i) el contenido y alcance del deber estatal de protección del medio ambiente; (ii) el contenido y alcance de los principios de precaución, prevención, sostenibilidad y no regresividad en materia ambiental; (iii) los páramos y su importancia en el ordenamiento nacional; iv) la protección de los páramos como parte de la garantía del derecho al agua; (v) el deber de protección de los páramos para la mitigación del cambio climático; (vi) la importancia de los páramos para la protección de las riquezas naturales de la Nación; (vii) la protección constitucional de los ecosistemas de páramos; y, (vii) la conservación y restauración ambiental desde una perspectiva de derechos humanos.

 

58.            En la segunda parte, se dilucidará el ámbito de protección de las comunidades campesinas, en particular en lo relacionado con el derecho al territorio y a la seguridad alimentaria. Para el efecto, la Corte abordará los siguientes asuntos: (i) la población campesina como sujeto vulnerable, susceptible de especial protección constitucional; (ii) el derecho al territorio de las comunidades campesinas; (iii) el derecho a la seguridad y soberanía alimentaria de las comunidades campesinas; y, (iv) el concepto de justicia ambiental.

 

59.            En la tercera parte, se resolverá el caso concreto. Para el efecto: (i) se hará una breve síntesis de los cargos formulados; (ii) se expondrá el contexto fáctico y normativo de la disposición demandada; y, (iii) se determinará el contenido y alcance de la disposición objeto de control. Hecho esto, la Corte aplicará un test de no regresividad para resolver el problema jurídico y determinar la validez de la norma acusada.

 

EL MANDATO CONSTITUCIONAL DE PROTECCIÓN DEL AMBIENTE

 

Contenido y alcance del deber estatal de protección del ambiente. Reiteración de jurisprudencia

 

El precedente constitucional reconoce que la Constitución contiene una serie de disposiciones orientadas a regular la relación de la sociedad con la naturaleza,^[104] que han sido identificadas como la Constitución Ecológica,^[105] y que dan cuenta de la prevalencia que el Constituyente le otorgó a la protección del medio ambiente como elemento esencial para la garantía del derecho a la vida y a la salud.

 

60.            La Constitución no se compromete con una postura exclusivamente antropocéntrica para justificar la importancia de la protección ambiental. Por el contrario, el ambiente como objeto de interés superior trasciende los bienes particulares de cada individuo y su defensa procede de forma directa y autónoma, a pesar de que, en general, su garantía sea un soporte de la vida humana presente y futura.[106] Así, la protección del ambiente se expresa en el ordenamiento constitucional como: un principio que irradia todo el orden jurídico; un derecho fundamental[107] y también colectivo susceptible de protección mediante el ejercicio de acciones constitucionales; y, un deber a cargo del Estado y los particulares.^[108] Para la Constitución Política, el medio ambiente es de tal importancia que implica para el Estado unos deberes calificados de protección.^[109]

 

61.            La protección ambiental, en su dimensión de principio, implica la obligación estatal de conservar y proteger el medio ambiente y procurar que el desarrollo económico y social sea compatible con la salvaguarda de las riquezas naturales de la Nación. Según lo previsto en el artículo 80 de la Constitución Política, el aprovechamiento de los recursos naturales debe hacerse en condiciones de desarrollo sostenible y debe garantizar su conservación, restauración o sustitución.^[110]

 

62.            En cuanto derecho, el ambiente sano (Art. 79) ha sido reconocido como un derecho individual ligado íntimamente a los derechos a la vida y la salud,[111] por lo que, de acuerdo a las condiciones de cada caso, puede ser protegido vía de la acción de tutela. En tanto derecho colectivo, que implica el “derecho [de toda la humanidad] a que se le conserve el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho”, ^[112] la acción popular es su vía principal mecanismo judicial de protección (Art. 88).

 

63.            Por último, en su dimensión de deber, la protección del ambiente es prioritaria y vincula a los particulares y al Estado^[113] mediante obligaciones de prevención y protección ambiental, y control de los factores de su deterioro. Así, los artículos 58,[114] 79, 80 y 95.8[115] de la Constitución Política hacen a los particulares partícipes de los deberes de protección ambiental. Para el caso que nos ocupa, interesa particularmente a la Corte la protección del ambiente en su condición de deber a cargo del Estado y de los particulares.

 

64.            En materia internacional, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, aprobada e incorporada al ordenamiento mediante la expedición de la Ley 164 de 1994, insta a buscar alternativas para abordar la compleja problemática del cambio climático. En particular, esta Convención reconoce que, como Colombia, “los países en desarrollo con ecosistemas montañosos frágiles, son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático”. Esta Convención persigue la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático, en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar la producción de alimentos y permitir el desarrollo económico sostenible.

 

65.               La Convención prevé, para los Estados que la suscriben, el deber de “tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos”. Así mismo, señala que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberán ser integrales y eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible, y tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos, sumideros y depósitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar todos los sectores económicos. En virtud de esta Convención, Colombia se ha comprometido a “[p]romover la gestión sostenible y promover y apoyar con su cooperación la conservación y el reforzamiento, según proceda, de los sumideros y depósitos de todos los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, inclusive la biomasa, los bosques y los océanos, así como otros ecosistemas terrestres, costeros y marinos.”[116]

 

66.            En desarrollo de los deberes adquiridos en la Convención, los Estados Parte adoptaron el Protocolo de Kioto, mediante el cual se fijan metas específicas para que los Estados más contaminantes, estos son, los más desarrollados del mundo, reduzcan efectivamente sus emisiones de GEI, principalmente mediante medidas nacionales. Además, se prevén tres mecanismos que contribuyen a tal propósito con la participación de los países en desarrollo, en lo que se ha denominado “el mercado de carbono”, que comprende básicamente tres mecanismos: a) comercio internacional de emisiones, b) mecanismo de desarrollo limpio (MDL) y, c) aplicación conjunta. Mediante el uso de estas herramientas, los países más contaminantes pueden cumplir su meta de reducción de emisiones invirtiendo en países en desarrollo para que éstos se abstengan de utilizar la cantidad de emisiones permitidas, adopten tecnología que reduzca sus emisiones, o bien, emprendan proyectos para aumentar su capacidad de absorción de GEI mediante procesos de reforestación, forestación o conservación de ecosistemas que contribuyen a ese efecto.

 

67.            Incluso, antes de la expedición de la Constitución Política de 1991, Colombia suscribió instrumentos que reconocen al ambiente como condición esencial para la vida y en los que adquirió compromisos específicos de protección ambiental. En particular, la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano de 1972 reconoce dentro de sus principios que “el medio ambiente es esencial para el bienestar del hombre y para el goce de los derechos humanos fundamentales, e incluso el de la vida misma”. Así mismo, declara el deber de preservar los recursos naturales de la tierra, incluida el agua, en beneficio de las generaciones presentes y futuras “mediante una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga”. En particular, prevé que debe mantenerse la capacidad de la tierra para producir recursos naturales renovables y, siempre que sea posible, restaurarse o mejorarse. Para reiterar el deber de protección y conservación, el principio 4 de la Declaración señala que “[e]l hombre tiene la responsabilidad especial de preservar y administrar juiciosamente el patrimonio de la flora y fauna silvestres y su hábitat, que se encuentran actualmente en grave peligro por una combinación de factores adversos. En consecuencia, al planificar el desarrollo económico debe atribuirse importancia a la conservación de la naturaleza, incluidas la flora y fauna silvestres”. La Declaración reconoce que los Estados tienen capacidades diferenciadas y retos particulares para lograr la conservación ambiental en función de su nivel de desarrollo y señala la ruta para resolver la tensión que puede generar el desarrollo y la protección ambiental al prever que la solución para esto radica en “el desarrollo acelerado mediante la transferencia de cantidades considerables de asistencia financiera y tecnológica que complemente los esfuerzos internos de los países en desarrollo y la ayuda oportuna que pueda requerirse”[117]. En el mismo sentido, el principio 12 de la Declaración señala el deber de los Estados de destinar recursos a “la conservación y mejoramiento del medio, teniendo en cuenta las circunstancias y las necesidades especiales de los países en desarrollo y cualesquiera gastos que pueda originar a estos países la inclusión de medidas de conservación del medio en sus planes de desarrollo, así como la necesidad de prestarles, cuando los soliciten, más asistencia financiera internacional con ese fin.”[118]

 

68.            Por otro lado, la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 contempla dentro de sus principios que la protección del ambiente debe ser parte integrante del desarrollo económico y social y no podrá considerarse de forma aislada.[119] Así mismo, los Estados firmantes de esta Declaración reconocen que deben cooperar con espíritu de solidaridad para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra.[120] Para ese efecto, entre otros, la Declaración reconoce la importancia de la participación de las comunidades involucradas en la conservación mediante la provisión de información sobre el medio ambiente del que dispongan las autoridades públicas, su incorporación al proceso de toma de decisiones,[121] en particular en lo relativo a la “ordenación del medio ambiente y en el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales.”[122]

 

69.            La Corte ha concluido que el Estado colombiano tiene cuatro deberes primordiales respecto del medio ambiente:[123] (i) El deber de prevenir los daños ambientales que el artículo 80 de la Constitución establece en términos de evitar factores de deterioro ambiental (artículo 80.2). Este deber también se expresa en el fomento a la educación ambiental (artículos 67 y 79) y la garantía de participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente (artículo 79). (ii) El deber de mitigar los daños ambientales, que se manifiesta en el control a los factores de deterioro ambiental (artículo 80.2) y la intervención en la explotación de los recursos naturales y en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, con el fin de racionalizar la economía en aras de mejorar la calidad de vida de los habitantes y lograr los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano (artículo 334).  (iii) El deber de indemnizar o reparar los daños ambientales, que halla su fundamento: (a) en el principio general de responsabilidad del Estado (artículo 90), (b) la facultad que la Constitución reconoce a la ley para definir casos de responsabilidad civil objetiva por los daños ocasionados a los derechos colectivos (artículo 88), y (c) el deber estatal de exigir la reparación de los daños causados al ambiente (artículo 80.2). Por último, (iv) el deber de punición por los daños ambientales que demanda del Estado la imposición de sanciones de acuerdo con la ley. Esta atribución, como manifestación del ius puniendi, admite su ejercicio tanto por la vía del derecho administrativo sancionador (lo que incluye el derecho contravencional^[124] y el derecho correccional^[125]), como a través del derecho punitivo del Estado.

 

70.            La Sala observa, además, que los instrumentos internacionales adoptados por Colombia en materia ambiental sugieren mecanismos de conciliación entre el deber de conservación y protección ambiental y las necesidades propias de desarrollo de sus comunidades, al señalar la posibilidad de que estas tensiones se resuelvan mediante la participación de las comunidades, la transferencia de tecnología y la inversión en procesos productivos sostenibles.

 

El contenido y alcance de los principios de precaución, prevención, sostenibilidad en materia ambiental

 

71.            En cumplimiento del mandato constitucional de internacionalización de las relaciones ecológicas,[126] el marco jurídico para la protección ambiental se amplía mediante la incorporación de instrumentos internacionales que definen principios en materia ambiental y comprenden compromisos puntuales para la protección del ambiente. Dado que los intervinientes han hecho alusión expresa a los principios ambientales, en particular los de precaución y no regresividad, pasa la Sala a fijar brevemente el alcance de estos, con base en lo señalado por la jurisprudencia constitucional.

 

72.            El de precaución fue definido en el Principio No. 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo,[127] así: “(…) [c]uando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.” La jurisprudencia constitucional ha identificado esta definición como una de las versiones “débiles” del principio, en tanto: (i) cualifica el umbral del riesgo (grave o irreversible); (ii) no establece un deber positivo ni una inversión de la carga de la prueba; y, (iii) incluye un criterio eficacia en función de los costos o costo efectividad en la adopción de medidas.^[128]

 

73.            Los principios de precaución y prevención fueron incorporados al ordenamiento interno en el artículo 1° de la Ley 99 de 1993, declarado exequible en la sentencia C-528 de 1994. En particular, los artículos 32 a 40 de la Ley 1333 de 2008 desarrollan en concreto las medidas con las que cuentan las autoridades ambientales para dar aplicación al principio de prevención.

 

74.            Para la Corte, el principio de precaución no equivale a una presunción iuris tantum de que la actividad es dañina y, por lo tanto, debe prohibirse. Por el contrario, la aplicación del principio de precaución exige considerar, por lo menos, los siguientes factores: (i) la existencia de un riesgo; (ii) el grado de certeza al respecto y la confiabilidad de la evidencia científica asociada; (iii) su magnitud; (iv) la respuesta regulatoria ya adoptada por las autoridades; y, (v) el cumplimiento de las regulaciones existentes y otras consideraciones de relevancia constitucional.[129]

 

75.            La revisión de las sentencias proferidas por la Corte ha permitido identificar cinco líneas jurisprudenciales que reconocen al principio de precaución como: (i) norma compatible con el derecho nacional colombiano; (ii) norma que faculta a las autoridades para actuar;[130] (iii) norma aplicable por los jueces para imponer deberes a las autoridades y a los particulares;[131] (iv) regla interpretativa;[132] y, (v) regla de apreciación probatoria.[133] 

 

76.            Para el caso que nos ocupa es particularmente relevante la dimensión del principio de precaución como norma aplicable por los jueces para imponer deberes a las autoridades y a los particulares, de la que se siguen deberes para el Estado en su función de regulación en materia ambiental y económica. Estos deberes consisten en: (i) controlar razonablemente el riesgo, para lo cual es necesario contar con evidencia científica que dé cuenta de su existencia y permita evaluar su admisibilidad. De este deber se sigue la exigencia de que la regulación adoptada por el Estado constituya una respuesta razonable al riesgo detectado e, incluso, permite que el juez constitucional ordene la adopción de regulaciones en aquellos eventos en que la opción escogida por el Estado ante la existencia del riesgo haya sido la inacción.[134] (ii) Cumplir la regulación existente, lo cual implica que los particulares y las autoridades observen las normas destinadas a disminuir riesgos para la salud o el ambiente,^[135] sea que éstas hagan parte del ordenamiento interno o que se trate de normas internacionales vinculantes para el Estado. (iii) La obligación de no hacer, respecto de la cual la Corte ha advertido que “[e]l principio de precaución […] no necesariamente implica la intervención Estatal. Cuando los peligros potenciales son leves, o cuando el nivel de certeza científica es mínimo, o por completo inadecuado, la mejor decisión, puede ser no adoptar ninguna medida.”^[136] En todo caso, antes de emitir una orden, el juez constitucional debe evaluar si se han cumplido en su orden, los deberes de controlar razonablemente el riesgo y cumplir la regulación existente, o si, por el contrario, en el caso puntual, es aplicable la obligación de no hacer.

 

77.            Ahora bien, el principio de prevención en materia ambiental obedece al mismo propósito que persigue el principio de precaución, esto es, conferir al Estado deberes para actuar previamente ante afectaciones, daños o riesgos que comprometan el ambiente y los derechos que se relacionen con su goce. La diferencia entre estos dos principios radica en que el principio de prevención aplica en aquellos eventos en los que es posible conocer con certeza las consecuencias derivadas de los proyectos, obras o intervenciones que afectarán el ambiente. En estos casos, el deber del Estado consiste en reducir esas repercusiones o evitarlas, mediante el uso de mecanismos como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, “cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente.”[137]

 

78.            Por su parte, el principio de sostenibilidad establece que dentro del ordenamiento debe primar la viabilidad ecológica, lo cual implica que el desarrollo de los sistemas económicos y sociales están limitados por el deterioro y la capacidad de regeneración de los ecosistemas en donde se apoyan. “Esa sustentabilidad tiene la obligación de respetar los límites de absorción y de regeneración del ambiente, de modo que no se comprometa su disfrute para las generaciones futuras y para otras especies vivas no humanas.”[138] Al respecto, en la Sentencia C-137 de 1996, la Corte precisó que ese crecimiento sustentable “permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas propias”. Lo anterior fue reiterado en la Sentencia T-411 de 1992, en la cual se indicó que la protección del medio ambiente está ligada a la protección del derecho a la vida de las generaciones actuales y venideras, “puesto que estamos en la obligación y el desafío de entregar el legado que hemos recibido en condiciones óptimas a nuestros descendientes.”

 

79.            La Constitución recoge este principio en diferentes artículos. Por ejemplo, en el artículo 80, al indicar que todos los niveles de la administración del Estado deben planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales con el fin de garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución.[139] También reproduce su contenido en los artículos 333 y 334 al establecer el deber que tiene el legislador de delimitar la libertad económica y racionalizar la economía cuando sea necesario para proteger el ambiente, entre otros.

 

80.            En virtud del principio de sostenibilidad i) las actividades que puedan afectar recursos naturales, deben realizarse atendiendo el criterio de desarrollo sostenible o, en otras palabras, las actividades deben respetar los límites de absorción y de regeneración del ambiente; y, ii) la Constitución atribuyó a las autoridades el deber de proteger esos recursos y de cuidar y controlar los factores de deterioro ambiental, ámbitos que corresponden con la sustentabilidad de los ecosistemas.[140]

 

81.            En suma, en el evento de riesgo de daño ambiental, el Estado está, por regla general, en el deber de adoptar medidas de protección previas, que realicen cada vez, en mayor medida, el derecho a un ambiente sano, bien porque cuente con la información necesaria para adoptar regulaciones y medidas previas (principio de prevención) o, bien porque, ante la incertidumbre sobre el efecto ambiental de una actividad, despliegue las acciones necesarias para prevenir el riesgo eventual (principio de precaución). En todo caso, las actividades económicas y sociales permitidas en el ordenamiento están limitadas por la capacidad de recuperación y el deterioro de los ecosistemas en los que se apoyan, de manera que, corresponde al Estado contar con la información necesaria e imponer los controles a los que haya lugar para garantizar la supervivencia de los ecosistemas para el futuro.

 

El principio de progresividad y no regresividad en materia de derechos ambientales

 

82.            Por último, el principio de no regresividad en materia ambiental se deriva de la cláusula general de progresión de los derechos económicos, sociales y culturales (en adelante, DESC) prevista en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, PIDESC), y en el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos “Pacto de San José”. Este principio aplica en materia ambiental en tanto el artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de DESC “Protocolo de San Salvador”, reconoce el derecho al medio ambiente sano como parte del catálogo de DESC. De la cláusula de progresión se sigue la obligación estatal de no regresividad, según la cual todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado en materia de DESC es, en principio, constitucionalmente problemático.[141] No obstante, la jurisprudencia ha sido clara al señalar que la regresividad de una medida no conduce inexorablemente a su inconstitucionalidad, en cuanto es posible que ella “sea justificada, adecuada y proporcionada para alcanzar un propósito constitucional de particular importancia.”[142]

 

83.            La jurisprudencia constitucional ha sido pacífica al señalar que, “la constatación de la regresividad de la medida no conduce automáticamente a su inconstitucionalidad. Si bien este tipo de medidas pueden ser constitucionalmente problemáticas por desconocer el principio de progresividad, esto sólo opera como una presunción, prima facie, de su inconstitucionalidad. En consecuencia, para desvirtuar esta presunción es necesario que la medida sea justificada y además adecuada y proporcionada para alcanzar un propósito constitucional de particular importancia.”[143]

 

84.            La Corte ha desarrollado un juicio para determinar en qué casos se desconoce el principio de no regresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales (DESC), y lo ha aplicado para analizar la validez de disposiciones que comprometen mandatos ambientales. Inicialmente, el test de regresividad se estableció como parámetro de análisis del retroceso de las garantías alcanzadas con el tiempo en el marco de la faceta prestacional de los DESC. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional estableció que el principio de progresividad implica la no regresividad de todos los derechos, en razón a que el debate sobre la jerarquía de los derechos ha sido superada y se ha señalado con claridad que todos los derechos contienen una faceta prestacional que es objeto de desarrollo progresivo.[144] Así, aun cuando el derecho al medio ambiente sano está dentro del conjunto “De los derechos colectivos y del ambiente”, se encuentra cobijado por el principio de progresividad en tanto: i) contiene una faceta prestacional que demanda del Estado la ampliación progresiva de su realización; y, (ii) el artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en Materia de DESC “Protocolo de San Salvador”, reconoce el derecho al medio ambiente sano como parte del catálogo de DESC. Por tanto, las normas que retrocedan el nivel de realización del derecho al medio ambiente deben ser estudiadas a la luz del test de no regresividad o juicio de progresividad y no regresión.

 

85.            En la Sentencia C-038 de 2004 se indicó que las medidas que generen regresión en materia de derechos laborales se presumen como inconstitucionales y requieren de un control judicial más estricto. Así, para que la norma pueda “ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social (...)” o, en otras palabras, deben justificar la regresividad de la medida. Para constatar que las medidas fueran proporcionadas en cuanto a los objetivos perseguidos debe aplicarse un juicio de proporcionalidad estricto.[145]

 

86.            Más adelante, en la Sentencia C-536 de 2012 la Corte estudió la constitucionalidad de una norma legal[146] que disponía que en los proyectos de vivienda de interés social un 1% de las viviendas debía adecuarse para la población en situación de discapacidad. En esa oportunidad la Corte indicó que el test de regresividad comprende tres pasos, a saber: i) establecer si la medida es efectivamente regresiva después de comparar los supuestos jurídicos;[147] ii) verificar si la norma no desconoce contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales;[148] y, iii) revisar la justificación de la medida, por medio de la aplicación del test estricto de proporcionalidad. Frente a este último punto, la Sala Plena agregó que las “medidas regresivas no se encuentran justificadas cuando en el trámite legislativo no fueron discutidas las razones por las cuales la medida regresiva era necesaria, o cuando no fueron estudiadas otras alternativas menos lesivas (…)”[149]

 

87.            En la sentencia C-298 de 2016, la Corte recogió los elementos esenciales del juicio y los aplicó para determinar si la disminución en los tiempos de trámite de las licencias ambientales constituía o no un retroceso en materia de protección ambiental. En esta sentencia, la Corte reiteró que, para superar la presunción de inconstitucionalidad de medidas regresivas en materia ambiental, es preciso demostrar “(1) que la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja.” ^[150]

 

88.            Así, corresponde al juez constitucional revisar en cada caso, frente a las pruebas recaudadas en el expediente y la evidencia disponible si la medida analizada es en efecto regresiva, o si, por el contrario, no afecta el contenido esencial del mandato o derecho ambiental aparentemente afectado y, además, es idónea, necesaria y proporcionada para el logro de una finalidad constitucionalmente imperiosa.

 

89.            Recientemente, la Corte en la Sentencia C-046 de 2018, estudió un cargo por el presunto desconocimiento del principio de progresividad de una disposición[151] que estableció que la provisión de los cargos de director o gerente de las ESE puede ser efectuada por el Presidente, los Gobernadores y Alcaldes mediante el nombramiento y no mediante concurso de méritos. En esta la Sala recogió lo establecido por la jurisprudencia en los últimos años en relación al test de no regresividad o al juicio de progresividad y no regresión.

 

90.            Al respecto indicó que las reglas generales de no regresividad son las siguientes: “(i) las medidas que constituyan un retroceso en la protección de los derechos sociales, económicos y culturales son prima facie inconstitucionales; (ii) la libre configuración del Legislador se reduce en materia de estos derechos, en tanto que cuando éste adopte una medida que produzca una disminución en el nivel de protección alcanzado, tiene el deber de justificación conforme al principio de proporcionalidad, aun cuando exista un amplio margen de configuración; (iii) la prohibición de regresividad también es aplicable a la Administración; (iv) en virtud de este principio no es posible avalar la inactividad del Estado en su tarea de implementar acciones para lograr la protección integral de los derechos; y, (v) en relación con las facetas prestacionales de los derechos que no son exigibles de forma inmediata, es posible solicitar judicialmente “(1) la existencia de una política pública, (2) orientada a garantizar el goce efectivo del derecho y (3) que contemple mecanismos de participación de los interesados.”

 

91.            La Sala Plena concluyó que los pasos a seguir para analizar la regresividad de una medida que involucre la realización de la faceta prestacional de un derecho, son los siguientes:

 

i)                   “Verificar si la medida afecta el ámbito de exigibilidad inmediata del derecho, en los términos establecidos por la Constitución, la jurisprudencia y el bloque de constitucionalidad. Es decir, si la medida escapa el ámbito de las facetas relacionadas, principalmente, con el principio de no discriminación y con el contenido esencial de cada derecho.”[152] Dicho de otro modo, en este primer paso corresponde verificar si, la disposición estudiada incide en el contenido esencial del derecho, es decir el ámbito de exigibilidad inmediata, o el principio de no discriminación para el goce del derecho, o si, en efecto, se relaciona con su faceta prestacional.

 

ii)                Constatar que la medida disminuya el nivel de satisfacción previamente alcanzado[153], es decir, que efectivamente sea regresiva.

 

iii)             La aplicación de un juicio de proporcionalidad en sentido estricto que debe revisar que la medida: “(i) persiga una finalidad constitucionalmente imperativa; (ii) que el instrumento utilizado para alcanzar ese fin sea ciertamente idóneo; (iii) que la medida sea necesaria, es decir, que no existan otros medios menos regresivos para alcanzar ese fin; y, (iv) que la medida sea proporcional en sentido estricto, sin afectar, no obstante, el núcleo mínimo del derecho en cuestión. Al enfrentarse a una presunción de inconstitucionalidad, la carga de probar estos elementos recae sobre el Estado.”

 

92.            En esta misma Sentencia, la Sala Plena señaló que, además de verificar la proporcionalidad en estricto sentido, para superar la presunción de inconstitucionalidad de la norma es necesario constatar que la decisión del Legislativo se basó en un estudio cuidadoso y que se analizó la inexistencia de otras alternativas eficaces que fueran menos lesivas.

 

Los páramos y su importancia en el ordenamiento nacional

 

93.            La Ley 1930 de 2018 define el páramo como un ecosistema “de alta montaña, ubicado entre el límite su­perior del Bosque Andino y, si se da el caso, el límite inferior de los glaciares, en el cual dominan asociaciones vegetales tales como pajo­nales, frailejones, matorrales, prados y chuscales, además puede haber formaciones de bosques bajos y arbustos y presentar humedales como los ríos, quebradas, arroyos, turberas, pantanos, lagos y lagunas, entre otros.”[154]

 

94.            Estos ecosistemas se encuentran en el norte de los Andes, desde el norte del Perú hasta Ecuador, Colombia y Venezuela, aisladamente en Panamá, Costa Rica,[155] África, Indonesia y Papua Nueva Guinea.[156] De acuerdo con el Atlas de Páramos publicado por el IAVH, existen 5 sectores donde se concentran los páramos en el país: i) la Cordillera Oriental; ii) Cordillera Central; iii) Nariño Putumayo; iv) Cordillera Occidental; y, v) la Sierra Nevada de Santa Marta. Las zonas de páramo se agrupan en 15 distritos, que concentran los 36 páramos delimitados a la fecha,[157] 400 de los 1123 municipios se encuentran parcialmente dentro de esta delimitación, esto es, el 36% del total de los municipios tienen ecosistemas de páramos en su territorio.[158]

 

95.            El proceso de delimitación de los páramos ha sido de interés desde el 2010 y, se convirtió en deber a partir de 2105, por mandato del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015. Allí se estableció que el MADS es el responsable de hacer la delimitación de las áreas de páramos teniendo en cuenta criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos. Dicha delimitación debe hacerse teniendo en cuenta i) el área de referencia definida en la cartografía generada por el Instituto Alexander Van Humboldt a escala 1:100.000 o 1:25.000, cuando esta última esté disponible; y, ii) un estudio técnico realizado por la autoridad ambiental regional que permita caracterizar el contexto ambiental, social y económico del área establecida en la cartografía generada por el IAVH. Este procedimiento fue refrendado en el artículo 4 de la Ley 1930 de 2018.

 

96.            De acuerdo con la Guía Divulgativa para la Delimitación de Páramos de Colombia del IAVH, existen tres componentes que interactúan en los ecosistemas de páramos, a saber: el componente biogeofísico, el sociocultural y el de integridad ecológica. En el componente biogeofísico se reconoce que hay 3 franjas altitudinales en el páramo: i) el subpáramo o páramo bajo, que colinda con el bosque de alta montaña; ii) el páramo; y, iii) el super páramo, que va hasta el límite de los glaciares.[159] Para definir los límites, tanto superiores como inferiores, es necesario reconocer que los páramos son territorios dinámicos que deben responder a las condiciones de humedad, nubosidad, presión atmosférica, suelos, radiación solar, procesos morfogénicos, litología, pendiente y sobre todo a las condiciones y características que mantienen la dinámica hidrológica e hidrogeológica de los páramos. Ahora, el componente socio-cultural es de especial relevancia pues pone de presente que “se hace necesario reconocer el páramo más allá de unas comunidades vegetales típicamente establecidas (pajonales, frailejonales), y entenderlo también como un territorio en el cual habitan hombres y mujeres, comunidades locales que han dispuesto áreas de cultivo, pastoreo y otro tipo de actividades antrópicas, que también se incluyen en los procesos ecosistémicos de la alta montaña.”[160] Por su parte, el componente de integridad ecológica implica que en el proceso de delimitación se tienen que definir y respetar las características ecológicas dominantes del páramo a delimitar -estructura, composición, diversidad, interacciones y función- y los beneficios y servicios ecosistémicos.[161]

 

97.            Así, para la determinación de la ubicación de los 36 páramos delimitados, se adelantaron procesos de identificación de las áreas de referencia y se incluyeron áreas que, aunque han sido intervenidas y transformadas por el hombre, corresponden a estos ecosistemas. Esto es de vital importancia, pues a partir de esa delimitación se entiende que las zonas dentro de los polígonos son áreas que en su totalidad deben tener un tratamiento especial dentro de la gestión integral de los páramos ya sea para su recuperación y conservación.[162]

 

98.            La jurisprudencia constitucional, atendiendo los conceptos del IAVH, entre otros insumos científicos, ha reiterado que los páramos son ecosistemas estratégicos por los siguientes cuatro aspectos: i) son reguladores de agua; ii) son depósitos de carbono; iii) tienen una alta diversidad biológica y son laboratorios de evolución;[163] y, iv) tienen una gran importancia cultural.[164]

 

99.            Sin embargo, a pesar de su importancia, estos ecosistemas se encuentran amenazados y hay una latente disminución de los servicios ecosistémicos que prestan. Diferentes factores como las falencias en los procesos de toma de decisiones en la planificación territorial que no propenden por su conservación, la presión del aumento de la población, prácticas de agricultura intensiva (principalmente por cultivos de papa y cebolla), la conversión a sistemas de ganadería extensiva, la explotación minera, la construcción de infraestructura,[165] la ampliación de actividades turísticas y las prácticas de reforestación con especies exóticas son las amenazas a las que se enfrentan los páramos.[166] 

 

La protección de los páramos como parte de la garantía del derecho al agua

 

100.        Dadas las características de sus suelos, los páramos pueden recoger y almacenar en los subsuelos agua que proviene de las lluvias, las nieblas o de suelos humíferos, para luego liberarla gradualmente y permitir la formación de lagunas, quebradas y ríos.[167] Es por esto que una de sus mayores virtudes es la de regular el agua y así permitir la formación de cuerpos de agua para el uso humano, siendo “verdaderas fábricas de agua.”^[168] Adicionalmente, por su forma única de recolección de agua y filtrado en los subsuelos, el agua que se produce es más potable y el proceso de absorción y filtración evita la erosión del suelo, de manera que, además, son protectores de inundaciones y de fenómenos climáticos. [169]

 

101.       El proceso de producción hídrica que se le atribuye a los páramos es consecuencia, en gran medida, de las condiciones de precipitación de estas zonas (se dice que estas tienen un rendimiento hídrico de 50% a 80% mayor que otros ecosistemas tropicales[170]) y, del descongelamiento de la nieve y hielo que se encuentran en los glaciares y picos montañosos por encima de estos ecosistemas.[171] Por lo general, los páramos tienen una precipitación moderada alta y frecuente, alta humedad relativa en el aire y baja evapotranspiración.[172] Estas condiciones implican una alta disponibilidad de agua que puede ser recogida y canalizada a ecosistemas de captura de agua como son las turberas, humedales, pantanos y lagunas glaciares.[173] Adicionalmente, las propiedades de los suelos, la topografía y la vegetación, contribuyen a la captura del agua disponible y a la prestación de los servicios de regulación hidrológica que tienen los páramos.[174]

 

102.       La mayoría de los suelos de páramos, por su ubicación, tienen cenizas volcánicas y, por ende, un alto contenido de hierro y aluminio activo que propician una descomposición lenta del material orgánico, alta retención de agua y permeabilidad.^[175] Esto, por cuanto generan una leve carga eléctrica que causa que el agua se adhiera.[176] Otras características del suelo que permiten que haya una conductividad hidráulica y una capacidad de retención del agua muy altas son la densidad aparentemente baja de los suelos, la presencia de carbono orgánico y su estructura abierta y porosa.^[177]

 

103.       La vegetación de los páramos también juega un rol primordial en la retención y liberación del agua. Por una parte, por la acumulación de hojas y raíces de las plantas, se forma una capa orgánica en los suelos en donde hay un lento proceso de descomposición, consecuencia de las bajas temperaturas. Esa capa orgánica que se ha acumulado a través de los años, entre varias funciones, recoge la humedad y evita la desecación o pérdida de humedad de los suelos.^[178]  Por otro lado, el tipo de vegetación de los páramos ayuda a capturar y el agua que está en el aire (especialmente a través de las epifitas[179]) y consume muy poca a pesar de la radiación que recibe por estar en las altas latitudes. Se estima que la vegetación del páramo puede retener hasta 40 veces su peso en agua.[180] Esto permite que la mayoría del agua vaya a las capas profundas del subsuelo y eventualmente a las zonas bajas.[181]

 

104.       Ahora, una vez llega el agua a los suelos, esta pasa al subsuelo dada la alta capacidad de infiltración que existe en los páramos. Allí, atendiendo a las condiciones geográficas, desciende por las laderas. Al respecto, se ha encontrado que el movimiento del agua en las cuencas altoandinas se caracteriza por la predominancia de flujo lateral subsuperficial a través de la matriz del suelo. En otras palabras, la altura de las montañas hace que el agua baje y aprovisione los ecosistemas que se encuentren en menor altitud como altiplanos, zonas costeras, llaneras y amazónicas. Sin embargo, es necesario ampliar los estudios sobre la hidrología del páramo, pues si bien algunas partes de su proceso son conocidas, los investigadores indican que todavía hay un amplio campo para investigar. Es vital contar con información científica profunda para comprender cómo funciona este complejo ecosistema y poder tomar decisiones públicas acertadas frente a su restauración y conservación y hacer seguimiento a su comportamiento.^[182]

 

105.       Los ecosistemas de páramo son neurálgicos para la garantía y acceso a diferentes derechos fundamentales como el agua y para asegurar la seguridad alimentaria en el país. De acuerdo con el IAVH, los páramos en Colombia abastecen de agua a 16 ciudades capitales (aproximadamente a 17 millones de personas),[183] son fuente de agua para 73 hidroeléctricas, que corresponden al 53 % del potencial hidroeléctrico del país y, son fuente de agua de 173 distritos de riego para la producción de alimentos.[184]

 

106.       La íntima relación de los páramos con el ciclo del agua los hace indispensables para la garantía del derecho al agua en los términos en que este ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional. Aunque el derecho al agua no fue reconocido de manera expresa por el constituyente de 1991, la Corte Constitucional ha desarrollado una larga y robusta línea jurisprudencial[185] respecto de su existencia, contenido y justiciabilidad, basada en su reconocimiento en instrumentos internacionales[186] y su estrecho vínculo con el mantenimiento de la vida.[187] Para el efecto, ha partido del hecho de que el agua es un recurso vital para el ejercicio de los derechos humanos[188] y para la preservación del ambiente[189] y, ha reconocido que el agua es un derecho individual y colectivo cuya garantía corresponde a los Estados.[190] Además, la Constitución reconoce al agua como un bien de uso público[191] y un servicio público cuya prestación es inherente a la función social del Estado.[192]

 

107.       Con base en la Observación General 15 del Comité de DESC, la Corte ha reiterado que el goce del derecho al agua debe garantizarse en tres dimensiones, así: (a) disponibilidad, que se refiere a que el abastecimiento de agua de cada persona debe ser continuo y suficiente para los usos personales y domésticos; (b) accesibilidad;[193] y, (c) calidad.[194]

 

108.       Para los efectos del presente caso, importa reseñar el alcance del componente de disponibilidad. La primera dimensión de este componente conmina a los Estados a brindar una cantidad suficiente de agua para satisfacer las necesidades básicas de bebida, alimentación, cocción de alimentos, limpieza y el saneamiento de las personas.[195] Igualmente, la disponibilidad comprende la regularidad en el acceso al servicio de agua potable, es decir, que “la periodicidad del suministro de agua sea suficiente para los usos personales y domésticos.”[196] Por último, la disponibilidad incluye el concepto de sostenibilidad del recurso hídrico, en virtud del cual el agua debe ser accesible para la satisfacción de las necesidades básicas tanto de las generaciones presentes como de las futuras.

 

109.       En particular, la Observación General Nº 15 incluye dentro de las obligaciones de cumplir, relativas a la dimensión de sostenibilidad del componente de disponibilidad, el deber de los Estados de “adoptar estrategias y programas amplios e integrados para velar porque las generaciones presentes y futuras dispongan de agua suficiente y salubre.”[197] El Comité señala que dentro de estas estrategias podrían figurar la vigilancia de las reservas de agua y el “examen de las repercusiones que puedan tener ciertas medidas en la disponibilidad del agua y en las cuencas hidrográficas de los ecosistemas naturales, tales como los cambios climáticos, la desertificación y la creciente salinidad del suelo, la deforestación y la pérdida de biodiversidad.”[198] Así, el control de las consecuencias que la deforestación o la modificación del paisaje ecológico, pueden tener en la disponibilidad presente y futura del agua, hace parte de las obligaciones del Estado en relación con la garantía del derecho fundamental al agua. Así, la adopción de políticas económicas o ambientales que tengan incidencia en los ecosistemas involucrados en el ciclo hídrico deberá atender al impacto que pueda generarse en la disponibilidad del recurso hídrico en el futuro.

 

110.       La garantía del derecho al agua impone al Estado tres tipos de obligaciones,[199] a saber: (i) obligación de respeto, en virtud de la cual el Estado debe abstenerse de intervenir directa o indirectamente de manera negativa en el disfrute del derecho a disponer de agua potable.[200] De ello se sigue la prohibición de: (a) actividades que nieguen o restrinjan el acceso al agua potable en condiciones de igualdad; (b) interferir de forma arbitraria en los sistemas tradicionales o comunitarios de distribución del agua; (c) reducir o contaminar ilícitamente el agua; y, (d) restringir el acceso a los servicios e infraestructuras de suministro de agua o destruirlos como medida punitiva. (ii) obligación de proteger, que se concreta en un deber del Estado de regular el comportamiento de individuos, empresas o cualquier colectivo para evitar interferencias o vulneraciones al derecho al agua que comprenden la explotación inequitativa, la obstaculización del acceso, o la contaminación de los recursos de agua; y garantizar la justiciabilidad del derecho. Y, (iii) obligación de cumplir, que implica adelantar actividades para facilitar, promover y proporcionar la plena efectividad del derecho.

 

111.       Así, se entiende que las dimensiones de sostenibilidad y disponibilidad del derecho al agua cobijan a los páramos, al ser fuentes hídricas que proveen el agua para la ciudadanía. Por lo tanto, el Estado tiene el deber de adoptar políticas económicas y/o ambientales que tengan incidencia en los páramos con el fin de propender por la conservación y restauración de estos ecosistemas por medio la regulación o eliminación de actividades que impacten de forma significativa la disponibilidad del recurso hídrico en el futuro.

 

El deber de protección de los páramos para la mitigación del cambio climático

 

112.       Además de la importancia que revisten los ecosistemas de páramo para la producción de agua y el equilibrio de todo el ciclo hídrico, la Sala observa que estos deben ser especialmente protegidos, también, por la función que cumplen para la mitigación del cambio climático como sumideros de gases de efecto invernadero, GEI.

 

113.       Los GEI son aquellos “componentes gaseosos de la atmósfera, tanto naturales como antropógenos, que absorben y reemiten radiación infrarroja.”[201] Los cambios en la concentración atmosférica de los GEI y aerosoles, en la radiación solar y en las propiedades superficiales del suelo afectan la absorción, dispersión y emisión de la radiación dentro de la atmósfera y en la superficie de la tierra.[202] Dado que las moléculas de los GEI tienen la capacidad de absorber y reemitir las radiaciones de onda larga que provienen del sol y la que refleja la superficie de la Tierra hacia el espacio, cuando estos aumentan, el clima debe ajustarse de algún modo a estas nuevas concentraciones para mantener el balance energético de la atmósfera. Este ajuste se manifiesta en un aumento de la temperatura global (calentamiento global) que genera: (i) un aumento en el nivel del mar, (ii) cambios en los regímenes de precipitación y en la frecuencia e intensidad de los eventos climáticos extremos (tormentas, huracanes, fenómenos del Niño y la Niña), y (iii) variaciones en la composición de los suelos, los recursos hídricos y los ecosistemas.[203] Todo lo cual impacta la salud y el bienestar de los seres que habitan el planeta.

 

114.       El cambio climático se asocia a la ocurrencia de fenómenos climáticos extremos como el Niño y la Niña. Así, la intensidad de estos fenómenos se relaciona de forma directa con la magnitud de las anomalías registradas en la temperatura superficial y subsuperficial del océano, así como con el área cubierta por las mismas.[204] Mientras el fenómeno del Niño ocurre como resultado del calentamiento extremo del océano pacífico, La Niña se asocia a un enfriamiento extremo. Ambos fenómenos impactan el equilibrio de una multitud de ecosistemas, pues la disminución o el aumento generalizado de los volúmenes de precipitación generan anomalías en el sur de la región Pacífica, el suroccidente de la Amazonia colombiana y en algunas áreas del piedemonte llanero.[205] Así, la protección de ecosistemas que cumplen funciones de captura o transformación de GEI se muestra imperativa para el equilibrio ambiental sistémico y la garantía de un ambiente sano que trasciende al espacio específico en el que se encuentra el ecosistema.

 

115.       Ahora, la captura de carbono orgánico también se da en diferentes tipos de suelos, inclusive en suelos de cultivos de alto impacto. Sin embargo, en el caso de los páramos, la capacidad de almacenamiento de carbono orgánico es mucho mayor. Esto se debe a que la cobertura vegetal en los páramos permite la fijación del carbono en grandes proporciones.[206] La vegetación de los páramos, especialmente en las zonas de turberas, pueden retener hasta 10 veces la cantidad de carbono que almacena un metro cuadrado de bosque tropical.[207]

 

116.       Esta fijación es consecuencia de la acumulación de materia orgánica en los suelos y su lento proceso de descomposición por las bajas temperaturas, la alta diversidad y presencia microbiana de bacterias y hongos,[208] la alta acidez de los suelos y el bajo contenido de fósforo y otros minerales.[209] En estos espacios se mantiene el carbono almacenado; en caso de descubrirse o maltratarse el suelo, el carbono se descompone y se libera en la atmosfera como dióxido de carbono, que a su turno es uno de los gases con mayor prevalencia en los GEI.[210] La vegetación del páramo acumula entre 10 y 180 toneladas de carbono por hectárea; en los primeros 40 cm del suelo se pueden encontrar entre 120 y 400 toneladas de carbono por hectárea. Esto aumenta en las zonas de turberas, las cuales pueden acumular hasta 1.500 toneladas de carbono a 6 metros de profundidad.[211]

 

117.       Sin embargo, es importante resaltar que así se trate de una zona de páramo, los suelos intervenidos con labores agrícolas (sean de alto o bajo impacto) o donde hay una mínima cobertura vegetal, tienen una menor capacidad de almacenamiento de carbono. Esto se debe a la aceleración de los procesos de oxidación de la materia orgánica.[212] En un estudio realizado sobre la potencial captura de CO2 asociado a los suelos en los páramos de Guantiva - La Rusia en Boyacá, se encontró que al medir el contenido de carbono orgánico en tres tipos de parcelas en páramo (intervenidas, sin intervención y en recuperación), el lugar donde hay una mayor concentración es en las zonas sin intervención, con una mayor capacidad de almacenamiento casi del 240% sobre las zonas intervenidas.[213]

 

118.       La cobertura vegetal en zonas altoandinas permite la fijación de carbono en grandes proporciones[214] y, por esa vía, contribuye a mitigar el cambio climático. Así, los ecosistemas de páramo y de bosque alto andino reducen la cantidad de CO2 que se irradia a la atmósfera, que a su vez incide en la intensidad del efecto invernadero identificado como una de las causas del cambio climático. Esa capacidad de secuestro de carbono justifica la necesidad de protección intensa de este tipo de ecosistemas pues, además de la reducción de los GEI que se liberan a la atmósfera, la mitigación del cambio climático exige la conservación e incluso la restauración, de los ecosistemas que prestan servicios de secuestro del CO2 como los páramos.

 

119.       Así las cosas, dada la importancia que tienen los páramos por las características propias de sus suelos y su capacidad de retener CO2, su sostenibilidad depende de la conservación y restauración de los suelos. De manera que, en este caso el mandato estatal de protección ambiental de este tipo de ecosistemas, se restringe a lo previsto en la última parte del primer inciso del artículo 80 de la Constitución Política.

 

La importancia de los páramos para la protección de las riquezas naturales de la Nación

 

120.       Como consecuencia del especial proceso de formación de los páramos, estos ecosistemas son hogar de una gran biodiversidad que debe ser protegida. Los páramos surgieron en el proceso de levantamiento de Los Andes, durante el cual se creó un territorio con patrones de drenaje únicos y con una recepción especial de irradiación solar en el mundo, lo que genera la flora de montaña más rica del planeta.[215]

 

121.       En el proceso de glaciación y cambios de bioclima generados por el retroceso y avances de los glaciares nacen los páramos, como pequeñas islas que en algunos momentos de las glaciaciones podían unirse permitiendo un intercambio de especies, mientras que en otros se aislaban de forma que no existía intercambio alguno entre una y otra. Las diferencias de aislamiento y conexión entre las pequeñas islas generaron diferentes posibilidades y procesos de distribución de semillas y esporas, entre otros.[216] Esto explica el alto número de especies endémicas en estos ecosistemas.

 

122.       Específicamente, en Colombia, en las zonas de páramos, se encuentran 124 familias, 644 géneros y 4700 especies y sub especies de plantas,[217] que corresponden a casi el 17% de la diversidad florística de Colombia.[218] De estas, 558 especies son endémicas exclusivas de páramo y otras 1.151 especies son endémicas no exclusivas de páramo.[219]  La vegetación de estos ecosistemas se diversifica en función de la zona en la que se encuentre y el nivel de humedad que reciba. En el subpáramo hay una vegetación arbustiva con bosque bajo. En el páramo medio hay formaciones arbustivas, bambúes de páramo y macollas, dependiendo de la humedad, pero con una vegetación más abierta. En el súper páramo, la vegetación es menos continua, las heladas son más frecuentes y en algunos espacios hay presencia de glaciares.

 

123.       En el documento, Páramos vivos, Bitácora de flora -publicado con el fin de facilitar el conocimiento sobre la fauna de páramos-, el IAVH hizo una recopilación de las especies más encontradas en el paisaje. Estas se clasificaron en los siguientes grupos: árboles, arbustos, bejucos, hierbas, rosetas culescentes y palmas y rosetas acuales. Los árboles son individuos leñosos con una altura superior a 5 metros cuando son adultos, y de los cuales se identifican 13 especies. Los arbustos son individuos leñosos con altura inferior a 5 metros y con ramificaciones hacía la base, de los cuales se identificaron 127 especies. Los bejucos son plantas de tallo largo y flexible, de los cuales se identificaron 5 especies. Las hierbas son individuos no leñosos generalmente menores de 1 metro de altura, se identificaron 163 especies. Las Rosetas caulescentes y palmas son plantas cuya disposición de hojas sobre el tallo es radial o circular y poseen un tallo diferenciable, de estas se identificaron 11 especies las cuales en su mayoría son frailejones. Las rosetas acuales son individuos cuya disposición de hojas sobre el tallo es radial o circular, pero el tallo no es diferenciable, de las cuales se identificaron 10 especies.[220]

 

124.       También se han identificado 90 especies anfibios, 70 especies de mamíferos y 154 especies de aves en estos ecosistemas.[221] Por ello, los corredores conformados por los páramos son de vital importancia para la fauna de la región. El oso andino, el oso de anteojos, el cóndor y el puma, entre otras especies, son habitantes y transitan los mosaicos de páramo y de bosque.

 

125.       Con todo lo anterior, es imperativo proteger la biodiversidad de los páramos pues de esta depende el equilibrio del ecosistema de páramos y por ende la provisión de todos sus servicios ecológicos (provisión y regulación hídrica, y captura de carbono). Este deber, aparte de su obvia imperiosidad para proteger los recursos hídricos y, por tanto, el futuro de la humanidad, fue impuesto al Estado en los artículos 8 y 79 de la Constitución Política y aceptado mediante la ratificación del Convenio de Biodiversidad Biológica.

 

126.       El Convenio de Diversidad Biológica,[222] define la biodiversidad biológica como “la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas.”

 

127.       En la Sentencia C-519 de 1994, la Corte Constitucional se pronunció sobre la importancia que tiene la diversidad biológica para el Estado Colombiano. Al respecto indicó:

 

“Colombia es uno de los países que mayor interés debe tener respecto de los acuerdos internacionales en materia de biodiversidad. La razón es, por lo demás, sencilla: nuestro país ha sido reconocido a nivel mundial como uno de los centros biológicos de mayor diversidad. Sobre el particular, basta con remitirnos a la exposición de motivos […] cuando presentaron ante el Congreso el proyecto de ley correspondiente al Convenio de Diversidad ya referenciado: “países como Colombia, catalogados como 'megabiodiversos' no pueden darse el lujo de anular una de las ventajas comparativas más críticas en las relaciones internacionales y la economía del siglo XXI: los recursos genéticos y la diversidad biológica. En muchos casos esta ventaja es absoluta cuando se trata de especies endémicas, es decir únicas y no repetidas en lugar alguno del planeta (...).

 

“Colombia es uno de los 13 países del planeta que concentran el 60 por ciento de la riqueza biológica. […] Nuestro país reúne aproximadamente el 10 por ciento de todas las especies animales y vegetales del globo, aunque representa menos del 1 por ciento de la superficie terráquea. Esta característica ubica al país en uno de los primeros lugares en diversidad de especies por unidad de área, y número total de especies. Un tercio de las 55.000 especies de plantas de Colombia son endémicas, lo que se considera una riqueza sin igual, equivalente al 10% del total identificado (Bundestag, 1990). El país cuenta, por ejemplo, con el 15% de las especies de orquídeas clasificadas mundialmente; con más de 2.000 plantas medicinales identificadas y con un número elevado de especies de frutos comerciales, silvestres o apenas localmente cultivados, que son comestibles o que pueden llegar a ser utilizados para el mejoramiento genético de especies cultivadas. En el país se han clasificado 338 especies de mamíferos, lo que representa un 8% del total de las conocidas en el Planeta; el 15% de las especies primates vivientes; 1.754 especies de aves (18%); y casi 3.000 vertebrados terrestres”

 

128.       El Convenio de Diversidad Biológica tiene como objetivos: i) la conservación de la biodiversidad; ii) su uso sostenible; y, iii) la participación justa y equitativa de los beneficios derivados de este. Para lograr lo anterior se insta a los Estados para que: a) diseñen e implementen políticas para la protección de la diversidad biológica con el fin de reducir la pérdida de biodiversidad y sus servicios ecosistémicos; y, b) integren la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica en sus políticas públicas. Además, los Estados Parte tienen el deber de: i) identificar, priorizar y hacer seguimiento a los componentes de la diversidad biológica que sean importantes para su conservación; ii) establecer medidas de conservación in situ, como la delimitación de áreas protegidas, entre otras; iii) establecer medidas de conservación ex situ, incluyendo actividades de investigación y de recuperación y rehabilitación de las especies amenazadas, entre otras; iv) establecer medidas para la utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica, que incluyen prestar ayuda a las poblaciones locales para preparar y aplicar medidas correctivas en las zonas degradadas, entre otros; vi) adoptar medidas económicas y sociales que sirvan como incentivos para la conservación y utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica; vii) establecer programas de investigación y capacitación en medidas de conservación de y utilización sostenible de biodiversidad biológica; viii) promover la educación y consciencia pública sobre la importancia de la conservación de la diversidad biológica; y, ix) exigir la evaluación de los impactos ambientales de los proyectos propuestos que puedan afectar la biodiversidad biológica con miras a reducirlos; entre otros. De conformidad con dicho marco, en Colombia se creó la Política Nacional para la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos.

 

129.       Así, la protección de la biodiversidad de los ecosistemas de páramos es un imperativo constitucional que, en todo caso se puede alcanzar mediante la combinación de medidas de diversa índole que atiendan a las realidades específicas de estas áreas estratégicas.

 

La protección constitucional de los ecosistemas de páramos

 

130.       En jurisprudencia reciente, la Corte ha reconocido que los páramos son ecosistemas de especial protección constitucional. En particular, la Sala resalta los pronunciamientos emitidos por esta Corte en las Sentencias C-035 de 2016, T-361 de 2017 y C-369 de 2019. En la Sentencia C-035 de 2016, la Sala Plena estudió la constitucionalidad del parágrafo 1 del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015. La parte inicial del artículo 173 establecía una prohibición de realizar actividades agropecuarias, de exploración de recursos no renovables o construcción de refinerías de hidrocarburos en las áreas delimitadas como páramos. Sin embargo, el parágrafo 1 demandado permitía que las actividades de explotación de recursos no renovables y de hidrocarburos que se estaban desarrollando en el territorio continuaran de manera transitoria. Para los demandantes ese parágrafo vulneraba los derechos al medio ambiente, al agua y al patrimonio público, pues dada su importancia, esas actividades se debían prohibir sin excepción alguna.

 

131.       En esa oportunidad, la Corte fijó el problema jurídico en torno a la tensión que se generaba entre el deber de protección del medio ambiente, previsto en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, y las situaciones jurídicas originadas al amparo de la libertad económica, protegidas por los artículos 58 y 333 constitucionales. Para resolver el problema, la Sala Plena analizó el contenido y alcance de los mandatos constitucionales en conflicto, las características ecológicas de los páramos, y el impacto de la actividad minera en estos ecosistemas.

 

132.       Para resolver el problema jurídico, la Corte analizó los mandatos constitucionales en conflicto y concluyó que: (i) la libertad económica y de empresa están limitadas por el bien común y la función social de la propiedad, que se concretan en la regulación de la economía por el Estado; (ii) el deber del Estado no se limita a regular actividades, sino que puede incluso prohibirlas si de ello se sigue la realización de los fines que le fija la Constitución, dentro de los que se encuentra, el objetivo de conservar las área de especial importancia ecológica; (iii) por lo tanto, ciertos ecosistemas pueden ser objeto de protección constitucional directa, por ejemplo, por vía del control constitucional; y, (iv) la sostenibilidad ambiental de una disposición legal es un factor determinante para su validez constitucional.

 

133.       Con base en las pruebas obrantes en el expediente, la Corte encontró que los páramos son ecosistemas estratégicos que gozan de protección constitucional por: (i) los servicios ecológicos que prestan: a) en la regulación del ciclo hídrico que su vez incide en la disponibilidad y accesibilidad del derecho al agua, b) la captura del carbono y gases efecto invernadero, y c) la biodiversidad; y, (ii) por su “extrema vulnerabilidad, fragilidad y poca resiliencia.”[223]

 

134.       La Corte concluyó que era irrazonable permitir transitoriamente las actividades de minería e hidrocarburos en tanto: (i) la evidencia recaudada en el expediente demostraba que los ecosistemas de páramo son especialmente vulnerables, y las actividades mineras y extractivas generan impactos  difíciles de recuperar, pues la minería a cielo abierto remueve el suelo y la minería de socavón bloquea los canales subterráneos por los que fluye el agua al bosque, lo cual a su vez contribuye al aumento de la erosión y la pérdida de la capa vegetal. (ii) Para la fecha de emisión de la sentencia, existía un déficit de protección jurídica de los páramos derivado de: a) la inexistencia de una ley que determinara que son ecosistemas de especial protección, estableciera medidas para su protección, indicara el mecanismo de su delimitación y las autoridades responsables de su protección y administración;  y, b) la sujeción de la prohibición de su explotación económica a la delimitación que efectuara el MADS, que a su turno podía apartarse de la delimitación hecha mediante la cartografía científica del IAVH.

 

135.       En consecuencia, la Corte declaró la inexequibilidad de los incisos 1, 2, y 3 del primer parágrafo del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, que permitían la realización transitoria de actividades de exploración o explotación de recursos naturales no renovables y de hidrocarburos en los páramos. Además, como medida para contrarrestar el déficit de protección observado, estableció que para que el MADS pudiera delimitar el área de un páramo desconociendo lo establecido por el IAVH, debería fundamentar tal decisión en un criterio científico y asegurar que esta proveía un mayor grado de protección al páramo.

 

136.       Vale la pena precisar que en la sentencia C-035 de 2016, la Sala se limitó a evaluar el impacto de la actividad minera en los ecosistemas de páramos en unas condiciones particulares de protección normativa. Así, el análisis de razonabilidad adoptado en esta decisión se restringió únicamente a la decisión legislativa adoptada para armonizar el deber de protección ambiental, con las situaciones jurídicas originadas al amparo de la libertad económica que habían sido autorizadas para el desarrollo de actividades mineras en esas áreas.

 

137.       Por su parte, en la Sentencia T-361 de 2017, la Corte Constitucional resolvió una acción de tutela por la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la participación y al agua potable por la expedición de la Resolución 2090 de 2014 del MADS, mediante la cual se delimitaba el páramo de Santurbán. Para los accionantes, se configuraba dicha vulneración puesto que la delimitación se realizó sin las audiencias públicas previstas en los artículos 34 y 35 de la Ley 1437 de 2011 y, adicionalmente, porque la Resolución permitía la continuidad de las actividades mineras que estuvieran en ejecución. Además de los argumentos expuestos por los accionantes, dentro del proceso de tutela se recibieron varias intervenciones que daban cuenta de las tensiones que surgieron por cuenta de la prohibición de realizar actividades mineras en la zona a partir de la promulgación de la Sentencia C-035 de 2016. La comunidad de los municipios comprendidos en la delimitación alegaba que la decisión había omitido el hecho de que las actividades mineras artesanales eran el sustento de varias familias, a quienes nunca les fue consultada la prohibición.

 

138.       Así, la Corte tuvo que resolver la tensión que presentaba “la protección del bioma paramuno para satisfacer el consumo de agua [que] implica la restricción de los procesos productivos (agropecuarios y mineros) que satisfacen las necesidades básicas de los habitantes”. En esa oportunidad, de nuevo la Corte reiteró la importancia de estos ecosistemas para garantizar el acceso al agua y destacó su capacidad para almacenar carbono. Agregó que, de acuerdo con varios estudios, la intervención humana por actividades productivas y extractivas como la minería, la ganadería y la agricultura han generado una fragmentación en las Zona de Transición Bosque – Páramo, lo que ha puesto en riesgo estos ecosistemas, sobre todo en un mayor riesgo de ampliación de la frontera agrícola, disminución del área de páramo, cambios en los ciclos hidrológicos y pérdida de diversidad de fauna y flora.

 

139.       Asimismo, resaltó la importancia de la participación de la ciudadanía en los procesos de protección del medio ambiente “para la obtención de un orden justo, puesto que la intervención de las personas es una condición imprescindible para alcanzar la sostenibilidad de los ecosistemas y la distribución equitativa de recursos naturales.”[224] Agregó la Sala que, dados los riesgos a los que se ve expuesto el páramo es imperativo que se adopten herramientas para conservar esos entornos naturales, por ejemplo, a través de su delimitación. Además, teniendo en cuenta su interacción con otros entornos naturales, señaló que en su administración debe primar la conservación y sustentabilidad de estos nichos ecológicos.

 

140.       No obstante, la Corte encontró que sí hubo una vulneración a los derechos a la participación pues la comunidad afectada no tuvo un escenario donde pudiera debatir en torno a la regulación de ese bioma y lograr un consenso razonado. Sin embargo, dada la importancia del páramo y con el fin de que este no se desprotegiera, se difirieron a un año los efectos de la declaratoria de pérdida de ejecutoria de la resolución. Adicionalmente, la sentencia dispuso que la nueva resolución: (i) no podrá tener una protección del páramo inferior a la establecida en la resolución anterior; (ii) no podría autorizar las actividades prohibidas en la Sentencia C-035 de 2016; (iii) debería tener en cuenta el parámetro de delimitación establecido por el IAVH (incluir la zona de transición del bosque alto andino con el páramo (ZTBP)); (iv) incluiría parámetros de protección de las fuentes hídricas que se encuentran en la estrella fluvial de Santurbán; y, (v) debía crear una instancia de coordinación permanente entre autoridades públicas y asociaciones que poseen intereses convergentes en la administración de los recursos del páramo.

 

141.       Así, la Corte reconoció que las tensiones que se generan entre la protección ambiental y los intereses de los habitantes de las zonas protegidas deben ser resueltos mediante la coordinación de las autoridades y el diálogo con los actores involucrados para fortalecer la gobernanza del nicho ecológico particular. Así mismo, señaló que en la delimitación de las áreas de páramos, la autoridad responsable debe garantizar: “i) la justicia distributiva, es decir, el reparto equitativo de cargas ambientales en la región del macizo de Santurbán; ii) la participación en el proceso de delimitación, y la planeación, implementación así como evaluación de medidas que afectan a las personas; iii) el desarrollo sostenible a través de la clasificación del territorio, así como la permisión o prohibición de actividades; y iv) la aplicación del principio de precaución, al momento de gestionar el ambiente de la zona.”[225]

 

142.       Recientemente, con la Sentencia C-369 de 2019 la Corte estudió la constitucionalidad de la Ley 1930 de 2018, “Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia” por la presunta vulneración del derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas que habitan los páramos, pues el proyecto no fue sometido a su consideración.[226] Para dar respuesta al interrogante de si la ley debió ser consultada a las comunidades que habitan los páramos, la Corte hizo un recuento de la jurisprudencia sobre consulta previa, los páramos y el derecho fundamental al agua y el deber del Estado de proteger las fuentes de producción y abastecimiento del recurso hídrico.

 

143.       La Sala reiteró la importancia de proteger los páramos: i) dada su importancia en la producción de agua y absorción de carbono; ii) su diversidad e importancia para el equilibrio ecológico; y, iii) la vulnerabilidad que tienen dichos ecosistemas que hacen que su restauración y recuperación luego de la intervención humana sea casi imposible. En este pronunciamiento la Corte resaltó lo primordial que es este ecosistema, sobre todo por el riesgo ante el cual nos encontramos por la disminución de disponibilidad del agua, especialmente ante un escenario en el cual se calcula que un tercio de la población del planeta va a experimentar una severa escasez de este recurso en los próximos 25 años, y que  en “el año 2008, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam) afirmó que si se mantienen el crecimiento de la población y los hábitos de uso y consumo de agua, «en el término de 40 años, el país alcanzaría los valores críticos de este indicador [metros cúbicos de agua por año para cada habitante].” Concluyó al respecto la Sala que “se insiste en que esta aproximación al problema jurídico que plantea el asunto de la referencia no obedece a un ejercicio conservacionista a ultranza, sino a la necesidad de comprender dos elementos. El primero es la fuerte interdependencia que existe entre el destino de los seres humanos y la protección del medio ambiente, en particular de las fuentes hídricas y los ecosistemas que producen este recurso. El segundo es que la naturaleza, en este caso los páramos, al margen de los servicios ecosistémicos que presentan, tienen un valor intrínseco que debe ser tomado en serio y, por tanto, merece especial protección por parte del Estado.”

 

144.       Luego de estudiar los parámetros que ha establecido la Corte Constitucional en relación con la consulta previa, la Sala concluyó que la Ley 1930 de 2018 no causa una afectación directa y específica a las comunidades étnicas que habitan las zonas de páramo. Por lo tanto, la Sala declaró la exequibilidad de la norma, condicionándola a que “cuando para su desarrollo se adopten medidas administrativas, acciones, planes, programas, proyectos u otras tareas que puedan afectar directamente a una o más comunidades étnicas que habitan en los ecosistemas de páramo, se deberá agotar el procedimiento de consulta previa.”

 

145.       En suma, frente a los páramos, la jurisprudencia constitucional, en particular las Sentencias C-035 de 2016, T-361 de 2017 y C-369 de 2019 ha establecido que: i) son ecosistemas de especial protección; ii) sus características son de vital importancia; iii) es un bioma que se encuentra expuesto a múltiples disturbios que pueden destruirlo, por ejemplo la agricultura, turismo, la ganadería, la minería o el calentamiento global y, existe un riesgo latente de la disminución del área del páramo y ampliación de la frontera agrícola; v) el deber de proteger un ecosistema estratégico adquiere una mayor intensidad, sin embargo se deben tomar medidas encaminadas a su protección que tengan en cuenta sus entornos sociales y culturales; vii) por medio de procesos participativos con las comunidades que habitan el páramo o de consulta previa con las comunidades a quienes aplique; viii) el proceso de delimitación, como medida previa de protección del páramo debe hacerse atendiendo criterios científicos que incluyan la zona de transición del bosque alto andino con el páramo, de acuerdo a lo establecido por el IAVH; y, ix) hay una regla general de prohibición de actividades que puedan poner en riesgo su integralidad y los servicios ecosistémicos que prestan.

 

La conservación y restauración ambiental desde una perspectiva de derechos humanos

 

146.       Aunque la Constitución se refiere a la existencia de cuatro deberes primordiales relacionados con la protección del ambiente:[227] prevenir, mitigar, indemnizar o reparar y castigar, no prevé una definición precisa sobre el alcance de cada una de estas expresiones. De manera que corresponde al legislador dar contenido a las mismas dentro de los límites que le fija la Constitución y a partir de la información científica disponible, así como de la realidad económica, social y política en medio de la cual se desarrolle el debate democrático.

 

147.       Así, la definición de los mecanismos concretos para la aplicación del mandato de protección ambiental y los deberes que de este se derivan, hacen parte de la libertad de configuración del legislador limitada por los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. En este sentido, a menos que se esté en presencia de un mandato imperativo de la Constitución, como el previsto en el artículo 81,^[228] el legislador está autorizado y a su vez tiene el deber, para armonizar los mandatos constitucionales de protección ambiental con el resto de la Constitución y adoptar medidas razonables y proporcionadas para resolver los eventuales conflictos que esto pudiera generar.

 

148.       Ahora bien, la jurisprudencia constitucional más reciente ha sido enfática en señalar que el deber de protección estatal del ambiente adquiere mayor intensidad en tratándose de ecosistemas estratégicos, en especial los involucrados en la provisión de agua y la mitigación del cambio climático, como los páramos.[229] En contraste con otros recursos naturales, la Corte ha indicado que el Estado no está obligado a garantizar un modelo de desarrollo sostenible de estos ecosistemas “sino a procurar su intangibilidad”,[230] de modo que la libertad de configuración del legislador se restringe a autorizar usos compatibles con su conservación, restauración y protección y debe proscribir la explotación que genere daños a los servicios ecológicos que prestan los ecosistemas de páramos. El modelo de desarrollo sostenible pretende garantizar el crecimiento económico de forma que se asegure el bienestar social y la preservación de los recursos naturales. Aunque la jurisprudencia ha reconocido que ni la libertad económica, ni la conservación ambiental son valores absolutos a la luz en la Constitución Política[231], sí ha señalado que, en algunos eventos, en particular en tratándose de ecosistemas estratégicos, el crecimiento económico debe ceder a la protección ambiental, de forma que se prohíba el ejercicio de ciertas actividades que, si bien producen riqueza tienen un alto costo en términos ecológicos. Así, en los eventos en que sea necesario interpretar o aplicar una medida que afecte ecosistemas estratégicos, la conservación (con el propósito de prevenir y analizar los impactos al ecosistema) y restauración (con el propósito de revertir la degradación del ecosistema),[232] deben preferirse sobre otras alternativas. En el mismo sentido, el derecho a usufructuar estas áreas se encuentra limitado para los individuos, que, a su vez, tienen el derecho a demandar del Estado la integridad de estos ecosistemas.

 

149.       De la regla antedicha no se sigue que el legislador sea despojado de toda discrecionalidad en el ejercicio de la función legislativa en relación con ecosistemas estratégicos, pues le corresponde determinar en qué condiciones debe ocurrir la conservación y restauración y esa decisión debe ser el resultado de un debate democrático y amplio en el que los hallazgos científicos y la evidencia tengan un lugar protagónico y se observen los principios, valores y fines que la Constitución ha fijado como derroteros de la acción estatal.

 

150.       El paradigma de la conservación a finales del siglo XX era estricto y “preservacionista”; esto quiere decir que propendía por mantener los ecosistemas de especial protección al “natural”, es decir, libres de toda intervención y aislados de la acción humana. Los parques naturales o zonas protegidas responden a la necesidad de no intervención y recuperación de tierras con el objetivo de conservar ecosistemas estratégicos.[233] El paradigma preservacionista fue controvertido en la comunidad académica y desde finales de la década de los setenta se formularon modelos mixtos de conservación, en parte como respuesta a las consecuencias que esta visión de la protección ambiental tiene en la capacidad estatal de hacerse a las tierras de las zonas protegidas, el ejercicio de los derechos las comunidades que habitan los territorios protegidos, ya sea por la contaminación, la depredación de recursos naturales y la imposibilidad de ejercer actividades para garantizar su subsistencia o, inclusive, por ser la causa de desplazamientos. Este giro incorporó la atención por la conservación del medio ambiente, una preocupación por los grupos más vulnerables de la sociedad y su calidad de vida.[234] El modelo de áreas protegidas y parques naturales, si bien conservó los elementos esenciales del paradigma proteccionista, fue adaptándose para extender la acción de conservación al trabajo con las comunidades aledañas a las áreas protegidas. Así, surgió un nuevo paradigma de conservación que integra una perspectiva de derechos humanos y que sostiene que estos dos componentes son inseparables y requieren el uno del otro; el conservacionismo, por un lado, conlleva la garantía de derechos como la salud, el medio ambiente y la seguridad alimentaria, por una parte y, por la otra, el enfoque de derechos humanos en la conservación del medio ambiente crea las condiciones para que la protección sea efectiva y las políticas no resulten meros enunciados.[235]

 

151.       Desde este paradigma de conservación con enfoque de derechos humanos, la restauración ecológica se entiende como “el proceso de asistir o ayudar al restablecimiento estructural y funcional de un ecosistema degradado, dañado o destruido, teniendo como punto de partida el conocimiento adquirido desde la ecología de la restauración, el potencial natural actual del ecosistema y ciertos estados socialmente posibles y deseables.”^[236]  Entendiendo este proceso como uno de análisis y reflexión sobre el contexto histórico, dinámico, territorial y social que llevó al deterioro del ecosistema, con el fin de proponer alternativas para superar componentes que dificulten el proceso de restauración, en ese ejercicio no se pueden desconocer las tensiones y limitaciones que llevaron a la intervención de las zonas. Así, la restauración, al ser una herramienta de gestión y planificación de acciones que orientan y promueven el restablecimiento de la biodiversidad y de los bienes y servicios ecosistémicos, se entiende como un proceso “complejo, que requiere de la inversión de recursos a largo plazo y que deben involucrar diferencialmente a múltiples actores sociales. Así mismo, para el éxito de la Restauración Ecológica se deben tomar decisiones socio-políticas, económicas y educativas que incidan en el cambio de actitud individual para el beneficio común.”^[237]

 

152.        Esta óptica de la restauración supera la noción de que los territorios son estáticos, que desconoce la interacción constante entre los sistemas sociales y ecológicos[238] y que asume que la no intervención o conservación estricta puede llegar a la restauración espontanea de los ecosistemas.[239] Bajo esta óptica de restauración ecológica se propende porque los actores estatales y sociales estructuren un proyecto sostenible acorde con las necesidades del ecosistema y de las partes para poder diseñar e implementar un plan de largo aliento. El éxito de estas intervenciones dependerá de la voluntad política, disponibilidad financiera y colaboración y participación de las comunidades locales en los proyectos.[240] Es así como en los sistemas de áreas protegidas, contemplados en el Convenio sobre la Diversidad Biológica, se parte de la idea de que la conservación y restauración en estas áreas requiere de la intervención de diferentes actores tanto estatales como privados.

 

153.       Así, la conservación, protección y rehabilitación de los ecosistemas no serán exitosos si de estos se excluye a las personas. Por el contrario, estas actividades deben aplicar una perspectiva de derechos y atender los contextos sociales e históricos que generaron en un primer momento la degradación del ecosistema. Por supuesto, lo anterior no implica que dentro de la conservación y la restauración se promueva la expansión de las intervenciones del hombre en ecosistemas protegidos, por el contrario, bajo esta perspectiva se pretende que la acción humana contribuya a mitigar, corregir y prevenir nuevas afectaciones de los ecosistemas por intervenciones antropogénicas.

 

154.       La Corte ha reconocido el rol que tienen las comunidades humanas en la conservación y protección ambiental. Así, en la Sentencia C-137 de 1996 se afirmó que:

 

“Los más autorizados expertos no dudan en sostener que buena parte de la biodiversidad ha sido protegida gracias a la acción de las culturas minoritarias. En efecto, las comunidades indígenas, negras y campesinas han desarrollado prácticas y conocimientos tradicionales a través de los cuales han logrado una utilización racional y sostenible de los recursos naturales. La importancia de estas prácticas autóctonas es de tal grado que se ha afirmado que las necesidades de un 80% de la población del mundo, así como el suministro de alimentos de cerca de la mitad de los habitantes de la Tierra, depende del conocimiento y plantaciones indígenas. Lo anterior ha determinado la necesidad de relacionar la noción de desarrollo sostenible con el reconocimiento y la importancia de la diversidad cultural especialmente en cuanto se refiere a las diversas formas de relación entre el hombre y la naturaleza. De este modo, se concluye que la protección de la biodiversidad depende, en gran medida, de la preservación de las prácticas tradicionales a través de las cuales una determinada cultura se relaciona con los recursos biológicos a los que acceden.”

 

155.       Dicha perspectiva ha sido acogida dentro del ordenamiento nacional, específicamente en la Ley 99 de 1993 en donde indica que uno de los principios generales ambientales, que sirven como fundamentos de la política ambiental colombiana es que “la acción para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado (…)”[241] Por la misma línea, la Ley 165 de 1994 (Convenio sobre la Diversidad Biológica) establece que es necesario decretar áreas protegidas con el fin de propender por acciones de conservación in situ; sin embargo, dicta que en éstas se “(…) respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente.”[242]

 

156.       Bajo estos parámetros, entre otros, se reglamentó el Sistema Nacional de Áreas Protegidas en el Decreto 2372 de 2010, compilado en el Decreto 1076 de 2015. Allí se parte de que el concepto de conservación en estos escenarios hace referencia a la preservación, restauración, uso sostenible y conocimiento de la biodiversidad.[243] Cada uno de estos medios para cumplir los objetivos de conservación específicos deberán ser evaluados según el caso concreto[244].

 

157.       Por su parte, la restauración en Colombia en principio se entiende como las acciones encaminadas a restablecer parcial o totalmente la composición, estructura y función de la biodiversidad, que hayan sido alterados o degradados. Para esto, el Plan Nacional de Restauración Ecológica, Rehabilitación y Recuperación de Áreas Disturbadas[245] establece que cualquier iniciativa de restauración debe partir de: i) análisis de los factores humanos relacionados con la degradación, destrucción o daño del sitio; ii) una valoración de las limitaciones que impone y las oportunidades que ofrece el entorno social: iii) la comprensión de las preferencias, gustos y expectativas de las comunidades con relación al proceso de restauración, interpretación del entorno y las pérdidas o ganancias a nivel ecosistémico; y, iv) la identificación con la comunidad de los alcances y estrategias del proyecto.[246] Es así como la participación de la comunidad puede tener diferentes niveles: directa (con la ejecución de proyectos), a través de monitoreo de los proyectos implementados, aportado conocimiento ecológico tradicional y/o generando conocimiento a través de la investigación participativa. 

 

158.       En suma, si bien en relación con los ecosistemas estratégicos, en particular aquellos que contribuyen a la regulación del ciclo hídrico, la mitigación del cambio climático y la conservación de la biodiversidad, como los páramos, el mandato de protección ambiental excluye su explotación y exige su conservación y restauración, el legislador conserva la función de determinar las condiciones particulares en las que articulará esta obligación con los demás derechos, principios y valores previstos en la Constitución. La validez de las medidas legislativas de conservación y restauración de ecosistemas estratégicos depende de su razonabilidad y proporcionalidad. Para el efecto, es pertinente observar los cambios que ha sufrido el paradigma de la conservación por efecto de la integración de una perspectiva de derechos humanos y la superación del enfoque proteccionista que imperó hasta los años setenta en la comunidad científica. La participación de las comunidades humanas en la intervención, conservación y restauración de los paisajes ecológicos puede contribuir a la eficacia de las iniciativas de conservación y restauración y ha sido reconocida por la Corte como una fuerza positiva para la protección ambiental. Asimismo, dentro del ordenamiento nacional, las actividades de restauración de se contempla con la participación de la comunidad, esto, entre otros, con el fin de garantizar la apropiación y sostenibilidad de las actividades.

 

Conclusiones preliminares de esta sección

 

159.       En esta primera parte de reconstrucción del parámetro de control constitucional, la Sala ha expuesto el contenido de los mandatos que orientan el deber de conservación y protección de los páramos como ecosistemas estratégicos. Con base en evidencia técnica, la Sala concluye que los ecosistemas de páramos prestan servicios ecológicos de la mayor relevancia para la conservación de la vida y la garantía de derechos fundamentales, en tanto: (i) tienen una alta incidencia en la continuidad del ciclo hídrico; (ii) contribuyen a la disponibilidad del derecho fundamental al agua; (iii) tienen una capacidad extraordinaria de captura de GEI, con lo cual contribuyen a mitigar el cambio climático; y, (iv) son territorios biodiversos. Como resultado, con base en lo previsto en los artículos 8, 79 y 333 de la Constitución Política, la jurisprudencia constitucional ha concluido de forma reiterada que los páramos son ecosistemas estratégicos que gozan de especial protección constitucional.

 

160.       La libertad de configuración del legislador en relación con los ecosistemas de páramos está altamente restringida, en tanto son indispensables para la disponibilidad del agua, la mitigación del cambio climático y la conservación de las riquezas naturales de la Nación. Por lo tanto, los planes y políticas relacionadas con los páramos no pueden estar orientados por un modelo de desarrollo sostenible, pues la Constitución limita la acción Estatal a su protección, conservación y restauración. Así, para controlar la validez de las medidas legislativas que involucren los ecosistemas de páramos, el juez constitucional debe aplicar prioritariamente los principios de precaución y no regresividad en materia de protección ambiental, así como el principio de prevención.

 

161.       Aunque de esta regla no se sigue que cualquier modificación en el régimen jurídico de protección de los páramos sea inconstitucional, su validez dependerá de que las medidas adoptadas sean razonables y proporcionadas para garantizar la protección, conservación y restauración de estos ecosistemas y, articularlas con los demás principios, valores y derechos reconocidos en la Constitución. Así, el legislador puede decantarse por una visión de la conservación y la restauración de los páramos que no entrañe necesariamente la expulsión de todas las comunidades humanas que los habitan y, ello porque, desde una perspectiva de conservación con enfoque de derechos humanos, la restauración puede ser comprendida como un proceso que involucra a las comunidades que tienen interés en el ecosistema y tiene en cuenta los factores del daño y el contexto social en el que este ha ocurrido, a fin de modificar las prácticas y comportamientos que afectaron negativamente el ambiente y lograr su uso sostenible para garantizar los derechos humanos de las personas que habitan esos territorios.

 

LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS, LOS DERECHOS AL TERRITORIO Y LA SEGURIDAD ALIMENTARIA.

 

162.       La Constitución Política de 1991 prevé un marco de especial protección a los campesinos al establecer en el artículo 64 que es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar su ingreso y calidad de vida.[247] La determinación en la Constitución de deberes estatales específicos en favor de los trabajadores agrícolas estuvo marcada por la necesidad de mejorar las condiciones de vida de la población campesina, cuya vulnerabilidad y marginación económica fueron reconocidas como causas de la conflictividad social que la Carta superior de 1991 pretendía resolver. En efecto, dentro las consideraciones expresadas por los integrantes de la Comisión Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente para justificar la formulación de derechos agrarios, se reconoció desde diferentes perspectivas que la pobreza del campo, el despojo de la tierra, la inequidad de la propiedad rural y el fracaso de los intentos de reforma agraria son problemas cuya solución es indispensable para lograr la paz y el desarrollo económico.[248]

 

163.       A su vez, para esta Corte, la protección especial que la Constitución prodiga a la población campesina está ligada de forma inescindible a dos factores: (i) la constatación de su condición histórica de vulnerabilidad y marginación en términos económicos, sociales y políticos; y, (ii) la comprobación de que el restablecimiento pleno de sus derechos pasa necesariamente por garantizar el derecho al territorio, que implica el acceso a la tierra, entendida no solo como medio productivo, sino como espacio vital en el que se desarrollan los proyectos de vida campesinos, esencial para el goce efectivo de los derechos al trabajo, la vivienda digna, la libertad de escoger profesión u oficio, la alimentación, y la participación, entre otros.

 

La población campesina como sujeto vulnerable, susceptible de especial protección constitucional

 

164.       El Constituyente y, con posterioridad, la Corte Constitucional, han reconocido que las dinámicas históricas de apropiación y explotación de la propiedad rural son la principal causa de la pobreza rural,[249] que a su vez explica la situación histórica de vulnerabilidad de la población campesina. En efecto, el artículo 64 es el resultado del reconocimiento por el Constituyente de que los habitantes de la ruralidad enfrentaban una mayor vulnerabilidad económica y social, a la que había que responder con democratización de la propiedad rural e inversiones orientadas al desarrollo del campo. En la ponencia presentada para primer debate en plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente se afirmó:[250]

 

“…La tierra como bien productivo se sustrae en alto grado del racional aprovechamiento social, originado por una inadecuada apropiación territorial, que se expresa en la concentración latifundista, dispersión minifundista y colonización periférica depredadora. Esta concurrencia de factores negativos hace que las necesidades de la población se hallen insatisfechas ante la ausencia de un desarrollo integral equitativo, sostenido y armónico, que permita el pleno empleo de los recursos productivos desde el punto de vista estratégico, económico y social…

 

“Se busca, por lo tanto, una democratización de la propiedad, entendida como el derecho al acceso productivo, incorporando diversas formas de tenencia y organización privada, familiar y asociativa de la economía solidaria, articulando este proceso como parte integral de la asistencia técnica, la educación y formación de los trabajadores del campo…”[251]

 

165.       Para los Constituyentes, la necesidad de democratización de la propiedad rural no solo estaba asociada a fines económicos o de redistribución de la riqueza, sino a la ampliación del poder político a sectores que habían sido marginados de su ejercicio, como los campesinos.[252] La Asamblea Nacional Constituyente discutió ampliamente el problema de redistribución de la propiedad rural al debatir los que terminarían siendo los artículos 58 y 64 de la Constitución. Representantes de diferentes sectores sociales y políticos coincidieron en la importancia de redistribuir y sanear la propiedad rural, de reconocer la función social de la propiedad y de mejorar las condiciones de acceso a los mercados por los trabajadores del campo. En el marco de esas discusiones, el reparto de la tierra se propuso también como una forma de democratizar el poder.[253]

 

166.       Así, los deberes que el artículo 64 le impone al Estado para mejorar el ingreso y la calidad de vida de los campesinos, tienen por objetivo saldar la deuda histórica del país con esta población y garantizar la satisfacción plena de su ciudadanía. El hecho de que los derechos reconocidos a los campesinos fueran formulados en términos de derechos sociales y económicos, dirigidos a un sujeto trabajador, dio lugar a que en un primer momento la jurisprudencia constitucional identificara la protección constitucional a los campesinos en términos de mandato programático. Así, las sentencias C-590 de 1992,[254] C-021 de 1994,[255] C-615 de 1996, y C-508 de 1997[256] desarrollan el contenido de los artículos 64 y 65 de la Constitución Política en términos de mandatos constitucionales de fomento de la economía campesina. De esta primera línea jurisprudencial es posible extraer una regla constitucional de promoción de derechos en favor de la población campesina, que halla sustento en el reconocimiento de deberes estatales específicos para materializar los derechos económicos y sociales de este grupo poblacional.

 

167.       Con posterioridad, el precedente constitucional avanzó en la ruta de la garantía de los derechos de los campesinos al reconocerles, de forma plena o parcial, la calidad de sujetos de especial protección constitucional.[257] Esta aproximación jurisprudencial a los derechos de los campesinos se sustenta en: (i) el deber estatal de adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados para lograr su igualdad real y efectiva, previsto en el inciso segundo del artículo 13 de la Constitución Política; y, (ii) la constatación de las condiciones de vulnerabilidad y discriminación a la que han estado sometidas las poblaciones campesinas históricamente,[258] y el riesgo que les generan los cambios en materia de producción de alimentos, usos y explotación de recursos naturales.[259]

 

168.       Así, en la Sentencia C-006 de 2002, la Corte señaló que la Constitución otorga a los campesinos un tratamiento diferenciado justificado en la necesidad de lograr la igualdad económica y social de esta comunidad, “históricamente condenada a la miseria y la marginación social.” Con posterioridad, en la Sentencia C-180 de 2005, la Corte resolvió una demanda de constitucionalidad contra los artículos 21 (parcial) y 85 (parcial) de la Ley 160 de 1994 que preveían beneficios diferentes a campesinos y comunidades indígenas en programas de acceso a la propiedad rural. En esa ocasión, la Corte estimó que los campesinos y las comunidades indígenas son dos grupos de especial relevancia constitucional para acceder a la propiedad de la tierra, de forma que ambos debían ser beneficiados con medidas de promoción para el efecto.[260] Sin embargo, la Corte señaló que los dos grupos no compartían el mismo estatus como sujetos de especial protección constitucional, dado que la propiedad colectiva ha sido considerada por la jurisprudencia constitucional como un derecho fundamental de las comunidades indígenas, mientras que la propiedad privada tiene el carácter de derecho fundamental solo en condiciones excepcionales.[261]

 

169.       En la Sentencia C-644 de 2012, la Corte reconoció que los esfuerzos legislativos y administrativos por lograr una reforma agraria que desconcentre la propiedad de la tierra rural y mejore las condiciones de vida de la población campesina no han tenido éxito. Reiteró que los campesinos siguen siendo una población especialmente vulnerable y que esa vulnerabilidad se ha agravado durante los años posteriores a la entrada en vigencia de la Constitución de 1991. De la constatación fáctica de estos dos hechos, la Corte concluyó que los mandatos contenidos en los artículos 64 y 65 de la Constitución no son solo criterios de validez de las normas sino, sobre todo, criterios de eficacia y justicia que deben orientar al juez constitucional en la interpretación del ordenamiento jurídico y, al legislador, en el ejercicio de las competencias que le atribuye la Constitución en materia económica. Luego de estudiar el contenido de la Constitución económica y las implicaciones que tiene el mandato constitucional de acceso progresivo a la propiedad rural previsto en el artículo 64 de la Constitución, la Corte concluyó que este “impone “una estrategia global”, pues sólo así el campesino - como sujeto de especial protección- mejora sus condiciones de vida. Esto, desde la creación de condiciones de igualdad económica y social, hasta su incorporación a los mercados y sus eficiencias.”[262] La comprensión de los campesinos como sujetos de especial protección constitucional, titulares de derechos de manera preferente para superar la situación de vulnerabilidad y marginalización en la que se encuentran, fue reiterada por la Corte en las Sentencias C-677 de 2017 y C-028 de 2018.

 

170.       Así, el reconocimiento de los campesinos como sujetos de especial protección constitucional ha permitido concluir que el artículo 64 constituye: (i) un título para que el Estado intervenga a fin de fortalecer el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios mediante la adjudicación de inmuebles baldíos y la limitación a la enajenación de aquellos ya adjudicados; (ii) una norma programática que requiere la implementación de medidas legislativas para su realización; (iii) un deber constitucional especial cuyo propósito consiste en favorecer, atendiendo sus especiales condiciones, a un grupo en situación de marginación; (iv) un mandato que puede ser desarrollado mediante diversos mecanismos; y, (v) un derecho constitucional de los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad.[263]

 

El derecho al territorio de las comunidades campesinas

 

171.       Aunque la vulnerabilidad de las comunidades campesinas está asociada a su condición histórica de pobreza, el artículo 64 de la Constitución no es un mandato calificado de lucha contra la pobreza consistente en proveer un medio de producción a un sector de la población. Es una orden compleja para garantizar las condiciones de permanencia del campesino en el campo y el mejoramiento de su calidad de vida en ese contexto. Así, la jurisprudencia constitucional ha llegado al entendimiento de que el acceso a la propiedad rural de las comunidades campesinas: (i) no implica únicamente el goce de un derecho real, (ii) sino que se relaciona de forma directa con la subsistencia de las formas de vida campesinas, e (iii) involucra la satisfacción de otros derechos fundamentales. El campo, entonces, no es solo una sumatoria de predios rurales sobre los que se ejercen derechos reales; es ante todo el territorio en el que se desarrollan las diferentes formas de vida campesina, cuya protección interesa al Estado en tanto manifestación de la pluralidad y la diversidad cultural de la Nación colombiana.

 

172.       En tal virtud, en la Sentencia C-644 de 2012, la Corte definió el campo como “realidad geográfica, regional, humana, cultural y, económica”, receptora de la especial protección del Estado, por los valores que en sí misma representa. La relación de los campesinos con la tierra excede el ámbito estrictamente económico e implica una serie de significaciones culturales, sociales y económicas. Para la Sala es claro que el campo, como territorio, es una construcción social afectada por dinámicas identitarias, no solo económicas.[264] En ese sentido, si bien la propiedad es el motor inicial del impulso colonizador, es la pertenencia a la tierra la que genera órdenes políticos, económicos, sociales y ecológicos, y convierte el espacio en cultura e identidad. Así las cosas, el campesino no es un depredador ecológico movido por el afán de la propiedad de la tierra, sino un productor con sentido de pertenencia en un lugar, que coadyuva a la construcción y mantenimiento de los órdenes social, económico y ecológico y símbolo territorial.[265] Son los usos del espacio y sus recursos, los modos de habitarlo y de ejercer poder sobre él, los que conforman el territorio.

 

173.       Es esta comprensión del territorio como escenario de construcción social y política, en la que el campesino deja de ser un actor puramente económico -titular o aspirante a la propiedad de los medios de producción agrarios- para ser reconocido como sujeto político autónomo y diverso. En efecto, el movimiento campesino en Colombia ha pasado de la movilización en torno únicamente a la reforma agraria[266] para reivindicar el reconocimiento de su rol como actor político que debe ser tenido en cuenta para la toma de decisiones que afectan el territorio que habita.[267] Así, la calidad de sujeto político del campesino, capaz de participar de las decisiones que lo afectan, no es posterior a la satisfacción plena de la faceta prestacional de los derechos enlistados en los artículos 64 y 65 de la Constitución Política, sino que es concomitante a ésta.

 

174.       Como parte de esa búsqueda del reconocimiento como sujeto político autónomo, varios ciudadanos campesinos pertenecientes a diferentes organizaciones sociales promovieron una acción de tutela contra el DANE y otras autoridades públicas para la creación de una categoría y preguntas diferenciadas que permitieran visibilizar su situación particular dentro del censo de población y vivienda de 2018. En cumplimiento de la orden impartida por la Corte Suprema de Justicia[268] en ese proceso, una comisión conformada por el ICANH e investigadores del campesinado y la ruralidad colombiana formularon una definición de la categoría campesino en los siguientes términos:

 

“Campesino: sujeto intercultural, que se identifica como tal, involucrado vitalmente en el trabajo directo con la tierra y la naturaleza, inmerso en formas de organización social basadas en el trabajo familiar y comunitario no remunerado o en la venta de su fuerza de trabajo.”[269]

 

175.       Según el Instituto Colombiano de Antropología e Historia ICANH,[270] la comprensión del campesinado como sujeto diferenciado implica considerar cuatro dimensiones: (i) la dimensión sociológico-territorial, que alude a una relación de imbricación del campesinado con la tierra, en la que se constituyen formas diferenciables de habitar y de transformar la naturaleza a partir del trabajo. No todos los que habitan el campo y el mundo rural son campesinos, “El campesino se distingue de los sistemas agroindustriales y latifundistas, así esté asociado por trabajo a ellos.”[271] (ii) la dimensión socio - cultural que se refiere a unas maneras específicas de vivir, pensar y habitar las zonas rurales que se concretan en características culturales distinguibles. El campesino se auto - reconoce como tal, reivindica su pasado campesino en sus ancestros y proyecta esa identidad en su propia descendencia. A partir de su relación con el territorio dibuja formas de vida comunitaria, pertenencias y representaciones “sustentadas en sus conocimientos, sus memorias y sus formas de hacer transmitidas entre generaciones”[272]; (iii) la dimensión económico-productiva que da cuenta de la centralidad que tiene para la vida campesina el rol de productores de alimentos, valores de uso y materias primas. En la comprensión de esta dimensión son centrales las diferentes formas de tenencia de la tierra que han establecido los campesinos; así como las memorias, saberes y formas de hacer, que le permiten actuar y permanecer en los procesos productivos que garantizan su autoabastecimiento y su relacionamiento con los mercados locales y las formas de vida social y económica de la zona rural y los centros urbanos. Por último, (iv) la dimensión organizativo-política que alude a los procesos de organización social y política del campesinado que le han permitido reivindicar y exigir sus derechos, negociar con otros actores rurales para lograr su reproducción social y fortalecer sus capacidades, y participar como sujetos políticos diferenciados en la vida nacional.

 

176.       Estas definiciones, aunque no son normativas, ofrecen elementos analíticos relevantes para comprender cómo la identidad campesina está directamente relacionada con el trabajo de la tierra y las formas de organización social que esta actividad produce. La tierra, al estar íntimamente ligada a la construcción identitaria del campesino pasa de ser un activo o un bien sobre el que se ejercen – o se espera ejercer-, derechos reales, a convertirse en una realidad social compleja: el territorio campesino.

 

177.       Por su parte, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y otras personas que trabajan en zonas rurales,[273] que ha sido reconocida por la Corte Constitucional como parámetro o guía interpretativa del ordenamiento interno,[274] incluye la dependencia y apego a la tierra como un elemento identificador del campesino. Así, el artículo 1° del referido instrumento señala:

 

“A efectos de la presente Declaración, se entiende por ‘campesino’ toda persona que se dedique o pretenda dedicarse, ya sea de manera individual o en asociación con otras o como comunidad, a la producción agrícola en pequeña escala para subsistir o comerciar y que para ello recurra en gran medida, aunque no necesariamente en exclusiva, a la mano de obra de los miembros de su familia o su hogar y a otras formas no monetarias de organización del trabajo, y que tenga un vínculo especial de dependencia y apego a la tierra”.(subrayas fuera del texto original)

 

178.       Para la Sala, si bien el acceso a la propiedad rural es condición para el mejoramiento de la calidad de vida de la población campesina, su promoción y protección carecen de sentido y se alejan del mandato constitucional cuando no están acompañadas del reconocimiento del campo como territorio y, de los campesinos como sujetos políticos interculturales y autónomos con proyectos de vida e ideas del buen vivir diversas y diferenciables. El derecho de los campesinos al territorio es entonces: (i) un derecho fundamental; (ii) que comprende garantías adicionales a las propias del régimen ordinario de propiedad; y, que (iii) está protegido por el derecho de todos los ciudadanos a participar en las decisiones que lo afectan.

 

179.       Primero, la jurisprudencia ha reconocido el carácter fundamental del derecho al territorio del que gozan las comunidades campesinas.[275] Para sustentar tal conclusión, la Corte ha señalado que:

 

a)                Los derechos económicos, sociales y culturales, de los que el artículo 64 hace parte, son derechos fundamentales aun cuando comprenden una faceta prestacional de realización progresiva. Al declarar que el derecho al territorio de las comunidades campesinas es fundamental, en la Sentencia C-673 de 2015, la Corte reiteró el precedente fijado en la Sentencia C-288 de 2012, en la que se señaló que “[l]os derechos todos son fundamentales pues se conectan de manera directa con los valores que las y los Constituyentes quisieron elevar democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por la Constitución.”[276]

 

b)                El derecho al territorio es fundamental en tanto está directamente relacionado con la garantía de la dignidad humana de las personas que se auto reconocen como campesinas. Tal como se expuso en párrafos anteriores, el territorio es un elemento estructurante de la identidad campesina y condición para la elección y materialización del proyecto de vida de las personas que se auto reconocen como campesinas. La Corte ha resaltado la relación inescindible que existe entre la realización de los derechos fundamentales y la dignidad humana;[277] en particular, ha expresado que la libertad para elegir entre distintas opciones de vida es inherente a la condición humana en tanto se deriva del reconocimiento de las personas como fines en sí mismas y no como instrumentos al servicio de fuerzas extrañas a ellas. El ejercicio material de la libertad individual es posible cuando se garantizan las tres dimensiones de la dignidad humana como: (i) autonomía para vivir como se quiere; (ii) acceso a los bienes necesarios para vivir bien; y, (iii) respeto a la intangibilidad de la integridad física y moral para vivir sin humillaciones.[278] En esos términos, para la Sala Plena es claro que el derecho al territorio es instrumental a la garantía de la dignidad humana para las poblaciones campesinas, en tanto es condición necesaria para la elección y ejecución de un proyecto de vida que se desarrolle en lo rural y se guíe por valores diferenciados construidos desde la especial relación del campesino con la tierra.

 

c)                 El derecho al territorio como mandato complejo que comprende no solo el acceso a la tierra, sino a la vivienda, la educación, la salud y la recreación en el campo, entre otros, para el mejoramiento de la calidad de vida campesina, ha sido desarrollado en la legislación concediéndole dimensiones subjetivas precisas. Así, la Ley 160 de 1994,[279] modificada por el Decreto Legislativo 902 de 2017,[280] regula las condiciones de adquisición y adjudicación de tierras a favor de los “campesinos, campesinas, trabajadores, trabajadoras y las asociaciones con vocación agraria o las organizaciones cooperativas del sector solidario con vocación agraria y sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y reasentamiento.” En el mismo sentido, la Ley 731 de 2002 prevé condiciones específicas de acceso a la titulación de tierras, el crédito agropecuario, los servicios educativos, de salud, seguridad social y recreación por parte de las mujeres rurales, con el objetivo de mejorar su calidad de vida. Por otra parte, el artículo 139 de la Ley 1148 de 2011 prevé que dentro de las acciones tendientes al restablecimiento de la dignidad de las víctimas del conflicto armado se encuentra comprendido el apoyo para la reconstrucción del movimiento y tejido social de las comunidades campesinas, en particular de las mujeres.[281] Todas estas disposiciones, sumadas a diferentes medidas incluidas en otras leyes que prevén medidas diferenciadas en favor de comunidades campesinas,[282] dan cuenta del desarrollo legislativo del derecho de los campesinos a acceder a la tierra, habitarla en condiciones dignas y permanecer en ella para desarrollar allí su proyecto de vida.

 

180.       Segundo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el derecho al territorio del que gozan los campesinos comprende, por lo menos las mismas garantías de régimen ordinario de propiedad reconocidas en el artículo 58 de la Constitución Política.[283] Estas garantías, interpretadas de acuerdo con lo previsto en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y de otras Personas que Trabajan en las Zonas Rurales,[284] permiten afirmar que el derecho al territorio de los campesinos incluye:

 

a)                El derecho al reconocimiento y seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra, lo cual implica el respeto de la propiedad, la mera tenencia, la posesión, la ocupación, entre otras; y, el fomento de la titulación de la tierra ya sea individual, colectiva o mediante formas asociativas.[285]

 

b)                El derecho a no ser despojados, desalojados ni desplazados de forma arbitraria o ilegal de la tierra o los recursos necesarios para disfrutar de condiciones de vida adecuadas en ella y a que el disfrute de la propiedad no sea afectado sin justificación suficiente y poderosa.[286] En la Sentencia C-028 de 2018 esta Corte reiteró lo expresado en la Sentencia C-644 de 2012 en cuanto a que los campesinos tienen derecho a “no ser impulsados a deshacerse de [su propiedad rural] so pretexto de su improductividad, sin ofrecer antes alternativas para tornarlas productivas a través de alianzas o asociaciones, o a cambio de otras alternativas de desarrollo agrícola como, por ejemplo, el desarrollo de zonas de reserva campesina habilitadas a tal efecto.” En el evento de desplazamientos o despojos ilegales o arbitrarios, los campesinos tienen derecho al retorno y la restitución de la tierra, y de los recursos naturales necesarios para disfrutar de condiciones de vida adecuadas, o a la indemnización justa, equitativa y conforme a la ley cuando el retorno sea imposible.[287]

 

c)                 El derecho a que el Estado adopte medidas progresivas y no regresivas para estimular, favorecer e impulsar el acceso a la propiedad de los campesinos sin discriminación, de forma que estos puedan alcanzar un nivel de vida adecuado, vivir con seguridad, paz y dignidad y desarrollar su cultura.[288] El principio de progresividad aplica a la faceta prestacional del derecho al territorio y comprende la obligación estatal de adoptar medidas para democratizar la propiedad rural y mejorar la calidad de vida de la población campesina. Así, toda medida regresiva en ese sentido será, prima facie, inconstitucional.

 

181.       Tercero, la jurisprudencia constitucional ha determinado que el derecho de los campesinos al territorio, sobre todo cuando se tratan de temas de intervención de recursos naturales, tiene como fundamento el derecho de todos los ciudadanos a participar en las decisiones que los afectan. Esto por cuanto la participación, entendida como un principio a la luz del preámbulo y los artículos 1 y 2 de la Constitución y como un derecho en el art. 40 y siguientes, es una de las formas de garantizar que las comunidades que están afectadas por políticas de desarrollo, puedan defender su autonomía y lograr la compatibilidad de sus formas de vida, económicas, sociales y culturales, con esas políticas.[289]

 

182.       Así, la Corte ha establecido que siempre que “se vayan a ejecutar obras o políticas que impliquen la intervención de recursos naturales, los agentes responsables deben determinar qué espacios de participación garantizar según los sujetos que vayan a verse afectados; si se trata de una comunidad [cuya] subsistencia depende del recurso natural que se pretende intervenir, también será obligatoria la realización de espacios de participación, información y concertación.”[290] Para la Corte “el Estado o los particulares no pueden afectar el ambiente natural de manera indiscriminada, sin tener en cuenta las circunstancias propias del sitio y de sus pobladores. Estas circunstancias especiales son las que impiden, por ejemplo, que se construya una planta de embotellamiento de agua mineral en la única fuente de abastecimiento de un poblado, o que se construya una planta de producción de asfalto en frente de un hospital para dolientes pulmonares, o una fábrica de productos químicos en medio de una bahía de pescadores.”[291]

 

El derecho a la seguridad y soberanía alimentaria de las comunidades campesinas

 

183.       El artículo 65 de la Constitución, dispone que

 

“La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras.

 

“De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad.”

 

184.       Una lectura armónica de los artículos 64, 65 y 66,[292] aunada a diferentes preceptos internacionales,[293] le ha permitido a la Corte inferir de ellos la existencia del derecho a la seguridad alimentaria, el cual fue definido en la Sentencia C-644 de 2012 como “la dimensión colectiva del derecho de todos a la alimentación adecuada, suficiente y de calidad, y también como el derecho de cada uno a acceder a los alimentos que satisfagan las necesidades y la calidad de vida digna de todo sujeto.” Asimismo, en la Sentencia T-506 de 1992, citada luego en las Sentencias C-864 de 2006 y C-644 de 2012, la Corte señaló que “se vulnera el deber de la seguridad alimentaria, reconocido en el artículo 65 del Texto Superior, cuando se desconoce ‘el grado de garantía que debe tener toda la población, de poder disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y tomando en consideración la conservación y equilibrio del ecosistema para beneficio de las generaciones futuras’.” En virtud de este derecho, al Estado le asisten deberes de diferente índole.

 

185.       En concordancia con lo anterior, al desarrollar el contenido del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), según el cual toda persona tiene derecho a una alimentación adecuada y a estar protegida contra el hambre, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General 12, indica que el principal deber del Estado para garantizar este derecho consiste en adoptar medidas para que se logre de manera progresiva el pleno ejercicio del derecho a una alimentación adecuada. Para llegar a esto, el Estado tiene obligaciones de respetar (no interponer barreras para el acceso), proteger (velar porque los privados no priven a las personas de poder acceder) y de realizar o hacer efectivo el derecho (iniciar acciones para fortalecer el acceso).  A su vez, el Comité determinó que la seguridad alimentaria tiene algunas facetas que han de ser respetadas, a saber: i) la adecuación o disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad para una cultura determinada; y, ii) la accesibilidad sostenible a los alimentos, sin que se dificulte el goce de otros derechos.

 

186.       Adicionalmente, uno de estos deberes está relacionado con la necesidad de prevenir la discriminación en el acceso a los alimentos o a los recursos destinados a alimentos,^[294] lo cual implica una atención especial para los vulnerables, empobrecidos y discriminados.  Esto, atendiendo la situación del campo en nuestro país, ya señalada, adquiere una connotación especial. La lectura de esta interpretación del PIDESC, en el contexto de la población campesina y de los trabajadores rurales da cuenta de que el derecho a la alimentación para esta población está estrechamente ligado con el aprovechamiento de su propia tierra (desde la faceta de la disponibilidad alimentaria); el respeto de sus formas tradicionales de producción y cultura; la preservación de las prácticas y saberes tradicionales; y, la protección contra los efectos de la agroindustria.[295]

 

187.       Así, en el caso particular de la población campesina existe una relación íntima entre el derecho a la alimentación o a la seguridad alimentaria y el derecho al trabajo y al mínimo vital, por cuanto esta adquiere su sustento de la explotación económica del territorio que habita.[296] Ahora, como lo ha indicado la Sala Plena, el ordenamiento jurídico nacional “concede una especial protección a las comunidades que dependen de sus formas de producción tradicionales, no sólo para garantizar su sustento, sino también para la realización de sus proyectos de vida como sujetos autónomos. Por lo tanto, la protección del trabajo también implica el amparo de las libertades relacionadas con la escogencia de profesión u oficio y el desarrollo de la personalidad, en tanto los campesinos son personas que se han dedicado al trabajo de la tierra “en su libre determinación y por su identidad cultural.”[297]

 

188.       Por ende, la Corte ha expresado que la soberanía alimentaria comprende la libre potestad de los Estados de establecer sus procesos de producción de alimentos, con la garantía de respeto y preservación de las comunidades de producción artesanales y de pequeña escala, como la de campesinos y pesqueros, respetando su cultura y diversidad.[298]  Es posible que, como consecuencia de la elección del Estado de privilegiar ciertos mecanismos para mejorar la disponibilidad y accesibilidad a los alimentos de la población en general, se genere una tensión con los derechos a la seguridad alimentaria, la identidad cultural y la diversidad de las comunidades campesinas y pesqueras. En estos casos, la Corte ha indicado que: i) es necesario proteger las prácticas tradicionales de producción de los grupos minoritarios (por ejemplo indígenas, negritudes y campesinos) en atención a la relación que existe entre éstos, su territorio y su cultura;[299] ii) en los proyectos o decisiones sobre desarrollo sostenible se debe dar prevalencia a los intereses de estas comunidades cuando su alimento depende de los recursos que explotan y producen tradicionalmente;[300] iii) en el caso de comunidades cuyo alimento dependa de la explotación del medio ambiente por el uso de medios tradicionales, el Estado debe garantizar la participación y concertación de medidas con la comunidad de las decisiones que puedan afectar el ambiente;[301] iv) existe una obligación por parte del Estado de mantener el denominado “espacio vital” o espacio donde las comunidades tradicionales ejercen su oficio;[302] v) en el evento que haya una afectación del “espacio vital” se deben concertar medidas de compensación en conjunto con la comunidad afectada sin que estas sean necesariamente de carácter económico;[303] y, vi) el mandato constitucional de protección al medio ambiente, y el modelo de desarrollo sostenible implican restricciones al uso de ecosistemas en donde las comunidades tradicionales ejercen sus oficios y obtienen su sustento, cuando esta intervención se hace por parte del Estado o de privados, es necesario velar por la “sostenibilidad social”[304] y se deben diseñar medidas de compensación (por ejemplo: apoyo alimenticio transitorio, capacitaciones, acceso a créditos y a insumos productivos, entre otros) para contrarrestar en forma proporcionada y eficaz los efectos negativos.[305]

 

El concepto de justicia ambiental

 

189.       En la Sentencia T-294 de 2014, la Corte reiteró su línea jurisprudencial[306] en relación con la aplicación del concepto de justicia ambiental a los conflictos que involucran a todo tipo de comunidades y no únicamente a los grupos étnicos. En la referida sentencia, se aceptó la definición de justicia ambiental como el “tratamiento justo y la participación significativa de todas las personas independientemente de su raza, color, origen nacional, cultura, educación o ingreso con respecto al desarrollo y la aplicación de las leyes, reglamentos y políticas ambientales.”  La expresión tratamiento justo supone que “ningún grupo de personas, incluyendo los grupos raciales, étnicos o socioeconómicos, debe sobrellevar desproporcionadamente la carga de las consecuencias ambientales negativas como resultado de operaciones industriales, municipales y comerciales o la ejecución de programas ambientales y políticas a nivel federal, estatal, local y tribal.”[307]

 

190.       En esa ocasión, la Corte reconoció que el concepto de justicia ambiental tenía dos componentes esenciales que encontraban respaldo constitucional expreso y se encuentran comprendidos dentro de los mandatos previsto en los artículos 2 (asegurar la vigencia de un orden justo), 1 (principio de solidaridad), 13 (igualdad) y 90 (responsabilidad del Estado por daño antijurídico).  Estos componentes son: uno de justicia distributiva y otro de justicia participativa. El primero se refiere al reparto equitativo de las cargas y beneficios ambientales entre los sujetos de una comunidad que puede ir del ámbito local al internacional, y entraña, a su turno: a) un principio de equidad ambiental prima facie, en virtud del cual la carga de justificación de un trato desigual en el reparto de cargas y beneficios ambientales, corresponde a aquél que defiende o decide su establecimiento; y, b) un principio de efectiva retribución y compensación a favor de los individuos o poblaciones que asumen las cargas o pasivos ambientales asociados a la protección del interés general. Por su parte, el componente de justicia participativa, impone el deber de abrir espacios en los que los afectados por un proyecto o medida ambiental puedan participar de forma efectiva en la toma de decisiones en igualdad de condiciones con aquellos que ostentan un conocimiento técnico experto para evaluar o definir el impacto, mitigación, prevención y acciones a adoptar en materia ambiental.

 

191.       El concepto de justicia ambiental es una respuesta a situaciones en donde: i) se presentaban cargas inequitativas de soportar costos ambientales en la sociedad, por ejemplo, quién acarrea los costos de vivir cerca de un basurero o de centros de explotación minera; ii) las cargas las asumían comunidades históricamente marginadas, por ejemplo, comunidades indígenas o afrodescendientes; iii) estas comunidades no tenían espacios en donde manifestar su descontento, preocupaciones o propuestas en el proceso de formulación de la actividad, política o proyecto; y, iv) existía un déficit de protección al medio ambiente en el desarrollo de los proyectos.[308]

 

192.       El reparto equitativo de cargas entre sujetos estatales, públicos, nacionales o internacionales, pretende eliminar los factores de discriminación ya sea por origen de reconocimiento o de redistribución, por cuanto el concepto se ha desarrollado teniendo en cuenta el reparto inequitativo de cargas sobre tres criterios: i) la raza u origen étnico; ii) la condición socioeconómica; y, iii) la  diferencia entre países.[309] El componente de justicia distributiva integrado al concepto de justicia ambiental es la respuesta a la falta de regulación de las consecuencias de la explotación ambiental o la instauración de proyectos de desarrollo que obligue a los beneficiarios de la actividad a asumir los costos ambientales que la actividad produjera.

 

193.       Ahora bien, en estos casos la tensión entre el interés general y el interés particular no debe abordarse como si algunos grupos vulnerables se opusieran al bienestar común, sino desde la perspectiva de la efectividad de los derechos. Por lo tanto, en aplicación de este principio no se pueden desconocer las garantías de las personas en situación de vulnerabilidad y su reconocimiento como plenos sujetos de derechos.^[310]

 

194.       Al respecto, vale la pena acudir al precedente fijado en la sentencia T-348 de 2012, en donde se estudió el caso de unos pescadores que se estaban viendo afectados por la construcción del proyecto “Anillo Vial Malecón Vía Crespo”. En esa oportunidad la Corte reiteró que “por tratarse de obras que pueden afectar el medio ambiente y las prácticas productivas, se debe garantizar que la comunidad en general y sobre todo del grupo de personas que depende del espacio hídrico para acceder a un ingreso mínimo, tengan conocimiento claro e integral de la obra que se realizará, así como de los efectos positivos y negativos que se prevén, y participen en el diseño de las medidas de mitigación y compensación correspondientes.”[311] En ese caso, se ordenó que las medidas de compensación y de mitigación del proyecto debían ser concertadas con la comunidad y no debían ser necesariamente de carácter económico. Agrega la Sala que en este escenario es necesario evaluar tanto los impactos ambientales, como los impactos para la comunidad de manera que se entienda cuáles son los significados reales que tiene para la población el desarrollo de infraestructura.

 

195.       A juicio de la Sala, los componentes de justicia distributiva y justicia participativa guardan una íntima conexión con el derecho fundamental a la dignidad humana, en tanto permiten reconocer, en una línea de pensamiento liberal como la sostenida por autores como Martha Nussbaum y Amartya Sen, que en un Estado Social de Derecho los imperativos de justicia y la equidad exceden lo puramente cuantitativo y exigen al juez constitucional considerar si las personas gozan de las garantías necesarias para desarrollar la plenitud de sus capacidades, esto es, para vivir una vida de acuerdo a sus propias elecciones.

Conclusiones de la reconstrucción del parámetro de constitucionalidad

 

196.       Hasta aquí, la Sala ha desarrollado el alcance de los bienes constitucionales que entran en tensión para resolver el problema jurídico propuesto. Por un lado, ha detallado el contenido y alcance del deber que la Constitución impone al Estado en materia de protección ambiental, y ha indicado cuál es la comprensión que el ordenamiento constitucional, la jurisprudencia y la literatura especializada han reconocido a los principios de precaución, prevención, sostenibilidad y no regresividad en materia ambiental y, cómo estos se operativizan en el ejercicio del control constitucional. También, ha precisado que los deberes constitucionales descritos, en conjunción con los referidos principios, permiten fijar una regla según la cual, en tratándose de ecosistemas estratégicos para la conservación del ciclo hídrico y la mitigación del cambio climático, como los páramos, la Constitución restringe la libertad de configuración del legislador de forma que en la regulación de este tipo de bienes de la naturaleza, este solo puede adoptar medidas tendientes a su conservación y restauración.

 

197.       Por último, la Sala aclaró que la limitación referida no implica en manera alguna despojar al Legislador del deber que le impone la Constitución de armonizar sus mandatos en el marco de un proceso democrático, racional e informado, mediante la adopción de medidas que resuelvan, de acuerdo con la información científica disponible y la realidad política, económica y social, las tensiones que puedan presentarse entre diversos derechos, principios y valores constitucionalmente reconocidos.

 

198.       Por otro lado, se ha analizado cuál es el alcance de la protección que la Constitución ofrece a las comunidades campesinas. Al respecto, se demostró que éstas son sujetos de especial protección constitucional en virtud de lo previsto en el artículo 64 de la Constitución Política e instrumentos de derecho internacional. En particular, se hizo énfasis en la relación que tienen estas comunidades con la tierra, comprendida como un elemento determinante de su identidad cultural y de su forma de vida, más que solo como un activo productivo. En ese sentido, se desarrolló el alcance del derecho al territorio, con las implicaciones que este tiene en términos de participación y reparto de cargas públicas. Así mismo, se reiteró el precedente constitucional en materia de derecho a la seguridad y soberanía alimentaria para concluir que su garantía y protección, en relación con las comunidades de campesinos y pesqueros, está directamente relacionada con la garantía del derecho a la diversidad cultural, el trabajo y el mínimo vital. 

 

199.       Expuesta como está la complejidad de los bienes jurídicos que han de ser armonizados en este caso, la Corte procederá a resolver el caso concreto.

 

SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO

 

200.       A fin de dar solución al caso concreto, en este aparte la Sala: i) expondrá de forma breve el reproche formulado por el accionante; ii) explicará el contexto en el que se inserta la disposición demandada; iii) precisará el contenido y alcance de la disposición, a fin de fijar el objeto del juicio; y, iv) procederá al examen concreto de constitucionalidad mediante la aplicación del test de no regresividad en materia ambiental, en los términos en los que fue expuesto en la sección anterior.

 

Síntesis del asunto a resolver

 

201.       El accionante alega que la disposición demandada vulnera el artículo 79, de la Constitución Política que prevé el derecho a gozar de un ambiente sano. A su juicio, es inconstitucional que en los ecosistemas de páramo se permitan actividades agropecuarias de cualquier naturaleza dado que estas pueden tener efectos negativos irreversibles en las coberturas vegetales y la conformación fisicoquímica y geomorfológica del suelo y el subsuelo. En particular, el accionante sostiene que la norma demandada: (i) vulnera el derecho al ambiente sano, (ii) vulnera el derecho al agua en sus componentes de disponibilidad y cantidad, (iii) viola el principio de no regresión en materia ambiental y (iv) es una medida desproporcionada en tanto los derechos al trabajo y la seguridad alimentaria de las comunidades campesinas pueden ser protegidos mediante esquemas de compensación económica que no lesionen los ecosistemas de páramos.

 

202.       En su intervención en la audiencia pública realizada el 6 de noviembre de 2019, el accionante reprochó que el legislador se inclinara por un régimen de habilitación de actividades agropecuarias de bajo impacto en zonas protegidas, que no se contemplaba anteriormente en la ley, e insistió en que, en estos casos la ley debió ordenar la reubicación de las comunidades y, principalmente, la indemnización y compra de predios. A su juicio, la delimitación de las zonas de páramos hace nugatorio el derecho a la propiedad de los campesinos que habitan en ese territorio, de manera que lo procedente en este caso sería declarar un estado de cosas inconstitucional, en procura de que se ejecuten acciones estructurales destinadas a la indemnización, compensación y restablecimiento los derechos de estas personas mediante su reubicación, compra de predios e indemnización de daños.

 

203.       Los intervinientes en el proceso y en la audiencia pública que defendieron la exequibilidad de la norma básicamente señalaron que se trata de una medida razonable y proporcional para la protección de los páramos y los derechos de las comunidades paramunas, siempre que se garantice que la ejecución de actividades agropecuarias de bajo impacto no interfiere con la prestación de los servicios ecológicos que provee el páramo, se propenda por actividades sostenibles, y se involucre a la comunidad en la toma de decisiones y la conservación ambiental.

 

Contexto de la disposición demandada

 

204.       En un comienzo, la protección legal de los páramos fue dispuesta como una medida instrumental para amparar los recursos hídricos en el país. Así, la Ley 99 de 1993, incluyó que dentro de los principios generales de la política ambiental la protección especial de las zonas de páramos, subpáramos, nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos.[312] En el mismo sentido, el artículo 111 de la misma Ley declaró de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua a los acueductos.

 

205.       Posteriormente, el artículo 16 de la Ley 373 de 1997, “por la cual se establece el programa para el uso eficiente del agua”, ordenó que en la elaboración y presentación del programa de protección de las zonas de manejo especial se debía precisar que las zonas de páramo, bosques de niebla y áreas de influencia de nacimientos de acuíferos y de estrellas fluviales debían ser adquiridos con carácter prioritario por las entidades ambientales de la jurisdicción correspondiente, que a su turno debían realizar los estudios necesarios para establecer su verdadera capacidad de oferta de bienes y servicios ambientales para iniciar un proceso de recuperación, protección y conservación.     

 

206.       En febrero de 2002, se publicó el programa nacional para el manejo sostenible y restauración de ecosistemas de páramos, con el objetivo principal de orientar la gestión ambiental en ecosistemas de páramo y adelantar acciones para su manejo sostenible y restauración. En el mismo sentido, mediante las resoluciones 0769 de 2002 y 0839 de 2003 del MADS se adoptaron disposiciones para delimitar y contribuir en la protección, conservación de los páramos, considerando, entre otros aspectos, que los páramos son ecosistemas de una especial riqueza biótica, con un alto grado de especies de flora y fauna endémicas. En estos actos administrativos se ordena el desarrollo de los estudios sobre el estado actual de páramos y del plan de manejo ambiental de los mismos.

 

207.       Posteriormente el artículo 3 de la Ley 1382 de 2010, que modificó el Código de Minas, prohibió la ejecución de trabajos y obras de exploración y explotación minera en los páramos y en otras áreas especialmente protegidas.[313] Esta norma fue declarada inexequible en la Sentencia C-366 de 2011; sin embargo, atendiendo a la necesidad de proteger algunos ecosistemas, el efecto de la decisión fue diferido 2 años. Un mes después se expidió la Ley 1450 de 2011, que en su artículo 202 ordenó la delimitación de los páramos, y prohibió la explotación o exploración minera, de hidrocarburos, y las actividades agropecuarias en estos ecosistemas.

 

208.       El artículo 267 de la Ley 1753 de 2015 derogó el artículo 202 de la Ley 1450 de 2011. En su lugar, el artículo 173 reprodujo la prohibición de realizar actividades agropecuarias y de exploración y explotación minera. Como se expuso en la sección “[l]a protección constitucional de los ecosistemas de páramos” (supra), mediante la Sentencia C-035 de 2016 la Corte declaró inexequible el parágrafo 1 de este artículo en cuanto autorizaba la continuidad de actividades de exploración y explotación minera que contaran con contratos de concesión minera y licencia ambiental.

 

209.       Dos años después, tras cinco intentos fallidos de expedir una ley referente a los páramos y con el llamado de atención de la Corte en relación con la existencia de un déficit de protección de los páramos expresado en la Sentencia C-035 de 2016, se expidió la Ley 1930 de 2018, o ley de Páramos, con el objeto de “establecer como ecosistemas estratégicos los páramos, así como fijar directrices que propendan por su integralidad, preservación, restauración, uso sostenible y generación de conocimiento.”

 

210.       Según la exposición de motivos del proyecto, esta ley resultaba primordial para proteger los páramos en atención a: i) el cambio climático; ii) la destrucción y deterioro de los ecosistemas de páramo; iii) la disminución de la disponibilidad hídrica y la afectación que esto tendrá en la seguridad alimentaria y la generación de energía en el futuro; iv) a que para la fecha de radicación de la ley, sólo el 45% de las áreas identificadas como páramos estaban protegidas; v) a la importancia de proteger la biodiversidad; vi) la necesidad de avanzar en el reconocimiento de las poblaciones que habitan en las zonas de páramos; y, vii) para lograr un equilibrio que haga compatible la dimensión ambiental, el reconocimiento a las poblaciones que los habitan y el desarrollo productivo sostenible.[314]

 

211.       Las disposiciones previstas en la Ley 1930 de 2018 determinan la intervención estatal de la totalidad de los ecosistemas de páramos existentes en el país, sin discriminar aquellos que ya fueron objeto de delimitación, de aquellos que están pendientes de esta. Según el Ministerio de Ambiente en el país existen 37 páramos (36 delimitados), distribuidos en 24 departamentos y 401 municipios. El área total de 2,818,551 hectáreas (2,712,315 hectáreas de los páramos delimitados), equivalentes al 2,5% del territorio nacional y al 50% de todos los páramos del mundo. Adicionalmente el 53% de la energía y el 70% del agua que se consume en Colombia proviene de fuentes hídricas que nacen en los diferentes páramos delimitados en el país.

 

212.       Con el objetivo de dimensionar el alcance de la Ley, a continuación, se resume la información relativa a la ubicación y extensión de los páramos delimitados a la fecha de emisión de esta sentencia:

 

 

213.       En la tabla anterior se observa que en el Departamento de Boyacá se encuentra el 18,3% del total nacional de áreas delimitadas como páramos, la más alta concentración por departamentos del país. Le siguen los departamentos de Cundinamarca con 13,3%, Santander 9,4%, Cauca con el 8,1%, Tolima 7,9% y Nariño con el 7,5%. Las corporaciones autónomas regionales que tienen mayor responsabilidad de manejo ambiental de los páramos son CORPOBOYACA (17,9%), CORMACARENA (10,1%), COPORINOQUIA (9,5%), CRC (8,1%), CORTOLIMA (7,8%), CORPONARIÑO (7,5%) y la CAS (6,8%).[315]

 

214.       Aunque la Ley 1930 de 2018 recoge algunos elementos de las normas anteriores, es el primer cuerpo normativo expedido con la intención de regular y proteger de forma integral los ecosistemas de páramos. La ley se divide en seis capítulos, así; i) disposiciones generales y principios orientadores; ii) la regulación de los ecosistemas de páramos; iii) el enfoque poblacional de la ley; iv) financiación y destinación de recursos; v) vigilancia y control; y, vi) vigencias.

 

215.       En el primer capítulo se dispone el objeto de la norma, ya citado, y los principios y definiciones que rigen la aplicación e interpretación de la ley, en los siguientes términos:

 

“ARTÍCULO 2o. PRINCIPIOS. Para el desarrollo del objeto y de las disposiciones que se establecen en la presente ley, se consagran los siguientes principios:

 

1. Los páramos deben ser entendidos como territorios de protección especial que integran componentes biológicos, geográficos, geológicos e hidrográficos, así como aspectos sociales y culturales.

 

2. Los páramos, por ser indispensables en la provisión del recurso hídrico, se consideran de prioridad nacional e importancia estratégica para la conservación de la biodiversidad del país, en armonía con los instrumentos relevantes de derecho internacional de los que la República de Colombia es parte signataria.

 

3. El ordenamiento del uso del suelo deberá estar enmarcado en la sostenibilidad e integralidad de los páramos.

 

4. En cumplimiento de la garantía de participación de la comunidad, contemplada en el artículo 79 de la Constitución Política de Colombia, se propenderá por la implementación de alianzas para el mejoramiento de las condiciones de vida humana y de los ecosistemas. El Estado colombiano desarrollará los instrumentos de política necesarios para vincular a las comunidades locales en la protección y manejo sostenible de los páramos.

 

5. La gestión institucional de los páramos objeto de la presente ley se adecuará a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad contemplados en el artículo 288 de la Constitución Política de Colombia.

 

6. En concordancia con la Ley 21 de 1991 y demás normas complementarias, el Estado propenderá por el derecho de las comunidades étnicas a ser consultadas, cuando se construyan los programas, proyectos o actividades específicos para la reconversión o sustitución de las actividades prohibidas.

 

7. Se deberá garantizar el diseño e implementación de programas de restauración ecológica, soportados en el Plan Nacional de Restauración en aquellas áreas alteradas por actividades humanas o naturales de diverso orden.

 

8. En la protección de los páramos se adopta un enfoque ecosistémico e intercultural que reconoce el conjunto de relaciones socioculturales y procesos ecológicos que inciden en la conservación de la diversidad biológica, de captación, almacenamiento, recarga y regulación hídrica que garantiza los servicios ecosistémicos”

 

ARTÍCULO 3o. DEFINICIONES. Para efectos de la presente ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

 

Páramo. Ecosistema de alta montaña, ubicado entre el límite superior del Bosque Andino y, si se da el caso, el límite inferior de los glaciares, en el cual dominan asociaciones vegetales tales como pajonales, frailejones, matorrales, prados y chuscales, además puede haber formaciones de bosques bajos y arbustos y presentar humedales como los ríos, quebradas, arroyos, turberas, pantanos, lagos y lagunas, entre otros.

 

Habitantes tradicionales de páramo. Las personas que hayan nacido y/o habitado en las zonas de los municipios que hacen parte de las áreas delimitadas como ecosistemas de páramo y que en la actualidad desarrollen actividades económicas en el ecosistema.

 

Enfoque diferencial. Es el reconocimiento de los habitantes tradicionales de los páramos como personas que, en virtud de lo dispuesto en la ley en pro de la conservación de los páramos, quedan en condiciones especiales de afectación e indefensión y que, por consiguiente, requieren de atención y tratamiento preferencial y prioritario por parte del Gobierno nacional, para brindarles alternativas en el desarrollo del programa de reconversión y sustitución de sus actividades prohibidas.”

 

216.       El segundo capítulo se ocupa de la regulación de los ecosistemas de páramos. Así, se reitera el mandato de delimitar los páramos en los términos previstos originalmente en la Ley 1753 de 2015, y se reproduce el condicionamiento dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-035 de 2016, en el sentido de indicar que, si en el proceso de delimitación el MADS decide apartarse del área de referencia establecida por el IAVH, deberá fundamentar su decisión en un criterio científico que provea mayor protección al páramo. A su turno, el artículo 6 se dispone que las actividades, proyectos u obras a desarrollar en los páramos estarán sujetos a los Planes de Manejo Ambiental correspondientes, que deberán ser elaboradas por las autoridades ambientales regionales, previo agotamiento de los mecanismos de participación ciudadana y con enfoque diferencial de derechos. En virtud de esta ley, los planes de manejo ambiental son la hoja de ruta de actividades permitidas en los páramos, deben incluir acciones orientadas a la preservación, restauración, uso sostenible y generación de conocimiento de los páramos, y deben ser evaluados, supervisados y monitoreados.

 

217.       La Sala resalta que el artículo 5° prevé una lista de prohibiciones que deben observarse en el desarrollo de proyectos, obras o actividades en páramos, así:

 

“ARTÍCULO 5o. PROHIBICIONES. El desarrollo de proyectos, obras o actividades en páramos estará sujeto a los Planes de Manejo Ambiental correspondientes. En todo caso, se deberán tener en cuenta las siguientes prohibiciones:

 

1. Desarrollo de actividades de exploración y explotación minera. Para el efecto, el Ministerio de Minas y Energía en coordinación con las autoridades ambientales y regionales y con base en los lineamientos que expida el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentará los lineamientos para el programa de sustitución que involucra el cierre, desmantelamiento, restauración y reconformación de las áreas intervenidas por las actividades mineras, y diseñará, financiará y ejecutará los programas de reconversión o reubicación laboral de los pequeños mineros tradicionales que cuenten con título minero y autorización ambiental, procurando el mejoramiento de sus condiciones de vida.

 

2. Se prohíbe el desarrollo de actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, así como la construcción de refinerías de hidrocarburos.

 

3. Se prohíben las expansiones urbanas y suburbanas.

 

4. Se prohíbe la construcción de nuevas vías.

 

5. Se prohíbe el uso de maquinaria pesada en el desarrollo de actividades agropecuarias. El uso de otro tipo de maquinaria estará sujeto al desarrollo de actividades orientadas a garantizar un mínimo vital, de conformidad con el plan de manejo del páramo.

 

6. Se prohíbe la disposición final, manejo y quema de residuos sólidos y/o peligrosos.

 

7. Se prohíbe la introducción y manejo de organismos genéticamente modificados y de especies invasoras.

 

8. Salvo en casos excepcionales, el uso de cualquier clase de juegos pirotécnicos o sustancias inflamables, explosivas y químicas está prohibido.

 

9. Se prohíben las quemas.

 

10. Se prohíben las talas, con excepción de aquellas que sean necesarias para garantizar la conservación de los páramos, siempre y cuando cuenten con la autorización y lineamientos de la autoridad ambiental.

 

11. Se prohíbe la fumigación y aspersión de químicos deberá eliminarse paulatinamente en el marco de la reconversión de actividades agropecuarias.

 

12. Se prohíbe la degradación de cobertura vegetal nativa.

 

13. Se prohíben los demás usos que resulten incompatibles de acuerdo con el objetivo de conservación de estos ecosistemas y lo previsto en el plan de manejo del páramo debidamente adoptado.

 

PARÁGRAFO 1. Tratándose de páramos que se traslapen con áreas protegidas, deberá respetarse el régimen ambiental más estricto.

 

PARÁGRAFO 2. Cuando el desarrollo de proyectos, obras o actividades objeto de licenciamiento ambiental pretenda intervenir páramos, la autoridad ambiental competente deberá solicitar concepto previo al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, sobre la conservación y el uso sostenible de dichos ecosistemas.

 

PARÁGRAFO 3. El incumplimiento de lo aquí ordenado dará lugar a la imposición de las medidas preventivas y sancionatorias contempladas por la Ley 1333 de 2009, o las normas que lo modifiquen o sustituyan, sin perjuicio de las demás acciones penales y civiles a que haya lugar.

 

Las medidas serán aplicables a quien realice, promueva o facilite las actividades contempladas en el presente artículo.

 

PARÁGRAFO 4. Las prácticas económicas llevadas a cabo en estas áreas deberán realizarse de tal forma que eviten el deterioro de la biodiversidad, promoviéndose actividades de producción alternativas y ambientalmente sostenibles que estén en armonía con los objetivos y principios de la presente ley.

 

PARÁGRAFO 5. Para los efectos previstos en este artículo, las autoridades ambientales y territoriales actuarán mediante acciones progresivas a fin de controlar la expansión de la frontera agrícola.”

 

218.       El tercer capítulo, desarrolla el enfoque diferencial de la ley e incorpora disposiciones específicas para incluir a los habitantes tradicionales de páramos dentro de la ejecución de la ley.[316] Las medidas incluidas en este capítulo reconocen la incidencia de las disposiciones de protección ambiental de los ecosistemas de páramos en los derechos de estas comunidades y vinculan a la institucionalidad con obligaciones específicas de garantizar su participación en los procesos decisorios, las actividades de restauración, reconversión, sustitución y en general la ejecución de nuevas actividades productivas que garanticen su subsistencia.[317] Como alternativas para los habitantes tradicionales, la ley: i) crea la figura gestores de páramos, encargados de realizar actividades de gestión integral de los ecosistemas; ii) promueve la asociatividad de las comunidades que habitan páramos para que participen en proyectos de protección, restauración, sustitución o reconversión de actividades no permitidas; iii) ordena la creación de programas de sustitución o reconversión de actividades agropecuarias de alto impacto y de actividades mineras; y, iv) promueven programas de formación preservación, restauración y uso sostenible de los páramos dirigidos a los habitantes del páramo.

 

219.       Por su parte, el capítulo cuarto prevé medidas para garantizar la financiación y la destinación de recursos a la realización de actividades de preservación, restauración, uso sostenible y generación de conocimiento sobre los páramos. Los recursos que financiarán el cumplimiento de la ley deberán asignarse en los planes de desarrollo tanto nacionales como territoriales, podrán provenir de los prestadores de servicios públicos, ONG´s, las empresas y los gremios. Asimismo, la ley reconduce recursos del Fondo Nacional Ambiental, las transferencias del sector eléctrico, las tasas por utilización de agua y el impuesto nacional al carbono para financiar la inversión ambiental en actividades de preservación, restauración, uso sostenible y generación de conocimiento de los páramos.

 

220.       En el proceso de implementación de la Ley, las autoridades ambientales regionales son las responsables de diseñar y ejecutar los planes de manejo ambiental. Por su parte, el MADS es el responsable de: i) establecer los lineamientos para el desarrollo de los Planes de Manejo Ambiental; ii) dar las directrices para el diseño, capacitación y puesta en marcha de los programas de sustitución y reconversión de las actividades agropecuarias de alto impacto y pequeños mineros tradiciones; iii) establecer los lineamientos para el desarrollo de actividades agrícolas de bajo impacto; iv) reglamentar la figura y funcionamiento de los gestores de páramos; v) acordar con las comunidades que habitan los páramos, acciones progresivas de preservación, restau­ración, reconversión y sustitución de actividades agropecuarias y accio­nes de sustitución, reubicación o reconversión laboral de aquellos habi­tantes de los páramos que sean mineros tradicionales y que su sustento provenga de esta actividad; vi) dar las directrices para estimular la asociatividad entre los habitantes tradicionales de páramo y los pequeños mineros tradicionales; y, vii) expedir las normas requeridas al ser el órgano rector de la gestión del medio ambiente y conservación de los páramos.

 

221.       A su turno, el MADR es responsable de: i) construir de manera concertada los programas, planes y proyectos de  preservación, restauración de páramos que estén deteriorados por actividades agropecuarias de alto impacto; ii) establecer los lineamientos para el desarrollo de actividades agrícolas de bajo impacto; iii) acordar con las comunidades que habitan los páramos, acciones progresivas de preservación, restau­ración, reconversión y sustitución de actividades agropecuarias; y, iv) diseñar, estructurar y contratar los proyectos para la sustitución o reconversión de actividades agropecuarias de alto impacto.

 

Contenido y alcance de la disposición demandada

 

222.       La disposición demandada, se inserta en el artículo 10 de la Ley 1930 de 2018, que prevé:

 

“ARTÍCULO 10. DE LAS ACTIVIDADES AGROPECUARIAS Y MINERAS. Los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Minas y Energía y sus entidades adscritas o vinculadas y las entidades territoriales, en coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales, y bajo las directrices del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, concurrirán para diseñar, capacitar y poner en marcha programas de sustitución y reconversión de las actividades agropecuarias de alto impacto y pequeños mineros tradicionales que se venían desarrollando con anterioridad al 16 de junio de 2011 previa definición y que se encuentren al interior del área de páramo delimitada, con el fin de garantizar la conservación de los páramos y el suministro de servicios ecosistémicos.

 

“En el marco de estas acciones se deberá brindar a las comunidades el tiempo y los medios para que estas puedan adaptarse a la nueva situación, para lo cual se deberán tener en cuenta los resultados de la caracterización de los habitantes del páramo para lograr una transición gradual y diferenciada por tipo de actor.

 

“Podrá permitirse la continuación de las actividades agropecuarias de bajo impacto que se vienen desarrollando en las zonas de páramo delimitados, haciendo uso de las buenas prácticas que cumplen con los estándares ambientales y en defensa de los páramos.

 

“Las actividades agrícolas de bajo impacto y ambientalmente sostenibles se deberán ceñir a los lineamientos que para el efecto establezca el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

 

“PARÁGRAFO. A efectos de dar cumplimiento a estas disposiciones se deberán involucrar los actores públicos y privados que se estimen pertinentes”.

 

223.       Este artículo debe leerse de forma armónica con lo previsto en el artículo 8 de la misma ley que prohíbe el desarrollo de actividades de exploración y explotación minera y de hidrocarburos, así como actividades asociadas a la agricultura y la ganadería de alto impacto como el uso de maquinaria pesada, la introducción y manejo de organismos genéticamente modificados y de especies invasoras, las quemas, las talas, la fumigación y aspersión de químicos. Esta lectura armónica permite comprender los diferentes contenidos normativos del artículo 10, y precisar, en particular, el alcance de la disposición demandada.

 

224.       Así, del inciso primero se sigue que, con el fin de garantizar la conservación de los páramos y el suministro de servicios ecosistémicos, las actividades agropecuarias de alto impacto y la explotación minera adelantada por pequeños mineros tradicionales no pueden ser desarrolladas en las áreas de páramos.

 

225.       En consecuencia, el inciso segundo dispone la institucionalidad agraria, minera y ambiental, junto con las entidades territoriales tienen el deber de diseñar, capacitar y poner en marcha los programas de sustitución y reconversión de estas actividades que se venían desarrollando antes del 16 de junio de 2011 en estas áreas.

 

226.       La ley reconoce que la eliminación de las actividades mineras y agropecuarias de alto impacto afecta a las comunidades que derivaban de ellas su sustento. Por lo tanto, el inciso 3 del artículo 10 señala que las acciones que se diseñen para su sustitución y reconversión deben: i) tener en cuenta los resultados de la caracterización de los habitantes del páramo; ii) ser graduales y diferenciadas por tipo de actor; y, iii) brindar a las comunidades el tiempo y los medios para que se adapten a la nueva situación.

 

227.       El inciso cuarto, es decir, la disposición demandada, admite la continuidad de actividades agropecuarias con las siguientes condiciones: i) que tengan bajo impacto; ii)         que ya se vinieran desarrollando a la promulgación de la ley, es decir, no se permiten nuevas actividades de este tipo; y, iii) que para el efecto se haga uso de buenas prácticas que, a su turno cumplan con estándares ambientales en defensa de los páramos.

 

228.       Concordada con las demás disposiciones contenidas en la Ley, es posible concluir que, además de las condiciones previstas en el inciso cuarto demandado, las actividades que se pueden seguir desarrollando en los páramos deben: cumplir el plan de manejo ambiental del área en la que se desarrollan y no pueden incorporar ninguna de las prácticas expresamente prohibidas en el artículo 5.

 

229.       La Sala estima necesario insistir en que la disposición acusada, en oposición a lo afirmado por el demandante en su intervención en la audiencia pública, no permite el ejercicio ilimitado de actividades agropecuarias de bajo impacto. Todo lo contrario, vincula a la institucionalidad ambiental y agraria, y a las entidades territoriales para que identifiquen las actividades que ya se venían desarrollando en las áreas delimitadas, regulen las actividades de bajo impacto, las incorporen en los planes de manejo ambiental de cada zona, capaciten a las comunidades e inviertan en planes y proyectos que les permitan adoptar buenas prácticas que cumplan con estándares ambientales en defensa de los páramos.

 

230.       Según las pruebas recaudadas en el proceso, actualmente el 15.4% de la extensión de las áreas delimitadas como páramos ha sido intervenida[318] de forma que la cobertura vegetal nativa ha sido remplazada por otro tipo, principalmente por pastos y cultivos, incluyendo cultivos de especies exóticas. Según Cabrera y Ramírez, para el 2002 el porcentaje de intervención era del 12,5%, para el 2012 era del 13% y para 2017 aumentó al 15,4%.[319] Los complejos de páramos que presentan mayores intervenciones antrópicas son los de la cordillera Oriental.[320] Existen casos críticos como el páramo del altiplano cundiboyacense en los que las coberturas asociadas a actividades agropecuarias alcanzan a llegar al 78%, y también existen casos de muy poca transformación como el del páramo El Duende que presenta una transformación inferior el 1%.[321]

 

231.       De acuerdo con información publicada por el IAVH sobre la conservación de los páramos delimitados, y los comentarios en las resoluciones de delimitación, el estado de conservación de los 36 páramos delimitados es el siguiente:

 

 

232.       La frontera agrícola fue definida en la Resolución 261 de 2018 como “el límite del suelo rural que separa las áreas donde se desarrollan las actividades agropecuarias, las áreas condicionadas y las áreas protegidas, las de especial importancia ecológica, y las demás áreas en las que las actividades agropecuarias están excluidas por mandato de la ley.” En su intervención, el MADR informó que la agricultura en páramos, previa la expedición de la Ley 1930 de 2018 era el segundo conflicto de uso del suelo en áreas de protección ambiental, en tanto 383.459 hectáreas de los páramos, (aproximadamente 13,6% del total) estaban destinadas a estas actividades. Agregó el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que:

 

“se estima que 254.286 ha (66,3% podrían ser incorporadas a la frontera agrícola nacional como áreas condicionadas y 129.170 ha (33,7%) se mantendrían como exclusión legal, es decir, por fuera de la frontera agrícola nacional al estar superpuestas con otras figuras de protección especial como parques naturales nacionales o regionales o zonas de reserva forestal.

 

“Al incorporarse a la frontera agrícola de forma condicionada las áreas de páramo con zonificación para uso sostenible, los habitantes tradicionales dedicados a la agricultura de bajo impacto podrían ser beneficiados de la oferta institucional del sector agropecuario y de desarrollo rural. También serían beneficiados del acompañamiento técnico aquellos productores que requieren avanzar en los procesos de reconversión productiva hacia modelas de bajo impacto, lo cual tendría un efecto positivo en el funcionamiento y la conservación de los servicios ecosistémicos del páramo.

 

“Esta actualización de la frontera agrícola nacional, además de beneficiar directamente a la población que desarrolla agricultura de bajo impacto, contribuye a la conservación del ecosistema de páramo en tanto permite la reconversión productiva de las actividades agropecuarias de alto impacto.”[360] 

 

233.       La Corte reitera que, en contraste con lo afirmado por el MADR, de acuerdo con lo previsto en la disposición demandada la ampliación de la frontera agrícola solo podría incluir las hectáreas destinadas a actividades agropecuarias de bajo impacto y no a la totalidad de hectáreas que están dedicadas hoy a actividades agropecuarias, pastos o pastoreo, ni a las de producción forestal. Interpretar la disposición en el sentido de que todas las áreas intervenidas en zonas de páramo serán incorporadas de forma irrestricta a la frontera agrícola contraría el propósito de la norma, que no es otro que garantizar únicamente la continuidad de actividades agropecuarias de bajo impacto que ya vinieran desarrollándose en las zonas de páramo.

 

234.       Por último, la Sala estima necesario precisar que la autorización prevista en la disposición demandada para la continuidad de actividades agropecuarias de bajo impacto no ampara los cultivos de uso ilícito que pudieran desarrollarse en estas áreas[361]. Ahora bien, en el evento en que las personas que desarrollan este tipo de cultivos cumplan las condiciones para ser incluidos en el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito, para efectos de la sustitución y reconversión de los mismos, será necesario que las autoridades ambientales, de agricultura y el PNIS armonicen los derechos de las comunidades tradicionales de páramos involucradas en este tipo de prácticas con el mandato de protección ambiental de los ecosistemas estratégicos de páramos, y el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a la sustitución de cultivos de uso ilícito.

 

Examen concreto de la constitucionalidad de la disposición demandada

 

235.       Tal como ha sido planteado en la demanda, las intervenciones y la audiencia pública surtidas en este proceso, la disposición demandada supone una tensión entre el mandato constitucional de protección ambiental de los páramos como ecosistemas estratégicos esenciales para la garantía del derecho al agua, y los derechos al territorio, la seguridad alimentaria y la identidad cultural de las comunidades campesinas que habitan esas zonas.

 

236.       En efecto, la Corte recibió sendas intervenciones de asociaciones, ciudadanos y representantes de las comunidades campesinas paramunas en las que se expresa su preocupación por que una eventual decisión de inexequibilidad los obligaría a desplazarse de sus territorios o permanecer allí en condiciones de ilegalidad, pues la imposibilidad de desarrollar siquiera actividades agropecuarias de bajo impacto pone en riesgo su subsistencia y su modo de vida.[362]

 

237.       Por su naturaleza de norma superior, la Constitución impone complejidades interpretativas que no se presentan en la interpretación de fuentes de rango legal, en la que una disposición puede prevalecer por encima de otra en razón a la aplicación de criterios de especialidad, temporalidad, o jerarquía normativa. En contraste, el artículo 4° de la Constitución dispone que la totalidad del texto constitucional es norma de normas, al tiempo que el artículo 2° prevé que es un fin esencial del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Así, en los eventos de conflictos, colisiones o tensiones entre diferentes derechos y mandatos constitucionales, es deber de la Corte asegurar la integridad de la Carta, lo cual implica: i) interpretarla como un todo inescindible, cuyas partes se armonizan entre sí;[363] ii) reconocer que, entre las disposiciones constitucionales no existe una jerarquía que anule un contenido en presencia de otro, sino que, en función de cada caso las decisiones de los órganos constituidos pueden dar prevalencia a un mandato sobre otro siempre que no se afecte el contenido mínimo de aquel que resulta subordinado;[364] (iii) maximizar los contenidos constitucionales de modo que estos, en efecto, constituyan el parámetro de validez de las demás normas del ordenamiento jurídico.

 

238.       La Corte ha desarrollado el test de proporcionalidad precisamente para resolver este tipo de tensiones mediante el análisis de la validez de la decisión concreta que adopta el legislador para resolver, mediante una disposición con rango de ley, un conflicto entre derechos, principios o mandatos constitucionales. La Sala observa que, en efecto, la solución del problema propuesto en este caso podría abordarse mediante la aplicación de un test de proporcionalidad en sentido estricto, dado que la libertad de configuración legislativa está intensamente limitada por la Constitución en tratándose de la protección de ecosistemas estratégicos. No obstante, la Corte advierte que, dentro de la demanda el accionante acusa la disposición demandada por desconocimiento del principio de no regresividad en materia de protección ambiental. Esto, sumado a que la revisión simple de las normas expedidas antes de la Ley 1930 de 2018 prohibían la realización de cualquier actividad agropecuaria en las zonas delimitadas de páramos, obliga a la Corte a concluir que el examen de constitucionalidad en este caso demanda la aplicación del test de no regresividad que, a su turno, comprende el análisis estricto de la proporcionalidad de la medida adoptada. Veamos:

 

a)    La disposición acusada no afecta el contenido esencial del derecho al medio ambiente sano, ni el mandato constitucional de protección ambiental.

 

239.       Tal como se señaló en la sección “Contenido y alcance del deber estatal de protección ambiental”, el derecho al medio ambiente sano implica el “derecho [de toda la humanidad] a que se le conserve el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho”, ^[365] al tiempo que en su faceta de deber estatal comprende los deberes de prevenir, mitigar, reparar y castigar los daños ambientales. De estos se siguen obligaciones expresas de limitar la actividad privada en aquellos eventos en los que esta pone en riesgo o genera daños que impiden el goce del derecho a un ambiente sano.

 

240.       En este caso, la Sala encuentra que, leída de manera armónica con las demás normas contenidas en la Ley 1930 de 2018, la disposición demandada no afecta el contenido esencial del derecho al medio ambiente por cuanto: (i)  no autoriza la explotación irrestricta de los ecosistemas de páramos, sino que limita la actividad agropecuaria a aquella que cause bajo impacto ambiental, además de entenderse restringida por las prohibiciones previstas en el artículo 5 de la Ley 1930 de 2018; y, (ii) escapa al ámbito de las facetas relacionadas con el principio de no discriminación.

 

241.       Primero, tal como se explicó en precedencia, la disposición acusada no admite la ejecución de cualquier tipo de actividad agropecuaria en páramos, o la ejecución de nuevas actividades de bajo impacto en esas áreas. Tal y como se explicó en la sección “contenido y alcance de la disposición demandada” (supra), la disposición implica la limitación estricta de las actividades agropecuarias que se pueden ejecutar en los páramos. Estas limitaciones, en efecto, protegen el contenido mínimo del derecho al medio ambiente, en cuanto derecho y deber estatal. En efecto, en su defensa de la norma, el IAVH señaló que “a la luz del inciso tercero del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018, no se promueve el desarrollo de nuevas actividades agropecuarias que puedan poner en riesgo áreas de páramo no transformadas, en tanto sólo “podrá permitirse la continuidad de actividades agropecuarias de bajo impacto que se vienen desarrollando en las zonas de páramo delimitado.” En cambio dicha disposición plantea una venta de oportunidad para reducir el potencial impacto negativo que esas actividades tienen sobre el páramo ya transformado, en el marco de un proceso de transición hacia escenarios de sostenibilidad (…).”[366]

 

242.       Así, la disposición acusada no elude la aplicación de controles a las actividades agropecuarias desarrolladas en zonas delimitadas de páramos, sino que, tal como lo advierte la Defensoría del Pueblo “si bien permite la continuación de las actividades agropecuarias de bajo impacto dentro de las zonas de páramos delimitados, condiciona esa autorización a que se cumplan los lineamientos establecidos por los Ministerios de Agricultura y MADS. Es decir, tal permisividad no se encuentra aislada de la previsión de ciertos requisitos necesarios para su configuración.”[367]

 

243.       Por otro lado, si bien las intervenciones técnicas recibidas por la Corte por escrito y en la audiencia pública celebrada en este proceso dan cuenta de que, como es obvio, las intervenciones humanas del paisaje paramuno afectan sus condiciones naturales y pueden afectar su eficiencia en la prestación de servicios ecosistémicos, no toda intervención tiene efectos que hagan nugatorio el derecho a un ambiente sano. Así, el MADS, señaló que “la determinación del impacto de una actividad agropecuaria dependerá de la evaluación de las características puntuales del tipo de práctica agropecuaria, es decir, de la forma en que ésta se desarrolla, el lugar donde se ubica y con ello el impacto que podría generar sobre el ecosistema y sus servicios. Por tanto, es sobre la evaluación puntual, caso a caso, que es posible determinar el impacto.”[368]

 

244.       A juicio de la Corte, la existencia de limitaciones y la imposición de condiciones para la realización de actividades agropecuarias de bajo impacto materializa las obligaciones del Estado de prevenir y mitigar los daños ambientales que puedan causar ciertas actividades económicas en zonas de páramos. En el mismo sentido, estas medidas se orientan a garantizar, por lo menos en abstracto, la permanencia e integridad de los estos ecosistemas y, por lo mismo, los derechos de todas las personas a beneficiarse de los servicios ecosistémicos que estos prestan.

 

245.       Aunque la disposición acusada no afecta el contenido esencial del derecho al medio ambiente, la Sala estima pertinente verificar si se trata de una medida que reduce el ámbito de protección ambiental vigente, es decir, si prima facie podría tenerse como violatoria del principio de progresividad y no regresividad.

 

b)    La medida disminuye el nivel de protección previsto en disposiciones legales previas, es decir, es efectivamente regresiva

 

246.       Tal como se explicó en precedencia, el artículo 202 de la Ley 1450 de 2011 prohibió de forma expresa adelantar “actividades agropecuarias” en los ecosistemas de páramos, sin admitir excepciones, ni calificar las actividades prohibidas. El artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 reprodujo la prohibición en los mismos términos de la Ley 1450 de 2011, con la única diferencia de que asignó al MADR, las CAR, y el MADS la obligación de formular programas de sustitución y reconversión de las actividades agropecuarias para garantizar de manera gradual la prohibición.

 

247.       En contraste, la disposición acusada genera una excepción permanente a la prohibición general de ejecución de actividades agropecuarias en las zonas de páramos, lo cual modifica el esquema de protección previsto en el ordenamiento hasta ahora. La autorización excepcional de las actividades agropecuarias de bajo impacto puede, en efecto, tener incidencia en la continuidad de algunos de los servicios ecosistémicos que prestan las áreas de páramos. En particular, estos complejos ecosistemas, proveen el 80% del agua del país y el 85% del agua potable que se consume, y son la fuente hídrica de Bogotá (el agua que se consume viene de los páramos de Sumapaz, Chingaza y Cruz Verde), de Medellín (el agua proviene del páramo de Belmira) y de Bucaramanga (el agua viene de los páramos de la jurisdicción de Santurbán - Berlín).[369] Pero además de los servicios ecosistémicos referentes a la producción y regulación hídrica y sus asociados como la producción de energía, protección de la biodiversidad, regulación climática y a la mitigación de los gases invernadero, existen otros que son esenciales para aquellos habitantes del páramo o de sus alrededores. Por ejemplo, la producción de forraje para ganadería y la producción de madera y leña. También están los servicios ecológicos relacionados a valores culturales, como el aspecto espiritual que tiene el páramo para algunas comunidades indígenas y campesinas, el valor que tiene este como espacio de culto, el servicio que presta como fuente de medicina tradicional el valor que tiene dentro del balance ecológico y el buen vivir, desde una perspectiva estética como paisaje y el valor como espacio para la educación y la investigación.[370] Adicional a estos, están los servicios ecológicos relacionados con la producción de alimentos (actividades agropecuarias), actividades de ecoturismo y explotación de recursos no renovables.

 

248.       Específicamente, podemos encontrar los siguientes servicios ecosistémicos en cada uno de los páramos de acuerdo a las resoluciones de delimitación:

 

 

249.       Algunos intervinientes señalan que la disposición demandada no es realmente regresiva en tanto, aun con las prohibiciones descritas, los páramos han sido intervenidos para la realización de actividades agropecuarias. Al respecto es preciso aclarar que el análisis sobre la regresividad de la medida en este punto es un examen de validez de la disposición, pues escapa de la competencia de la Corte adelantar análisis de la eficacia o conveniencia de las normas que se someten a su control. En la Sentencia C-046 de 2018 la Corte aclaró que el análisis de regresividad no implica analizar si la eficacia de la protección ha empeorado o no en relación con el punto de partida del régimen anterior. Por el contrario, señaló que “como lo ha dicho el profesor COURTIS ‘esta aplicación de la noción de regresividad requiere por ende, indicadores o referencias empíricas. La noción de regresividad puede ser aplicada a cada indicador empleado en particular, o bien a la evaluación conjunta de varios indicadores que permitan una consideración general de los resultados de una política pública’.” Afirmar que la regresividad debe ser juzgada a partir del cumplimiento efectivo de las disposiciones previas, implicaría declinar en el objetivo de que las medidas legislativas, en efecto, conduzcan y sean vinculantes para la actuación estatal en la ampliación del nivel de materialización de los derechos que la Constitución reconoce.

 

250.       En suma, la Corte concluye que la disposición demandada reduce, por lo menos a nivel normativo el ámbito de protección de los ecosistemas de páramos, lo cual puede generar riesgos para la continuidad e integridad de servicios ecosistémicos que los páramos prestan, no solo a sus habitantes, sino a los municipios y ciudades que los circundan. Por lo tanto, resulta prima facie problemática y su exequibilidad dependerá de que se demuestre su idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

 

c)     Test de proporcionalidad en sentido estricto

 

251.       Dado que la regulación relativa al manejo de ecosistemas estratégicos como los páramos involucra mandatos reforzados de protección constitucional, la libertad de configuración legislativa se ve altamente reducida pues en estos casos es imperativo adoptar medidas tendientes a la conservación y restauración ambiental. Ese deber se ve reforzado, en este caso, porque la conservación de los ecosistemas de páramos es indispensable para la garantía de accesibilidad y disponibilidad del derecho al agua del 80% de la población de las 3 ciudades más importantes del país, y porque su degradación implicaría un aumento considerable de los GEI liberados a la atmósfera, que puede tener consecuencias catastróficas en la lucha contra el cambio climático. En estas condiciones, cualquier disposición que reduzca el ámbito de protección ambiental de estos ecosistemas debe superar un test de proporcionalidad en sentido estricto. Así, deberá demostrarse que la medida (i) persigue el logro de una finalidad constitucionalmente imperiosa; (ii) es efectivamente conducente para el efecto; (iii) es necesaria, esto es que, entre las alternativas posibles es la más adecuada y la menos regresiva para el logro del fin propuesto; y (iv) que el nivel de satisfacción del fin perseguido excede la afectación al mandato de protección ambiental.

 

Finalidad

 

252.       La Sala observa que la disposición acusada persigue el logro dos finalidades constitucionalmente imperiosas: la protección de los derechos al territorio, la seguridad alimentaria y la identidad cultural de las comunidades campesinas que habitan los páramos, por una parte y, por la otra, el reparto equitativo de las cargas que impone la protección de los páramos como ecosistemas estratégicos para la producción de agua, la mitigación del cambio climático y la conservación de la biodiversidad.

 

253.       Primero. La protección de los derechos fundamentales de la población campesina paramuna. En su intervención, el MADR señala que el objetivo de la disposición es “proteger y garantizar los derechos de los habitantes tradicionales de páramos.”[407]  Por su parte, el MADS expresó que la Ley 1930 de 2018 “cumple con el criterio de armonización, ponderando los distintos principios y derechos constitucionales implicados en el presente asunto, de un lado el derecho al medio ambiente sano, el carácter de los ecosistemas paramunos como territorios de protección especial, y de otro, el campo como bien jurídico de especial protección constitucional para la realización del proyecto de vida de los trabajadores rurales, dadas las condiciones de vulnerabilidad por razones sociales, económicas y culturales de la población campesina y de grupos étnicos, el derecho a la alimentación y la soberanía alimentaria, debido a que resulta desproporcionado anular por completo un derecho sobre el otro, atendiendo a las especiales circunstancias que rodean el caso bajo estudio.”[408] La exposición de motivos del proyecto de ley que habría de convertirse en la Ley 1930 de 2018 confirma que este fue el propósito de la incorporación de medidas relativas a la inclusión de las comunidades campesinas dentro de la protección de los páramos. En efecto, un aparte de la exposición de motivos expresa: “el proyecto busca responder a la pregunta de ¿cómo hacer compatibles la preservación, conservación y restauración de estas zonas con el reconocimiento de las poblaciones que habitan estas zonas y el desarrollo productivo sostenible? // Para responderlas el proyecto busca en primer lugar incluir a las poblaciones que habitan el territorio en lugar de excluirlas, a partir de un conjunto de medidas propuestas.”[409]

 

254.       En efecto, a partir de la información recaudada en el proceso, así como del análisis de literatura especializada al respecto, es posible tener por demostrado que algunas áreas de páramo son habitadas por diversas comunidades humanas que han hecho de este su territorio, cuya subsistencia, proyectos de vida y supervivencia cultural está directamente asociada a permanecer en este y desarrollar actividades agropecuarias.

 

255.       Según Cortes-Duque y Sarmiento,[410] el páramo ha sido habitado desde antes de la colonia por comunidades indígenas, como los Muisca, Kogui, Tolima y Quimbaya, que usaron el páramo para fines rituales, caza, provisión de leña y agua, entre otros. En la colonia española hay una expansión de la frontera agrícola y transformación de varias áreas de páramos, como consecuencia del uso de madera para construcción y explotación minera, las quemas, actividades agrícolas y sobrepastoreo. Luego de este periodo, en Latinoamérica otro cambio drástico en la ocupación humana de los páramos se dio con los procesos de la reforma agraria del siglo XX, tiempo en el cual muchas áreas de importancia ecológica se asignaron para la producción agrícola. En Colombia, el conflicto armado también ha incidido en las dinámicas de colonización e intervención del páramo en tanto: i) algunos territorios de páramo han sido escenarios de conflicto por la inserción de cultivos de amapola y su incorporación a las rutas de movilización de grupos armados, transporte de drogas y armas; y, ii) han sido el destino de personas desplazadas y otras víctimas de la violencia. [411]

 

256.       Al respecto uno de los intervinientes en este proceso expresó a la Corte que: “El Estado es también responsable por la ausencia de una verdadera reforma agraria que redistribuya la tierra y que garantice el acceso equitativo a la misma para los campesinos. Para nadie es un secreto que la falta de solución del problema de la tierra, sumado al conflicto armando es lo que ha expulsado a los campesinos a los márgenes de la frontera agrícola. Mientras unos pocos gozan de grandes extensiones de tierra ubicados en las zonas planas y los valles.” 

 

257.       Con ocasión de las pruebas decretadas en este proceso, el DANE informó que, al cruzar la información del Censo Nacional de Población y Vivienda-CNPV- de 2018, con las coberturas oficiales de páramos dispuestas por el MADS, se identificaron las encuestas localizadas al interior de las áreas delimitadas como páramos y se concluyó que, en los 35 páramos identificados de acuerdo con esta metodología, habitan 76.218 personas.[412] A continuación se resume la información relativa a la población que habita las zonas delimitadas como páramos, y los territorios aledaños:

 

 

258.       Según el DANE, de las 72.618 personas identificadas como habitantes de páramos, el 52.7% son hombres, mientras que el 47.3% son mujeres. Del total de la población que habita los páramos una cantidad considerable corresponde a niños, adolescentes y adultos jóvenes. A su turno, el 23.4% de estas personas se auto reconoció como indígena[457], el 0.4% como negros, mulatos, afrodescendientes o afrocolombianos, y un 76.2% no se identificó con ningún grupo étnico. 17 de los 36 páramos tienen resguardos indígenas, que se concentran especialmente en los páramos del Nariño y del Macizo Colombiano, para un total de 31 resguardos de 16 etnias diferentes. Otras fuentes señalan que en áreas de páramos se ubican 6 territorios de comunidades negras, 2 zonas de reserva campesina constituidas y 4 en proceso de constitución en áreas de páramo.[458]

 

259.       En relación con la condición de ocupación de las viviendas localizadas en Páramos, el DANE reportó la identificación de 104.655 unidades censales localizadas en áreas de páramo, de las cuales el 58% estaban ocupadas al momento del censo con personas presentes, 18% eran viviendas de uso temporal y el 23% correspondía a viviendas que, durante la realización del CPV 2018 se encontraban desocupadas.

 

260.       A su turno, el tipo de vivienda que predomina en los páramos es la casa con un 93.2% del total de las unidades utilizadas para vivienda. De estas, el 61.1% tienen paredes de bloque, ladrillo, piedra y madera pulida, el 28% de tapia pisada, bahareque y adobe, y el 6.7% son en madera burda, tabla y tablón. A su turno, el 50.3% de las viviendas tienen pisos de cemento y gravilla, 16.8% son de baldosas, vinilo, tableta o ladrillo laminado, y el 26.3% tiene piso de tierra, arena y barro. El 90.3% de las viviendas tiene acceso al servicio público de energía eléctrica, mientras que solo el 47% accede al servicio de acueducto. Por último, el nivel de acceso a servicios de saneamiento como alcantarillado y recolección de basuras es muy bajo, así como la conexión a gas natural domiciliario e internet.

 

261.       En relación con el nivel educativo de los habitantes de páramo, el DANE reportó que el 89.8% de la población censada sabe leer y escribir, mientras que el 10% carece de esta competencia. A su turno, el nivel educativo más representativo de esta población es básica primaria con un 54.1%, seguido de la básica secundaria, cursada únicamente por el 15.4% de la población censada. Del total de la población censada, 22.118 personas reportaron haber trabajado en la semana anterior en una actividad que les produjo ingreso, mientras que 21.240 reportaron como ocupación los oficios del hogar.

 

262.       El DANE también proveyó información valiosa para juzgar el arraigo al territorio de las personas que habitan los páramos. Así, informó que el 71.2% de las personas nacieron en el municipio donde fueron censadas. Estas personas tienen una baja tasa de migración de largo plazo, pues el 95.6% de ellos residía en el mismo municipio 5 años antes de la realización del censo.

 

263.       Por otro lado, las intervenciones ciudadanas recibidas por la Corte con ocasión de este proceso dan cuenta de que la preocupación que subyace a la adopción de prohibiciones absolutas para el desarrollo de actividades agropecuarias en zonas de páramos involucra la subsistencia de las comunidades, y la existencia misma de las formas de vida campesina. Así lo expresan algunos ciudadanos en una de las intervenciones allegadas a la Corte con ocasión de este proceso:

 

“Se calcula que en los páramos colombianos viven entre 300.000 y 500.000 personas, dentro del páramo se producen tres cuartas partes de la cebolla y la papa del país y muchos de quienes lo habitamos somos campesinos y campesinas que dependemos de las tierras para subsistir y que no queremos tener que abandonar el que ha sido nuestro territorio y el de nuestros antepasados.

 

“Nos preocupa lo anterior, porque aunque la norma no prevea explícitamente la salida de las poblaciones de páramos, en realidad ese sería el efecto concreto e inmediato de una decisión como la que persigue la demanda, pues si los pobladores de páramos no podemos continuar ejerciendo nuestras actividades agrícolas tradicionales, terminaremos por tener que salir de estos territorios a engrosas los cinturones de miseria de las ciudades y a ser los nuevos desplazados, esta vez los desterrados por las políticas públicas ambientales arbitrarias y antidemocráticas.”[459]

 

264.       En otra de las intervenciones recibidas, un ciudadano[460] “desde las comunidades de PISBA, TOTA BIJAGUAL Y MAMAPACHA, GUANTIVA LA RUSIA, E IGUAQUE MERCHAN”, manifiesta:

 

“Que la población está en estado de vulnerabilidad si llega a verse sin la posibilidad de alimentarse, desarrollar sus lazos comunitarios que apoyan a los mayores, que ya no pueden trabajar, se verán afectados los usos y costumbres de una familia de familias que sobreviven en territorio con una riqueza cultural sin precedentes fruto de la resistencia en la forma de vida Campesinas. Y que es el campesino?, y por qué hablo de el? (sic), por qué las actividades agropecuarias de bajo impacto no son diferentes a las actividades tradicionales Campesinas. Por esta definición y su interpretación vemos hoy a un abogado demandando dejarnos sin sustento, pero aclaramos entonces. CAMPESINO: hombre o mujer dedicado a sustentarse atravesó (sic) del uso y costumbre de sembrar en grupos colectivos llamados convites que viven de su territorio incluyendo sus creencias refinadas las cuales están ligadas al cuidado autosustentado y regulado para poder vivir, facultado por el intrincico (sic) conocimiento de la agricultura y la ganadería de sustento e incluso ayudado por algunos aprovechamiento de afloramientos rocosos como el carbón la arena y algunas rocas que sirven de abono. Estás (sic) costumbres están relacionadas con la forma de la labor de la parcela en el convite y a participar de esto se dice que uno está en jocua. Que es cosechar y llevar para la casa parte de la cosecha como retribución por ayudar al compadre. El agua es sagrada y para poder vivir en estos sitios es necesario vivir muy sano, y eso se logra cuidando las fuentes de agua no es cierto que seamos campesinos ecocidas nosotros somos quienes no permitimos que estos lugares se llenen de invasores y turistas irresponsables.”

 

265.       Además de las comunidades campesinas, los grupos étnicos que habitan los páramos también tienen una relación estrecha con el territorio, por ejemplo, en “en el Cauca la comunidad indígena Yanacona tiene un conocimiento profundo que le permite el uso y apropiación del territorio bajo la premisa cultural conservar usando, realizan un manejo vertical de los recursos de acuerdo con los pisos térmicos, que desde su cosmovisión se clasifican en: páramo, montaña, sabana y lo caliente. El páramo es la zona más alta de las cordilleras conocida como un lugar braco y silvestre donde viven animales ariscos, es el lugar donde se dan las plantas medicinales y mágicas y en algunas ocasiones se utiliza para ganadería.”[461] La prohibición de actividades agropecuarias de cualquier tipo podría implicar la desaparición de prácticas culturales y económicas directamente relacionadas con la subsistencia, el territorio y la identidad de estas comunidades.

 

266.       Así, la Corte encuentra probado que, en efecto las zonas de páramos están habitadas por comunidades que son sujetos de especial protección constitucional como: campesinos e indígenas que tienen niños y adolescentes. La baja tasa de migración de los habitantes de páramo, la destinación de las construcciones identificadas en las zonas, las ocupaciones de los habitantes, y las manifestaciones recibidas de ciudadanos habitantes de páramos confirman que la autorización para la realización de actividades agropecuarias guarda directa relación con su identidad campesina, y con su subsistencia, que depende en gran medida de las actividades que desarrollan en el campo. Así mismo, las condiciones materiales de las viviendas y su acceso a servicios públicos, así como el nivel de escolaridad de la mayoría de la población que habita los páramos, dan cuenta de una situación generalizada de vulnerabilidad socio económica.

 

267.       Ahora bien, tal como se explicó in extenso en la sección “La protección constitucional de las comunidades campesinas, los derechos al territorio y la seguridad alimentaria”, la población campesina es sujeto de especial protección constitucional, de modo que la Constitución impone deberes especiales al Estado para la satisfacción de sus derechos fundamentales, en particular los derechos al territorio, la dignidad humana y la seguridad alimentaria como: garantizar su acceso progresivo a la tierra, proteger sus formas de producción tradicionales como un mecanismo para garantizar su sustento, la realización de sus proyectos de vida como sujetos autónomos y su derecho al trabajo.

 

268.       En esas condiciones el fin que persigue la norma es, en efecto, constitucionalmente imperioso: proteger a las comunidades campesinas que habitan los páramos y garantizar sus derechos al territorio, la seguridad alimentaria y la supervivencia de sus formas de vida, pues la prohibición absoluta de cualquier tipo de actividad agropecuaria en las zonas de páramo implica básicamente su expulsión del territorio, la negación de su derecho a la alimentación y la extinción de su forma de vida.

 

269.       Segundo. Justicia ambiental, distribución equitativa de las cargas que demanda la protección de los ecosistemas de páramos. La autorización para la continuidad de actividades agropecuarias de bajo impacto busca, además, corregir la inequidad del reparto de cargas públicas que han generado las prohibiciones absolutas de actividades agropecuarias en los páramos, derivadas de la necesidad de protección y conservación de los ecosistemas de páramos. En efecto, en el debate legislativo varios congresistas apuntaron que el proyecto lograba cumplir el principio de solidaridad en relación con los habitantes de páramos que podrían resultar desplazados, condenados a la pobreza o a la ilegalidad por efecto de la prohibición de sus actividades de subsistencia. En efecto, en el debate realizado en la plenaria del Senado, varios congresistas de diferentes corrientes políticas consintieron en la necesidad de permitir actividades de subsistencia de las comunidades campesinas de los páramos y de generar nuevos modelos económicos para que la protección del páramo no significara el desplazamiento de sus habitantes:

 

“El proyecto tiene realmente la esencia, es que cuando se vaya a hacer el estudio de los páramos (…) tener también la parte socioeconómica y la parte del pequeño campesino. No queremos ir a cercenar la posibilidad del trabajo ante los pequeños campesinos que han estado allí 100 años, sino al contrario, que se hace un trabajo de reconversión.”[462]

 

(…)

 

“(…) el Gobierno nacional, o los Gobiernos han emitido ya normas sobre páramos que básicamente prohíben la actividad económica en los páramos tanto agropecuaria como minera, digamos como la respuesta a la idea que hay que cuidar los páramos. ¿Dónde aparece el problema? Es que resulta que en los páramos hay entre 185.000 y hasta 400.000 personas mencionan algunos, o sea, estamos hablando de una situación social tremendamente compleja. Por ejemplo, se dice que en el páramo de Pisba hay 45.000 personas actuando económicamente sobre el páramos; hay municipios, como Veta, en la zona de Santurbán, que el casco urbano del municipio está todo dentro del páramo, o sea, son las realidades que están allí, realidades que además, estos compatriotas que están en esos sitios están allí de buena fe, llegaron ellos, sus padres, sus abuelos en días en que nadie hablaba de los páramos; si veía eso como una actividad pecaminosa, era otra manera de ganarse honradamente la vida.

 

“Hay inversiones importantes, hay familias, hay tradiciones, o sea, hay unas comunidades que están allí y que hoy como están, están sujetas es que tienen que oírse de allí, perder todo lo que tienen o quedarse allí y morirse de hambre porque no pueden hacer ni actividades agropecuarias ni actividades mineras. Esa es la realidad que tenemos, sí, y esto por decisión de las normas que se han aprobado, pero además por una sentencia de la Corte Constitucional que es superestricta; esa es la realidad que tenemos. Ahora, este proyecto de ley diseñado apuntando a ver qué se hace con esta realidad, a mi juicio no resuelve el problema, hay que decirlo con franqueza. Además, puede suceder que la Corte Constitucional le quite los dientes que alcanza a tener. Porque hay una contradicción, yo en esto quiero ser muy franco entre las normas que se han aprobado y las realidades sociales.

 

“Entonces, repito, vamos a votar o voy a votar positivamente el proyecto, pero estoy llamando la atención a todo el Senado y al Gobierno y a los colombianos que el país está en mora de sentar con toda seriedad a conciliar los puntos de vista de la defensa del Páramo, de las necesidades de esos compatriotas que están allí, las normas ya aprobadas, las interpretaciones de la Corte Constitucional para encontrarle algún tipo de solución de verdad a esto, que probablemente hoy lo que está sucediendo en la práctica es que hay una especie de desobediencia civil en las zonas de los páramos.

 

“Y la opción que es meterle la tropa a esa desobediencia civil de esos colombianos, pues creo que no se le ocurre a nadie, o sea, militarizar los páramos y sacar a todo el mundo con el Ejército y la policía de Colombia, entonces fíjense ustedes que tenemos un problema bien grave. Yo tengo aquí un documento, un artículo bien interesante al respecto de la Directora de la Fundación Humboldt, que sabe sobre esto, no la voy a leer, de la doctora Brigitte Dastis, pero ella termina diciendo esto, termina diciendo que hay que ver qué se hace en esas zonas y que solo es posible resolver esto de verdad invirtiendo en ellas; en ellas no tanto, en la gente que está allí a ver qué se puede hacer con la gente, y concluye y esa cuenta la tenemos que pagar todos”.[463]

 

(…)

 

“Termino con esto: El bosque hay que pagarlo, la selva hay que pagarla aquí, en Brasil, en todas partes si no queremos que el campesino brasilero siga acabando la Amazonia para sustituir la selva por pasturas o por soya; a ese campesino hay que pagarle si no queremos que el campesino colombiano siga destruyendo la selva en busca de la minería o de la coca; a ese campesino hay que pagarle, hay que ayudarle.”[464]

 

270.       Tal como se expuso en la sección “El concepto de justicia ambiental” (supra), los artículos 1, 2, 13 y 90 de la Constitución imponen al Estado el deber de velar porque ningún grupo de personas, incluyendo los grupos raciales, étnicos o socioeconómicos, asuman de forma desproporcionada la carga que generan las actividades del desarrollo, o la ejecución de programas ambientales.  El concepto de justicia ambiental, para lo que importa a este caso, comprende un principio de efectiva retribución y compensación a favor de los individuos o poblaciones que asumen las cargas o pasivos ambientales asociados a la protección del interés general, así como un principio de participación en virtud del cual se garantice a las personas afectadas con las políticas ambientales la participación efectiva en la toma de decisiones que los afectan en igualdad de condiciones con aquellos que ostentan un conocimiento técnico experto.

 

271.       La materialización de estos dos objetivos es constitucionalmente imperiosa en tanto contribuye al logro de principios fundantes del Estado colombiano como la solidaridad, la dignidad humana y el trabajo, y el cumplimiento de fines estatales esenciales como la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

 

272.       Así, la autorización prevista en la disposición acusada pretende la generación de una alternativa de subsistencia para las comunidades paramunas, y el equilibrio en el reparto de las cargas generadas en cumplimiento del mandato de protección y conservación de los ecosistemas de páramos que, en tanto beneficia a todos los colombianos, no puede ser asumido enteramente por un pequeño grupo vulnerable. Por lo tanto, la Corte encuentra que la medida persigue un fin constitucionalmente imperioso.

 

Idoneidad

 

273.       En el test estricto de proporcionalidad, la validez de la disposición analizada depende de que el medio elegido para el logro del fin que se ha identificado como constitucionalmente imperioso sea efectivamente conducente para el efecto. Es decir, es preciso demostrar que la relación medio a fin en el caso concreto es efectiva. En esta ocasión, corresponde a la Sala determinar si la autorización para la continuidad de las actividades agropecuarias de bajo impacto que se “vienen desarrollando en las zonas de páramo delimitados, haciendo uso de las buenas prácticas que cumplen con los estándares ambientales y en defensa de los páramos” constituye una medida efectivamente conducente para el logro de los fines identificados en el aparte precedente.

 

274.       Con base en la evidencia recaudada en el proceso, y habiendo escuchado las intervenciones de expertos, autoridades públicas y habitantes de los páramos, la Sala estima que la medida es efectivamente idónea en tanto la autorización para la continuidad de actividades agropecuarias de bajo impacto está acompañada de inversión pública, acompañamiento institucional y transferencias de ciencia tecnología e innovación hacia las comunidades campesinas a quienes cobija, de forma que estas podrán adaptar sus formas de producción agropecuaria de bajo impacto de forma que incorporen “buenas prácticas que cumplen con los estándares ambientales y en defensa de los páramos.”

 

275.       La Sala observa que la autorización de actividades agropecuarias que se venían desarrollando en áreas delimitadas de páramos es una medida efectivamente conducente para garantizar los derechos fundamentales al territorio, la seguridad alimentaria y la supervivencia cultural de las comunidades campesinas paramunas en tanto les permite seguir habitando su territorio, y explotando la tierra para obtener de esta el alimento y los productos necesarios para seguir involucrados en el ciclo económico local.

 

276.       En las intervenciones recibidas en el proceso se demostró que las actividades agropecuarias de bajo impacto que realizan las comunidades campesinas que habitan los páramos les permiten: obtener el alimento necesario para el hogar, y contar con productos para comercializar en mercados locales. Así, en la intervención presentada por el IAVH en la audiencia pública realizada con ocasión de este proceso se reportaron las siguientes actividades de producción agropecuaria en las zonas de páramo intervenidas según el Censo Nacional Agropecuario:

 

 

 

277.       Como se puede observar, la menor incidencia es la de la industria, mientras que la explotación para el autoconsumo y la venta corresponden al 85% del total de la actividad agropecuaria observada. Ahora bien, tal como lo ha insistido la Sala en esta sentencia, la autorización prevista en el artículo 10 de la Ley 1930 de 2018 no implica la continuidad de la totalidad de estas actividades, pues solo podrán seguir realizándose las actividades agropecuarias de bajo impacto que se ajusten a buenas prácticas ambientales en defensa de los páramos.

 

278.       La definición de la expresión “actividades agropecuarias de bajo impacto” es entonces trascendental para determinar si la autorización prevista en la disposición acusada es efectivamente conducente al logro de los fines perseguidos. Al respecto la Corte observa que, aunque han transcurrido 3 años desde la expedición de la Ley 1930 de 2018, para la fecha de emisión de esta sentencia el MADS aún no ha proferido la resolución que establece los lineamientos para el desarrollo de actividades agropecuarias de bajo impacto. No obstante, en el borrador de resolución publicado en la página web del Ministerio para la participación ciudadana, se prevé una definición preliminar de este concepto así:

 

“Artículo 3. Actividades Agropecuarias de Bajo Impacto: Son aquellas actividades circunscritas a los ámbitos agrícola, pecuario, forestal, acuícola y pesquero, cuyos sistemas de producción, además de satisfacer las necesidades básicas de los habitantes y generar ingresos, no ponen en riesgo la funcionalidad del ecosistema de páramo, ni la prestación de los servicios ecosistémicos de los paisajes en los que éstas se desarrollan.

 

“Las actividades agropecuarias consideradas como de bajo impacto promueven las relaciones de reciprocidad, cooperación y solidaridad de las comunidades rurales que las desarrollan, fundamentándose en el trabajo y mano de obra familiar y comunitaria y constituyéndose en los medios de vida sostenibles ambiental, social y económicamente de los habitantes tradicionales de los páramos.”

 

279.       Ahora bien, dado que la ausencia de regulación administrativa de una disposición de rango legal no puede dar lugar a su declaratoria de inexequibilidad, el análisis de la Corte parte de la premisa de que las actividades agropecuarias de bajo impacto: a) satisfacen las necesidades básicas de los habitantes; b) además les generan ingresos; c) se basan en la mano de obra familiar y comunitaria; d) no ponen en riesgo la funcionalidad del ecosistema de páramo ni la prestación de servicios ecosistémicos; y d) son ambiental, social y económicamente sostenibles.

 

280.       En ese entendido, los dos fines constitucionalmente imperiosos que persigue la norma se satisfacen en tanto:

 

i)                   La autorización de actividades de bajo impacto permite la permanencia de los habitantes tradicionales del páramo en sus territorios, esto es, poblaciones campesinas asentados de vieja data en las zonas de páramo, que seguirá proveyéndoles alimento y productos que generan los ingresos necesarios para su subsistencia.

 

ii)                La continuidad de las actividades agropecuarias de bajo impacto que ya vienen desarrollando los habitantes asentados en los páramos les permite conservar la productividad agrícola y los ingresos de los agricultores familiares.

 

iii)             La condición prevista en la ley de que las actividades agropecuarias de bajo impacto deban hacer uso de las buenas prácticas que cumplan con “los estándares ambientales y en defensa de los páramos” asegura la sostenibilidad de los sistemas de producción de alimentos utilizados por las comunidades campesinas paramunas.

 

281.        Ahora bien, los intervinientes, en particular el Director de la CAR de Santander CAS, el Director del IAVH, la Directora de PNN, y la experta Brigitte Baptiste dan cuenta de que el tránsito a prácticas que cumplan estándares ambientales que no pongan en riesgo la funcionalidad del ecosistema o la prestación de servicios ecosistémicos demanda la inyección de recursos en procesos de formación, capacitación, cambio de maquinaria e insumos agrícolas, entre otros. Así, la Directora de PNN informó que una parte importante de la transformación del entorno del PNN Galeras demandó el uso de recursos de cooperación internacional para la capacitación de las comunidades campesinas vecinas y esta inversión rindió importantes frutos como la transformación de sus actitudes hacia el parque natural que permitieron la cesación de la caza, la quema y la tala, y la adopción de prácticas agroecológicas para la comercialización de nuevos productos.

 

282.       En el mismo sentido, en la audiencia pública el Director de la CAR de Santander CAS resaltó la necesidad de invertir en la permanencia de las comunidades paramunas en el páramo mediante diferentes mecanismos como el sistema de pago por servicios ambientales, o estrategias de cohabitación con la fauna de los páramos. Por su parte, la experta Brigitte Baptiste informó en la audiencia pública que la innovación en las actividades agropecuarias y de conservación en los páramos exige la inversión y participación del sector de ciencia, tecnología e innovación para hacer de este, un esfuerzo exitoso.

 

283.       Por su parte, el Director del IAVH resaltó la experiencia exitosa ocurrida en el complejo de páramos Cruz Verde – Sumapaz, específicamente en la zona del Verjón, con la iniciativa “Familia de la Tierra”. Según el documento Transiciones socioecológicas hacia la sostenibilidad[465] esta iniciativa ha permitido el cambio del modelo tradicional de producción de papa en zona de páramos, a un modelo de producción agroecológica de tubérculos nativos que demanda extensiones menores de tierra, genera mayores rentabilidades a los campesinos productores, e incluso produce recursos que se pueden reinvertir en la restauración y manejo sostenible de la zona cultivada. El desarrollo de esta estrategia ha contado con la participación del SENA, la CAR, el Distrito de Bogotá, la FAO y la Universidad Nacional, entre otros actores que han documentado la experiencia, aportado en procesos de ciencia, tecnología e innovación, asesorado en la apertura y consolidación de un mercado para los tubérculos producidos, etc. Aunque la comunidad campesina productora es la protagonista de este caso exitoso de transformación de la actividad agropecuaria, la asistencia y acompañamiento de la institucionalidad ambiental, la comunidad científica y la academia han sido trascendentales para el desarrollo de la iniciativa.

 

284.       Al revisar la Ley 1930 de 2018, la Corte observa que la expresión “uso sostenible” incluida en los artículos 22 a 28 como una de las actividades susceptibles de ser financiadas con las diferentes fuentes de recursos previstas en la Ley 1930 de 2018, cubre las actividades agropecuarias de bajo impacto cuya continuidad se autoriza en la disposición demandada. Así mismo, los deberes de acompañamiento, formación, diseño, contratación y ejecución de proyectos previstos en los artículos 10, 11, 13, 15 y 17 se extienden a las actividades agropecuarias de bajo impacto. A la luz de los conceptos de justicia ambiental y atendiendo a las condiciones socioeconómicas particulares de los habitantes de los páramos reportadas por el DANE, la Corte estima que, tal como ocurre con las actividades de conservación, preservación, sustitución y reconversión, la autorización para la continuidad de actividades agropecuarias de bajo impacto comprende deberes a cargo del Estado, la sociedad civil y la comunidad académica y científica para realizar inversión pública, acompañamiento institucional y transferencias de ciencia tecnología e innovación hacia las comunidades campesinas a quienes cobija, a fin de que estas puedan adaptar sus formas de producción agropecuaria de bajo impacto de forma que incorporen “buenas prácticas que cumplen con los estándares ambientales y en defensa de los páramos.”

 

285.       En esas condiciones, la lectura armónica de la disposición acusada con aquellas integradas a la Ley 1930 de 2018 relativas a los deberes de financiación, acompañamiento institucional y transferencias de ciencia y tecnología maximiza los mandatos constitucionales previstos en los artículos 1, 2, 13 y 90, y materializa el deber de protección especial que vincula al Estado con las comunidades campesinas paramunas.

Necesidad

 

286.       En este punto, corresponde a la Corte verificar que la medida analizada sea necesaria, es decir, que los elementos de juicio existentes permitan concluir que no existen otros medios menos regresivos para alcanzar el fin constitucionalmente imperioso que ha sido identificado.

 

287.       La Sala estima que en este caso, el legislador optó por la medida menos regresiva en términos ambientales para lograr la protección de los derechos fundamentales de la comunidad campesina paramuna y la materialización de la justicia ambiental. Esto por cuanto: (i) la prohibición de actividades agropecuarias de bajo impacto acompañada de medidas económicas compensatorias no tiene la capacidad de garantizar el derecho al territorio, la seguridad alimentaria y la supervivencia cultural de las comunidades campesinas paramunas; (ii) existe evidencia científica que permite concluir que la inclusión de los habitantes ya asentados en las zonas de páramos en los procesos de conservación, preservación, restauración y uso sostenible de esos ecosistemas es menos lesivo para la integridad de estos ecosistemas que la prohibición de cualquier actividad que estos puedan desarrollar en el territorio.

 

288.       Primero, el demandante en el escrito de la demanda y en su intervención ante la Sala Plena de la Corte propuso la adopción de un esquema de compensaciones económicas y compra de tierras como solución alternativa para resolver la tensión entre el mandato de protección ambiental, y los derechos de las comunidades campesinas paramunas. En términos generales, según el demandante, para solucionar el problema de violación de derechos que deviene de la prohibición absoluta de actividades de explotación agropecuaria en zonas de páramo, el Estado está obligado a ofrecer a estas comunidades compensaciones económicas para que puedan desplazarse de las zonas delimitadas como páramos y asentarse en otras tierras.

 

289.       Sin embargo, la Corte observa que esta sería una medida que, en lugar de garantizar, vulneraría el derecho al territorio de los habitantes tradicionales de los páramos. De forma que, aunque sería menos regresiva en términos de protección jurídica de los ecosistemas de páramos, pues conservaría la prohibición prevista desde la Ley 1450 de 2011, carecería por completo de idoneidad para la garantía de los derechos fundamentales de los campesinos paramunos y el logro de la justicia ambiental. En efecto, tal como se explicó en el aparte “el derecho al territorio de las comunidades campesinas”, la relación del campesino con la tierra excede el vínculo puramente económico y se sitúa en el ámbito de la identidad cultural y la dignidad humana. El territorio es un elemento estructurante de la identidad campesina y es condición para que esta población especialmente protegida elija y realice un proyecto de vida de acuerdo con su noción de vida buena.

 

290.       La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Campesinos y Otras personas que trabajan en zonas rurales,[466] incluye el apego y la dependencia a la tierra y la producción familiar y comunitaria como elementos identificadores del sujeto campesino. El apego al que se refiere la declaración y que fue reconocido por el ICANH en su definición técnica de la categoría campesino[467] no se refiere a cualquier terreno o propiedad rural, sino a aquél al que lo une un arraigo cultural, histórico y familiar. En el mismo sentido, el desarrollo del trabajo de la tierra es esencial para la identificación cultural campesina, no se trata solo de vivir en el campo, sino de trabajar y derivar el sustento de la tierra mediante prácticas productivas particulares.

 

291.       Así mismo, en la intervención presentada por el ICANH en este proceso se expresó que:

 

“la dimensión territorial, que hace referencia a la configuración social del espacio en las relaciones establecidas entre cada comunidad y los lugares habitados; Implica para este caso, que las transformaciones ambientales, los Intercambios y la construcción social del paisaje, así como las relaciones con los ecosistemas y los recursos naturales forman parte Integral de la vida campesina en el páramo. Las formas de habitar los espacios en el páramo hacen parte de un continuo de relaciones que van más allá del páramo mismo y que implican articulaciones microverticales y regionales. Sin ellas, difícilmente se pueden comprender las relaciones enraizadas culturalmente que articulan al paramo con la media montaña y con los ríos de las partes bajas, por ejemplo. Como señala la Comisión Técnica de Expertos:

 

‘[l]a vida campesina se constituye en una red de vínculos sociales expresada

territorialmente en comunidades, veredas, corregimientos, minas, playones, entre otros, y se desarrolla en asociación con los ecosistemas, lo que configure la diversidad de comunidades campesinas a caracterizar.’

 

(…)

 

“La dimensión productiva aparece entonces como crucial, aunque cometemos un error si se entiende al campesinado solo como agente económico, o bien, solo a partir del trabajo agrario. La diversidad de las formas de trabajo y de producción asociadas con el trabajo campesino define en la actualidad la complejidad productiva del sujeto campesino, y también del campesino paramuno. El campesino no solo trabaja en la tierra, sino que en general existen un compendia de actividades y saberes campesinos que configuran una multi-actividad asociada con oficios así como con ciclos naturales y productivos en conexión directa con el trabajo doméstico y el trabajo no remunerado de las economías del cuidado como partes centrales de la vida campesina”.[468]

 

292.       Esto lo corroboran las intervenciones recibidas por la Corte en el proceso, y las manifestaciones realizadas por algunos representantes de comunidades campesinas en la audiencia pública resaltada en este proceso. Solo para citar un ejemplo, a continuación se transcriben dos de las muchas manifestaciones recibidas de ciudadanos habitantes de páramos que dan cuenta de la íntima relación existente entre la tierra, el trabajo del campo y la identidad campesina paramuna:

 

“No nos parece suficiente que nos digan que nos convertirán en ‘guarda páramos’ o ‘guías turísticos’, en primer lugar porque no queremos perder nuestra libertad e independencia y pasar a depender de los subsidios , ayudas o salarios de miseria que el Estado nos ofrezca al asumir ese supuesto rol. En segundo lugar, porque tampoco estamos de acuerdo con la que la solución a todos los problemas de los páramos y en general de las áreas protegidas sea el turismo (…)”[469]

 

“Yo soy un hombre nacido en el páramo de guerrero, en el municipio del Carmen de Carupa, mi madre me parió en un páramo, y no solo les voy a hablar como congresista, también voy a hablar como campesino que soy, y por el páramo, porque el páramo nos dio la papa, la leche, las ovejas, para poder un día ir a una escuela, para poder un día construir una casa, y para poder un día ir a una universidad y estar hoy acá desde el congreso de la república (…). Y hoy utilizo la súplica hacia ustedes a nombre de los campesinos colombianos y mía propia como congresista de este país para decirles que la tierra para nosotros es nuestra madre y sin ella no tenemos derechos y que pido que se nos reconozca y el congreso ni el presidente lo van a hacer, es la Corte Constitucional, y ustedes honorables magistrados quienes está en sus manos organizar el respeto hacia nosotros como campesinos y nuestros derechos, que empieza con el reconocimiento de nuestra propiedad de la tierra. (…) Esta señora que está acá es de una vereda de uno de los páramos en mi departamento, es madre cabeza de hogar, tiene tres niños, y tiene un pedacito pequeño donde tiene tres vacas, vive pastoreándolas y con la leche de estas vacas sostiene esos niños y los manda a la escuela, y mientras ellos van a la escuela ella se va a lo cultivos de papa y por ahí ayuda a recoger la papa para cocinar y con eso vive, si hoy nos dicen que no vamos a poder seguir teniendo nuestra agricultura y ganadería que va a ser de esta madre cabeza de hogar? Si es que de pronto la Corporación autónoma le ofrece algo por sus tres hectáreas, porque de pronto esas tres hectáreas no les interesan porque no tiene mayor vegetación nativa pero si se la llegasen a comprar le darían a ella hoy siete millones y medio por esas tres hectáreas y le toca irse de la vereda por ahí a las ciudades con  siete millones y medio pagará algún arriendo y hará algún mercado pero todos sus derechos van a ser vulnerados, el derecho a la vida, la igualdad, al trabajo, al mínimo vital, a la propiedad privada, el derecho de su familia, a tener una identidad cultural ”[470]

 

293.       Así, la simple compensación económica por la tierra que deberían abandonar, o la concesión temporal de subsidios a estas comunidades desconocería su derecho al territorio en tanto los despojaría de la tierra a la que los unen vínculos culturales, históricos y familiares, y les impediría realizar el trabajo del campo que define también su identidad.

 

294.       En el mismo sentido se pronunció el interviniente DeJusticia al señalar:

 

“Observamos también que la tensión de bienes y valores constitucionales que se presenta en este caso difiere de aquella a la que se enfrentó la Corte en la Sentencia C-035 de 2016. (…) Esto a diferencia del caso bajo estudio, en el que la protección de ecosistemas estratégicos riñe con los derechos de sujetos de especial protección a desarrollar actividades que también se encuentran amparadas constitucionalmente. En esta medida, la solución jurídica en este caso no admite limitaciones tan intensas a los derechos de estos últimos.

 

(…) consideramos que para abordar la tensión entre la protección de páramos y los derechos de comunidades campesinas y étnicas que dependen de actividades agrícolas tradicionales para su subsistencia, dando prevalencia a lo primero, es posible admitir el desarrollo de tales economías tradicionales de subsistencia en los páramos siempre que se considere que ello aplica como una excepción a la regla general de prohibición de actividades agropecuarias en páramos, sujeta a condiciones estrictas para su implementación. Dicha solución permite un balance constitucional más adecuado para garantizar la integralidad de los ecosistemas paramunos y sus servicios ambientales, prohibiendo el desarrollo de actividades agropecuarias de manera general, sin anulas la esencia de los derechos básicos de comunidades campesinas y étnicas y sin agudizar su situación de vulnerabilidad”.[471]

 

295.       Sumado a lo anterior, en términos puramente materiales, la compra de predios no lograría garantizar una subsistencia mínima a los habitantes tradicionales de los páramos por cuanto: a) no todos tienen títulos de propiedad sobre la tierra que ocupan, y b) el valor de mercado de la tierra ubicada en zonas delimitadas de páramo es muy bajo en razón a las restricciones legales para su explotación que limitan el acceso al crédito con base en estos activos.[472]

 

296.       Segundo, algunos intervinientes proveyeron información según la cual la gobernanza de los páramos es más eficaz con la participación de los campesinos que los habitan. El delegado de la Universidad Nacional resaltó en su intervención el caso de la Zona de Reserva Campesina de la Cabrera como una situación exitosa de contención e incluso reversión de la frontera agrícola mediante acuerdos comunitarios de conservación que, de hecho, ha facilitado la protección del páramo.[473] Por su parte, la intervención de la ciudadana Sammy Andrea Sánchez en calidad de profesional técnica de organizaciones campesinas asentadas en zonas de PNN manifestó, también, que la participación activa de las comunidades campesinas en los procesos de conservación y restauración es esencial para asegurar la gobernanza de los páramos. En particular, resalta el caso de la Zona de Reserva Campesina del Valle del Río Cimitarra como un ejemplo exitoso de alianzas entre actores institucionales y comunitarios para aumentar las acciones comunitarias y el control social en poblaciones campesinas en pro de la conservación, el control de la deforestación y la tala indiscriminada.[474] Por su parte, el MADS informó en su intervención que la conservación de los páramos resulta más onerosa para el Estado cuando de ella se excluye a las comunidades que han habitado tradicionalmente estas zonas, por cuanto se incrementa la inversión estatal en esquemas de compensación, así como en acciones de restauración del ecosistema. Por último, el IAVH resaltó las experiencias de cuatro proyectos orientados a la conservación y manejo sostenible del páramo en los que se han identificado escenarios para una adecuada gestión de estos ecosistemas con la participación de las comunidades que los habitan: proyecto conservación y uso sostenible de la Biodiversidad en los Andes Colombianos; proyecto páramos y sistemas de vida; proyecto Insumos para la delimitación de páramos – Fondo de adaptación, proyecto páramos: agua y biodiversidad en los Andes del Norte”.

 

297.       Ahora, la revisión de los antecedentes legislativos de la disposición demandada permite tener por demostrado que la preocupación por las actividades agropecuarias de los habitantes del páramo fue un tema ampliamente debatido por el Legislador, que consideró diferentes alternativas para conciliar los mandatos constitucionales en tensión.

 

298.       Inicialmente en la exposición de motivos del proyecto se manifestó: 

 

“[Un] aspecto que se debe tener en cuenta es el demográfico. De acuerdo con el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexánder von Humboldt, 400 municipios (el 36% del total) tienen territorio en los complejos de páramos identificados a 2012. Además, se identificaron en ese estudio 32 centros poblados y solo una cabecera municipal ubicada en zonas de complejos de páramo: el municipio de Vetas en Santander. Asimismo, en relación con su población el citado informe señala que:

 

‘... cerca de 20 millones de habitantes viven en municipios que tienen superficie en páramos, lo cual equivale a un poco menos del 50% de los habitantes de Colombia. De este porcentaje, un poco más de 7 millones viven en municipios que tienen más del 50% de su superficie en páramo. De ellos 184,000 viven en áreas rurales, según datos del censo 2005, lo cual permite una aproximación a la población total que habita los complejos de páramos en el país.’

 

“Eso llama la atención sobre la necesidad de avanzar en el reconocimiento de las poblaciones que habitan en las zonas de páramo e intentar aportar soluciones concretas de financiamiento en el marco del desarrollo sostenible.

 

“Agrega que el proyecto busca responder a la pregunta de ¿cómo hacer compatibles la preservación, conservación y restauración de estas zonas con el reconocimiento de las poblaciones que habitan estas zonas y el desarrollo productivo sostenible?

 

“Para responderlas el proyecto busca en primer lugar incluir a las poblaciones que habitan el territorio en lugar de excluirlas, a partir de un conjunto de medidas propuestas.”[475]

 

299.       En el proyecto de ley original, las actividades agropecuarias de bajo impacto estaban permitidas así:

 

Artículo 9 Parágrafo 1°. -Dentro de las prohibiciones contempladas en la presente ley, se permitirá́ de manera excepcional y bajo criterios de sostenibilidad, en los ecosistemas de páramos, la realización de actividades agropecuarias que tengan bajo impacto ambiental cuyo objetivo primordial sea el mantenimiento de la diversidad biológica y servicios asociados. (p. 6)

 

300.       En la ponencia de primer debate para Cámara se eliminó ese parágrafo, pero se incluyó en el numeral 5 de las restricciones lo siguiente:

 

“5. Se prohíbe el desarrollo de actividades agropecuarias, para lo cual se deberá́ considerar lo establecido por el artículo 10 de la presente ley. De manera excepcional se permitirán aquellas que se venían realizando con anterioridad al 16 de junio de 2011, siempre y cuando estén dirigidas a garantizar la subsistencia o el mínimo vital de las comunidades ubicadas al interior del páramo, evitando en todo caso una ruptura abrupta de las comunidades con su entorno y contribuyendo al mejoramiento de sus condiciones de vida”.

 

301.       En las actas del primer debate un tema que preocupaba a los representantes a la Cámara era la importancia de reconocer a los habitantes de páramo en el proyecto de ley, y la forma de lograr que sus actividades fueran sostenibles en aras de conservar el ecosistema de páramo. Al respecto el representante Crisanto Pizo Mazabuel indicó que las “ actividades agropecuarias, se habilita (sic)que esto sale de los Foros(sic), una actividad agropecuaria sostenible, con algunas excepciones en Páramo con el fin de no generar un impacto social de los habitantes tradicionales de Páramos, se plantean alternativas que han salido de los diferentes Foros que se han dado, la sustitución para aquellos cultivos que generen un impacto ambiental negativo en los Páramos y que definitivamente no se podrán seguir ejerciendo, la reconversión en aquellos que se considere se pueden seguir ejerciendo, cambiando las prácticas de su producción, lo cual se implementaría de manera gradual con el apoyo de los Ministerios de Agricultura y de Ambiente, el propósito final es buscar actividades agrícolas y ambientales que no pongan en riesgo estos Ecosistemas.[476]

 

302.       En el primer debate en Cámara se aprueba el siguiente texto:

 

“5. Restricciones:

5. Se prohíbe el desarrollo de actividades agropecuarias, para lo cual se deberá́ considerar lo establecido por el artículo 10 de la presente ley. De manera excepcional se permitirán aquellas que se venían realizando con anterioridad al 16 de junio de 2011, siempre y cuando estén dirigidas a garantizar la subsistencia o el mínimo vital de las comunidades ubicadas al interior del páramo, evitando en todo caso una ruptura abrupta de las comunidades con su entorno y contribuyendo al mejoramiento de sus condiciones de vida”.

 

303.       Ahora, en la ponencia para segundo debate ante la Plenaria de la Cámara, se propuso el siguiente artículo relacionado con las actividades agropecuarias de bajo impacto:

 

“Artículo 5, Prohibiciones:

 

“5. Se prohíbe el desarrollo de actividades agropecuarias de alto impacto, para lo cual se deberá́ considerar lo establecido por el artículo 10 de la presente ley.

 

“Para el efecto, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentarán los lineamientos para el desarrollo de actividades agrícolas de bajo impacto, siempre y cuando sean ambientalmente sostenibles con este tipo de ecosistema. Se evitará en todo caso una ruptura abrupta de las comunidades con su entorno y contribuyendo al mejoramiento de sus condiciones de vida. Así mismo, está prohibido de la implementación, aumento o ampliación de nuevas áreas para el desarrollo de actividades agropecuarias a partir del 16 de junio de 2011.”

 

304.       En el informe de ponencia para primer debate en el Senado, se propone la eliminación del aparte reseñado en el numeral 5 del artículo 5 y se agrega un inciso en el artículo 10 referente a las actividades agropecuarias así: “Podrá permitirse la a continuación de las actividades agropecuarias de bajo impacto que se vienen desarrollando en las zonas de páramo delimitados, haciendo uso de las buenas prácticas que cumplen con los estándares ambientales y en defensa de los páramos.”

 

305.       El texto propuesto en primer debate fue aprobado y llevado a la plenaria del Senado, donde también fue aprobado. Por lo tanto, la Sala concluye que la disposición fue debatida, que el Legislador analizó diferentes opciones y optó por la menos lesiva para los habitantes del páramo y para la salvaguarda del ecosistema.

 

306.       En suma, la Corte encuentra que la medida adoptada por el legislador en este caso para resolver la tensión entre el mandato de protección ambiental de los ecosistemas de páramos y la garantía de los derechos fundamentales de las comunidades campesinas es razonable, en tanto genera el mayor logro de los fines constitucionalmente imperiosos identificados, al tiempo que es la menos regresiva en términos de protección ambiental, entre las diferentes alternativas posibles.

Proporcionalidad en sentido estricto

 

307.       Para resolver el último punto del test de no regresividad, la Corte debe determinar si, con la información recaudada en el proceso es posible tener por demostrado que la satisfacción de las finalidades constitucionalmente imperiosas que persigue la disposición es mayor que la afectación que genera al mandato constitucional de protección de los ecosistemas de páramo.

 

308.       Para el efecto corresponde definir en primera medida qué tan intensa es la afectación que genera la medida al mandato de protección ambiental. Al respecto, la Corte observa que no existe consenso entre la comunidad científica sobre el impacto que generan las actividades agropecuarias de bajo impacto en los ecosistemas de páramos. En principio porque el impacto depende de las particularidades propias de cada páramo, las características puntuales del tipo de práctica agropecuaria, el lugar en el que se ubica y la incidencia en la prestación de servicios ecosistémicos.[477] De hecho, en las diferentes intervenciones de expertos recibidas en la audiencia pública del 6 de noviembre de 2019, la Corte recibió información contradictoria sobre la incidencia de las actividades agropecuarias en ecosistemas de páramos y sus posibilidades de recuperación.

 

309.       En aplicación del principio pro-natura, para efectos del análisis de proporcionalidad en sentido estricto, la Corte asumirá que las actividades agropecuarias, en general, generan una afectación importante de los ecosistemas de páramos debido a que, como lo señala la evidencia científica y lo ha aceptado la jurisprudencia constitucional, los páramos son ecosistemas especialmente frágiles cuyos bajos niveles de resiliencia los hace muy sensibles a las intervenciones humanas. Esta presunción además debe aplicarse, en tanto en este caso no existe definición normativa expresa sobre qué comprenden las “actividades agropecuarias de bajo impacto.”

 

310.       En esas condiciones, para que la medida fuera proporcional debería demostrarse que genera beneficios para las comunidades campesinas que exceden el nivel de afectación ambiental descrito.

 

311.       La Corte estima que la fórmula “actividades agropecuarias de bajo impacto que se vienen desarrollando en las zonas de páramo delimitados, haciendo uso de las buenas prácticas que cumplen con los estándares ambientales y en defensa de los páramos” debe interpretarse como sigue, pues corresponde a la lectura que mejor se ajusta a la integralidad de la Ley 1930 de 2018 y afecta en menor medida el mandato de protección ambiental:

 

(i)               La Sala encuentra que la expresión actividades agropecuarias de bajo impacto comprende una limitación clara a la explotación agropecuaria en función de su sostenibilidad ambiental y la preservación de la integridad y funcionalidad ecológica de los ecosistemas de páramos que implica, además de las prohibiciones contenidas en el artículo 5 de la Ley 1930 de 2018, la reducción del impacto de las actividades agropecuarias en zonas de páramos que permita su realización sin generar daños a los ecosistemas depende, es decir que se prevengan o se eliminen las intervenciones que afectan la funcionalidad ecológica del ecosistema y que generan su degradación a puntos de difícil recuperación.

 

(ii)             La determinación de las actividades agropecuarias de bajo impacto en cada una de las zonas delimitadas como páramos corresponde a las particularidades propias de cada una. Así, los artículos 2 y 6 de la Ley 1930 de 2018 dan cuenta de que los páramos integran componentes biológicos, geográficos, geológicos e hidrográficos, y aspectos sociales y culturales; y disponen que los planes de manejo ambiental que en ellos se implementen deben atender a las particularidades de cada territorio y deben ser diseñados con la participación de las comunidades locales.

 

En efecto, el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al atender las preguntas formuladas por la Sala Plena de la Corte en la audiencia pública celebrada con ocasión de este proceso reconoció que, en el proceso de definición de actividades de bajo impacto la identificación del riesgo ambiental derivado de las actividades agropecuarias depende, en parte importante de la forma en que estas se realizan en cada zona delimitada de páramo.[478]

 

312.       Así, es dable concluir que el nivel de afectación que la medida genera al mandato de protección ambiental se reduce sustancialmente en tanto la aplicación de la disposición garantiza la conservación de los servicios ecosistémicos que hacen de los páramos ecosistemas estratégicos especialmente protegidos por la Constitución. El impacto que la medida genera en términos ambientales se compensa ampliamente con el beneficio que genera para la protección de los derechos fundamentales de las comunidades campesinas paramunas asentadas de vieja data o ya establecidas en zonas de páramos.

 

313.       Tal como se explicó en relación con los criterios de idoneidad y necesidad, la disposición acusada satisface en gran medida los derechos de las comunidades campesinas al territorio, la seguridad alimentaria y la supervivencia cultural en tanto les permite permanecer en su territorio, y desarrollar actividades que garanticen su alimentación y la generación de ingresos para su sustento, y que están directamente relacionadas con la conservación de su identidad campesina.

 

314.       Así la Corte concluye que la autorización concedida por el Legislador en el inciso cuarto del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018 para continuar con las actividades agropecuarias de bajo impacto que la población campesina asentada de vieja data o ya establecida venía desarrollando en zonas de páramos delimitados, haciendo uso de las buenas prácticas que cumplan con estándares ambientales en defensa de los páramos es proporcionada en tanto sus beneficios exceden la afectación que podrían generar al mandato constitucional de protección ambiental de estos ecosistemas estratégicos.

 

315.       En suma, agotados los pasos del test de no regresividad, que incorpora un test de proporcionalidad en sentido estricto, la Corte concluye, y así lo declarará, que la disposición acusada es exequible.

 

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

 

316.       En este caso, la Corte conoció la demanda formulada por un ciudadano contra el aparte del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018 que permite que la continuidad de actividades agropecuarias de bajo impacto en zonas delimitadas como páramo. Para el accionante la norma (i) vulnera el derecho al ambiente sano, (ii) vulnera el derecho al agua en sus componentes de disponibilidad y cantidad, (iii) viola el principio de no regresión en materia ambiental y (iv) es una medida desproporcionada.

 

317.       La Corte identificó una tensión entre el mandato constitucional de protección ambiental de los páramos como ecosistemas estratégicos y la garantía de los derechos al territorio, la seguridad alimentaria y, la identidad cultural de las comunidades campesinas que habitan esas zonas. Por un lado, reiteró la jurisprudencia constitucional en relación con la conservación y protección de ecosistemas estratégicos y concluyó que, los servicios ecológicos que prestan los páramos para la regulación del ciclo hídrico, la mitigación del cambio climático y la conservación de la biodiversidad, obligan al Estado a dar prevalencia a su conservación y restauración por encima de su explotación bajo un modelo de crecimiento económico de desarrollo sostenible. Por otro lado, la Sala advirtió que las comunidades campesinas, entre ellas las que habitan las zonas de páramos, son sujetos de especial protección constitucional, y sus derechos al territorio, la seguridad alimentaria y la supervivencia cultural deben ser garantizados por el Estado.

 

318.       Para dar respuesta a la tensión descrita, y con el objetivo de resolver el cargo formulado, la Sala aplicó el test de no regresividad en materia ambiental, y agotó un análisis estricto de proporcionalidad de la medida adoptada. Previo a aplicar el test de no regresividad, la Corte delimitó el alcance y contenido de la disposición demandada y señaló que esta admite la continuidad de actividades agropecuarias con las siguientes condiciones: i) que tengan bajo impacto; ii) que ya se vinieran desarrollando a la promulgación de la ley, es decir, no se permiten nuevas actividades de este tipo; y, iii) que para el efecto se haga uso de buenas prácticas que, a su turno cumplan con estándares ambientales en defensa de los páramos. La Sala advirtió que, en concordancia con las demás previsiones contenidas en la Ley 1930 de 2018 las actividades que se pueden seguir desarrollando en los páramos deben: a) cumplir el plan de manejo ambiental del área en la que se desarrollan y, b) no pueden incorporar ninguna de las prácticas expresamente prohibidas en el artículo 5.

 

319.       La Corte insistió en que la disposición acusada no permite el ejercicio ilimitado de actividades agropecuarias de bajo impacto, ni la ampliación de la frontera agrícola en zonas de páramo, sino que vincula a la institucionalidad ambiental y agraria, y a las entidades territoriales para que identifiquen las actividades que ya se venían desarrollando en las áreas delimitadas, regulen las actividades de bajo impacto, las incorporen en los planes de manejo ambiental de cada zona, capaciten a las comunidades e inviertan en planes y proyectos que les permitan adoptar buenas prácticas que cumplan con estándares ambientales en defensa de los páramos. Por último, la Sala aclaró que la autorización prevista en la disposición demandada no ampara la continuidad de los cultivos de uso ilícito que se desarrollan en los páramos delimitados.

 

320.       Al agotar el test de no regresividad la Sala encontró que: primero, la norma acusada no afecta el contenido esencial o mínimo del derecho al medio ambiente porque (i) no hay una autorización irrestricta de realizar actividades en los ecosistemas de páramos y (ii) escapa el ámbito de las facetas relacionadas con el principio de no discriminación. Segundo, la medida en efecto disminuye el nivel de protección previsto en disposiciones legales previas (Ley 1450 de 2011 y Ley 1753 de 2015), pues anteriormente existía una prohibición expresa de adelantar cualquier tipo de actividad agropecuaria en los ecosistemas de páramos, que ahora resulta moderada por la autorización de dar continuidad a las actividades agropecuarias de bajo impacto.

 

321.       La Corte aplicó el test estricto de proporcionalidad para valorar la exequibilidad de la norma acusada. En primer lugar, la Sala encontró que la norma persigue dos finalidades constitucionalmente imperiosas: la protección de los derechos al territorio, la seguridad alimentaria y la identidad cultural de las comunidades campesinas que habitan los páramos, por una parte y, por la otra, el reparto equitativo de las cargas que impone la protección de los páramos como ecosistemas estratégicos para la producción de agua, la mitigación del cambio climático y la conservación de la biodiversidad.  

 

322.       Segundo, al evaluar el cumplimiento del requisito de idoneidad, la Sala concluyó que la medida acusada es efectivamente conducente para garantizar los derechos fundamentales al territorio, la seguridad alimentaria y la supervivencia cultural de las comunidades campesinas paramunas en tanto les permite seguir habitando su territorio, y explotando la tierra para obtener de esta el alimento y los productos necesarios para seguir involucrados en el ciclo económico local.  Para la Corte, la autorización para la continuidad de actividades agropecuarias de bajo impacto, prevista en el artículo 10 de la Ley 1930 de 2018, comprende deberes a cargo del Estado, la sociedad civil y la comunidad académica y científica para realizar inversión pública, acompañamiento institucional y transferencias de ciencia tecnología e innovación hacia las comunidades campesinas a quienes cobija, a fin de que estas puedan adaptar sus formas de producción agropecuaria de bajo impacto de forma que incorporen “buenas prácticas que cumplen con los estándares ambientales y en defensa de los páramos.”

 

323.       Tercero, respecto del requisito de necesidad, la Sala concluyó que, en este caso, el legislador optó por la medida menos regresiva en términos ambientales para lograr la protección de los derechos fundamentales de la comunidad campesina paramuna y la materialización de la justicia ambiental. Esto por cuanto: (i) la prohibición de actividades agropecuarias de bajo impacto acompañada de medidas económicas compensatorias no tiene la capacidad de garantizar el derecho al territorio, la seguridad alimentaria y la supervivencia cultural de las comunidades campesinas paramunas; (ii) existe evidencia científica que permite concluir que la inclusión de los habitantes de los páramos en los procesos de conservación, preservación, restauración y uso sostenible de esos ecosistemas es menos lesivo para la integridad de estos ecosistemas que la prohibición de cualquier actividad que estos puedan desarrollar en el territorio.

 

324.       Por último, al evaluar la proporcionalidad en sentido estricto de la disposición demandada, la Corte encontró que la norma demandada en tanto, su interpretación armónica con el resto del articulado contenido en la Ley 1930 de 2018 permite concluir que: (i) tal como ocurre con las actividades de conservación, preservación, sustitución y reconversión, la autorización para la continuidad de actividades agropecuarias de bajo impacto comprende deberes a cargo del Estado, la sociedad civil y la comunidad académica y científica para realizar inversión pública, acompañamiento institucional y transferencias de ciencia tecnología e innovación hacia las comunidades campesinas a quienes cobija, a fin de que estas puedan adaptar sus formas de producción agropecuaria de bajo impacto de forma que incorporen “buenas prácticas que cumplen con los estándares ambientales y en defensa de los páramos”. (ii) La expresión actividades agropecuarias de bajo impacto comprende una limitación clara a la explotación agropecuaria en función de su sostenibilidad ambiental y la preservación de la integridad y funcionalidad ecológica de los ecosistemas de páramos; y, atiende a las particularidades propias de cada zona de páramo delimitada.

 

      I.            DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

PRIMERO.- Levantar la suspensión de términos decretada en este proceso mediante el Auto 404 de 2019.

 

SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE los incisos tercero y cuarto del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018 “Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia” por el cargo analizado.

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

-Con aclaración de voto

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

Tabla de contenido

 

I. ANTECEDENTES. 1

ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y ACTUACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1

LA DEMANDA.. 4

SIGLAS. 6

INTERVENCIONES. 7

Intervenciones que solicitan la inexequibilidad de la disposición acusada. 9

Intervenciones que solicitan la expedición de un fallo de exequibilidad puro y simple. 10

Intervenciones que solicitan proferir una sentencia de exequibilidad condicionada. 15

AUDIENCIA PÚBLICA.. 17

II. CONSIDERACIONES. 20

A. COMPETENCIA.. 20

B. CUESTIONES PREVIAS. 20

PROBLEMA JURÍDICO Y METODOLOGÍA DE LA DECISIÓN.. 24

EL MANDATO CONSTITUCIONAL DE PROTECCIÓN DEL AMBIENTE.. 25

Contenido y alcance del deber estatal de protección del ambiente. Reiteración de jurisprudencia  25

El contenido y alcance de los principios de precaución, prevención, sostenibilidad en materia ambiental 30

El principio de progresividad y no regresividad en materia de derechos ambientales. 33

Los páramos y su importancia en el ordenamiento nacional 37

La protección de los páramos como parte de la garantía del derecho al agua. 39

El deber de protección de los páramos para la mitigación del cambio climático. 44

La importancia de los páramos para la protección de las riquezas naturales de la Nación. 47

La protección constitucional de los ecosistemas de páramos. 50

La conservación y restauración ambiental desde una perspectiva de derechos humanos. 55

Conclusiones preliminares de esta sección. 60

LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS, LOS DERECHOS AL TERRITORIO Y LA SEGURIDAD ALIMENTARIA. 61

La población campesina como sujeto vulnerable, susceptible de especial protección constitucional 62

El derecho al territorio de las comunidades campesinas. 67

El derecho a la seguridad y soberanía alimentaria de las comunidades campesinas. 74

El concepto de justicia ambiental 77

Conclusiones de la reconstrucción del parámetro de constitucionalidad. 79

SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO.. 80

Síntesis del asunto a resolver 81

Contexto de la disposición demandada. 81

Contenido y alcance de la disposición demandada. 92

Examen concreto de la constitucionalidad de la disposición demandada. 99

a)       La disposición acusada no afecta el contenido esencial del derecho al medio ambiente sano, ni el mandato constitucional de protección ambiental. 100

b)       La medida disminuye el nivel de protección previsto en disposiciones legales previas, es decir, es efectivamente regresiva. 102

c)       Test de proporcionalidad en sentido estricto. 107

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN.. 135

I.      DECISIÓN.. 138

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

A LA SENTENCIA C-300/21

 

 

ZONAS DE PARAMO-Presencia y reconocimiento de comunidades étnicas (Aclaración de voto)

 

 

Referencia: Expediente D-12973

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 de la Ley 1930 de 2018, “por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia”

 

Magistrado ponente:

Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

1.       En esta ocasión la Sala Plena concluyó que la autorización prevista en el artículo 10 de la Ley 1930 de 2018 para continuar las “actividades agropecuarias de bajo impacto” que se desarrollan en las zonas de páramo no desconoce el deber que la Constitución impuso al Estado de conservar áreas de especial importancia ecológica. Esta decisión me parece correcta pues reafirma que la protección constitucional del medio ambiente no es irreconciliable con la presencia humana, y que debemos abogar por una visión holística de la naturaleza, una en la que los seres humanos logremos convivir armónicamente con nuestro entorno y los demás animales y entidades que lo habitan.

 

2.       Ahora bien, esta aclaración tiene por objeto profundizar en un tema que no fue suficientemente desarrollado en la providencia: la presencia de comunidades étnicas en los páramos de Colombia y cómo la regulación de las actividades allí permitidas debe partir de un intercambio de saberes con estos pueblos. En efecto, algunos párrafos de la Sentencia C-300 de 2021 transmiten erróneamente la idea de que en los páramos solo residen comunidades campesinas,^[479] cuando en realidad desde tiempo atrás estas zonas fueron habitadas por pueblos indígenas, algunos de las cuales establecieron en estos lugares sitios sagrados de pagamento y de conexión espiritual. Allí también llegarían luego comunidades negras que hicieron de los páramos su hogar. De ahí la importancia de comprender que los pueblos étnicamente diferenciados, quienes han vivido en armonía durante siglos con los ecosistemas de páramos, pueden ser aliados fundamentales en su salvaguarda y revitalización; sobre todo de cara al desafío que supone el cambio climático.

 

3.       De entrada, es importante advertir que no hay estudios concluyentes sobre la presencia humana en las zonas de páramo. De hecho, el representante de las comunidades negras, Ariel Palacios Angulo, al intervenir en la audiencia pública del 06 de noviembre de 2019 ante la Corte Constitucional, manifestó que existe una deuda pendiente del Estado con respecto a la falta de identificación “de los pueblos en términos estadísticos, cuántos son, dónde están ubicados, qué necesitan […] sin determinación estadística correcta, sin los estudios que se requieren, no habrá políticas públicas de seriedad y firmeza que apuesten a resolver los problemas que afectan a la gente.” Esta preocupación ante la falta de información fue secundada por el director del Instituto Colombiano de Antropología e Historia, Nicolás Loaiza Días, y el congresista campesino, Cesar Augusto Pachón.^[480]

 

4.       Con todo, sabemos preliminarmente que al interior de las áreas delimitadas como páramos habitan alrededor de 76.218 personas. De estas, el 23,4% se autorreconoció como indígena y el 0,4% como negros, mulatos, afrodescendientes o afrocolombianos. Sabemos también que al menos 17 de los 36 páramos tienen resguardos indígenas reconocidos formalmente, los cuales se concentran especialmente en los páramos del Nariño y del Macizo Colombiano, para un total de 31 resguardos de 16 etnias diferentes. Otras fuentes dan cuenta que en áreas de páramos se ubican 6 territorios de comunidades negras.^[481]

 

5.       Algunos de estos páramos, además, atestiguan una presencia histórica y significativa de comunidades étnicas que se remonta varios siglos atrás. De acuerdo con el libro del “Atlas de los páramos”,^[482] publicado en 2007 por el Instituto Alexander Von Humboldt, es posible identificar los siguientes antecedentes, prácticas agrícolas/culturales y desafíos en estos territorios:

 

“Páramos de Santa Marta:

La historia de poblamiento de la sierra se inició en el año 300 a. C. con el establecimiento de grupos agrícolas en la vertiente oriental y, tres siglos después, en la vertiente norte. La colonización campesina comenzó a mediados del siglo XX y con ella el saqueo arqueológico y el auge de cultivos como el café y la marihuana a mediados de los años setenta, así como la fundación de varios pueblos en las zonas baja y media.

 

El patrón de asentamiento y los tipos de cultivo que una familia posea determinan el movimiento a lo largo de una cuenca, como también el trabajo de pagamento y de los mamos, y los lazos sociales. La economía indígena está orientada al abastecimiento de alimentos para el consumo cotidiano; los cultivos de uso ritual como la coca, y para subsistencia como la papa y la arracacha, están asociados a las tierras altas y se ubican en faldas o terrazas aluviales. Así mismo, incluye actividades como cría de caprinos, ovinos y bovinos, y la recolección de productos animales y vegetales del bosque.

 

[…]

 

Páramo del Cocuy:

Históricamente, las comunidades u’wa y las de campesinos han tenido una influencia directa sobre los páramos del complejo del Cocuy. Los antiguos clanes u’was ocupaban tierras al oriente y al occidente de la Sierra Nevada del Cocuy, extendiéndose por los diferentes pisos térmicos a los que se les asocian diferentes significados, donde las zonas altas de páramo estaban relacionadas con la sabiduría, longevidad y purificación. Debido al proceso de poblamiento y apropiación del territorio durante la época de la Colonia, las actividades productivas se intensificaron y se establecieron los sistemas productivos eminentemente campesinos. Los pobladores se organizaron en haciendas o casonas que posteriormente dieron paso a propietarios minifundistas dedicados a la explotación ganadera que ha caracterizado estas zonas hasta la actualidad. Factores como la expansión de la ganadería y la agricultura, el establecimiento de vías y la minería han transformado significativamente los paisajes y han ocasionado la pérdida de biodiversidad.

 

[…]

 

Páramo Chiles – Cumbal:

En su mayoría, la población de las zonas de influencia del complejo es indígena y campesina. En cuanto a la forma de organización de estas comunidades se destacan los resguardos de El Sande y Cumbal, donde habitan las comunidades awá (cuaiker) y pasto (quillacinga). También se encuentran los resguardos de Chiles, Panam y Mayasquer.

 

Las principales actividades productivas son la agricultura, la ganadería, la artesanía y el comercio, y los cultivos de papa, maíz, trigo y cebada son los más tradicionales. Los procesos pecuarios para la producción de leche y sus derivados son los principales aunque también, en menor proporción, se da la cría de porcinos, aves, conejos, cuyes y truchas. La actividad artesanal en este complejo de páramos tiene aceptación en el mercado tanto nacional como internacional: se elaboran tejidos de lana de oveja e hilos sintéticos. Las personas dedicadas a la producción de artesanías trabajan por encargo o pedido, reciben la materia prima y la entregan como producto terminado, en el caso de ruanas, sacos, bolsos, o como producto no terminado en el caso de los paños.”^[483]

 

6.       Aun con las deficiencias estadísticas advertidas, es posible sostener que la presencia de pueblos étnicos en los ecosistemas de páramos es significativa y merece un reconocimiento especial por parte del juez constitucional; de manera que se garantice un enfoque pluralista y participativo, que entienda el valor cultural y social que los páramos tienen para estos pueblos, quienes, en muchos casos, además, se han convertido en sus guardianes.

 

7.       En esta dirección, el representante de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), Felipe Rangel Uncacia, manifestó a la Corte durante la audiencia pública que los indígenas “no somos habitantes de los páramos, somos parte orgánica y espiritual de los mismos” y que “los páramos no son solo fábricas de agua, oxígeno y semillas, sino cuna de riquezas étnicas y saberes tradicionales.” Por su parte, el representante afrocolombiano, Ariel Palacios, pidió a las autoridades nacionales reconocer a estos pueblos como “un aliado protector.”^[484]

 

8.       Reclamo que es consistente con el marco internacional. De hecho, las agencias supranacionales han venido explicando que, si bien los pueblos indígenas equivalen tan sólo alrededor del 5% de la población mundial, son los guardianes esenciales del medio ambiente. Los territorios indígenas tradicionales abarcan el 22% de la superficie terrestre del mundo, pero atesoran el 80% de la biodiversidad del planeta.^[485] Es más, a lo largo de los siglos, los pueblos indígenas han desarrollado técnicas agrícolas que se adaptan a entornos extremos, como las grandes alturas de los Andes. Tal conocimiento será de enorme valor para hacer frente a los desafíos inminentes del cambio climático, como han venido reconociendo las cumbres internacionales para combatir y revertir esta amenaza planetaria.^[486]

 

9.       Es por lo anterior que, junto a la riqueza ambiental que representan los páramos -la cual entiendo y comparto plenamente-, también debe reivindicarse su valor cultural y social para los pueblos étnicos. Esta aproximación es clave para avanzar en una comprensión integral del medio ambiente, una que entienda que los componentes biológicos de un ecosistema están intrínsecamente relacionados con los derechos étnicos de sus pobladores, los cuales también revisten una importancia constitucional.^[487]

 

10.   Esta reflexión será necesaria al momento de que las autoridades reglamenten las “actividades agropecuarias de bajo impacto” permitidas en las zonas de páramo. Es posible que las comunidades étnicamente diferenciadas realicen prácticas de bajo impacto ambiental, que no necesariamente respondan a fines “agropecuarios” o de subsistencia material -al menos no en un sentido técnico-, sino que se enmarquen en su propia cosmovisión y conexión especial con la naturaleza. En este punto, valdría la pena diferenciar entre las prácticas campesinas de cultivo y otras actividades culturales que realizan los pueblos étnicos. De lo contrario, se corre el riesgo de invisibilizar la riqueza cultural de los pueblos que han venido habitando los ecosistemas de páramo.

 

11.   Los páramos son diversos y conservan identidades y necesidades distintas. Así lo expresó el representante indígena -Felipe Rangel Uncacia- a la Corte cuando señaló la necesidad de “una ley de páramos pluralista y diversa, que también reconozca e incluya a nuestras autoridades tradicionales como autoridades ambientales y cuidadores legítimos de los páramos, sus cuentas, ecosistemas y semillas.”^[488] En este mismo sentido, la Corte Constitucional ya había condicionado la totalidad de la Ley 1930 de 2018 “en el entendido de que cuando para su desarrollo se adopten medidas administrativas, acciones, planes, programas, proyectos u otras tareas que puedan afectar directamente a una o más comunidades étnicas que habitan en los ecosistemas de páramo, se deberá agotar el procedimiento de consulta previa.”^[489]

 

12.   En los anteriores términos dejo plasmada mi aclaración de voto, con el fin de visibilizar la presencia y trascendencia de los pueblos étnicamente diferenciados en los ecosistemas de páramos, así como la necesidad de regular estos espacios desde un auténtico intercambio de saberes de buena fe con aquellas comunidades que históricamente han aprendido a convivir con la naturaleza de los páramos.

 

 

Fecha ut supra

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada