C-395-21


Sentencias C-395/21

 

 

Expediente: LAT-463

 

Revisión constitucional de la Ley 2055 de 10 de septiembre de 2020, “Por medio de la cual se aprueba la ‘Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores’, adoptada en Washington el 15 de junio de 2015

 

Magistrado ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

 

 

Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)

 

 

SENTENCIA

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones, en especial las previstas en el artículo 241.10 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia.

 

I. ANTECEDENTES

 

1.   Mediante comunicación del 14 de septiembre de 2020, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional, copia autenticada ante notario y por la titular de dicha Secretaría, del expediente de la Ley 2055 sancionada el 10 de septiembre de 2020, “Por medio de la cual se aprueba la ‘Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores’, adoptada en Washington el 15 de junio de 2015”, el cual contiene, entre otros documentos, la exposición de motivos y los informes de ponencia del proyecto que antecedió a la ley aprobatoria de la Convención, el texto de dicha Ley y el texto de la Convención.[1]

 

2.   Mediante comunicación calendada el 18 de septiembre de 2020, la Secretaría Jurídica de la Presidencia remitió copia simple de un ejemplar del Diario Oficial número 51.433 de 10 de septiembre de 2020, en el que consta la publicación de la Ley 2055 de 2020.[2]

 

3.   Mediante Auto de 24 de septiembre de 2020, el entonces Magistrado sustanciador resolvió: i) asumir el conocimiento de la Convención y de su Ley aprobatoria, ii) decretar la práctica de varias pruebas documentales a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores y de las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes; y, iii) una vez recaudadas las pruebas decretadas, ordenar dar cumplimiento a lo previsto en los artículos 7, 11, 13 del Decreto 2067 de 1991 en lo que se relaciona con la fijación en lista del asunto, su comunicación a algunas autoridades, la invitación para que varias entidades intervinieran en el proceso y el traslado del mismo a la Procuraduría General de la Nación.[3]

 

4.   Con la comunicación de 6 de octubre de 2020, la Directora de Asuntos Jurídicos Internacionales de la Cancillería remitió a la Corte varias de las pruebas solicitadas mediante el Auto atrás mencionado.[4]

 

5.   Ante la falta de remisión a la Corte de algunas de las pruebas originalmente decretadas, mediante Auto de 15 de enero de 2021, se le solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores que, en el término de diez días, certificara la calidad de las personas que participaron en nombre de la República de Colombia en el proceso de formación de la Convención. Igualmente, se apremió a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que, en el mismo término de diez días, remitieran, entre otros documentos, las Gacetas del Congreso en las que consta la totalidad de los antecedentes de la Ley 2055 de 2020 y de la Convención para efectos de su revisión por la Corte.[5]

 

6.   El 22 de enero de 2021, el Secretario de la Comisión Segunda del Senado remitió varios documentos e información requeridos en el Auto de 15 de enero.[6] De igual forma, con las comunicaciones del 25 de enero y el 2 de febrero de 2021, el Secretario General del Senado de la República envió la documentación adicional relacionada con las Gacetas solicitadas, así como información acerca de la votación del proyecto de ley No. 137 de 2019 - Senado y No. 306 de 2019 - Cámara.[7]

 

7.    El 2 de febrero de 2021, el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió información relacionada con el trámite del citado proyecto de ley surtido en esa Corporación.[8] 

 

8.   El 11 de febrero de 2021, la Secretaría de la Comisión Segunda de la Cámara envío información acerca de las Gacetas en las que consta el trámite previo a la expedición de la Ley 2055 de 2020.[9] El 24 de febrero de 2021 la misma Secretaría remitió información acerca de los antecedentes legislativos en la Comisión Segunda de la Cámara de la Ley 2055 de 2020.[10]

 

9.   Mediante Auto de 15 de marzo, con fundamento en lo previsto en el artículo 65 del Acuerdo 02 de 2015, conminó por segunda vez bajo apremio al Ministerio de Relaciones Exteriores para que, en un término de diez días, certificara la calidad de las personas que participaron en nombre de la República de Colombia en el proceso de formación de la Convención. Ello, a pesar de que dicha información ya había sido solicitada por el mismo medio mediante los Autos de 24 de septiembre de 2020 y de 15 de enero de 2021. Por las mismas razones, se conminó también bajo apremio al Secretario General de la Cámara de Representantes, para que, en un término máximo de diez días, procediera a remitir a la Corte el Acta de la sesión Plenaria número 143 de 28 de julio de 2020, en la cual debía constar que el citado Proyecto de Ley fue aprobado en segundo debate por la Cámara de Representantes.[11]

 

10.            Con la comunicación de 17 de marzo de 2021, el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió a la Corte la Gaceta del Congreso número 104 de 2021, en la que se publicó el Acta de la sesión Plenaria número 143 requerida. Igualmente, con el mismo documento, envío una nueva certificación de las mayorías y las votaciones en las que fue discutido y aprobado el proyecto de ley que antecedió a la expedición de la Ley 2055 de 2020.[12]

 

11.            Mediante oficio enviado a la Corte el 19 de marzo de 2021, la Directora de Asuntos Jurídicos Internacionales de la Cancillería dio respuesta la solicitud de certificación de la calidad de las personas que participaron en nombre de la República en la formación de la Convención.[13]

 

12.            Mediante Auto de 21 de mayo de 2021, se consideró que “(…) tanto la información relativa a la negociación, a los trabajos preparatorios y a la aprobación ejecutiva impartida por el presidente de la República, como la referida al trámite legislativo de la ley y del instrumento bajo revisión (…)”, se encontraba completa. Por ello, se decidió tener como pruebas las remitidas a la Corte por la Secretaría Jurídica de la Presidencia, el Ministerio de Relaciones Exteriores y las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. Así mismo, cumplido lo anterior, ordenó a la Secretaría General de la Corte dar cumplimiento a lo previsto en los artículos 7, 11, 13 del Decreto 2067 de 1991, de acuerdo con el ordinal tercero del Auto de 24 de septiembre de 2020 antes expuesto.[14]

 

 

A.   Texto de la ley objeto de control y de la Convención aprobada

 

13.            La Ley 2055 de 2020 objeto de examen se encuentra integrada por tres artículos. Su contenido es el siguiente: 

 

LEY 2055 DE 2020

(Septiembre 10)

 

POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA LA «CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS DE LAS PERSONAS MAYORES», ADOPTADA EN WASHINGTON, EL 15 DE JUNIO DE 2015.

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

DECRETA:

 

Artículo 1. Apruébese la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, adoptada en Washington, el 15 de junio de 2015.

 

Artículo 2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 7ª de 1944, la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, adoptada en Washington, el 15 de junio de 2015, que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará a la República de Colombia a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto de la misma.

 

Artículo 3. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.[15]

 

14.            La Convención que es objeto de aprobación se reproduce en su integridad como Anexo No. 1 al final de esta providencia.

 

B.    Intervenciones

 

 

i)                   A favor de la declaratoria de exequibilidad

 

 

Ministerio de Relaciones Exteriores

 

15.            Luego de efectuar un análisis material y formal de la Ley 2055 de 2020 y de la Convención, la Cancillería solicitó a la Corte que ambas fueran declaradas exequibles.

 

16.            En primer lugar, consideró que el procedimiento dispuesto para la adhesión a este Tratado Internacional había sido cumplido, lo cual implica determinar la validez de la representación del Estado en los procesos de negociación y celebración de la Convención, la competencia de los funcionarios del Gobierno Nacional en dicho proceso, y el cumplimiento de las reglas que gobiernan el trámite legislativo con ocasión del estudio y la aprobación del Proyecto de ley que antecede a la Ley aprobatoria del tratado internacional del que el Estado pasa a ser parte.

 

17.            Indicó que se había observado i) el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 37 de la misma Convención con respecto a la entrada de un Estado a ser parte de dicho Tratado a través de la adhesión correspondiente, una vez se surta el trámite previsto en la Constitución; ii) lo dispuesto en los artículos 150-16, 189-2 y 224 de la Constitución relacionado con la aprobación de la Convención por el Congreso de la República; iii) la exigencia prevista en el inciso final del artículo 154 de la Constitución de que el trámite de la Ley aprobatoria de la Convención comenzara en el Senado de la República, según consta en la Gaceta del Congreso número 796 de 27 de agosto de 2019; y, iv) el requisito previsto en el artículo 241-10 de la Constitución consistente en que el Gobierno remitiera a la Corte Constitucional copia de la Convención y de la Ley 2055 de 2020 aprobatoria de la misma.

 

18.            En cuanto se refiere al contenido material de la Convención, el Ministerio de Relaciones Exteriores señaló que la Constitución colombiana establece en sus artículos 46 y 48 que el Estado y la sociedad deben procurar la protección y asistencia de los adultos mayores, su integración a la vida comunitaria y la garantía, en su favor, de la seguridad social. Así mismo, indicó que esta protección ha sido objeto de desarrollo a través de varias normas legales y administrativas.[16]

 

19.            Luego de hacer un recorrido por algunas de las políticas diseñadas por el Ministerio de Salud y Protección Social en favor de los adultos mayores, el Ministerio de Relaciones hizo mención a la Sentencia C-503 de 2014 de la Corte Constitucional en la cual se señaló que los instrumentos internacionales ratificados por Colombia ofrecían una protección limitada en favor de las personas mayores, aunque los órganos encargados de su supervisión han llevado a cabo interpretaciones progresivas en las que se han establecido parámetros y guías de aplicación de su contenido.

 

20.            El Ministerio de Relaciones Exteriores concluyó su intervención con la afirmación de que la Convención: i) permite avanzar en el proceso de robustecer las obligaciones en cabeza del Estado colombiano en favor de los adultos mayores, ii) fortalece y amplía los derechos de esta población consagrados en el artículo 46 de la Constitución, y iii) es compatible con la normativa vigente en materia de protección de la vejez en Colombia. [17]

 

 

Ministerio de Salud y Protección Social

 

21.            Este Ministerio explicó que la Política Nacional de Envejecimiento Humano y Vejez, constituida en política de Estado, estaba estructurada sobre la base de la conexión entre varias dimensiones: i) el envejecimiento de la sociedad, ii) los derechos humanos, iii) el envejecimiento activo, iv) la longevidad, v) la protección social integral y, vi) la organización del cuidado. Indicó que su fundamentación se encontraba en varios instrumentos internacionales, incluyendo, entre otros, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana de Derechos Humanos, y la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, ahora bajo análisis por la Corte.

 

22.            Bajo esta premisa, el Ministerio esquematizó su intervención a partir de un análisis de la compatibilidad de algunos de los artículos de la Convención con la Constitución.

 

23.            Comenzó por referirse al artículo 11 de la Convención, de acuerdo con el cual los adultos mayores tienen derecho a brindar su consentimiento de forma libre e informada en el ámbito de la salud. Después de referirse a varias normas expedidas entre 1981 y 2018 al respecto, el Ministerio llegó a la conclusión de que en “(…) el caso de personas mayores se requiere adecuar los mecanismos que aseguren que la información que se brinde sea adecuada, clara y oportuna, disponible sobre bases no discriminatorias, de forma accesible y presentada de manera comprensible de acuerdo con la identidad cultural, nivel educativo y necesidades de comunicación de la persona mayor”.[18]

 

24.            Luego, el Ministerio expuso los antecedentes de la regulación existente del derecho de las personas mayores a recibir servicios de cuidado a largo plazo, incluido en el artículo 12 de la Convención, a pesar de que no existe norma expresa al respecto en el derecho nacional. A continuación, explicó que los cuidados a largo plazo eran un medio para que las personas que sufren por la pérdida de capacidad puedan gozar de un envejecimiento saludable. Al respecto, el Ministerio hizo énfasis en la necesidad de que el Estado implemente las acciones necesarias para realizar la prestación de servicios que garanticen los cuidados a largo plazo de los adultos mayores. Como fundamento, señaló, entre otros, las complejas condiciones epidemiológicas de la vejez y el impacto de su cuidado en el presupuesto del sector salud.

 

25.            A continuación, el Ministerio se refirió al derecho a la salud, incluido en el artículo 19 de la Convención. Hizo también un recorrido de los antecedentes, en Colombia, de la protección de este derecho a partir de la Constitución de 1991, la expedición de la Ley Estatutaria 1751 de 2015, que regula el derecho fundamental a la salud, y la puesta en marcha de la Política Colombiana de Envejecimiento Humano y Vejez 2015-2024. Manifestó que el derecho a la salud de los adultos mayores en Colombia está protegido por múltiples actos administrativos en los que se promueve la atención prioritaria y el acceso preferente a los servicios de salud de esta población.

 

26.            Posteriormente, al referirse a algunos de los proyectos y políticas del Ministerio, la entidad ahondó en los propósitos y contenidos de la Política Nacional antes mencionada, la Metodología Integrada de Participación Social de y para Personas Adultas Mayores (MIPSAM), y la Guía para la Formulación, Implementación y Evaluación de las Políticas Públicas.

 

27.            Por último, el Ministerio solicitó a la Corte declarar exequibles la Convención y su Ley aprobatoria, toda vez que se ajustan a la Constitución y a los objetivos y necesidades de la protección de los adultos mayores en Colombia, desde la perspectiva del sector salud.[19]

 

Defensoría del Pueblo

 

28.            La Defensoría del Pueblo manifestó su interés de que la Convención y su Ley aprobatoria sean declaradas exequibles por la Corte, al considerar que la Convención: (i) es un instrumento que permite abordar desde una perspectiva de derechos humanos el envejecimiento demográfico, atender las especificidades de los adultos mayores como grupo poblacional, fortalecer los mecanismos de protección de sus derechos a partir de su acceso al sistema de peticiones individuales del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, y promover la participación de los adultos mayores en el diseño de las políticas públicas y la legislación; (ii) interpreta y amplía el contenido de 27 derechos en consideración de las condiciones particulares de la vejez, y que algunos de esos derechos no están reconocidos en otros instrumentos internacionales de derechos humanos; y, (iii) establece directrices de política pública que orientan al Estado acerca de su implementación, con el fin de asegurar que los derechos allí consignados se garanticen en la práctica.[20]

 

Universidad Externado de Colombia

 

29.            La Facultad de Derecho de la Universidad Externado señaló estar de acuerdo con la declaratoria de exequibilidad de la Convención analizada por varias razones. Indicó que celebraba que el objetivo principal de dicho instrumento sea la protección de la garantía del goce de los derechos de todas las personas mayores en igualdad de condiciones y sin discriminación. Así mismo, se mostró a favor de que la Convención se aparte de la visión asistencialista que ha marcado el tratamiento de la vejez, que considere su dignidad, y que busque adaptar los derechos existentes a las necesidades de las personas mayores. De igual forma, indicó coincidir con el propósito de que los Estados adopten las medidas necesarias para fomentar el respeto y la inclusión sociales de los adultos mayores.

 

30.            Señala que la Convención promueve dos intereses considerados fundamentales: el reconocimiento de la igualdad de los adultos mayores ante la ley y la prohibición de su discriminación por motivo de la edad. Así, el logro de estos objetivos es compatible con las garantías fijadas en la Constitución, en particular en lo que tiene que ver con el derecho a la igualdad y sus exigencias. Finalmente, afirmó que no encontraba incompatibilidad alguna entre la Convención y la Constitución, ni desde el punto de vista material, ni desde el formal. [21]

 

Senador Iván Cepeda Castro

 

31.            En su intervención, el Senador Cepeda indicó que el proceso de aprobación de la Convención estuvo acompañado por la veeduría de múltiples organizaciones de la sociedad civil nacional e internacional, como, por ejemplo, los cabildos mayores de varias ciudades en Colombia, múltiples fundaciones, universidades, federaciones y uniones de protección de los derechos humanos en general y, en particular, de aquellos de adultos mayores.

 

32.            Indicó que la Convención es complementaria a la normatividad colombiana y fortalece la protección especial que el ordenamiento ha establecido en favor de los adultos mayores. Por ello, destacó que la Convención fortalece las garantías de esta población en contra de los actos de discriminación y abuso. Igualmente, hizo hincapié en algunos de los objetivos de la Convención, a saber, su interés de asegurar el pleno goce y ejercicio, en igualdad de condiciones, de todos los derechos y libertades fundamentales por parte de los adultos mayores, de forma que se puedan realizar su inclusión, integración y participación en la sociedad.

 

33.            Así mismo, subrayó que la Convención cualifica el alcance de los derechos humanos en el caso particular de los adultos mayores, establece reglas de interpretación de las normas en las que se prioriza la progresividad en la protección de los derechos, y ofrece herramientas a los operadores jurídicos para definir los deberes y obligaciones del Estado hacia los adultos mayores.

 

34.            Después de efectuar un análisis de los capítulos que integran la Convención, consideró que aquella cualificaba y fortalecía el sistema normativo aplicable a la población de los adultos mayores en Colombia, y que modificaba los enfoques de tratamiento de las necesidades de esta población de forma compatible con la Constitución al profundizar la protección de su autonomía y dignidad. Así mismo, celebró que la Convención se ajustara a las necesidades particulares de los adultos mayores con el fin de que la regulación internacional en la materia tenga un efecto útil en sintonía con el principio pro persona.[22]

 

Ciudadano Carlos Arturo González Restrepo y Veeduría Ciudadana 355 del Adulto Mayor en Medellín

 

35.            El señor González, quien remitió intervención a nombre propio y en representación de la Veeduría 355 de Medellín, manifestó que, desde la promulgación de la Ley 1850 de 2017, han participado en la reglamentación de dicha norma y en la promoción de la adhesión de Colombia a la Convención que ahora es objeto de estudio por la Corte Constitucional. El interviniente también señaló que otras entidades, como gremios y organizaciones no gubernamentales, también se sumaron a este propósito.[23]

 

ii)                A favor de la declaratoria de constitucionalidad condicionada de la Convención

 

Ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña[24]

 

36.            En cuanto a los aspectos de forma, el ciudadano manifestó que la Corte debía entrar a analizar i) si el anuncio previo hecho a la Comisión Segunda de la Cámara fue hecho de forma correcta, así como, ii) si la falta de expresión de los integrantes del Congreso acerca del contenido de la Convención afectó de alguna forma su aprobación y, iii) si, por no haber sido adoptadas las modificaciones propuestas por el Gobierno durante la elaboración de la Convención con respecto al párrafo 10 del Preámbulo del instrumento y de los artículos 1, 4, 13, 14, 15, 27 y 28, debía introducirse, respecto de estas disposiciones, reservas o declaraciones interpretativas, como condición para considerar que la Convención es exequible.

 

37.            Ahora, con respecto al análisis sustantivo de la Convención, en primer lugar, el ciudadano indicó que la expresión del Preámbulo de acuerdo con la cual debía darse prioridad al tema del envejecimiento en las políticas públicas podría ser contrario a lo dispuesto en el artículo 44 superior con respecto a la prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes sobre los de las demás personas.[25]

 

38.            En segundo lugar, el interviniente consideró que lo dispuesto en los artículos 5 y 18 de la Convención con respecto a la prohibición de discriminación por edad en la vejez y el derecho al trabajo, respectivamente, podría ser contrario a lo dispuesto en el artículo 233 de la Constitución, de acuerdo con el cual los magistrados de las Altas Cortes podrán permanecer en sus cargos mientras no hayan llegado a la edad de retiro forzoso.[26]

 

39.            En tercer lugar, el ciudadano consideró que lo dispuesto en los artículos 6, 11 y 19 de la Convención con respecto al derecho a la vida podría reñir con la prescripción constitucional de inviolabilidad de la vida como lo entendió la Asamblea Nacional Constituyente, al rechazar la posibilidad de que el legislador regule el derecho de las personas de acabar con su propia vida.[27]

 

40.            Finalmente, el ciudadano solicitó a la Corte que declarara exequible la Convención y su Ley aprobatoria, siempre y cuando “(…) el eventual instrumento de adhesión contenga declaraciones interpretativas a través de las cuales se evite aplicaciones del tratado contrarias al espíritu constituyente sobre la inviolabilidad de la vida, la prevalencia de los derechos de los niños y la edad de retiro forzoso (…)”.[28]

 

C.   Intervención de la Procuraduría General de la Nación

 

41.            La Señora Procuradora General de la Nación solicitó a la Corte declarar exequibles la Convención y su ley aprobatoria.[29]

 

42.            En relación con el cumplimiento de los requisitos formales de trámite de la ley aprobatoria de la Convención, la Procuraduría consideró que i) el Estado colombiano estuvo debidamente representado en la negociación del tratado internacional, ii) el Congreso de la República observó los trámites constitucionales establecidos para la expedición de una ley aprobatoria de un tratado, y iii) el Estado no desconoció el derecho a la consulta previa en los términos de la Constitución y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), pues no apreció que la Convención analizada y su ley aprobatoria incluyeran medidas que pudieran afectar directamente a las comunidades étnicas o la conformación de su identidad cultural. Por estas razones, llegó a la conclusión de que el trámite de adhesión a la Convención y su procedimiento de aprobación por el Congreso se ciñó a lo que establece la Constitución.

 

43.            En cuanto al análisis del contenido material de la Convención, la Procuraduría lo presentó en cinco grupos: i) el Preámbulo, principios y deberes generales de los Estados Parte (artículos 1 al 4), ii) los derechos de las personas mayores (artículos 5 a 31), iii) la toma de consciencia (artículo 32), iv) el mecanismo de seguimiento de la Convención y los medios de protección (artículos 33 a 36), y v) las reglas instrumentales y otras disposiciones generales (artículos 37 a 41). A partir de esta metodología, la Procuraduría solicitó a la Corte declarar exequibles la Convención y la Ley 2055 de 2020, por las siguientes razones.

 

i) En lo que tiene que ver con el primer grupo de disposiciones, señaló que están en armonía con las disposiciones constitucionales en las que se establecen, entre otras, los fines y la garantía de los principios, derechos y deberes en el marco del Estado Social de Derecho, el derecho al libre desarrollo de la personalidad, la integración, la protección, y la asistencia de los adultos mayores, y la prohibición de los tratos crueles, inhumanos y degradantes y la discriminación.

 

ii) Con respecto al grupo de normas relacionadas con los derechos de las personas mayores, consideró que ninguno de sus contenidos se opone al ordenamiento constitucional. En este sentido, destacó las disposiciones encaminadas a procurar, por un lado, la igualdad en el goce de derechos y de trato, y por el otro, la adopción de enfoques específicos encaminados a la protección de la vejez. Así mismo, celebró que la Convención propugne por una concepción del derecho a la vida que no se limite a la simple posibilidad de existir, sino que a los adultos mayores se les garantice una existencia digna, lo que incluye poder vivir como se quiera vivir, y sin sufrir de ningún tipo de violencia, en particular, en el caso de las mujeres. Igualmente, consideró que la Convención está alineada con los estándares constitucionales en materia de muerte digna.

 

Así mismo, celebra que la Convención establezca la posibilidad de que los adultos mayores que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad puedan gozar de medidas alternativas a la privación de la libertad, de ser necesario adoptar un enfoque diferencial.

 

De igual forma, se refirió a las prescripciones en favor del respeto por el derecho de las personas mayores de manifestar su voluntad de forma libre en el acceso a servicios de salud, entre otros, por ejemplo. En este respecto, celebra el propósito de la Convención de garantizar, en favor de los adultos mayores, sistemas de cobertura en salud, servicios sociales, seguridad alimentaria, vestuario, vivienda y el disfrute de un medio ambiente sano. Considera también que la Convención contribuye a reforzar los deberes constitucionales y legales en cabeza del Estado y la sociedad en favor del cuidado de las personas mayores, a nivel de interacción social, deporte, cultura, recreación, el acceso al sistema de administración de justicia, la inclusión de los adultos mayores en la realización de actividades productivas, el goce de sus derecho de asociación y reunión, y la participación en política, incluyendo la eliminación de barreras para ejercer el derecho al voto.

 

Así mismo, la Procuraduría se refirió en este acápite al disfrute, por los adultos mayores, de varias libertades, incluyendo aquellas a la locomoción, a la expresión y a la información. En este punto, celebra que la Convención propenda por reforzar las condiciones de acceso de las personas en condición de discapacidad sobre la base de otros intereses constitucionales, como la igualdad y la prohibición de discriminación.

 

Otra de las protecciones a las que se refirió de forma importante fue aquella relacionada con la protección de la intimidad personal y familiar, las garantías de la seguridad social, y los cuidados reforzados de que son merecedoras las personas en situación de debilidad manifiesta. De nuevo, consideró que las disposiciones incluidas en la Convención al respecto se ajustan a la Constitución.

 

Con respecto a lo dispuesto en la Convención sobre la prohibición de discriminación de las personas con base en la edad, la vista fiscal notó que las normas colombianas que establecen el cumplimiento de una cierta edad como causal objetiva de retiro no riñen con la Convención, ni son discriminatorias, pues la estabilidad laboral y la protección del derecho al trabajo no exigen que a las personas se les garantice estar en los cargos de forma perpetua, y obedece a otras normas, como la autorización constitucional para intervenir en materia del empleo del talento humano (artículo 334 superior) y la obligación del Estado de propiciar la ubicación laboral de las personas que están en edad de trabajar (artículo 54 superior).

 

iii) Respecto del tercer grupo de disposiciones, la Procuraduría incluyó la toma de consciencia, que se manifiesta en la divulgación pública del contenido de la Convención, y que se traduce en la capacitación de las autoridades y los particulares hacia la protección de los derechos de los adultos mayores. La Procuraduría defendió este propósito y lo enmarcó en la obligación del Estado de difundir el contenido de la Constitución y sus garantías. Por ello, indicó que las normas relacionadas con la toma de consciencia no riñen con el ordenamiento constitucional.

 

iv) En lo que tiene que ver con los mecanismos de verificación del cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado de acuerdo con la Convención, la Procuraduría consideró que este ejercicio, que habrá de realizar la Conferencia de Estados Parte y el Comité de Expertos, está en consonancia con el deber del Estado colombiano de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el artículo 2 de la Constitución, por lo que indicó que los artículos de la Convención que gobiernan el asunto deben ser declarados exequibles.

 

v) Finalmente, en último lugar, respecto de los artículos de la Convención relacionados con las reglas de firma, ratificación, adhesión y entrada en vigor del tratado, la posibilidad de formular reservas, de denunciar la Convención, la fijación de los idiomas oficiales del instrumento, y la posibilidad de proponer enmiendas a su contenido, la Procuraduría indicó que se ajustan a lo prescrito en el derecho internacional general, y, en particular, en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, de la cual Colombia es parte. Por ello, consideró que el contenido de estas disposiciones debe ser declarado exequible.

 

II. CONSIDERACIONES

 

 

A.   Competencia

 

44.            De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para revisar la constitucionalidad de la “Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores”, adoptada en Washington, el 15 de junio de 2015 y de su Ley aprobatoria, esto es la Ley 2055 de 2020.

 

45.            El examen de constitucionalidad de los tratados internacionales,[30] ha reiterado la Corte Constitucional, se caracteriza por ser:

 

“(i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) automático, pues debe ser enviado directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en la medida en que este Tribunal debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo, y (vi) cumple una función preventiva, pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano” [31] (énfasis propio).

 

46.            Habida cuenta de la naturaleza de este asunto, la Corte responderá, en su orden, a los siguientes temas jurídicos: (i) de forma ¿La Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y la ley aprobatoria sub examine satisfacen los requisitos formales previstos por la Constitución Política y por la Ley 5 de 1992? Y, de superarse este primer examen, en lo que se refiere al análisis de fondo ¿La Convención y su ley aprobatoria se ajustan a la Constitución Política?

 

B.    Control de constitucionalidad sobre los requisitos formales

 

49.            En primer término, la Corte llevará a cabo el control de constitucionalidad sobre los aspectos formales de la Convención y de su ley aprobatoria. Para ello dividirá el mencionado estudio en tres fases: (i) la previa gubernamental, (ii) el trámite en el Congreso de la República y (iii) la sanción presidencial de la ley aprobatoria y el correspondiente envío de tales instrumentos para su revisión judicial a la Corte Constitucional.

 

 

(i)               Fase previa gubernamental

 

50.            En cuanto atañe a esta etapa, la Corte debe verificar: a) la validez de la representación del Estado colombiano en la negociación, la celebración y la firma de la Convención Internacional; b) si la aprobación de este instrumento debía someterse a consulta previa y, en tal caso, si ésta se llevó a cabo; y, c) si dicho instrumento fue refrendado por el Presidente de la República y si fue sometido a consideración del Congreso.

 

a)    Representación del Estado en la negociación, celebración y firma del tratado

 

51.            En relación con este presupuesto, la Corte ha insistido en que el análisis formal pasa por establecer si quien suscribió el instrumento internacional tenía la competencia respectiva. Esto se acredita cuando el firmante, en los términos del artículo 7, numerales 1 y 2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados,[32] poseía facultades directas para representar al Estado, o contaba con plenos poderes para ello. Empero, existen otros eventos en los que el tratado no ha sido suscrito, pero es notoria la voluntad del Estado de adherirse a él en tanto se surta el trámite interno. Esta posibilidad también es válida en los supuestos que contempla el artículo 15 de la Convención de Viena citada.[33]

 

52.            En el caso que se examina, es importante señalar que, si bien Colombia no firmó la Convención en la fecha de su adopción, sí estuvo al tanto de las etapas de negociación y, además, manifestó su voluntad futura de adhesión. Así, en respuesta a esta Corte, el 6 de octubre de 2020, la Directora de Asuntos Jurídicos Internacionales de la Cancillería de Colombia remitió a la Secretaría General de la Corporación el oficio No. S-GTAJI-20-020957 en el que reseñó cada una de las actuaciones adelantadas por el Gobierno Nacional en el marco del proceso de negociación de la “Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores”. Allí señaló que la antedicha negociación se desarrolló en tres etapas distintas, las cuales tuvieron lugar entre septiembre de 2012 y mayo de 2015.[34] Una vez surtido este proceso, el Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos (en adelante OEA) creo un Comité de redacción para revisar el texto definitivo de la Convención, la cual fue adoptada el 15 de junio de 2015 en el cuadragésimo quinto periodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA. En todo caso, y en atención al inciso 3 del artículo 37 de la Convención, la Convención sólo entró en vigor internacional hasta el 11 de enero de 2017.

 

53.            En el mismo sentido, tal como consta en el registro de antecedentes publicados en la página web de la OEA,[35] tanto el 24 de enero como el 3 de febrero de 2014, la delegación de Colombia, en conjunto con las delegaciones de Chile y Perú, y a título individual, respectivamente, formuló una serie de propuestas de redacción con el fin de “asegurar coherencia jurídica con textos vigentes del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), evitar duplicaciones y simplificar la estructura del texto”.[36]

 

54.            Por otra parte, como se observa en la exposición de motivos de la Ley 2055 de 2020, durante los años 2012 y 2015, el Ministerio de Relaciones Exteriores realizó un trabajo de consultas interinstitucionales para la negociación del texto de la Convención. Una vez el texto fue adoptado por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, se requirió a 21 entidades del orden nacional para que conceptuaran sobre la pertinencia y viabilidad de la eventual adhesión de Colombia a la Convención. Agotado tal procedimiento de consulta, “el Ministerio de Relaciones Exteriores concluyó que no obraban objeciones por parte de ninguna entidad frente al proceso de adhesión de Colombia a la ‘Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores’”.[37]

 

55.            Igualmente, en la exposición de motivos, los ministros de Relaciones Exteriores y de Salud y Protección Social recalcaron que (i) la Convención enriquece la protección al adulto mayor consagrada en el artículo 46 de la Constitución Política, y se armoniza con la normativa nacional vigente; (ii) la adhesión del Estado colombiano a la Convención refuerza la apuesta que se ha venido realizando desde hace más de una década para garantizar el goce efectivo de los derechos y libertades fundamentales de este sector de la población; y, (iii) la vinculación de Colombia a este instrumento internacional impulsa y renueva el diálogo regional sobre la importancia de que los Estados miembros de la OEA fortalezcan sus sistemas sanitarios y sociales en beneficio de los derechos de la población adulta mayor.[38]

 

56.            Ahora bien, como quiera que el Estado colombiano no firmó la Convención al momento de su aprobación, en palabras de la Directora de Asuntos Jurídicos Internacionales de la Cancillería de Colombia, este “podrá proceder al perfeccionamiento del vínculo para obligarse mediante el depósito del instrumento de adhesión correspondiente. Lo anterior, una vez se surta el trámite interno para la aprobación de los tratados establecido en la Constitución Política”.[39] En ese sentido, la Cancillería puso de presente que el Presidente de la República, en su calidad de Jefe del Estado, impartió la respectiva Aprobación Ejecutiva el 2 de agosto de 2019 y, en el mismo acto, ordenó someter la Convención a consideración del Congreso de la República.

 

57.            Bajo ese contexto, la Corte concluye que el primer presupuesto se encuentra satisfecho. A pesar de que el Estado colombiano no firmó la Convención al momento de su aprobación, a través de su Delegación para el Proyecto de Convención Interamericana sobre los Derechos Humanos de las Personas Mayores, sí hizo parte y contribuyó a la negociación del tratado objeto de análisis. También manifestó su voluntad de adherirse al instrumento una vez se surtiera el trámite interno para su aprobación y revisión judicial previo exigido por la Constitución Política. Adicionalmente, se tiene que la Convención fue aprobada por la Asamblea General de la OEA, organismo hemisférico del cual el Estado colombiano es miembro fundador[40] y que, por lo demás, ha tenido la intención de consolidar “un sistema interamericano que contribuya[a] a la cooperación entre [sus Estados miembros], a consolidar la paz y, en general, a facilitar el mejoramiento de las condiciones de vida de la población”.[41]

 

 

b)    Determinación de la existencia o no del deber de someter el instrumento y su ley aprobatoria al trámite de consulta previa

 

58.            En lo que respecta al segundo presupuesto reseñado, cabe advertir que, en función del carácter participativo y pluralista de la República, a las comunidades étnicas se les reconoce y protege su diversidad cultural.[42] Uno de los instrumentos a través de los cuales tal reconocimiento se hace efectivo, es el de la consulta previa. El artículo 6 -literal a- del Convenio 169 de la OIT,[43] dispone que es necesario consultar a los pueblos étnicos sobre todas aquellas medidas legislativas o administrativas que puedan afectarlos directamente. En este proceso ha de garantizarse un diálogo auténtico, respetuoso de las diferencias.

 

59.            Así, es determinante identificar si la medida afecta directamente a las comunidades étnicas. Si no lo hace, no se activa el deber de consulta. En el evento contrario, sí. Ahora, en caso de que no se adelante la consulta previa, existiendo el deber de hacerlo, se incurre en un vicio insubsanable que afecta el trámite legislativo. Con todo, y con el ánimo de precisar lo que se entiende por afectación directa, la Corte ha señalado que aquella se acredita, entre otras cosas, cuando:

 

“(i) La medida que regula se trata de aquellas contempladas constitucionalmente en el artículo 330, es decir, cuando se refieren al territorio ancestral, al uso del suelo o a la extracción de recursos naturales; (ii) Se trata de una disposición que está vinculada con el ethos o la identidad étnica de alguna comunidad étnica, luego altera negativa o positivamente su vida política, económica, social y cultural como elementos definitorios de su identidad; (iii) Impone cargas o atribuciones de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv) El objeto principal de la regulación es una o varias comunidades étnicas o pueblos tribales o el desarrollo específico de un derecho previsto en el Convenio 169 de 1989 de la OIT; y (v) Cuando a pesar de tratarse de una medida general, (a) ésta tiene mayores efectos en las comunidades indígenas que en el resto de la población, o (b) regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de dichas comunidades, por lo que puede generarse bien una posible afectación, un déficit de protección de sus derechos o una omisión legislativa relativa que las discrimine”.[44]

 

60.            De otra parte, la Corte ha indicado que no es obligatorio adelantar el trámite de la consulta previa si las medidas tomadas, vía legislativa o administrativa, se dirigen a la población en su conjunto. En consecuencia, ha recalcado que tal mecanismo solo se activa cuando se afecte específica y directamente a las comunidades étnicas, y no cuando las disposiciones hubieren sido previstas “de manera uniforme para la generalidad de los colombianos”.[45]

 

61.            En el caso de la Convención internacional y de su ley aprobatoria que son objeto de examen, no se realizó consulta previa alguna. Ello se establece al revisar los antecedentes del proyecto de ley en cuestión.[46] En tal sentido, lo que sigue es determinar si existía o no el deber de llevar a cabo dicha consulta de conformidad con las subreglas explicadas. En caso afirmativo, sería preciso, conforme lo ha dispuesto la jurisprudencia, declarar la inexequibilidad de la Ley 2055 de 2020.

 

62.            Sobre el particular, la Procuradora General de la Nación manifestó en su concepto que “‘la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores’ y su Ley Aprobatoria no incluyen medidas que puedan afectar de forma directa a las comunidades étnicas o que incidan en la conformación de su identidad cultural (…)”. También sostuvo que aquellas normas “han sido expedidas de manera uniforme para la generalidad de la población”. De este modo, concluyó que el trámite de consulta previa no era obligatorio en este caso.

 

63.            La Sala Plena comparte en su integridad la apreciación de la Procuraduría. En efecto, la Convención tiene por objeto la promoción y protección de las personas mayores. Para ello, reconoce sus derechos e insta a los Estados Parte para que adopten las medidas que consideren necesarias en orden a, entre otras cosas, (i) prevenir prácticas lesivas de su dignidad humana, como su abandono o aislamiento; (ii) procurar su integración social, de conformidad con el principio de igualdad; (iii) establecer en su favor un trato diferenciado o preferencial; y (iv) asegurar, en la medida de las posibilidades fácticas y jurídicas, su acceso a los derechos económicos sociales y culturales. En tal sentido, la Convención y, por contera, su ley aprobatoria, no incluyen medidas que afecten directa y particularmente a una comunidad étnica diferenciada. Además, es notorio que las medidas están dirigidas a la generalidad de la población mayor colombiana sin distinción de sexo, raza, origen familiar, lengua, religión, opiniones políticas o filosóficas, condiciones físicas o mentales.  

 

 

c)     Aprobación por parte del Presidente de la República y sometimiento al Congreso

 

64.            Por último, en lo relacionado con el tercer presupuesto formal, la Sala encuentra que el Presidente de la República, en cumplimiento del artículo 189.2 de la Constitución Política, impartió la respectiva aprobación ejecutiva el 2 de agosto de 2019 y, a su turno, “sometí[ó] a consideración del Congreso de la República para los efectos constitucionales” la “Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, adoptada en Washington, el 15 de junio de 2015”.[47] De esta manera, y como se expondrá enseguida, el Gobierno, por conducto de los ministros del despacho respectivos, en ejercicio de la iniciativa legislativa prevista en los artículos 154 y 200-1 de la Constitución Política, radicaron el respectivo proyecto de ley ante la Secretaría General del Senado de la República el 15 de agosto de 2019, de manera que se pudiese dar inicio al trámite legislativo. En consecuencia, la Sala encuentra también acreditado este requisito formal.

 

(ii)             Trámite en el Congreso de la República

 

65.            El control de constitucionalidad sobre los aspectos formales en esta fase del procedimiento implica que la Corte verifique el cumplimiento de los siguientes requisitos constitucionales y legales, a saber: a) la presentación del proyecto de ley ante el Senado de la República por parte del Gobierno Nacional (arts. 154 y 200-1 de la Constitución Política); b) la publicación oficial del proyecto de ley aprobatoria (art. 157 de la Constitución y 156 de la Ley 5 de 1992); c) el inicio del trámite legislativo en la respectiva comisión constitucional permanente del Senado de la República (art. 154 de la CP y Ley 3 de 1992); d) la publicación de la ponencia para debate en las comisiones y en las plenarias (arts. 157 de la Constitución y 157 y 185 de la Ley 5 de 1992); el anuncio previo de las votaciones (art. 160 de la CP), la votación y las exigencias de quorum y mayorías (arts. 145 y 146 de la CP) y el lapso entre los debates (art. 160 de la CP), e) que el proyecto de ley no se hubiere considerado en más de dos legislaturas (art. 162 de la CP), f) que se acrediten los principios de consecutividad e identidad flexible (arts. 157 y 169 de la CP), y, finalmente, g) el análisis del eventual impacto fiscal de la ley (art. 7 de la Ley 819 de 2003).

 

a)    El proyecto de ley fue presentado por el Gobierno Nacional ante el Senado de la República.

 

66.            El 15 de agosto de 2019, los Ministros de Relaciones Exteriores y de Salud y Protección Social, radicaron ante la Secretaría General del Senado de la República, el proyecto de ley aprobatoria de la Convención, junto con su respectiva exposición de motivos, el cual incorporó el texto de la misma.[48] Como consta en la Gaceta del Congreso No. 796 del 27 de agosto de 2019, al citado proyecto se le asignó el número de radicación 137 de 2019 (Senado).[49] Así pues, la Sala Plena constata que se cumplieron los requisitos dispuestos en los artículos 154 y 200-1 de la Constitución Política y 142.20 y 143 de la Ley 5 de 1992. El proyecto fue presentado por el Gobierno Nacional a través de los ministros del despacho y por tratarse de una ley aprobatoria de un tratado internacional, el proyecto fue radicado ante la Secretaría General del Senado de la República.

 

b)    El proyecto de ley fue publicado antes de darle trámite en la respectiva Comisión

 

67.            El artículo 157 de la Constitución Política establece que todo proyecto debe publicarse oficialmente por el Congreso, antes de que se surta su respectivo trámite en las comisiones y en las plenarias. Esto con el ánimo de asegurar la transparencia del proceso legislativo.

 

68.            La Sala advierte que el texto del proyecto de ley, en conjunto con su exposición de motivos, se publicó en la Gaceta No. 796 del 27 de agosto de 2019.[50] Como se observará más adelante, luego de la precitada publicación y del anuncio realizado el 24 de septiembre de 2019, la Comisión Segunda del Senado debatió y votó su contenido el día 1 de octubre siguiente.

 

c)     El proyecto inició su trámite legislativo en la comisión constitucional competente

 

69.            El 15 de agosto de 2019, el proyecto de ley 137 de 2019 (Senado) fue repartido a la Comisión Segunda Constitucional Permanente.[51] En tales términos la Sala verifica que se cumplió con lo dispuesto en los artículos 2 de la Ley 3 de 1992 y 144 de la Ley 5 de 1992.

 

d)    Publicaciones, anuncios, votaciones y lapso entre los debates

 

 

Primer debate en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República

 

Informe de ponencia

 

70.            El 18 de septiembre de 2019, el senador Iván Cepeda Castro presentó informe de ponencia para primer debate. Así, (i) reseñó los antecedentes del proyecto; (ii) hizo una síntesis del contenido de la Convención; (iii) propuso una serie de consideraciones sobre la importancia de que, mediante el proyecto de ley objeto de discusión, el Congreso de la República aprobara la Convención; y, (iv) presentó un texto para aprobación en primer debate.[52] Con esto, la Corte corrobora que en efecto se observaron las exigencias contenidas en los artículos 160 (inc. 4) de la Constitución Política y 156 y 157 de la Ley 5 de 1992.

 

Anuncio previo

 

71.            El anuncio previo se llevó a cabo el día 24 de septiembre de 2019, tal como consta en el Acta No. 5 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 37 del 24 de enero de 2020.[53] En tal oportunidad, el Secretario de la Comisión, previa solicitud del Presidente de la misma, anunció que “en la próxima sesión de la Comisión Segunda del Senado” se discutiría y votaría, entre otros, el “Proyecto de ley número 137 de 2019 Senado, por medio del cual ‘se aprueba la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las personas mayores’, adoptada en Washington, el 15 de junio de 2015”. Bajo ese panorama, es claro para la Sala Plena que se cumplieron las exigencias previstas en el artículo 160 de la Constitución Política.

 

Debate y aprobación

 

72.            Según el Acta No. 6 del 1 de octubre de 2019, el debate y aprobación del proyecto de ley 137 de 2019 (Senado) se llevó a cabo ese mismo día.[54] Una vez revisada el acta en cita, la Corte encuentra lo siguiente:

 

73.            El Presidente de la Comisión Segunda Constitucional Permanente inició la sesión solicitando al Secretario que llamara a lista. A su turno, el Secretario informó que se encontraban presentes 7 de los 13 Senadores de la Comisión, por lo que “se registr[ó] quórum para decidir”.[55] En todo caso, durante el transcurso de la sesión, se hicieron presentes dos senadores más.[56] Así, se advierte que se cumplieron los requisitos contenidos en los artículos 145 de la Constitución Política y 116.1 de la Ley 5 de 1992, referidos al quorum deliberativo y decisorio, respectivamente. Recuérdese que, para que se acredite el quorum deliberatorio, se requiere la presencia de la cuarta parte de los senadores, siendo 13 el número de miembros, dicho quorum se acredita con la presencia de 4 congresistas.

 

74.            Una vez agotados los puntos I y II del orden del día, se dio paso a la discusión y votación de los proyectos de ley anunciados en la sesión anterior, entre ellos el proyecto sub examine. Así, el Presidente de la Comisión concedió la palabra al Senador ponente, Iván Cepeda Castro. Posteriormente y, finalizada la intervención del Senador Cepeda, sometió a deliberación la proposición con la que terminaba el informe de ponencia. Una vez cerrada la discusión, se advirtió la necesidad de enmendar un error de redacción en la proposición, por lo que, tras ser corregida, se sometió a votación su versión final.[57] De esta forma, mediante votación nominal y pública, se registraron 8 votos por el SÍ y ningún voto por el NO,[58] cumpliéndose así las exigencias de los artículos 133[59] y 146[60] de la Constitución Política.

 

75.            Posteriormente, el Presidente de la Comisión solicitó al Secretario que llamara a lista para votar nominal y públicamente tanto la omisión de lectura del articulado como el articulado del proyecto; así las cosas, se registraron 8 votos por el SÍ, ningún voto por el NO,[61] por lo que el articulado del proyecto de ley 137 de 2019 quedó aprobado de conformidad con los requisitos previstos en los artículos 133 y 146 ibidem.

 

76.            Finalmente, el Presidente de la Comisión solicitó al Secretario que diera lectura al título del proyecto de ley 137 de 2019. Acto seguido, se abrió discusión y, comoquiera que ningún senador pidió el uso de la palabra, el Presidente de la Comisión cerró la discusión y, con sujeción a lo previsto en los artículos 133 y 146 ibidem, sometió a votación pública y nominal la aprobación del título del proyecto y consultó la voluntad de los senadores para que éste siguiera su trámite en la plenaria del Senado. Se registraron 8 votos por el SÍ, ningún voto por el NO[62] y, en consecuencia, se ordenó a la Secretaría de la Comisión Segunda que adelantara los trámites pertinentes a fin de que el proyecto cursara segundo debate en la plenaria del Senado. El proyecto fue votado por la mayoría de los senadores, pues, se recuerda, son 13 los congresistas que hacen parte de la Comisión Segunda del Senado.

 

Publicación del texto aprobado

 

77.            El texto del proyecto de ley aprobado en primer debate por la Comisión Segunda Constitucional Permanente fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1025 del 15 de octubre de 2019.[63]

 

78.            Por las razones expuestas, la Sala Plena encuentra acreditados los requisitos constitucionales y legales exigidos respecto del primer debate que se dio en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República, según se sintetiza en el siguiente cuadro:

 

Primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República

Requisito

Cumplimiento

Publicación del informe de ponencia

Gaceta del Congreso No. 896 del 18 de septiembre de 2019.

Cumple

Anuncio previo

Acta No. 5 del 24 de septiembre de 2019

Gaceta del Congreso No. 37 del 24 de enero de 2020.

Cumple

Debate y aprobación

Acta No. 6 del 1º de octubre de 2019

Gaceta del Congreso No. 37 del 24 de enero de 2020.

Cumple

Quorum deliberativo

Cumple

Quorum decisorio

Cumple

Votación nominal y pública

Cumple

Aprobación por la mayoría requerida

Cumple

Publicación del texto aprobado

Gaceta del Congreso No. 1025 del 15 de octubre de 2019.

Cumple

 

Segundo debate en la Plenaria del Senado de la República

 

En el trámite, el debate y la aprobación del proyecto de Ley en Plenaria del Senado de la República se observaron las exigencias constitucionales y legales.

 

79.            Tras recibirse el proyecto de ley en la Secretaría del Senado de la República, se mantuvo el senador Iván Cepeda Castro como ponente de esta iniciativa legislativa.

 

Informe de ponencia

 

80.            El 15 de octubre de 2019, el senador Iván Cepeda Castro presentó su informe de ponencia para segundo debate al secretario del Senado de la República. Dicho informe fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1025 del 15 de octubre de 2019.[64] Así las cosas, la Sala Plena encuentra que en el presente asunto se observaron las exigencias constitucionales y legales señaladas en los artículos 160 de la Constitución Política y 156 y 157 de la Ley 5 de 1992.

 

 

Anuncio previo

 

81.            El anuncio previo se llevó a cabo el día 5 de noviembre de 2019, tal como consta en el Acta No. 25 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 136 del 11 de marzo de 2020.[65] En tal ocasión, la Secretaría del Senado de la República, previa solicitud del Presidente de la Corporación, anunció que se discutirían y aprobarían “en la próxima sesión”, entre otros, el “Proyecto de ley número 137 de 2019 Senado, por medio del cual ‘se aprueba la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las personas mayores’, adoptada en Washington, el 15 de junio de 2015”. En tal virtud, la Sala Plena constata que se cumplieron las exigencias previstas en el artículo 160 de la Constitución Política.

 

Debate y aprobación

 

82.            Tal como se anunció, el debate y la aprobación del proyecto de ley 137 (Senado) se llevó a cabo el miércoles 6 de noviembre de 2019, tal y como consta en el Acta No. 26 del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso No. 105 del 21 de febrero de 2020. Tras revisar el Acta, la Corte constata lo siguiente:

 

83.            La sesión inició con la verificación del quorum deliberativo, requisito que está previsto en el artículo 145 de la Constitución Política. Así, la Secretaría anunció la existencia de quorum decisorio, pues se registró la asistencia de 92 senadores.[66] Recuérdese que el Senado de la República cuenta con 106 curules activas. Para que se acredite el quorum deliberatorio, se requiere la presencia de la cuarta parte de los senadores. Dicho quorum, entonces, se acredita con la presencia de 27 congresistas.

 

84.            Tras la intervención del senador Iván Cepeda Castro, el Presidente le indicó al Secretario que diera lectura y sometió a consideración la “proposición positiva con que termina el informe de ponencia del proyecto de ley número 137 de 2019 Senado”.[67] Cerrada la discusión, se abrió el registro electrónico para proceder a la votación nominal, la cual arrojó un total de 65 votos por el SÍ y ningún voto por el NO.[68] Así, la proposición fue aprobada en cumplimiento de los artículos 145 (quorum decisorio), 133 (votación nominal) y 146 (mayoría simple) de la Carta Política.

 

85.            Surtido el anterior punto, el Presidente sometió a consideración de la plenaria la omisión de la lectura del articulado, el bloque del articulado y el título del proyecto. Agotadas cada una de las discusiones, sometió a votación pública y nominal “la omisión de la lectura del articulado, el bloque del articulado, título y tránsito a la Cámara de Representantes del Proyecto de ley número 137 de 2019 Senado”.[69] En total, se registraron 62 votos por el SÍ y ningún voto por el NO, lo que implica que se dio cumplimiento a lo previsto en los artículos 133 y 146 de la Constitución.

 

En ambas votaciones, la decisión se adoptó por un número de congresistas superior al que compondría la mayoría simple (54).

 

Publicación del texto aprobado

 

86.            El texto del proyecto de ley aprobado en segundo debate por la plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1169 del 29 de noviembre de 2019.[70]

 

87.            En virtud de lo anterior, la Sala Plena encuentra también acreditados los requisitos constitucionales y legales exigidos respecto del segundo debate que se surtió en la Plenaria del Senado de la República, según se sintetiza en el siguiente cuadro:

 

Segundo debate en la Plenaria del Senado de la República

Requisito

Cumplimiento

Publicación del informe de ponencia

Gaceta del Congreso No. 1025 del 15 de octubre de 2019.

Cumple

Anuncio previo

Acta No. 25 del 5 de noviembre de 2019

Gaceta del Congreso No. 136 del 11 de marzo de 2020.

Cumple

Debate y aprobación

Acta No. 26 del 6 de noviembre de 2019

Gaceta del Congreso No. 105 de 21 de febrero de 2020.

Cumple

Quorum deliberativo

Cumple

Quorum decisorio

Cumple

Votación nominal y pública

Cumple

Aprobación por la mayoría requerida

Cumple

Publicación del texto aprobado

Gaceta del Congreso No. 1169 del 29 de noviembre de 2019.

Cumple

 

El lapso entre el primer y el segundo debate, en el Senado de la República, satisface el término de 8 días previsto en el artículo 160 de la Constitución Política

 

88.            La Sala evidencia que mientras el primer debate se llevó a cabo el 1 de octubre de 2019, el segundo debate tuvo lugar el 6 de noviembre de 2019, por lo que se satisfizo el requisito temporal aludido.[71]

 

Primer debate en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes

 

En el trámite, el primer debate y la aprobación del proyecto de Ley en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, se observaron las exigencias constitucionales y legales

 

89.            En la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, se designó como ponente del proyecto de ley número 306 de 2019 (Cámara), 137 de 2019 (Senado), al Representante Héctor Javier Vergara Sierra.[72] Luego de explicar que por efectos de la pandemia del Covid-19 se retrasó el trámite de algunos proyectos de ley, incluido éste, el Representante presentó el respectivo informe de ponencia. El mismo fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 224 del 22 de mayo de 2020.[73] Con ello se dio cumplimiento a lo previsto en los artículos 157 y 160 de la Constitución Política y 156 y 157 de la Ley 5 de 1992.

 

Anuncio previo

 

90.            En la Gaceta del Congreso No. 30 del 15 de febrero de 2021, en la que fue publicada el Acta No. 26 del 1 de junio de 2020, se advierte que la Secretaría de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, con la venia del Presidente de la Comisión, anunció los proyectos de ley para discusión y votación en la siguiente sesión.[74] Entre tales proyectos se destaca el número 306 de 2019 (Cámara), 137 de 2019 (Senado), “por medio del cual ‘se aprueba la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las personas mayores’, adoptada en Washington, el 15 de junio de 2015”. En tal virtud, la Sala Plena constata que se cumplieron las exigencias previstas en el artículo 160 de la Constitución Política.

 

Debate y aprobación

 

91.            De modo consistente con lo anunciado, el debate y la aprobación del proyecto de ley 306 de 2019 (Cámara), 137 de 2019 (Senado), en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, tuvo lugar el 3 de junio de 2020, como consta en el Acta No. 27 de ese día, publicada en la Gaceta del Congreso No. 31 del 15 de febrero de 2021. Tras revisar el Acta, esta Corporación encuentra que:

 

92.            La Secretaría de la Comisión llamó a lista, por orden del Presidente Jaime Felipe Lozada Polanco. En un inicio se presentaron 11 representantes, con lo cual se certificó el respectivo quorum. Conforme avanzó la sesión, se hicieron presentes 6 representantes más. Con esto se cumplió lo previsto en el artículo 145 de la Constitución Política.[75] Recuérdese que los miembros de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes son 19. Luego, para que se acredite el quorum deliberatorio, se requiere la presencia de 5 congresistas.

 

93.            Luego de la intervención del representante Héctor Javier Vergara Sierra, el Presidente de la Comisión pidió a la Secretaría leer y sometió a consideración la proposición positiva con que terminó el informe de ponencia.[76] Cerrada la discusión, 15 representantes votaron por el SÍ y ninguno votó por el NO[77]. La proposición, entonces, fue aprobada en cumplimiento de los artículos 145 (quorum decisorio), 133 (votación nominal) y 146 (mayoría simple) de la Carta Política.

 

94.            Acto seguido, el Presidente sometió a consideración de la Comisión la aprobación del articulado del proyecto de ley. 15 representantes votaron por el SÍ, ninguno por el NO.[78] De manera separada, el Presidente preguntó si se aprobaba el título del proyecto: “Por medio de la cual se aprueba la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las personas mayores, adoptada en Washington, el 15 de junio de 2015”.[79] También cuestionó si era voluntad de los representantes que el proyecto fuese ley de la República. Ante ambas cuestiones, en total, se registraron 15 votos por el SÍ y ningún voto por el NO.[80] En consecuencia, se dio cumplimiento a lo previsto en los artículos 133 y 146 de la Constitución.

 

En todas las votaciones, la decisión se adoptó por un número de congresistas superior al que compondría la mayoría (11).

 

Publicación del texto aprobado

 

95.            El texto del proyecto de ley aprobado en primer debate por la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 520 del 16 de julio de 2020[81].

 

96.            Como corolario de lo expuesto, la Sala Plena concluye se cumplieron a cabalidad los requisitos constitucionales y legales exigidos respecto del primer debate que se llevó a cabo en la Cámara de Representantes, según se expone en el siguiente cuadro:

 

Primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes

Requisito

Cumplimiento

Publicación del informe de ponencia

Gaceta del Congreso No. 224 del 22 de mayo de 2020.

Cumple

Anuncio previo

Acta No. 26 del 1 de junio de 2020

Gaceta del Congreso No. 30 del 15 de febrero de 2021.

Cumple

Debate y aprobación

Acta No. 27 del 3 de junio de 2020

Gaceta del Congreso No. 31 del 15 de febrero de 2021.

Cumple

Quorum deliberativo

Cumple

Quorum decisorio

Cumple

Votación nominal y pública

Cumple

Aprobación por la mayoría requerida

Cumple

Publicación del texto aprobado

Gaceta del Congreso No. 520 del 16 de julio de 2020.

Cumple

 

El lapso entre el segundo y el tercer debate superó los 15 días previstos en el artículo 160 de la Constitución Política

 

97.            La Sala evidencia que mientras el segundo debate se llevó a cabo el 6 de noviembre de 2019, el tercer debate tuvo lugar el 3 de junio de 2020, por lo que se satisfizo el requisito temporal aludido. [82]

 

Segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes

 

En el trámite del segundo debate que se surtió en la Plenaria de la Cámara de Representantes se observaron las exigencias constitucionales y legales

 

98.            Tal y como ocurrió en el primer debate, el encargado de rendir informe ponencia ante la plenaria de la Cámara fue el representante Héctor Javier Vergara Sierra, por designación expresa del Presidente de la Comisión Segunda de la Cámara.[83]

 

Informe de ponencia

 

99.            El representante Héctor Javier Vergara Sierra presentó su informe ponencia para segundo debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes el cual se publicó en la Gaceta del Congreso No. 520 del 16 de julio de 2020.[84] Así, la Corte encuentra que se observaron las exigencias constitucionales y legales señaladas en los artículos 157 y 160 de la Constitución Política y 156 y 157 de la Ley 5 de 1992.

 

Anuncio previo

 

100.       El anuncio previo se realizó el 20 de julio de 2020, como se certifica en el Acta de Plenaria No. 142 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1150 del 20 de octubre de 2020. En esa oportunidad, la Secretaría de la Cámara de Representantes, por orden del Presidente, señaló lo siguiente: “(…) se anuncian los siguientes proyectos de ley, o actos legislativos para la siguiente sesión plenaria, martes 28 de julio de 2020, o para la siguiente sesión donde se debatan y discutan proyectos de ley y acto legislativo”.[85] Uno de los proyectos anunciados, fue el 306 de 2019 (Cámara), 137 de 2019 (Senado). La Sala Plena constata, en consecuencia, que se cumplieron las exigencias previstas en el artículo 160 de la Constitución Política.

 

Debate y aprobación

 

101.       Como fue anunciado, el segundo debate y la aprobación del proyecto de ley 306 de 2019 (Cámara), 137 de 2019 (Senado), en la plenaria de la Cámara de Representantes, se llevó a cabo el martes 28 de julio de 2020, como consta en el Acta No. 143 del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso No. 104 del 4 de marzo de 2021. Revisada el acta, se advierten las siguientes actuaciones:

 

102.       La sesión inició con el llamado a lista. La Secretaría de la Cámara informó que se había integrado el respectivo quorum decisorio, en tanto se registró la asistencia de 169 representantes.[86] Recuérdese que los miembros de la Cámara de Representantes son 171. Luego, para que se acredite el quorum deliberatorio, se requiere la presencia de 43 congresistas.

 

103.       El Presidente le solicitó a la Secretaría dar lectura a la proposición positiva con que terminó el informe de ponencia.[87] Cerrada la discusión, se dio paso a la votación nominal, la cual arrojó un total de 151 votos por el SÍ y ningún voto por el NO.[88] En conclusión, la proposición fue aprobada acatando los artículos 145 (quorum decisorio), 133 (votación nominal) y 146 (mayoría simple) de la Carta Política.

 

104.       Acto seguido, el Presidente sometió a consideración de la Plenaria de la Cámara la aprobación del articulado del proyecto de ley y 136 representantes votaron por el SÍ, mientras que 1 votó por el NO.[89] De otra parte, el Secretario preguntó si se aprobaba el título del proyecto: “Por medio de la cual se aprueba la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las personas mayores, adoptada en Washington, el 15 de junio de 2015”.[90] También cuestionó si era voluntad de los representantes que el proyecto fuese ley de la República. Ante ambas cuestiones, en total, se registraron 151 votos por el SÍ y ningún voto por el NO.[91] En consecuencia, se dio cumplimiento a lo previsto en los artículos 133 y 146 de la Constitución.

 

En todas las votaciones, la decisión se adoptó por un número de congresistas superior al que compondría la mayoría (87).

 

Publicación del texto aprobado

 

105.       El texto del proyecto de ley aprobado en segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 765 del 21 de agosto de 2020.[92]

 

Respecto del segundo debate que se llevó a cabo en la Plenaria de la Cámara de Representantes, la Corte Constitucional, igualmente, concluye que se cumplieron a todos los requisitos constitucionales y legales exigidos, conforme el siguiente cuadro:

 

Segundo debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes

Requisito

Cumplimiento

Publicación del informe de ponencia

Gaceta del Congreso No. 520 del 16 de julio de 2020.

Cumple

Anuncio previo

Acta No. 142 del 20 de julio de 2020

Gaceta del Congreso No. 1150 del 20 de octubre de 2020.

Cumple

Debate y aprobación

Acta No. 143 del 28 de julio de 2020

Gaceta del Congreso No. 104 del 4 de marzo de 2021.

Cumple

Quorum deliberativo

Cumple

Quorum decisorio

Cumple

Votación nominal y pública

Cumple

Aprobación por la mayoría requerida

Cumple

Publicación del texto aprobado

Gaceta del Congreso No. 765 del 21 de agosto de 2020.

Cumple

 

El lapso entre el tercer y cuarto debate, en la Cámara de Representantes, satisface el término de 8 días previsto en el artículo 160 de la Constitución Política

 

106.       La Sala evidencia que mientras el primer debate en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes se llevó a cabo el 3 de junio de 2020, el segundo debate en la Plenaria de esa Corporación tuvo lugar el 28 de julio de 2020, por lo que se satisfizo el requisito temporal aludido.[93]

 

e)     El proyecto de ley no fue estudiado en más de dos legislaturas

 

107.       El artículo 162 de la Constitución Política dispone que “ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas”.[94] El artículo 138, por su parte, establece que “[e]l Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio (énfasis propio).[95] A su turno, dentro de la legislatura y durante su receso, el Congreso podrá reunirse en sesiones extraordinarias previa convocatoria del Gobierno Nacional para tratar asuntos específicos. En el caso de la Ley 2055 de 2020, la Corte advierte que en la legislatura 2019-2020 se llevaron a cabo el primero y segundo debates en el Senado de la República y el primer debate en la Cámara de Representantes, al tiempo que el segundo debate en esta última Corporación se surtió cuando ya había iniciado la legislatura 2020-2021. En cualquier caso, como se advierte, el trámite de la ley en cuestión no ocupó más de dos legislaturas.

 

f)       Se respetaron los principios de consecutividad e identidad flexible

 

108.       El principio de consecutividad exige a las comisiones constitucionales permanentes y a las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, debatir y votar todo lo que les sea propuesto. Así, en aplicación de esta regla, toda disposición o norma que emane del Congreso de la República debió ser considerada en todas sus fases.[96] Esto no implica per se, que esté prohibido introducir modificaciones al proyecto mientras avanza el trámite. Dichas modificaciones pueden tener cabida, siempre que respeten la unidad temática con la generalidad del proyecto y que no se trate de asuntos que no guarden correspondencia con aquel.[97]

 

109.       En este caso, y como suele ocurrir con las leyes que aprueban tratados internacionales, se advierte que el proyecto no sufrió modificaciones en el curso del trámite legislativo. De modo que en los debates cumplidos tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Representantes se discutió y aprobó el mismo articulado. En consecuencia, la Corte encuentra que los principios de consecutividad y de identidad flexible fueron respetados.

 

g)    Análisis de impacto fiscal de que trata el artículo 7 de la Ley 819 de 2003

 

110.       En el marco de la revisión de la Ley 2031 de 2020 “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Francesa sobre Cooperación Financiera”, en la Sentencia C-170 de 2021, la Corte ajustó su precedente en relación con los deberes y mandatos previstos en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.[98] Estableció uno general y tres específicos. El general consiste en “analizar el impacto fiscal de todos los proyectos de ley que prevean una orden de gasto o un beneficio tributario. Tal análisis debe ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. (…)”.[99] De otra parte, los mandatos específicos son los siguientes:

 

“1. El deber a cargo del Congreso, consistente en incluir en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento (C-110 de 2019). (…)

 

“2. El deber a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público consistente en rendir -en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República- su concepto sobre la consistencia del análisis de los costos fiscales, sin que resulte posible que dicho concepto se oponga al Marco Fiscal de Mediano Plazo (C-110 de 2019).

 

“3. El deber a cargo del Gobierno de establecer en los proyectos de ley cuya iniciativa le corresponda y que impliquen un gasto adicional o una reducción de ingresos, la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, según análisis y aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (C-110 de 2019)”.[100]

 

111.       Para la Corte, las reglas aludidas son importantes en tanto y en cuanto posibilitan la racionalización de los trámites legislativos, al tiempo que contribuyen a que las medidas finalmente adoptadas por el Congreso de la República se cumplan efectivamente.[101] Pero su alcance puede ser distinto si la iniciativa legislativa es de los congresistas o del Gobierno. Cuando el proyecto de ley es de iniciativa gubernamental, la no presentación ante el Congreso y por parte del Gobierno del impacto fiscal de la ley, afecta su constitucionalidad. Y esto es así porque es precisamente el Gobierno, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,  el que cuenta con “los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica” que le permitirán identificar el verdadero impacto financiero de las medidas que propone.[102]

 

112.       Con todo, como se ha dicho, esta exigencia opera solo cuando la regulación comprenda una orden de gasto o un beneficio tributario. En el presente caso, ni el Convenio internacional, ni la ley que lo aprueba, incorporan un beneficio tributario ni ordenan un gasto específico. Sobre el último punto, es necesario recordar que la Corte Constitucional ha considerado que no son vinculantes los deberes de que trata el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 en los eventos en que la medida legislativa habilita o autoriza la inclusión de un gasto en el presupuesto -sin ordenarlo directamente-.[103] Así, la Corte ha entendido que es imprescindible identificar si a) la norma ordena un gasto, o b) se trata de una autorización al Gobierno para que incluya un gasto. Solo en el primer caso sería necesario seguir los derroteros del artículo 7 enunciado.[104]

 

113.       En el caso que se estudia, la Convención establece, por ejemplo, que los Estados se comprometen a implementar políticas públicas que garanticen los derechos de la población mayor.[105] Empero, en interpretación de la Sala, este mandato será de aplicación progresiva. Se trata de una disposición que impone al Estado el establecimiento de políticas públicas que sirvan al propósito de garantizar los derechos humanos de las personas mayores, pero de ninguna manera se trata de una medida que esté ordenando, de modo imperativo, un gasto público específico. De este modo, corresponderá al Gobierno Nacional establecer de qué manera cumplirá con dicho mandato, proceso en el cual podrá, en concreto, definir si es necesaria -o no- una apropiación presupuestal especial.

 

114.       En consecuencia, dado que, en este caso, ni la Convención internacional ni la ley aprobatoria ordenan un gasto específico o un beneficio tributario, la Corte advierte que no es exigible al Gobierno presentar, ante el Congreso, un análisis de impacto fiscal.

 

h)    Otras consideraciones formales sobre el trámite legislativo

 

115.       La mayoría de los intervinientes coincidieron en que el trámite legislativo aludido no tuvo vicio formal alguno. Tan solo uno de ellos, manifestó tres consideraciones sobre este punto. En primer lugar, llamó la atención sobre la forma en que se llevó a cabo el anuncio previo al trámite que del proyecto hizo la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes. En segundo lugar, cuestionó la falta de debate sobre los contenidos de la Convención. Y, en tercer lugar, se preguntó si el hecho de que no se hubiere tenido en cuenta las propuestas modificatorias que el Gobierno Nacional presentó sobre algunos artículos de la Convención, podría viciar el trámite de su aprobación.

 

116.       Sobre el primer punto, la Corte no advierte vicio formal alguno. Es claro, como se lee en la Gaceta del Congreso No. 30 del 15 de febrero de 2021, en la que consta el Acta No. 26 del 1 de junio de 2020, que la Secretaría de la Comisión Segunda de la Cámara anunció, para su discusión y aprobación, el proyecto de la referencia. Cabe recordar que el hecho de que en el anuncio no se haga referencia específica a la fecha en la que se llevará a cabo el debate y votación de un proyecto, no vicia per se el trámite legislativo. El objeto de un anuncio, es que los congresistas tengan conocimiento sobre todos los proyectos que serán sometidos a votación. Al hacerse el anuncio el 1 de junio de 2020, dichos congresistas entendieron que el debate sobre el proyecto en cuestión se realizaría en la siguiente sesión, llevada a cabo el 3 de junio siguiente. Sesión en la que votaron el proyecto sin manifestarse respecto de inconsistencia alguna en el anuncio previo. Por tal razón, y como se dispuso, de modo similar, en las sentencias C-098 de 2020 y C-170 de 2021, en esta oportunidad no se desconoce lo contenido en el artículo 160 de la Constitución Política.

 

117.       Sobre el segundo punto, es necesario señalar que la figura de la votación en bloque es una herramienta que permite al Congreso de la República la eficiencia del proceso legislativo. Procede, específicamente, cuando existe un consenso sobre la aprobación de varias disposiciones.[106] De manera que no sería lógico que se diera paso a una amplia discusión cuando existe tal consenso. Ahora bien, lo que debe garantizar la mesa directiva de la célula que corresponda, es que el debate se adelante en debida forma cuando los disensos así lo exijan. Sin embargo, en el caso que se estudia, tales disensos no se presentaron luego de que el proyecto con su correspondiente informe ponencia fuera explicado por el respectivo ponente en cada uno de los debates, y ello es apenas normal por cuanto en las leyes aprobatorias de tratados, las competencias del Congreso se limitan a aprobarlos o improbarlos. Como se advierte al revisar la votación del articulado en las Comisiones Permanentes y en las Plenarias, todos los Congresistas apoyaron el proyecto y lo votaron favorablemente. Sobre este punto, cabe recordar que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-332 de 2017, sostuvo, sobre el particular, lo siguiente:

 

“La votación en bloque es una herramienta permitida en el trámite legislativo, como un mecanismo para su eficiencia y racionalización. Esto respecto de iniciativas en donde se verifique la existencia de consenso sobre su aprobación o negativa, caso en el cual resultaría redundante abrir la discusión y votación del articulado (votación por partes), ante la presencia de una opinión unánime al interior de la célula legislativa correspondiente. Sin embargo, la validez del mecanismo de la votación en bloque no tiene un alcance tal que puede servir de base para desconocer la eficacia de la votación y la posibilidad de deliberación, en tanto contenidos mínimos del ejercicio de la función legislativa, según se ha explicado en esta sentencia. Por ende, este mecanismo supone la existencia de consensos sobre la iniciativa pero, en particular, la obligatoriedad de que se hubiera contado con la oportunidad de debatir, la cual se hubiese declinado por parte de la mesa directiva ante la comprobación de dicho consenso.”[107]

 

118.       Finalmente, sobre el tercer punto, tampoco considera la Corte que se hubiere presentado vicio formal alguno. Es claro que en el proceso de aprobación de la Convención los Estados pueden efectuar recomendaciones sobre el articulado. Esto, de hecho, ocurrió en el caso colombiano, pues, el Gobierno formuló propuestas de redacción sobre algunos artículos. Con todo, luego de ello, el texto definitivo de la Convención fue finalmente aprobado el 15 de junio de 2015. Aunque en él no estaban presentes las propuestas elevadas en un inicio por el Estado colombiano, éste avaló su contenido e incluso consultó a 21 entidades del orden nacional con el objeto de que aquellas conceptuaran sobre pertinencia de la adhesión al instrumento. Acto seguido, y luego de que esas autoridades no encontraran objeción alguna, el Gobierno decidió no presentar reservas u observaciones y lo sometió para su aprobación al Congreso de la República.

 

(iii)          Sanción presidencial y envío a la Corte Constitucional

 

119.       El control de constitucionalidad sobre los aspectos formales en esta fase del procedimiento implica que la Corte verifique que el Presidente de la República hubiese: a) sancionado la ley aprobatoria de la Convención[108] y, b) remitido tanto la Convención como la Ley aprobatoria a la Corte Constitucional, dentro del término de 6 días previsto por el artículo 241.10 de la Constitución Política. En el caso concreto, el Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria de la Convención sub examine el día 10 de septiembre de 2020, [109] y la remitió a la Corte el 14 de septiembre del mismo año.[110] Así, la Corte advierte que el trámite surtido en esta fase del procedimiento satisfizo las exigencias constitucionales, así:

 

Sanción presidencial y envío a la Corte Constitucional

Requisito

Cumplimiento

Sanción presidencial

Cumple

Remisión, en término, a la Corte Constitucional

Cumple

 

120.       En respuesta al problema jurídico antes formulado,[111] tal como lo señalaron el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Defensoría del Pueblo, la Universidad Externado de Colombia, el senador Iván Cepeda Castro, el ciudadano Carlos Arturo González Restrepo y la Procuradora General de la Nación, la Corte constata que tanto la Convención como su ley aprobatoria cumplieron con los requisitos previstos por la Constitución Política y la Ley 5 de 1992. Por lo tanto, la Sala procede a pronunciarse sobre la constitucionalidad del contenido de las cláusulas que integran la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y la Ley 2055 de 2020 aprobatoria de la misma.

 

C.   Control de constitucionalidad material

 

Control de constitucionalidad material de la Convención

 

121.       La Convención objeto de revisión es un instrumento normativo que forma parte de los tratados multilaterales del sistema interamericano. Por esta razón, la Corte, en primer lugar, determinará: la naturaleza, alcance y efectos del control de constitucionalidad material respecto de las Convenciones del sistema regional; y en segundo orden, examinará la compatibilidad de la Convención y la Ley 2055 de 2020 con la Constitución Política.

 

Naturaleza, alcance y efectos del control de constitucionalidad material de las Convenciones del sistema regional

 

122.       El artículo 241.10 de la Constitución Política prevé que corresponde a la Corte Constitucional ejercer el control de constitucionalidad de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias.[112] Esta competencia integra el proceso de negociación, suscripción, aprobación y ratificación de los tratados internacionales, en el cual, la Constitución exige que se agoten diversas etapas sucesivas, a saber: “(i) suscripción del instrumento internacional por parte del Presidente de la República, (ii) aprobación del convenio internacional por el Congreso de la República mediante una ley aprobatoria, (iii) estudio del convenio y de su ley aprobatoria por parte de la Corte Constitucional, y, finalmente, (iv) ratificación del instrumento internacional por parte del Presidente de la República, en su calidad de jefe de Estado”.[113] Lo anterior, a fin de perfeccionar el instrumento internacional, de tal forma que los compromisos celebrados sean plenamente exigibles, tanto a nivel nacional como internacional.[114]

 

123.       La jurisprudencia constitucional ha señalado que el control de constitucionalidad de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias se caracteriza por ser: “(i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción Presidencial; (ii) automático, pues estos instrumentos normativos deben ser enviados a la Corte Constitucional por el Presidente de la República dentro de los 6 días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, puesto que el análisis de constitucionalidad abarca tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y del tratado; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada absoluta; (v) es un requisito sine qua non para la ratificación del Acuerdo; y (vi) tiene una función preventiva, en tanto que su finalidad es garantizar la supremacía de la Constitución Política y el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano.[115]

 

124.       En ese sentido, a continuación, se relacionan los pronunciamientos de esta Corporación, en los cuales se ha abordado el estudio de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de convenciones internacionales:

 

Sentencia

Ley Aprobatoria y Convención

Decisión de la Corte Constitucional

C-582 de 1997

Ley 357 del 21 de enero de 1997, “por medio de la cual se aprueba la Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas", suscrita en Ramsar el 2 de febrero de 1971.

INEXEQUIBLE

C-184 de 1999

Ley 449 de agosto 4 de 1998, "por medio de la cual se aprueba la Convención Interamericana sobre Obligaciones Alimentarias" hecha en Montevideo, el 15 de julio de 1989.

EXEQUIBLES

C-305 de 1999

Ley 471 del 5 de agosto de 1998, “por medio de la cual se aprueba la Convención sobre la obtención de alimentos en el extranjero”, hecha en New York, el 20 de junio de mil 1956.

EXEQUIBLES

C-529 de 2000

Ley 518 de 1999, “por medio de la cual se aprueba la Convención de las Naciones Unidas Sobre los Contratos de Compraventa Internacional de Mercaderías”, hecha en Viena el 11 de abril de 1980.

EXEQUIBLES

C-673 de 2002

Ley 728 de 2001, “por medio de la cual se aprueba la Convención Sobre la Protección Física de Materiales Nucleares”, firmada en Viena y Nueva York el 3 de marzo de 1980.”

EXEQUIBLES

C-254 de 2003

Ley 766 del 31 de julio de 2002 “por medio de la cual se aprueba la Convención sobre asistencia en caso de accidente nuclear o emergencia radiológica” aprobada en Viena el 26 de septiembre de 1986”.

EXEQUIBLES

C-401 de 2003

Ley 762 de 2002, “por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad”, suscrita en la ciudad de Guatemala, Guatemala, el 7 de junio de 1999.

EXEQUIBLES

C-962 de 2003

Ley 800 de marzo 13 de 2003, “por medio de la cual se aprueba la Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada trasnacional” y “el protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas especialmente mujeres y niños que complementa la convención de las naciones unidas contra la delincuencia organizada trasnacional”, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de noviembre de 2000.

EXEQUIBLES

C-315 de 2004

Ley 824 de 2003, “por medio de la cual se aprueba la Convención sobre las Misiones Especiales”, abierta a la firma en Nueva York, el 16 de diciembre de 1969.

EXEQUIBLES

C-405 de 2004

Ley 837 de 2003, “por medio de la cual se aprueba la Convención Internacional Contra la Toma de Rehenes", adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 17 de diciembre de 1979.

EXEQUIBLES

C-912 de 2004

Ley 880 de 2004, “Por medio de la cual se aprueba la Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores”, suscrita en Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de mil 1989, en la “Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado”.

EXEQUIBLES

C-333 de 2005

Ley 898 de 21 de julio de 2004, “por medio de la cual se aprueba la Convención Interamericana contra el Terrorismo”, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el 3 de junio de dos mil dos 2002, en el Trigésimo Segundo Período Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos.

EXEQUIBLES

C-958 de 2007

Ley 1073 del 31 de julio de 2006, “por medio de la cual se aprueba la Convención sobre la Notificación o Traslado en el Extranjero de Documentos Judiciales o Extrajudiciales en Materia Civil o Comercial”, hecha en La Haya el 15 de noviembre de 1965.

EXEQUIBLES

C-376 de 2009

Ley 1207 de 2008, “por medio de la cual se aprueba la Convención Internacional contra el dopaje en el deporte”, aprobada por la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la educación, la ciencia y la cultura, UNESCO, en París, el 19 de octubre de 2005”.

EXEQUIBLES

C-293 de 2010

Ley 1346 de julio 31 de 2009, “por medio de la cual se aprueba la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad” adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006.

EXEQUIBLES

C-379 de 2010

Ley 1348 del 31 de julio de 2009, “por medio de la cual se aprueba la Convención Internacional para la Regulación de la Caza de Ballenas” adoptada en Washington el 2 de diciembre de 1946, y el “Protocolo a la Convención Internacional para la regulación de la Caza de Ballenas” firmada en Washington el dos de diciembre de 1946”, hecho en Washington el 19 de noviembre de 1956.

EXEQUIBLES

C-316 de 2012

Ley 1460 de 2011, “por medio de la cual se aprueba la Convención Interamericana para facilitar la asistencia en casos de desastre”, adoptada en Santiago, Chile, el 7 de junio de 1991.

EXEQUIBLES

C-767 de 2012

Ley 1516 del 6 de febrero de 2012, “por medio de la cual se aprueba la Convención sobre la protección y la promoción de la diversidad de las expresiones culturales”, firmada en París el 20 de octubre de 2005.

EXEQUIBLES

C-822 de 2012

Ley 1512 del 6 de febrero de 2012, “por medio de la cual se aprueba la Convención del Metro” firmada en París el 20 de mayo de 1875 y modificada el 6 de octubre de 1921 y “Reglamento Anexo”.

EXEQUIBLES

C-944 de 2012

Ley 1573 de 2012, “por medio de la cual se aprueba la Convención para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales”, adoptada en la ciudad de París, el 21 de noviembre de 1997.

EXEQUIBLES

C-032 de 2014

Ley 1661 de 16 de julio de 2013, “por medio de la cual se aprueba la Convención sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal”, hecha por los depositarios, el 1 de junio de 2011 y aprobada por el Consejo de Europa y los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

EXEQUIBLES

 

125.       Ahora bien, particularmente, la Corte ha señalado que el control material de constitucionalidad consiste en confrontar el contenido “del tratado internacional que se revisa y el de su ley aprobatoria, con la totalidad de las disposiciones de la Constitución, para determinar si se ajusta o no” a esta. Este control comprende el análisis del tratado en general, sus finalidades,[116] y su contenido particular, esto es, el de cada una de las disposiciones que lo integran.[117] En consecuencia, este examen supone el análisis de “la integridad del texto, lo que incluye los anexos, pies de página, al igual que cualquier otra comunicación entre las partes encaminada a acordar algún sentido o alcance a los compromisos asumidos”.[118]

 

126.       La Corte se ha referido al alcance del control material a su cargo y ha sostenido que este “es un estudio eminentemente jurídico”, [119]que no se ocupa de revisar las ventajas u oportunidad práctica de un acuerdo a nivel económico, social, etc., ni su conveniencia política”.[120] Así, ha reconocido que “las razones de celebración, si bien son importantísimas para ilustrar la interpretación, desarrollo y ejecución del convenio, no hacen parte del juicio de constitucionalidad”,[121] toda vez que, el juicio que adelanta la Corte no es de conveniencia sino netamente jurídico.[122]

 

127.       Lo anterior encuentra su fundamento, principalmente, en dos razones desarrolladas por la jurisprudencia constitucional: la legitimidad democrática de las Ramas Ejecutiva y Legislativa del Poder Público y la competencia técnica de cada una de ellas. Respecto de la primera, la Corte ha señalado que los artículos 150.16, 189.2, 224 y 241.10[123] de la Constitución les atribuye al Presidente de la República y al Congreso de la República la evaluación de la oportunidad práctica y conveniencia, al momento de negociar, suscribir, aprobar y ratificar un instrumento internacional.[124] Esto por cuanto, “el ideal normativo que preside las relaciones internacionales del Estado, le impone a los representantes del pueblo al momento de negociar o asumir un compromiso internacional, verificar que el contenido del tratado promueva el desarrollo y la aplicación efectiva de las instituciones esenciales de nuestro ordenamiento constitucional”.[125]

 

128.       Sobre la segunda razón, esta Corporación ha manifestado que, verificar la constitucionalidad de “los diversos equilibrios, ventajas y concesiones presentes en cada uno de los compromisos asumidos[126] por los Estados, es difícil, por ser estos de carácter extra normativo. Su análisis corresponde entonces, a juicio de esta Corporación, al Presidente de la República y al Congreso de la República,[127] pues son ellos quienes “determinan las razones de conveniencia, oportunidad y provecho que hacen recomendable la adopción del instrumento.[128] Con todo, es preciso aclarar que estas razones no eximen, de manera alguna, a los instrumentos internacionales del control de constitucionalidad. Esto, por cuanto: (i) el Estado de derecho implica, necesariamente, la inexistencia de materias exentas de control y (ii) la supremacía constitucional exige que, sin excepción, se garantice la integridad de la Constitución “en todo caso de incompatibilidad entre [esta] y la ley u otra norma jurídica”.[129]

 

129.       En suma, el alcance del control de constitucionalidad material en el caso sub examine, exige a esta Sala verificar: (i) que las finalidades globales y de cada uno de los artículos de la Convención resulten legítimas a la luz de la Constitución y (ii) que la Convención en su conjunto, así como las medidas individualmente previstas en dicho instrumento, sean idóneos, es decir, que contribuyan a alcanzar las finalidades de la Constitución.[130] Lo anterior, porque: (a) este control implica “comparar las disposiciones del instrumento internacional que se revisa y el de su ley aprobatoria, con la totalidad de las normas previstas en el ordenamiento superior”;[131] (b) son el ejecutivo y el legislativo quienes tienen competencia para evaluar la “conveniencia, oportunidad, utilidad o eficiencia” de los tratados internacionales;[132] y (c) la Corte es quien tiene el deber de salvaguardar “los derechos fundamentales, el orden público [y] la distribución cabal de las competencias y de los poderes dentro de nuestro Estado de derecho”,[133] así como “los mandatos, valores y principios que aseguran la vigencia del Estado social”.[134]

 

130.       La Corte Constitucional en reiteradas ocasiones ha señalado que las sentencias que revisan la constitucionalidad de los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias surten efectos de cosa juzgada absoluta. De manera que, en principio, en el marco del control abstracto de constitucionalidadla Corte no podría volver a fallar sobre esa materia”.[135]

 

131.       En ejercicio de este control, la Corporación puede declarar:

 

a)                 Exequible el tratado y su ley aprobatoria, caso en el cual el Presidente podrá ratificar el instrumento internacional y los compromisos celebrados se vuelven plenamente exigibles tanto en el plano internacional como en el doméstico. Sin embargo, el Jefe de Estado podrá abstenerse de ratificarlo, por ser éste quien dirige las relaciones internacionales (Art. 189-2 C.P.).[136]

 

b)                Inexequible la ley o el tratado, situación que impediría al “Jefe Estado adelantar actuaciones enderezadas a perfeccionar el instrumento internacional”,[137] por ser la declaratoria de exequibilidad conditio sine qua non para la ratificación del instrumento. En todo caso, cuando la incompatibilidad solo se derive de alguna de sus cláusulas, se podrán introducir reservas,[138]  siempre que no estén proscritas por el tratado y no afecten su objeto y finalidad.[139]

 

c)                 La exequibilidad condicionada del instrumento, o de alguno de sus artículos, cuando advierta que una determinada cláusula admite varias interpretaciones, y al menos una sea incompatible con la Constitución. En estos casos, la declaratoria deberá ir acompañada de la advertencia al Presidente, para que, si en ejercicio de su competencia constitucional decide ratificar el tratado, adelante las gestiones necesarias para propiciar la adopción de una declaración interpretativa respecto de los condicionamientos propuestos por la Corte.[140]

 

132.       En definitiva, el efecto del control de constitucionalidad de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias (i) es de cosa juzgada absoluta; donde (ii) la declaratoria de exequibilidad implica que el Jefe de Estado podrá ratificar el instrumento internacional; mientras que, por el contrario, (iii) la declaratoria de inexequibilidad impide al Presidente adelantar actuaciones encaminadas a perfeccionar dicho instrumento. En el caso de que una determinada cláusula admita varias interpretaciones, al menos una de las cuales sea contraria a la Constitución, (iv) la Corte deberá declarar su exequibilidad condicionada y advertir al Presidente de la República que, si decide ratificar ese tratado, deberá adelantar las gestiones necesarias para propiciar la adopción de una declaración interpretativa de la Convención.

 

133.       De manera que, con fundamento en todo lo anterior, procede ahora la Sala a determinar si las finalidades globales de la Convención, y ésta en su conjunto, son compatibles con la Constitución Política y permiten contribuir a alcanzar las finalidades del texto superior. Todo lo anterior, a fin de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución y la protección de los derechos fundamentales de las personas.

 

(i)                   Compatibilidad general de la Convención y de sus finalidades con la Constitución Política

 

134.       A continuación, la Sala Plena se referirá a: (a) el marco jurídico internacional y regional de protección del adulto mayor; (b) el marco jurídico nacional de protección de esta población; y (c) verificará la compatibilidad general de la Convención y de sus finalidades con la Constitución.

 

(a) Marco jurídico internacional de protección del adulto mayor

 

135.       En el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos (en adelante, DIDH) son principalmente dos las fuentes que prevén, directamente o por extensión, los derechos de las personas mayores: por un lado, los instrumentos internacionales, vinculantes y no vinculantes, del Sistema Universal de Protección de las Naciones Unidas y sus organismos especializados y por otro, los instrumentos de derechos humanos del Sistema Regional, como se señala a continuación.

 

136.       En el ámbito del Sistema Universal de Protección de derechos humanos, los primeros instrumentos que se refirieron a los derechos de las personas mayores se limitaron a consagrar de manera indirecta estas garantías. Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos solo hizo extensiva a esta población la protección de los derechos a la seguridad social, a las condiciones de vida adecuadas, y a la igualdad y prohibición de discriminación por cualquier condición, siendo estos el punto de partida para el desarrollo de las libertades en la vejez.[141] En el caso del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, PIDESC), fue el artículo 9 el que previó como garantía extensiva a esta población “el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”.[142]

 

137.       De manera que, no fue hasta la promulgación de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la mujer (en adelante, CEDAW) que se consagró de manera explícita y directa una garantía en favor de esta población, al proscribir la discriminación en el acceso a la seguridad social de las personas en su vejez.[143] Seguido de este instrumento, la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares y,[144] posteriormente, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,[145] ampliaron el espectro de protección de la vejez en la eliminación de los prejuicios, los estereotipos y las prácticas nocivas, el acceso a la justicia y la protección contra la explotación, y frente a la violencia y el abuso de este grupo.[146]

 

138.       Con los años, este marco jurídico de protección se vio reforzado por la interpretación progresiva de los órganos encargados de la supervisión de estos instrumentos internacionales, como el Comité de Derechos Humanos, quien, en el marco de su procedimiento contencioso, desarrolló el principio de no discriminación por razones de edad.[147] A su turno, el Comité del PIDESC, en su Observación General No. 6 sobre los DESC de las personas de edad, especificó las obligaciones de los Estados Parte del Pacto, bajo la premisa de que estos debían “prestar atención especial a la promoción y protección de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas de edad”, incluidas las garantías relacionadas con los desalojos forzosos,[148] la educación,[149] la salud,[150] y la seguridad social.[151]

 

139.       En particular, el Comité PIDESC se refirió a: (i) el derecho la igualdad entre hombres y mujeres (artículo 3), y señaló que esta garantía obligaba a los Estados a prestar especial atención a las mujeres de edad avanzada y a crear subsidios no contributivos u otro tipo de ayudas para quienes, independiente de su género, carecieran de recursos; (ii) el derecho al trabajo (artículos 6, 7 y 8), según el cual los Estados debían adoptar medidas para evitar la discriminación por cuestión de edad en el empleo o profesión, garantizar condiciones seguras de trabajo hasta la jubilación, dar empleo a trabajadores de edad avanzada, y poner en marcha programas de jubilación reparatorios; (iii) el derecho a la seguridad social (artículo 9), según el cual los Estados Parte debían crear regímenes generales para un seguro de vejez obligatorio, establecer una edad de jubilación flexible, y proporcionar subsidios no contributivos, entre otros.[152]

 

140.       También señaló que: (iv) el derecho a la familia (artículo 10), obliga a los gobiernos y ONGs a crear servicios sociales en su apoyo, cuando existan personas de edad en el hogar, y a aplicar medidas especiales para las familias de bajos ingresos que deseen mantener en el hogar a las personas de edad avanzada; (v) el derecho a un nivel de vida adecuado (artículo 11), implica la satisfacción de las necesidad básicas de alimentación, ingresos, cuidados, autosuficiencia y otros de las personas mayores, así como, el desarrollo de políticas que favorezcan el mejoramiento y adaptación de sus viviendas; (vi) el derecho a la salud física y mental (artículo 12), llama a los Estados a efectuar intervenciones sanitarias dirigidas a mantener la salud en la vejez con una perspectiva del ciclo de vida; y, por último, (vii) los derechos a la educación y a la cultura, suponen el derecho de los adultos mayores a disfrutar de programas educativos, y poner sus conocimientos y experiencias a disposición de las nuevas generaciones.[153] Todo lo cual, amplió de manera importante el espectro de protección de esta población.

 

141.       Por su parte, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, en sus observaciones finales sobre determinados Estados Parte, se enfocó en la situación de las mujeres de edad, incluidas cuestiones como la violencia contra ellas, la educación y el analfabetismo, y el acceso a las prestaciones sociales. En el 2000, como contribución a la Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento celebrada en Madrid, el Comité aprobó la Decisión 26/III,[154] y en 2009 elaboró una nota conceptual relativa al proyecto de recomendación general sobre la mujer de edad y la protección de sus derechos humanos.

 

142.       En la mencionada nota, reconoció que los cambios en la estructura social por edad de la población tienen profundas consecuencias para los derechos humanos, por lo que puso de presente la necesidad urgente de buscar soluciones al problema de discriminación que sufre la mujer mayor. En 2010, el Comité adoptó la Recomendación general No. 27 sobre las mujeres mayores y la protección de sus derechos humanos, donde identificó las múltiples formas de discriminación de este grupo etario y formuló lineamientos y recomendaciones acerca de las obligaciones de los Estados Parte de la Convención, desde la perspectiva del envejecimiento con dignidad y los derechos de las mujeres.[155]

 

143.       En concreto, el Comité señaló que los Estados Parte deben tomar medidas adecuadas, sensibles al género y a la edad, incluyendo aquellas de orden legislativo, dirigidas a eliminar la discriminación contra las mujeres mayores y a asegurar su participación en los ámbitos político, social, económico, cultural, civil u otro. Además, dispuso que se debe proporcionar a las mujeres mayores acceso en igualdad de oportunidades a la educación y a la información sobre sus derechos, incluidos los servicios legales para evitar que sean privadas de su capacidad legal de forma arbitraria o discriminatoria. Indicó que, para ello, los Estados deben combatir los prejuicios negativos, modificar los patrones culturales de conducta que perjudican a las mujeres mayores, reducir el abuso y maltrato en todas sus formas y eliminar la discriminación en las edades de jubilación. Por último, señaló que los Estados deben proteger de manera especial los derechos a la salud, a la propiedad, al agua, electricidad y otros servicios de las mujeres mayores.[156]

 

144.       Además de los tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas y de su interpretación por parte de los órganos de supervisión, los derechos de las personas de edad han sido reconocidos en repetidas ocasiones por varias resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Estas, si bien constituyen “derecho blando”, no carecen de relevancia, pues contienen preocupaciones, compromisos y aspiraciones comunes a la comunidad internacional en relación con los derechos de las personas de edad.

 

145.       Así, la Asamblea General puso de presente por primera vez en 1973 la necesidad de proteger los derechos y el bienestar de las personas de edad,[157] y mediante Resolución 37/51, del 3 de diciembre de 1982, aprobó el Plan de Acción Internacional sobre el Envejecimiento. En este plan, los Estados acordaron: (i) fomentar la comprensión nacional e internacional de las consecuencias económicas, sociales y culturales la vejez; (ii) promover la comprensión nacional e internacional de las cuestiones humanitarias y de desarrollo relacionadas con el envejecimiento; (iii) proponer y estimular políticas y programas orientados a la garantía de la seguridad social y económica de las personas de edad, así como, a darles oportunidades de contribuir al desarrollo; y (vi) fomentar una enseñanza, capacitación e investigación que responda adecuadamente al envejecimiento y fomente el intercambio internacional de aptitudes y conocimientos en esta esfera.[158]

 

146.       En 1990, la Asamblea General “reconoció la complejidad y rapidez del fenómeno del envejecimiento de la población mundial y la necesidad de que existiera una base y un marco de referencia comunes para la protección y promoción de los derechos de las personas de edad”. Por lo que, mediante Resolución 46/91 de 1991, promulgó los Principios en favor de las Personas de Edad, que se mantienen hasta la actualidad, a saber:

 

(i)               Independencia: incluye el derecho a la alimentación, el agua, la vivienda, el vestuario y la atención sanitaria adecuada. A estos derechos se suman los de tener la oportunidad de acceder a un trabajo remunerado, el acceso a la educación, el derecho a vivir en un entorno seguro y adaptable a sus necesidades, y a tener su propio domicilio;

 

(ii)             Participación: comprende el derecho a la participación activa de estas personas en la aplicación de las políticas que los afectan, así como, a compartir sus conocimientos y habilidades con las generaciones más jóvenes, incluso, con la creación de movimientos o asociaciones;

 

(iii)          Cuidados: supone el derecho de las personas mayores a beneficiarse de los cuidados de la familia, tener acceso a servicios sanitarios y disfrutar de los derechos humanos y las libertades fundamentales cuando residan en instituciones de cuidados y tratamiento;

 

(iv)           Autorrealización: se refiere al derecho de las personas mayores a aprovechar las oportunidades para desarrollar plenamente su potencial a través del acceso a los recursos educativos, culturales, espirituales y recreativos de la sociedad;

(v)              Dignidad: comprende el derecho a la seguridad, a verse libre de explotación y malos tratos, y a ser valorados debidamente sin importar su capacidad económica.[159]

 

147.       El contenido de estos derechos de las personas de edad fue posteriormente desarrollado en otros documentos, como: la Proclamación sobre el Envejecimiento de las Naciones Unidas,[160]  las resoluciones relativas a las mujeres de edad,[161] el Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión,[162] las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas sobre las medidas no privativas de la libertad (Reglas de Tokio),[163] la Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delito y del Abuso de Poder,[164] la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas,[165] entre otros.

 

148.       Uno de los hitos en el desarrollo de este marco jurídico, fue la segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento del año 2002, que profirió “El Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento”. Este, a diferencia del Plan Viena, prestó especial atención a la situación de los países en desarrollo y se centró en la realización de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas de edad, en la garantía de sus DESC, y en la eliminación de todas las formas de violencia y discriminación en su contra.[166] Sin embargo, omitió referirse a temas como la igualdad ante la ley, el acceso a recursos efectivos y el derecho a no ser sometido a torturas u otros tratos crueles, inhumanos o degradantes. Tampoco consideró los vínculos de estos derechos con las obligaciones internacionales de los Estados, y no previó mecanismos independientes de supervisión y exigencia de responsabilidades, para evaluar plenamente los progresos de su aplicación.[167]

 

149.       En 2011, en seguimiento a esta Asamblea, el Secretario General se centró por vez primera y de manera exclusiva en la situación de derechos humanos de las personas de edad. En este informe destacó cuatro (4) esferas de preocupación: (i) la pobreza y la precariedad de las condiciones de vida; (ii) la discriminación por motivos de edad; (iii) la violencia y el maltrato; y (iv) la falta de medidas, mecanismos y servicios especiales. En particular, manifestó una especial preocupación por la carencia de vivienda, la malnutrición, las enfermedades crónicas sin tratar, la falta de acceso al agua potable y saneamiento, lo inasequible de los medicamentos y tratamientos, y la inseguridad de los ingresos de las personas de edad.[168]

 

150.       En concordancia con esa preocupación, la Experta independiente encargada de la cuestión de los derechos humanos y la extrema pobreza señaló la necesidad de elaborar programas pensionales progresivos para asegurar el acceso a la seguridad social de todos, sobre todo, de quienes no logran cumplir los requisitos para obtener la pensión. Indicó que los Estados deben asegurar que los sistemas pensionales sean equitativos, eficaces y transparentes, incluyan salvaguardias contra la discriminación, representen un claro avance hacia la cobertura universal, y se complementen con otras políticas sociales de prestación de atención en salud, acceso al agua potable y a alimentos.[169]

 

151.       Por su parte, el Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, adoptó un enfoque preventivo en la protección de la vejez y recomendó a los Estados reconocer el envejecimiento como un proceso que debe reflejarse en la política, la legislación y la asignación de recursos, para que las personas dispongan, antes de envejecer, de servicios de atención en salud accesibles, incluidos el diagnóstico y la prevención. Además, señaló la importancia de adoptar: (i) un régimen de protección social que brinde a las personas mayores acceso a los cuidados a largo plazo, (ii) un sistema de denuncia para combatir y prevenir el maltrato de las personas mayores; y (iii) un marco relacionado con el derecho a la salud, desde un enfoque basado en derechos y no en necesidades.[170]

 

152.       Por último, en el 2013, el Consejo de Derechos Humanos instó a todos los Estados a promover y garantizar el ejercicio pleno de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de las personas de edad, con la toma de medidas para combatir su discriminación, abandono, maltrato y violencia, así como para garantizar su integración social y debida atención sanitaria. Lo anterior, con fundamento en los principios de solidaridad, reciprocidad e interdependencia generacional para el desarrollo social.[171]

 

153.       Otras organizaciones y organismos internacionales con mandatos especializados también se han referido a esta materia. La Organización Internacional del Trabajo (en adelante, OIT) llamó a los Estados a considerar las repercusiones del envejecimiento en la seguridad social y a adoptar soluciones centradas en el aumento de las tasas de empleo[172] que contribuyan a la transferencia intergeneracional, en particular de las mujeres, los trabajadores de edad avanzada, los jóvenes y las personas en situación de discapacidad.[173] Además, los Convenios Tercero y Cuarto de Ginebra, relativos, respectivamente, al trato debido a los prisioneros de guerra y a la protección de los civiles en tiempo de guerra, incluyen medidas específicas para las personas de edad.[174] Por último, el Convenio sobre Protección Internacional de los Adultos, aprobado por la Conferencia de la Haya de Derecho Internacional Privado en el 2000, regula cuestiones de cooperación transnacional en relación con la tutela en la protección de los adultos.[175]

 

154.       En el ámbito regional, aunque la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, CADH) no se refiere de manera específica a las obligaciones de los Estados respecto de esta población, sí incluye la edad como “otra condición social” que no puede ser objeto de discriminación. Además, en su artículo 4, sobre el derecho a la vida, prevé de manera específica la prohibición de imponer pena de muerte a los mayores de 70 años y, en su artículo 23, sobre derechos políticos, dispone que se podrá reglamentar el ejercicio de cargos públicos a partir de determinada edad.

 

155.       En contraste, el Protocolo Adicional a la CADH en materia de derechos económicos, sociales y culturales (en adelante, el Protocolo de San Salvador) prevé medidas específicas para las personas mayores, aunque limitadas a la esfera del bienestar y las políticas sociales. En su artículo 9, el Protocolo señala que “toda persona tiene el derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez”. Por su parte, el artículo 17 señala que toda persona tiene derecho a la protección especial durante su ancianidad, por lo que, los Estados Parte se comprometen a adoptar de forma progresiva medidas para: (i) proporcionar instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada a las personas de edad que carezcan de ella y no puedan proporcionársela por sí mismas; (ii) ejecutar programas laborales específicos destinados a conceder a los ancianos la posibilidad de realizar una actividad productiva adecuada a sus capacidades, vocación o deseos; y (iii) estimular la creación de organizaciones destinadas a mejorar su calidad de vida.

 

156.       Sumado a esto, otros instrumentos aprobados por la Asamblea general de la OEA también han identificado la necesidad de proteger de manera especial a las personas de edad. Por ejemplo, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (en adelante, Convención de Belém do Pará), en su artículo 9 prevé la obligación de los Estados de tener especial consideración por la situación de vulnerabilidad de la mujer “anciana”;[176] la Declaración de San Pedro Sula: “Hacia una cultura de la no-violencia”, puso de presente la importancia de adoptar las medidas necesarias para prevenir, impedir y penalizar la violencia, segregación, explotación y discriminación ejercida contra, entre otros, los adultos mayores, e instó a los Estados a procurar la reparación de las víctimas mediante asistencia legal;[177] la Resolución de la Asamblea General de la OEA sobre la situación de los refugiados, repatriados y desplazados internos en las Américas, en su párrafo 4, señala la necesidad de intensificar los esfuerzos de los Estados por buscar soluciones para solventar las necesidades específicas de los ancianos;[178] y, la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, en su artículo XXVII, sobre la familia indígena, dispone que se reconocerá y respetara la equidad de género y generacional.[179]

 

157.       Por último, cabe mencionar que, en mayo de 2009, la Asamblea General de la OEA aprobó una resolución sobre derechos humanos y personas adultas mayores, en la que instó a la “creación de instrumentos internacionales” y a la “adopción de medidas para su protección”. Además, solicitó al Consejo Permanente de la OEA convocar una reunión de expertos a fin de “examinar la viabilidad de elaborar una convención interamericana sobre los derechos de las personas adultas mayores”. En 2010, la Resolución AG/RES 2562 (XL-O/10), reiteró la necesidad de convocar una sesión especial con el objetivo de intercambiar información y buenas prácticas, y de examinar la viabilidad de elaborar y adoptar la Convención Interamericana sujeta hoy a control constitucional.

 

158.       En resumen, se tiene que el marco internacional y regional de protección de los derechos de las personas mayores, con independencia de su carácter jurídico, su naturaleza vinculante o no, o su órgano o instrumento de expedición, sugiere la existencia de un consenso normativo sobre los mínimos que deben ser garantizados por los Estados en favor de las personas de edad en el derecho internacional. Así, desde los desarrollos más tempranos, el derecho internacional ha identificado que las medidas y políticas que se expidan en esta materia deben fundarse en el reconocimiento de la independencia, la participación, el cuidado, la autorrealización y la protección de la dignidad de esta población. Además, ha prestado especial atención a garantizar, como mínimo y en relación de preferencia, los derechos a la seguridad social, a la salud, a la igualdad y no discriminación, a la educación, a un nivel de vida adecuado, a la justicia, a una vida libre de violencia, y a una vida digna, incluida la prohibición de tratos crueles e inhumanos.

 

159.       Con todo, se advierte que previa expedición de la Convención sub examine, estos esfuerzos se han caracterizado por ser aislados y fragmentados, sin tener implementaciones concretas ni naturaleza vinculante. Su desarrollo más importante se ha debido a las recomendaciones de los órganos y expertos internacionales en la materia, quienes han resaltado la necesidad de buscar herramientas e instrumentos que permitan la protección reforzada de esta población, desde un necesario enfoque de derechos humanos que incluya las obligaciones específicas de los Estados en la materia, analice su situación especial, implemente mecanismos específicos de acceso a la justicia, y tenga por objeto el reconocimiento de la experiencia y conocimiento de estos, como un aporte necesario para el desarrollo de la sociedad. Lo que corresponde al rol que entra a cumplir, en el marco del derecho internacional regional aplicable a Colombia, la Convención bajo análisis.

 

 

(b)  Marco jurídico nacional de protección de las personas mayores

 

160.       El artículo 1 de la Constitución Política prevé una serie de lineamientos dirigidos a materializar los principios que fundan el Estado Social de Derecho. En particular, los principios de dignidad humana y solidaridad que se desprenden de este precepto adquieren especial relevancia en el caso de los adultos mayores, por ser fuente de la protección reforzada de sus garantías iusfundamentales. Por su parte, el artículo 2 superior prevé la obligación de las autoridades de proteger los derechos de toda la población, en particular, de aquellos que se encuentran en una especial situación de vulnerabilidad o indefensión, como son, al interior del Estado colombiano, las personas mayores. A su turno, el artículo 13 de la Constitución dispone la prohibición de discriminación por edad, y la correlativa obligación de tomar medidas afirmativas para la protección de quienes históricamente han sido marginalizados, entre otros, en favor de quienes están en la tercera edad. Por último, el artículo 46 superior dispone la obligación del Estado, la familia y la sociedad de concurrir en la protección y la asistencia de las personas mayores, y de promover su integración a la vida activa y comunitaria. El artículo 95 numerales 2 y 4, determina que son deberes de la persona y del ciudadano, obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas, así como defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica. De manera que, son varios los preceptos constitucionales que protegen los derechos de esta población.

 

161.       Sobre este marco de protección, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que, con la finalidad de materializar los artículos 13 y 46 de la Constitución y concretar los principios de solidaridad y dignidad, les corresponde a las autoridades obrar con especial diligencia en la protección de los adultos mayores y aplicar criterios en su favor, para impedir la ocurrencia de situaciones de marginación y carencia de poder en los espacios comunitarios. En concreto, frente al principio de solidaridad, la Corte ha precisado que su materialización, implica el despliegue de un conjunto de acciones por parte de varios sectores, que en el caso de los adultos mayores se hace más exigente,[180] puesto que la promoción de una protección efectiva corresponde, en primera medida, a la familia y subsidiariamente al Estado y a la sociedad,[181] en los casos en que: (i) la persona se encuentre en estado de abandono y carezca de apoyo familiar,[182] y (ii) que los parientes del adulto mayor no cuenten con la capacidad física, emocional o económica requerida para asumir las obligaciones que se derivan del cuidado de su ser querido.[183]

 

162.       Además, la Corte ha dispuesto que las autoridades deberán asistir y proteger con especial atención a las personas mayores, cuando éstas, por su condición económica, física o mental se encuentren en estado de debilidad manifiesta, a fin de que puedan acceder a las garantías y oportunidades en condiciones de igualdad real y material.[184] Para ello, la jurisprudencia ha señalado que el Estado debe disponer su trato preferencial, e implementar medidas orientadas a proteger a este grupo frente a las omisiones o acciones que afecten sus garantías fundamentales, y generar espacios de participación en los que éstos puedan sentirse incluidos dentro de la sociedad y valorar sus contribuciones a la misma.[185]

 

163.       Por otra parte, la Corte también ha interpretado y ampliado el alcance de otros preceptos constitucionales, desde un enfoque de protección de los derechos de este grupo sujeto de especial protección constitucional. Así, ha previsto que el artículo 11 superior, además de proteger el derecho a la vida del adulto mayor, integra la protección de la conservación y disfrute de su periodo vital restante. De igual forma, ha sostenido que la protección del artículo 13 no solo supone la prohibición de discriminación de los adultos mayores en razón de la edad, sino la protección reforzada de los mismos, como integrantes importantes de la sociedad que cuentan con valiosa experiencia y conocimiento.[186] Incluso, la Corte ha señalado el carácter de derecho autónomo de la salud de las personas mayores, luego de considerar que “la tercera edad apareja ciertos riesgos de carácter especial que se ciernen sobre la salud de las personas y que deben ser considerados por el Estado Social de Derecho con el fin de brindar una protección integral”.[187]

 

164.       Frente a los artículos 24, 26, 28 y 38 de la Constitución, relativos a las libertades, la Corte ha advertido que, en materia de vejez, estos incluyen el reconocimiento de la autonomía e independencia de las personas mayores, como una garantía constitucional que no puede afectarse por la necesidad que estos tengan de ayuda o apoyo en su vida diaria. Además, ha previsto que los artículos 27, 52, 53, 54, 64, 67, 68 y 70 consagran derechos especialmente protegidos en el caso de los adultos mayores, por ser considerados herramientas para contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y salud, en tanto incluyen la protección del derecho a enseñar y aprender de acuerdo con sus condiciones y capacidades, el aprovechamiento del tiempo libre, la recreación, la diversión y el descanso, especialmente de aquellos que han entrado en receso laboral.

 

165.       En desarrollo de estas garantías constitucionales, al interior de la legislación local se han expedido diferentes medidas orientadas a garantizar los derechos de la población mayor y a materializar las obligaciones de asistencia y protección. La Ley 100 de 1993, por ejemplo, creó un programa de auxilios para las personas mayores en situación de vulnerabilidad y pobreza, y reconoció su derecho a la pensión, siempre que cumplan con los requisitos y la edad para adquirirla; por su parte, la Ley 271 de 1996[188] fijó el Día Nacional de las personas adultas mayores y del pensionado; la Ley 687 de 2001,[189] modificada por la Ley 1276 de 2009, autorizó la emisión de la estampilla para el bienestar del adulto mayor, destinada a la construcción, dotación, funcionamiento y mantenimiento de centros vida/día y centros de larga estancia, para las personas mayores pertenecientes al Sisbén; la Ley 931 de 2004[190] garantizó el derecho al trabajo en condiciones de igualdad en razón de la edad; y la Ley 1091 de 2006[191] nombró a la persona de 65 y más años como el “Colombiano de Oro”, a fin de reconocer e integrar a la población mayor a la comunidad.

 

166.       A su turno, la Ley 700 de 2001[192] adoptó medidas orientadas a mejorar las condiciones de vida de los pensionados; la Ley 1171 de 2007[193] previó beneficios en materia de salud, educación, recreación y accesibilidad en favor de las personas mayores de 62 años; la Ley 1251 de 2008[194] incrementó la participación de los adultos mayores en el desarrollo de la sociedad, mediante el reconocimiento de sus experiencias de vida, la promoción, respeto, restablecimiento, asistencia y ejercicio de sus derechos, y ordenó la formulación de la Política Nacional de Envejecimiento y Vejez.

 

167.       En ese mismo sentido, se expidió la Ley 1850 de 2017,[195] mediante la cual creó medidas de protección a las personas mayores y penalizó el maltrato intrafamiliar por abandono. Por último, entre muchas otras, el legislador profirió la Ley 1912 de 2018[196] que brinda condiciones para mejorar la calidad de vida del adulto mayor en Colombia y la Ley 2040 de 2020 “por medio de la cual se adoptan medidas para impulsar el trabajo para personas mayores y se dictan otras disposiciones”.

 

168.       Con la Ley 2069 de 2020 sobre el emprendimiento y el crecimiento, consolidación y sostenibilidad de las empresas, con el fin de aumentar el bienestar social y generar equidad, en su artículo 35 incluye a las personas mayores trabajadoras dentro de los criterios de desempate a considerar en los procesos de contratación realizados con cargo a recursos públicos, los procesos de contratación realizados por las entidades estatales indistintamente de su régimen de contratación, así como los celebrados por los procesos de contratación de los patrimonios autónomos constituidos por entidades estatales.[197]

 

169.       En consecuencia, de lo anterior es posible sostener que el marco jurídico colombiano de protección de los derechos de las personas mayores tiene su fundamento en los principios constitucionales que inspiran el Estado Social de Derecho, de los cuales se desprenden deberes especiales de protección y preferencia de esta población, que son capaces de permear, de manera más indirecta que expresa o directa, las demás garantías y obligaciones consagradas en las Constitución. Estas, en todo caso, han sido recogidas y concretadas en una serie de leyes, decretos y resoluciones.

 

 

(c)   Compatibilidad general de la Convención y de sus finalidades con la Constitución

 

170.       Como se señaló con anterioridad, le corresponde a la Corte analizar la compatibilidad general del tratado sub examine con la Constitución Política, lo que implica verificar: (i) que el objeto del tratado resulte legítimo a la luz de la Constitución y (ii) que el tratado en su conjunto sea idóneo, esto es, que permita contribuir a alcanzar las finalidades del texto superior.

(i)   Legitimidad del objeto de la Convención

 

171.       El artículo 1 de la Convención señala que su objeto es “es promover, proteger y asegurar el reconocimiento y el pleno goce y ejercicio, en condiciones de igualdad, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor, a fin de contribuir a su plena inclusión, integración y participación en la sociedad”. Además, en su preámbulo, la Convención menciona como finalidades, entre otras, las de: (i) crear condiciones para el goce de los derechos económicos, sociales y culturales, y de los civiles y políticos de los adultos mayores; (ii) reconocer a la persona mayor como sujeto que tiene “los mismos derechos humanos y libertades fundamentales que otras personas, [que no debe] (…) verse sometid[o] a discriminación fundada en la edad, ni a ningún tipo de violencia”; (iii) abordar desde una perspectiva de derechos humanos los asuntos de la vejez, incluida la vida plena, independiente y autónoma con salud, seguridad, integración y participación activa de las personas mayores, en reconocimiento de su contribución al bienestar común, a la identidad cultural, a la diversidad, a la erradicación de la pobreza y al desarrollo humano, social y económico; y, (iv) incorporar a la legislación de los Estados políticas públicas en la materia, que vayan acompañadas de los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para lograr su adecuada implementación y evaluación.

 

172.       Al respecto, la Corte advierte que el objeto y finalidades de la Convención es compatible con la Constitución Política, en tanto contribuye a la materialización: (i) del Estado Social de derecho y los principios de solidaridad y dignidad humana (artículos 1 C.P.); (ii) al deber de las autoridades de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en particular, cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional (artículo 2 C.P.); y (iii) al postulado que exige del Estado, la sociedad y la familia la protección y asistencia de las personas mayores (artículo 46 C.P.)

 

173.       Primero, la Corte advierte que las finalidades del tratado sub examine no solo son compatibles con el Estado de derecho, sino que armonizan con los principios de solidaridad y dignidad humana que se derivan de éste. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado de manera reiterada que “los principios de solidaridad y de respeto a la dignidad humana se constituyen en elementos esenciales sobre los cuales se soporta el concepto de Estado social de derecho, e implican la necesidad de brindar una especial protección a quienes por su condición se encuentran en circunstancias de vulnerabilidad”.[198] Esta trilogía de principios ha sido considerada por la jurisprudencia constitucional como el fundamento jurídico de protección y garantía de los derechos de los adultos mayores, que impone a las autoridades unos deberes de ineludible cumplimiento para la realización material de los derechos individuales y las finalidades sociales del Estado.[199]

 

174.       En particular, sobre el principio de solidaridad, la jurisprudencia ha indicado que es el fundamento de la organización política, que consiste en intervenir a favor de los más desventajados de la sociedad cuando éstos no pueden ayudarse a sí mismos, el cual está dirigido principalmente al Estado, pero también a los particulares.[200] Sumado a esto, la Corte ha manifestado que este principio, que adquiere mayor relevancia y exigencia cuando se trata de adultos mayores,[201] “al lado de la libertad y la igualdad, desarrolla uno de los grandes ideales de las revoluciones constitucionales, la fraternidad, valor necesario para hacer posible tanto el disfrute de iguales libertades para todos como la estabilidad política de las sociedades pluralistas modernas”.[202]

 

175.       Por lo que, habida cuenta que (i) el objeto del instrumento sub examine es el de promover el reconocimiento y goce, en condiciones de igualdad de las personas mayores, para contribuir a su inclusión y participación en la sociedad, y (ii) sus finalidades son las de evitar la discriminación fundada en la edad y prohibir cualquier tipo de violencia”, mediante un enfoque de derechos que permita a las personas adultas tener una vida plena, independiente y autónoma con salud, seguridad, integración y participación, la Corte concluye que tanto el objeto como las finalidades son compatibles con el Estado de derecho, la solidaridad y la dignidad humana. Esto, máxime si se tiene en cuenta que, antes del surgimiento de esta Convención, el marco internacional de protección de los derechos de esta población estaba fragmentado.

 

176.       Segundo, el artículo 2 de la Constitución dispone que las autoridades deben proteger a todas las personas residentes en Colombia. La jurisprudencia constitucional ha señalado que este deber se intensifica o se hace más exigente, cuando la persona a la que se le debe garantizar la protección constitucional se encuentra en condición de vulnerabilidad. Sumado a esto, la Corte ha señalado en reiteradas ocasiones que, los adultos mayores constituyen un grupo de especial protección constitucional, habida cuenta de “la disminución de sus capacidades físicas, la reducción de las expectativas de vida y la mayor afectación en sus condiciones de salud”.[203] Así las cosas, el deber protección de las autoridades, previsto en el artículo 2 superior, adquiere especial relevancia cuando se trata de la protección de los derechos de esta población, en tanto que, ésta, en principio, se entiende en situación de vulnerabilidad.

 

177.       De manera que, habida cuenta que la Convención tiene por objeto la protección de los adultos mayores, como sujetos de especial protección constitucional, la Sala concluye que el objeto bajo examen es acorde con la Constitución.

 

178.       Tercero, la adhesión del Estado colombiano a esta Convención se encuadra dentro del marco axiológico de la Constitución de 1991, y en especial, dentro de las garantías y deberes previstos en sus artículos 13 y 46. En efecto, el artículo 13 superior prevé el principio de igualdad y la obligación estatal de “crear y promover las condiciones para que ésta sea real y efectiva, en particular frente a aquellas personas que por su condición (…) física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta”. Por su parte, el referido artículo 46 contempla expresamente el deber del Estado, la sociedad y la familia de concurrir en la protección y asistencia de las personas mayores, así como en la promoción de su integración a la vida activa y comunitaria”, por lo que, en atención a que las finalidad y objetivos de la Convención se relacionan con “contribuir a su plena inclusión, integración y participación en la sociedad” así como al desarrollo de una vida plena, autónoma e independiente con salud, esta Corte advierte que existe identidad de propósitos entre este instrumento internacional y los plasmados por el Constituyente.

 

179.       Así las cosas, la Sala señala que los propósitos de la Convención son compatibles con los fines del Estado Social de Derecho previstos en los artículos 1 y 2 de la Constitución, relativos a la efectividad de los principios de solidaridad y dignidad humana, así como con los derechos consagrados en los artículos 13 y 46 de la Constitución, por los motivos expuestos, por lo que, en tales términos, la Corte concluye que el objeto y las finalidades globales del tratado sub examine están conformes con la Constitución Política.[204]

 

180.       La Sala advierte que en una de las intervenciones ciudadanas se sostuvo que el preámbulo de la Convención no es compatible con la Constitución, por cuanto la expresión “[d]ecididos a incorporar y dar prioridad al tema del envejecimiento en las políticas públicas” podría ser contrario a lo dispuesto en el artículo 44 superior,[205] con respecto a la prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes sobre los de las demás personas. Al respecto, esta Sala observa que el ciudadano interviniente no otorga argumentos jurídicos para fundar su afirmación, sino que, por el contrario, basa su consideración en meras conjeturas o argumentos de conveniencia que no permiten avizorar un problema de constitucionalidad, y en todo caso, es claro que la finalidad de “priorizar” no es sinónimo o equivalente de “prevalencia” por lo que no se advierte una incompatibilidad entre la Convención y el artículo 44 de la Constitución.

 

181.       Con todo, la Corte señala que, la declaración efectuada por los Estados en el preámbulo de la Convención se refiere la priorización en la producción normativa y de política pública de cada Estado, y no, como lo quiere hacer ver el ciudadano, a la prevalencia en la protección y garantía de los derechos de las personas mayores sobre aquellos de los niños, niñas y adolescentes. Por el contrario, la Sala constata que el inciso tercero del artículo 1º de la Convención autoriza la restricción y limitación al goce y ejercicio de las garantías en ese instrumento previstas, cuando sea necesario para preservar el bienestar general de la sociedad, por lo que, no se advierte ninguna incompatibilidad entre el referido preámbulo y el texto superior.

 

182.       En consecuencia, la Sala Plena advierte que la voluntad de los Estados de priorizar la expedición de políticas públicas que permitan la adecuada y correcta implementación de las garantías y deberes previstos en la Convención, desde un enfoque de derechos humanos, concreta el fin del Estado Social de Derecho de proteger de manera especial a las personas que se encuentran en estado de vulnerabilidad, y los principios de solidaridad y dignidad, motivo por el cual, concluye que la expresión “[d]ecididos a incorporar y dar prioridad al tema del envejecimiento en las políticas públicas” no es contraria o incompatible con la Constitución.

 

(ii)             Idoneidad de la Convención en su conjunto

 

183.       La Sala observa que la Convención sub examine es compatible con la Constitución, por cuanto:

 

184.       El Preámbulo, principios y deberes generales de los Estados Parte (artículos 1 al 4) coinciden con aquellos del Estado Social de Derecho, y concretan las garantías constitucionales al libre desarrollo de la personalidad, la integración, la protección, y la asistencia de los adultos mayores, así como la prohibición de los tratos crueles, inhumanos y degradantes y la discriminación. Además, por cuanto cristaliza y desarrolla en mayor medida los principios reconocidos en corpus iuris internacional de protección del adulto mayor, que han sido acogidos por la legislación nacional desde los años noventa.

 

185.       Los derechos de las personas mayores en ella previstos (artículos 5 a 31) procuran la igualdad en el goce de derechos y la adopción de enfoques específicos encaminados a la protección de la vejez. Además, amplían la concepción del derecho a la vida de esta población hacia la garantía de la existencia digna, esto es, vivir como se quiera vivir, sin sufrir ningún tipo de violencia. También, avanzan en favor del respeto por el derecho de las personas mayores de manifestar su voluntad de forma libre en el acceso a servicios de salud, lo que concuerda con la protección constitucional en favor de los adultos mayores, que incluye sistemas de cobertura en salud, servicios sociales, seguridad alimentaria, vestuario, vivienda y el disfrute de un medio ambiente sano.

 

186.       Sumado a esto, la Sala advierte que este grupo de disposiciones robustecen los deberes constitucionales y legales en cabeza del Estado, la sociedad y la familia, en favor del cuidado de estas personas. Esto, por cuanto reconocen la importancia de garantizarles una adecuada integración social, incluidos los derechos al deporte, la cultura, la recreación, al acceso a la administración de justicia por mecanismos prioritarios, la participación en el desarrollo de las medidas que los afectan, incluidos el goce de su derecho de asociación y reunión, y la participación en política. Todos estos valores constitucionales de gran relevancia, sobre los cuales la jurisprudencia constitucional ha sido clara en reiterar su necesidad de especial protección en los casos en que este de por medio un sujeto de especial protección constitucional, como lo es el adulto mayor.

 

187.       La toma de consciencia (artículo 32), coincide con la obligación de las autoridades del Estado de prevención y promoción de los derechos de los ciudadanos previsto en el artículo 277 de la Constitución, así como de, el derecho de acceso a la información dispuesto en el artículo 74 superior y relacionado con los artículos 20 y 23 superiores. Además, esta disposición también propende por la integración social de los adultos mayores y realiza el artículo 57 superior, relativo a la necesidad de formar al colombiano en el respecto de los derechos humanos y en la práctica del trabajo y la recreación.

 

188.       El mecanismo de seguimiento de la Convención y los medios de protección (artículos 33 a 36), concreta el deber del Estado colombiano de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el artículo 2 de la Constitución. Además, desarrolla el artículo 93 Superior, que señala que estos derechos y deberes se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Esto, en la medida que la Convención supone una solución al problema de fragmentación del derecho internacional relativo a la protección del adulto mayor, puesto que condensa las garantías y obligaciones previstas en otros instrumentos internacionales reconocidos por el Estado colombiano.

 

189.       Las reglas instrumentales y otras disposiciones generales (artículos 37 a 41), no se oponen al capítulo VIII de la Constitución, en tanto concuerdan con las reglas sobre tratados previstas en el derecho internacional reconocido y ratificado por Colombia.

 

190.       Además, la Sala advierte que el catálogo de nuevas garantías, obligaciones y mecanismos previstos en la Convención constituye un logro significativo para el DIDH, y para los propósitos y garantías que consagra la Constitución. Esto, por cuanto, reconoce la existencia de un fenómeno regional de marginalización y discriminación de una población que es sujeto de especial protección constitucional y hace eficaces los derechos de los adultos mayores, al incluir la posibilidad de acudir a un mecanismo especializado y eficaz para la protección de estos derechos.

 

191.       Por lo que la adhesión del Estado colombiano a esta Convención se presenta como una posibilidad de expandir los derechos de la ciudadanía y demandados por la democracia, así como de ejercer la responsabilidad compartida entre el Estado y los ciudadanos respecto a la efectividad de los derechos humanos, en consonancia con las nuevos planes y estrategias diseñados,[206] máxime, cuando, según la información aportada por la Cancillería al trámite legislativo,[207] comparadas con el resto de la población colombiana, las personas adultas mayores están en las peores condiciones socioeconómicas del país.

 

192.       De manera que, la Sala observa que el instrumento internacional bajo examen no pretende cosa distinta a otorgar mayor protección a los adultos mayores, mediante la fijación de un catálogo especializado de derechos, que incluye una serie de obligaciones claras y directas para los Estados Parte, quienes se comprometen, ante todo, a disminuir o eliminar las distintas formas de discriminación y marginalización que sufren los adultos mayores en los países del continente.

 

193.       La Convención, lejos de desconocer la Constitución Política, contribuye a su adecuado desarrollo y proyección sobre la realidad social, y se ajusta plenamente al contenido de sus preceptos, en particular, los previstos en los artículos 1, 2, 13, 46, 48, 53, 93, 95 y 277. Esto, en tanto que, sus disposiciones implican un vigoroso reconocimiento de la particular situación que viven los adultos mayores, y del conjunto de instrumentos que desde hace algunos años han venido abriendo camino a la ya referida igualdad real y material de este grupo poblacional.

 

194.       En suma, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que existe Compatibilidad general de la Convención y de sus finalidades con la Constitución Política, por cuanto (i) sus finalidades son legítimas y (ii) es un instrumento idóneo para tales efectos. No obstante, la Corte advierte que la conclusión de este análisis global no compromete el análisis de constitucionalidad de cada uno de los artículos de la Ley 2250 de 2020, ni de las cláusulas que integran la Convención sub examine, el cual se llevará a cabo a continuación.

 

(iii)          Constitucionalidad de cada uno de los artículos que integran el instrumento internacional bajo control y la Ley 2055 de 2020

 

(a)             Control de constitucionalidad de la Convención sub examine

 

195.       A continuación, la Corte revisará la constitucionalidad de cada artículo del tratado sub examine, dividiendo su análisis en los 7 capítulos que integran este instrumento internacional. Para el efecto, la Sala: primero, transcribirá el contenido de cada uno de los artículos que integran el capítulo; luego sintetizará los argumentos de la Procuradora y de los intervinientes; y, por último, se pronunciará sobre la constitucionalidad de cada texto normativo.

 

CAPÍTULO I

OBJETO, ÁMBITO DE APLICACIÓN Y DEFINICIONES

 

ARTÍCULO 1

ÁMBITO DE APLICACIÓN Y OBJETO

 

“El objeto de la Convención es promover, proteger y asegurar el reconocimiento y el pleno goce y ejercicio, en condiciones de igualdad, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor, a fin de contribuir a su plena inclusión, integración y participación en la sociedad. Lo dispuesto en la presente Convención no se interpretará como una limitación a derechos o beneficios más amplios o adicionales que reconozcan el derecho internacional o las legislaciones internas de los Estados Parte, a favor de la persona mayor.

 

“Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en esta Convención no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Parte se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.

 

“Los Estados Parte solo podrán establecer restricciones y limitaciones al goce y ejercicio de los derechos establecidos en la presente Convención mediante leyes promulgadas con el objeto de preservar el bienestar general dentro de una sociedad democrática, en la medida en que no contradigan el propósito y razón de los mismos.

 

“Las disposiciones de la presente Convención se aplicarán a todas las partes de los Estados federales sin limitaciones ni excepciones.”

 

 

196.       Dado que el análisis sobre la constitucionalidad del objeto de la Convención, previsto en el artículo 1º bajo examen, se efectuó en el acápite inmediatamente anterior, la Sala se remite a las consideraciones allí esbozadas, toda vez que no hay ningún cuestionamiento formulado por el Ministerio Público o los demás intervinientes sobre esta materia.

 

ARTÍCULO 2

DEFINICIONES

 

“A los efectos de la presente Convención se entiende por:

 

‘Abandono’: La falta de acción deliberada o no para atender de manera integral las necesidades de una persona mayor que ponga en peligro su vida o su integridad física, psíquica o moral.

 

‘Cuidados paliativos’: La atención y cuidado activo, integral e interdisciplinario de pacientes cuya enfermedad no responde a un tratamiento curativo o sufren dolores evitables, a fin de mejorar su calidad de vida hasta el fin de sus días. Implica una atención primordial al control del dolor, de otros síntomas y de los problemas sociales, psicológicos y espirituales de la persona mayor. Abarcan al paciente, su entorno y su familia. Afirman la vida y consideran la muerte como un proceso normal; no la aceleran ni retrasan.

 

‘Discriminación’: Cualquier distinción, exclusión, restricción que tenga como objetivo o efecto anular o restringir el reconocimiento, goce o ejercicio en igualdad de condiciones de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la esfera política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública y privada.

 

‘Discriminación múltiple’: Cualquier distinción, exclusión o restricción hacia la persona mayor fundada en dos o más factores de discriminación.

 

‘Discriminación por edad en la vejez’: Cualquier distinción, exclusión o restricción basada en la edad que tenga como objetivo o efecto anular o restringir el reconocimiento, goce o ejercicio en igualdad de condiciones de los derechos humanos y libertades fundamentales en la esfera política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública y privada.

 

‘Envejecimiento’: Proceso gradual que se desarrolla durante el curso de vida y que conlleva cambios biológicos, fisiológicos, psico-sociales y funcionales de variadas consecuencias, las cuales se asocian con interacciones dinámicas y permanentes entre el sujeto y su medio.

 

‘Envejecimiento activo y saludable’: Proceso por el cual se optimizan las oportunidades de bienestar físico, mental y social, de participar en actividades sociales, económicas, culturales, espirituales y cívicas, y de contar con protección, seguridad y atención, con el objetivo de ampliar la esperanza de vida saludable y la calidad de vida de todos los individuos en la vejez, y permitirles así́ seguir contribuyendo activamente a sus familias, amigos, comunidades y naciones. El concepto de envejecimiento activo y saludable se aplica tanto a individuos como a grupos de población.

 

‘Maltrato’: Acción u omisión, única o repetida, contra una persona mayor que produce daños a su integridad física, psíquica y moral y que vulnera el goce o ejercicio de sus derechos humanos y libertades fundamentales, independientemente de que ocurra en una relación de confianza.

 

‘Negligencia’: Error involuntario o falta no deliberada, incluido entre otros, el descuido, omisión, desamparo e indefensión que le causa un daño o sufrimiento a una persona mayor, tanto en el ámbito público como privado, cuando no se hayan tomado las precauciones normales necesarias de conformidad con las circunstancias.

 

‘Persona mayor’: Aquella de 60 años o más, salvo que la ley interna determine una edad base menor o mayor, siempre que esta no sea superior a los 65 años. Este concepto incluye, entre otros, el de persona adulta mayor.

 

‘Persona mayor que recibe servicios de cuidado a largo plazo’: Aquella que reside temporal o permanentemente en un establecimiento regulado sea público, privado o mixto, en el que recibe servicios socio-sanitarios integrales de calidad, incluidas las residencias de larga estadía, que brindan estos servicios de atención por tiempo prolongado a la persona mayor, con dependencia moderada o severa que no pueda recibir cuidados en su domicilio.

 

‘Servicios socio-sanitarios integrados’: Beneficios y prestaciones institucionales para responder a las necesidades de tipo sanitario y social de la persona mayor, con el objetivo de garantizar su dignidad y bienestar y promover su independencia y autonomía.

 

‘Unidad doméstica u hogar’: El grupo de personas que viven en una misma vivienda, comparten las comidas principales y atienden en común las necesidades básicas, sin que sea necesario que existan lazos de parentesco entre ellos.

 

‘Vejez’: Construcción social de la última etapa del curso de vida.”

197.       Al respecto, el Ministerio público manifestó no tener objeción alguna frente a las definiciones plasmadas en el artículo 2 de la Convención, por considerar que estas se adaptan a los mandatos superiores que exigen la especial protección del adulto mayor en su esfera pública y privada, y a los desarrollos jurisprudenciales y normativos relacionados con la materia.[208] Por su parte, la Universidad Externado de Colombia se refirió a la definición de discriminación por edad en la vejez adoptada por la Convención, e indicó que esta no era contraria a la Constitución, toda vez que, está directamente relacionada con lo dispuesto en el artículo 13 Superior.[209]

 

198.       La Sala Plena de Corte Constitucional concluye que este artículo es compatible con la Constitución. La Convención en su artículo 2 presenta un conjunto de definiciones básicas para entender los postulados dispuesto al largo de su texto. Lo anterior, es frecuente en este tipo de instrumentos internacionales cuando existen vocablos técnicos que ameritan una explicación particular o, cuando es necesario, a efectos de determinar el alcance de los preceptos normativos que contienen esta información. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, si bien la Sala advierte que la disposición sub examine en principio no supondría un análisis constitucional detallado, en tanto se trata de unas definiciones que no consagra obligaciones o derechos, sino solo conceptos orientadores,[210] cabría realizar algunas precisiones en torno a las acepciones de persona mayor y vejez.

 

199.       En su intervención, la Defensoría del Pueblo resaltó que en la legislación colombiana se presenta una “falta de uniformidad respecto a la edad a partir de la cual una persona se considera mayor”, lo cual “puede traducirse en una vulneración del derecho a la igualdad y no discriminación, puesto que el reconocimiento y garantía de derechos está supeditado al cumplimiento de la edad límite definida en cada legislación”.[211]

 

200.       Para los efectos de la Convención sub examine los beneficiarios son las personas mayores, es decir, “aquella de 60 años o más, salvo que la ley interna determine una edad base menor o mayor, siempre que esta no sea superior a los 65 años. Este concepto incluye, entre otros, el de persona adulta mayor”. Inclusive, esta Convención establece la posibilidad de que la ley interna de cada Estado determine otra edad, la cual podrá ser mayor o menor, bajo la restricción que no podrá superar los 65 años.

 

201.       En el caso colombiano, la legislación se refiere a los adultos mayores, y dispone de manera general una regla en la que son beneficiaros quienes tengan 60 años o más. Por ejemplo, en la Ley 1251 de 2008,[212] el artículo 3 en las definiciones establece: “Adulto mayor. Es aquella persona que cuenta con sesenta (60) años de edad o más. En la Ley 1315 de 2009,[213] el artículo 2 en las definiciones dispone: “Adulto Mayor. Es aquella persona que cuenta con sesenta (60) años de edad o más”. En la Ley 1276 de 2009,[214] dentro de las definiciones que consagra en el artículo 7, la precitada ley indica que adulto mayor es “aquella persona que cuenta con sesenta (60) años de edad o más. A criterio de los especialistas de los centros de vida, una persona podrá ser clasificada dentro de este rango, siendo menos de 60 años y mayor de 55, cuando sus condiciones de desgaste físico, vital y psicológico así lo determinen”. De ahí que, no se advierte ninguna contradicción con el alcance de la aplicación de la Convención.

 

202.       En relación con el reproche presentado por la Defensoría, la Sala observa que los beneficios que se otorga a las personas mayores de 65 años con la Ley 1091 de 2006 (Tarjeta Colombiano de Oro expedida por la Registraduría Nacional), o mayores de 62 años en la Ley 1171 de 2007 en materia de educación, recreación, salud y otros aspectos que tienen como finalidad propiciar el mejoramiento de las condiciones de vida, son definiciones de rango legal, por lo tanto, no entran dentro del parámetro constitucional frente al cual se juzga la norma convencional. Empero, es de resaltar, que el artículo 2 en comento, permite a los Estados, de acuerdo con su legislación interna, definir un rango de edad diferente al de 60 años.[215] Así, dicha definición no supondría un conflicto con la Constitución.

 

203.       Ahora bien, es cierto que la Ley 1276 de 2009 equipara los conceptos de adulto mayor y persona de la tercera edad en el artículo 1 al establecer que “[l]a presente ley tiene por objeto la protección de las personas de la tercera edad (o adultos mayores)”.[216] Al respecto, cabe anotar que la Constitución Política en su artículo 46 introduce la figura de las personas de la tercera edad, respecto de quienes se desprende un trato preferente que debe brindar el Estado, la sociedad y la familia, el cual es un concepto distinto al que en la legislación se ha entendido como adulto mayor.

 

204.       Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional no ha sido pacífica respecto de en qué casos opera la protección constitucional a favor de las “personas de la tercera edad”. Así, se pueden identificar las siguientes interpretaciones:

 

Primera, desde la Sentencia T-456 de 1994, la Corte estableció que las personas de la tercera edad eran quienes tuviesen 70-71 años o más, dado que esa era la expectativa de vida de los colombianos. Esta línea ha sido reiterada, entre otras, por las sentencias T-076 de 1996, T-1226 de 2000, T-463 de 2003, T-1191 de 2003, T-425 de 2004, T-104 de 2006 y T-571 de 2006.

 

Segunda, en la Sentencia T-463 de 2003 la Corte hizo referencia al concepto de “ancianidad, al considerar que “el concepto de de tercera edad no resultara lo suficientemente objetivo, pues la especial protección constitucional deviene de las circunstancias de cada caso en particular y no solo de su edad”.[217]

 

Tercera, en la Sentencia T-735 de 1998 la Sala Octava de Revisión estableció que los dos accionantes que tenían 65 y 75 años eran personas de la tercera edad. Por su parte, en otras providencias como la Sentencia T-343 de 2014, se concedió el amparo respecto de una persona de 62 años a quien se le consideró como persona de la tercera edad en aplicación de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 1276 de 2009, respecto de quien operaba el trato especial de carácter constitucional y la excepción para la procedencia de la tutela cuando se solicita el reconocimiento de pensiones.

 

Cuarta, en la Sentencia T-138 de 2010, esta Corporación al analizar la procedencia de la acción de tutela para decidir sobre la pretensión del reconocimiento pensional de una persona de 69 años, en primer término, determinó si estaba frente a un caso de una persona de la tercera edad respecto de la que recae un tratamiento especial. En su análisis se refirió a algunos criterios que podrían eventualmente orientar esa respuesta.

 

a) El análisis de las Leyes 1251 de 2008 y 1276 de 2009, en las que, como se indicó, establecen que los adultos mayores son personas de 60 años o más y que se asemeja el concepto de adulto mayor con el de persona de la tercera edad. Sin embargo, a juicio de la Sala Segunda de Revisión este no sería un criterio que permita determinar el concepto de la tercera edad.

 

Aplicar la Ley 1276 de 2009 enfrenta dos dificultades: (i) la definición legal está concebida únicamente para los fines de la ley, tal como lo anuncia el encabezado del precitado articulo 7; y, (ii) la norma no se refiere a asuntos propios de la seguridad social, que es la materia sobre la que se pronunciaba la Corte en ese caso concreto. Ahora, frente a la Ley 1251 de 2008 se consideró que tampoco era aplicable dado que el propósito esencial de esa norma es “regular el funcionamiento de las instituciones que atienden a los adultos mayores, y extender su alcance a un asunto procesal como el que aquí se examina desbordaría su propósito”.[218]

 

b)  Al considerar que las personas de la tercera edad son quienes cumplen el requisito de edad para pensionarse. Para explicar esta última posibilidad señaló:

 

Este criterio tiene una cierta fuerza lógica: si el legislador ha considerado que al llegar a cierta edad –la que legislativamente se defina-, la persona adquiere el derecho a recibir un ingreso sin trabajar –a pensionarse-, es porque considera que a partir de dicha edad, y presuponiendo que aportó al sistema durante el tiempo suficiente, sus capacidades no le permiten seguir generando ingresos como fruto de su trabajo y por lo tanto, la sociedad, como corresponde en un Estado Social de Derecho, le compensa los largos años de trabajo con una garantía de ingreso periódico, que no es ya la remuneración por su trabajo inmediato, sino el reconocimiento a su trayectoria laboral de largo plazo, y su garantía al mínimo vital. En otras palabras, podría lógicamente afirmarse que al llegar a la edad de pensionarse, la persona pierde, al menos por presunción legal, su capacidad de laborar; precisamente por ello tiene derecho a la pensión. De lo contrario, el sistema estaría creando una carga absurda al pensionar a personas que todavía pueden trabajar, producir y aportar al sistema. Luego, la equiparación entre el arribo a la edad de pensión y el concepto de “tercera edad”, que amerita una especial protección constitucional, tendría sentido.”

 

No obstante, este tampoco sería aplicable para dar lugar a la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones económicas propias del sistema de seguridad social, ya que truncaría la excepcionalidad de la regla de procedencia en estos casos y afectaría la característica esencial de la tutela como lo es la subsidiariedad.

 

c) Una persona de la tercera edad es aquella que tiene una edad superior a la expectativa de vida oficialmente reconocida en Colombia. A juicio de la Sala Segunda de Revisión:

 

“Este criterio reconoce, por un lado, que la edad legalmente definida para efectos de pensión suele tener un rezago considerable frente a las realidades demográficas. Y por otro lado, introduce un parámetro de distinción objetivo y técnicamente definido, que le permite al juez constitucional, dentro del universo de quienes han llegado a la edad para hacerse acreedores a una pensión de vejez –regla general-, determinar a aquel subgrupo que amerita una especial protección constitucional y por lo tanto, quienes hacen parte de él podrían eventualmente, si concurren los demás requisitos de procedibilidad jurisprudencialmente establecidos, reclamar su pensión de vejez por la vía excepcional de la tutela. Se trata, en consecuencia de un criterio objetivo y que, a diferencia de los otros criterios posibles, permite una distinción que atiende el carácter excepcional de la tutela.”[219]

 

205.       Este último criterio empleado en la Sentencia T-138 de 2010, ha sido reiterado por esta Corporación, por ejemplo, en las Sentencias T-844 de 2014, T-047 de 2015 y T-013 de 2020. En efecto, de manera más reciente, en la Sentencia T-013 de 2020 esta Corporación reiteró que “[n]o todos los adultos mayores son personas de la tercera edad; por el contrario, cualquier persona de la tercera edad será un adulto mayor”, ya que se considera persona de la tercera edad quien haya superado la esperanza de vida.[220]

 

206.       A efectos del alcance de la Convención, las personas mayores de 60 años se encuentran cobijadas por una protección internacional especial que se deriva del instrumento bajo escrutinio, dado que, en razón a los cambios fisiológicos que se generan por el paso del tiempo en el cuerpo humano, esto es, el proceso natural del envejecimiento, podrían tener barreras para el ejercicio y materialización de algunas garantías esenciales para desarrollar su vida activa en la sociedad. Esta protección sería aplicable en Colombia de acuerdo con la normativa de carácter legal que ya fue mencionada. En todo caso, tal concepto es diferente del que consagra la Constitución Política en su artículo 46, de las personas de la tercera edad, respecto de quienes se deriva un trato preferente.

 

207.       De cualquier manera, la protección que se brinda a los mayores de 60 años desde el ámbito internacional e interno también tiene un fundamento constitucional derivado del artículo 13 de la Constitución, en tanto que se trata de personas en condición de vulnerabilidad, respecto de quienes proceden medidas afirmativas. Sobre todo, porque dicho tratamiento preferente también podría originarse en la concurrencia de otras circunstancias de vulnerabilidad.

 

208.       Así pues, de cualquier forma, la garantía que se brinda a los adultos mayores y/o a personas de la tercera edad, necesariamente debe responder a la realidad de que no todos los mayores de 60 años tienen las mismas necesidades y requieren de iguales medidas, sino que, dependiendo de sus condiciones particulares, deberá evaluarse cuáles son sus requerimientos y la forma en la que el Estado, la sociedad y su familia pueden contribuir para satisfacerlas y evitar que se vean privados de vivir una vida activa y autónoma en condiciones de igualdad material para el ejercicio de sus derechos. De ahí, es admisible que la legislación colombiana en diferentes ámbitos haya establecido limitaciones o garantías especiales para cierta parte de su población mayor, a partir de edades diversas respecto de cada una de ellas.[221]

 

209.       En suma, en el marco de lo anterior, si bien la jurisprudencia constitucional no ha sido pacífica en cuándo un individuo puede ser considerado de la tercera edad, que es la categoría constitucional frente a la cual se deriva una protección especial a un grupo en condiciones de especial vulnerabilidad, por medio de la presente sentencia, ello no comporta una contradicción con la norma convencional, puesto que existe una coincidencia entre el concepto adoptado en la legislación interna. Así, el adulto mayor es aquella persona que acredita 60 o más años. Ahora bien, en relación con el concepto interno de persona de la tercera edad es menester aclarar que dicha acepción es empleada por el instrumento internacional como sinónimo del adulto mayor y no se relaciona con las definiciones legales internas.

 

210.       En consecuencia, esta Sala observa que de la lectura de las definiciones previstas en la disposición analizada no se evidencia ninguna contradicción aparente con la Constitución, o con las definiciones que la jurisprudencia constitucional ha consagrado sobre estas materias. Por lo tanto, la Corte declarará exequible el artículo 2 del tratado sub examine.

 

CAPÍTULO II

PRINCIPIOS GENERALES

 

ARTICULO 3

 

“Son principios generales aplicables a la Convención:

 

“a) La promoción y defensa de los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor.

 

“b) La valorización de la persona mayor, su papel en la sociedad y contribución al desarrollo.

 

“c) La dignidad, independencia, protagonismo y autonomía de la persona mayor.

 

“d) La igualdad y no discriminación.

 

“e) La participación, integración e inclusión plena y efectiva en la sociedad.

 

“f) El bienestar y cuidado.

 

“g) La seguridad física, económica y social.

 

“h) La autorrealización.

 

“i) La equidad e igualdad de género y enfoque de curso de vida.

 

“j) La solidaridad y fortalecimiento de la protección familiar y comunitaria.

 

“k) El buen trato y la atención preferencial.

 

“l) El enfoque diferencial para el goce efectivo de los derechos de la persona mayor.

 

“m) El respeto y valorización de la diversidad cultural.

 

“n) La protección judicial efectiva.

 

“o) La responsabilidad del Estado y participación de la familia y de la comunidad en la integración activa, plena y productiva de la persona mayor dentro de la sociedad, así como en su cuidado y atención, de acuerdo con su legislación interna.”

 

211.       Sobre esta disposición, la Procuradora General de la Nación señaló que los principios previstos en el artículo 3 de la Convención “no solo contribuyen a garantizar la protección del adulto mayor en diferentes esferas, sino que también aplican un enfoque diferencial y de género”, por lo que se adaptan a la Constitución, en particular a los mandatos de diversidad étnica y cultural de la nación.[222] Por su parte, la Universidad Externado de Colombia se refirió al principio orientador de no discriminación dispuesto en la disposición sub examine, y señaló que: (i) este era acorde con el deber general de los Estados de garantizar el pleno ejercicio de los derechos de este grupo poblacional, y (ii) conecta directamente con los principios constitucionales, en particular, con lo dispuesto en el artículo 13 superior.[223] Los demás intervinientes no se pronunciaron sobre la constitucionalidad del artículo ni formularon ningún reproche en su contra.

 

212.       El artículo 3 de la Convención consagra los principios generales que deben guiar la lectura e interpretación de este instrumento internacional. De su lectura, la Sala advierte que cada uno de estos principios encuentra consonancia con una o varias normas constitucionales, como se señala a continuación:

 

(i)               Los principios sobre la promoción y defensa de los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor están en consonancia con los artículos 2 y 13 de la Constitución, que prevé el deber de protección a todas las personas residentes en Colombia y especialmente a aquellas que por su condición física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, al tiempo que prevé que el Estado adopte medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

 

(ii)            Los principios relacionados con la valorización de la persona mayor, su papel y contribución al desarrollo de la sociedad, refuerzan el principio de dignidad humana previsto en el artículo 1 superior, y concretan el mandado del artículo 70 constitucional, relativo al reconocimiento de la igualdad y dignidad de todas los que conviven en el país, en la promoción de la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación.

 

(iii)          Los principios de dignidad, independencia, protagonismo y autonomía de la persona mayor, así como aquellos relacionados con su autorrealización, concretan los artículos 1, 13 y 46 de la Constitución, por cuanto son el punto de partida básico para retornar el poder decisión a los adultos mayores sobre sus vidas y derechos.[224] Además, desarrollan el artículo 93 superior, en tanto que cumplen con los tratados internacionales ratificados por Colombia, que reconocen estos principios como punto de partida de la garantía de los derechos de esta población.

 

(iv)           Los principios relacionados con la participación, integración e inclusión plena, productiva y efectiva de los adultos mayores en la sociedad concuerdan con lo previsto en el artículo 46 superior, que consagra el deber de asistencia a estas personas, incluida la promoción de su integración a la vida activa y comunitaria.

 

(v)             Los principios de igualdad y no discriminación, equidad e igualdad de género, enfoque de curso de vida, y el enfoque diferencial para el goce efectivo de los derechos de la persona mayor, así como los principios relacionados con el buen trato y la atención preferencial, coinciden con los postulados previstos en los artículos 1, 2 y 13 de la Constitución.

 

(vi)           Los principios de solidaridad y fortalecimiento de la protección familiar y comunitaria, concuerdan con el principio de solidaridad previsto en el artículo 1 superior, el deber de atención de las personas mayores derivado del 46 constitucional, y con la protección de la familia dispuesta en los artículos 5 y 42 de la Constitución.

 

(vii)        Los principios sobre la seguridad física, económica y social corresponden a los mandatos previstos en los artículos 46, 48 y 53 de la Constitución.

 

(viii)      Los principios relacionados con el bienestar y cuidado concuerdan con los postulados relativos al bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de la población previsto en el artículo 366 superior, y con la obligación de prevenir comportamientos que afecten el cuidado integral de la salud de las personas y, por consiguiente, de la comunidad, del artículo 49 de la Constitución.

 

213.       De manera que, habida cuenta que los principios generales que guían la interpretación e implementación de la Convención se relacionan directamente con los referidos mandatos y principios previstos en la Constitución, sin que se observe incongruencia alguna, la Sala Plena concluye que esta norma es constitucional.

 

 

CAPÍTULO III

DEBERES GENERALES DE LOS ESTADOS PARTE

 

ARTICULO 4

 

“Los Estados Parte se comprometen a salvaguardar los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor enunciados en la presente Convención, sin discriminación de ningún tipo, y a tal fin:

 

“a) Adoptarán medidas para prevenir, sancionar y erradicar aquellas prácticas contrarias a la presente Convención, tales como aislamiento, abandono, sujeciones físicas prolongadas, hacinamiento, expulsiones de la comunidad, la negación de nutrición, infantilización, tratamientos médicos inadecuados o desproporcionados, entre otras, y todas aquellas que constituyan malos tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes que atenten contra la seguridad e integridad de la persona mayor.

 

“b) Adoptarán las medidas afirmativas y realizarán los ajustes razonables que sean necesarios para el ejercicio de los derechos establecidos en la presente Convención y se abstendrán de adoptar cualquier medida legislativa que sea incompatible con la misma. No se considerarán discriminatorias, en virtud de la presente Convención, las medidas afirmativas y ajustes razonables que sean necesarios para acelerar o lograr la igualdad de hecho de la persona mayor, así́ como para asegurar su plena integración social, económica, educacional, política y cultural. Tales medidas afirmativas no deberán conducir al mantenimiento de derechos separados para grupos distintos y no deberán perpetuarse más allá de un período razonable o después de alcanzado dicho objetivo.

 

“c) Adoptarán y fortalecerán todas las medidas legislativas, administrativas, judiciales, presupuestarias y de cualquier otra índole, incluido un adecuado acceso a la justicia a fin garantizar a la persona mayor un trato diferenciado y preferencial en todos los ámbitos.

 

“d) Adoptarán las medidas necesarias y cuando lo consideren en el marco de la cooperación internacional, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales; sin perjuicio de las obligaciones que sean aplicables de inmediato en virtud del derecho internacional.

 

“e) Promoverán instituciones públicas especializadas en la protección y promoción de los derechos de la persona mayor y su desarrollo integral.

 

“f) Promoverán la más amplia participación de la sociedad civil y de otros actores sociales, en particular de la persona mayor, en la elaboración, aplicación y control de políticas públicas y legislación dirigida a la implementación de la presente Convención.

 

“g) Promoverán la recopilación de información adecuada, incluidos datos estadísticos y de investigación, que le permitan formular y aplicar políticas, a fin de dar efecto a la presente Convención.”

 

214.       Al respecto, la vista fiscal señaló que, en concreto, las obligaciones de los Estados Parte, previstas en el artículo 4 de la Convención, responden al mandato constitucional del artículo 12 Superior, según el cual están prohibidas las torturas, tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes. Además, señaló que la adopción de medidas afirmativas y ajustes razonables necesarios para lograr la igualdad real y efectiva de las personas mayores y lograr su integración social, permite avanzar hacia la igualdad sustancial y cumplir el mandato del artículo 13 de la Constitución.[225] Sumado a esto, mencionó que el deber de implementar las medidas necesarias para alcanzar la plena efectividad de los DESC en esta población, se sustenta en los principios de progresividad y no regresividad, previstos en el artículo 48 Superior, y por tanto, no supone un riesgo a la sostenibilidad financiera para la nación.

 

215.       Respecto de los deberes de las entidades públicas de promoción de la participación ciudadana y protección de los derechos de la persona mayor, señaló que estos son acordes con el artículo 46 de la Constitución, que consagra el deber de proteger y asistir a los adultos mayores y de promover su participación en la sociedad. Por último, sobre el deber de recopilar datos e información, el Ministerio público indicó que esta obligación garantiza la toma de medidas adecuadas y efectivas para la protección de derechos de los adultos mayores, sin que exista contradicción alguna con la Constitución. En consecuencia, señaló que considera que el artículo 4 está conforme a la Constitución.[226]

 

216.       Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores señaló que los deberes generales de los Estados, previstos en el artículo 4 de la Convención, se dividen en: (i) la adopción de medidas internas y, (ii) la promoción de los derechos humanos de las personas. En su criterio, estas medidas desarrollan las obligaciones generales contraídas por el Estado colombiano en virtud de los artículos 1.1, 2 y 26 de la CADH, por lo que, son congruentes con la Constitución.[227]

 

217.       De antemano, la Sala advierte que, dado que el objeto del artículo sub examine es el de salvaguardar los derechos y libertades de los adultos mayores, sin discriminación de ningún tipo, la medida no resulta contraria a la Constitución. Como se dispuso en acápites anteriores, Colombia, como Estado Social de Derecho, tiene como uno de sus pilares fundamentales el reconocimiento de la igualdad de las personas (artículo 13 C.P.). Este pilar exige que todos los ciudadanos deben gozar de los mismos derechos y de la misma protección. En particular, los artículos 2 y 13 de la Constitución, han dispuesto que el Estado debe adoptar medidas especiales en favor de grupos históricamente discriminados o marginados para la reivindicación de sus derechos. Por lo que, dado que los adultos mayores hacen parte de este grupo de sujetos de especial protección constitucional, la medida se considera acorde a la Constitución (artículo 13, 46 y 47 C.P.)[228]

 

218.       Ahora bien, dentro de las medidas propuestas por esta disposición se encuentra en primer lugar la prevención, sanción y erradicación de prácticas relacionadas con aislamiento, abandono, sujeciones físicas prolongadas, hacinamiento, entre otras, que puedan constituir tratos crueles inhumanos y degradantes que atenten contra la seguridad e integridad del adulto mayor. La jurisprudencia constitucional ha señalado que “los tratos crueles, degradantes o que ocasionen dolor y angustia a nivel corporal o espiritual atentan de manera directa contra la dignidad humana y contra lo dispuesto en el artículo 12 constitucional, según el cual, ‘nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes’.[229] Por lo que, en atención a que la medida propuesta por el artículo bajo examen tiene por objeto prevenir, sancionar y erradicar este tipo de conductas, la Sala encuentra que esta se ajusta plenamente a la Constitución.

 

219.       La segunda medida propuesta se refiere a la adopción de medidas afirmativas y ajustes razonables para alcanzar la igualdad material de los adultos mayores. Respecto de la facultad de efectuar ajustes razonables, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que esta herramienta, lejos de estar diseñada de manera exclusiva para proteger los derechos de las personas en situación de discapacidad, ha sido históricamente aplicada a favor de todos los grupos vulnerables, incluidas aquellas personas cuyas características físicas, psíquicas o modos de vida difieren de la generalidad.[230] En consecuencia, dado que la jurisprudencia constitucional ha permitido la implementación de estas medidas siempre que las mismas tengan por objeto lograr la adecuación eficaz y práctica del contenido normativo y, por ende, de la igualdad material prevista en el artículo 13 Superior,[231] la Corte considera que esta medida también es acorde con la Constitución.

 

220.       Por último, el artículo sub examine propone la adopción de medidas legislativas, administrativas, judiciales, presupuestarias, de promoción de instituciones y de cualquier otra índole, incluido el acceso adecuado a la justicia, de manera diferenciada y preferente, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los DESC. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, en virtud del mandato de igualdad real en favor de los adultos mayores (artículo 13 C.P.), el Estado tiene obligaciones específicas en materia de administración de justicia. Por un lado, los funcionarios judiciales deben abstenerse de incurrir en cualquier práctica que conduzca a discriminar a esta población; y, por otro, deben adoptar medidas positivas encaminadas a garantizar la eficacia de los derechos fundamentales de los cuales son titulares.

 

221.       Lo anterior, toda vez que, de nada sirve la consagración de derechos sustantivos a favor de los adultos mayores si las vías judiciales con las que cuentan para invocarlos no son expeditas y efectivas”.[232] La tardanza en la resolución de los procesos judiciales constituye, con frecuencia, una verdadera amenaza para el disfrute de sus derechos fundamentales de la población mayor.

 

222.        Dado que toda medida encaminada a lograr progresivamente el adecuado y real acceso a la administración de justicia de esta población, en tiempos razonables, no solo concreta los artículos 2, 13 y 229 superiores, sino también los artículos 46, 47, 54, 68 y otros de la Constitución, en tanto que, permitir el acceso a la administración de justicia redunda en el acceso y garantía de los demás derechos previstos en la Constitución; la Sala advierte que el artículo 32 de la Convención es acorde con la Constitución.

 

CAPÍTULO IV

DERECHOS PROTEGIDOS

(artículos 5 al 31)

 

223.       En atención a que este capítulo está compuesto por 27 artículos, esta Sala agrupará algunas disposiciones que permiten consideraciones similares u homogéneas. En concreto, el análisis de este acápite se ordenará de acuerdo con el siguiente cuadro:

 

 

Número del artículo

Temas

1

Artículo 5

Igualdad y no discriminación por razones de edad

2

Artículos 6, 9 y 10

Derecho a la vida y a la dignidad en la vejez; derecho a la seguridad y a una vida sin violencia; y derecho a no ser torturado, ni sometido a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes

3

Artículos 7 y 8

Derecho a la independencia y autonomía y derecho a la participación e integración comunitaria

4

Artículo 13

Derecho a la libertad personal

5

Artículos 11, 12, 17 y 19

Derechos a la seguridad social, a la salud, a brindar consentimiento libre e informado en el ámbito de la salud y de quien recibe servicios de cuidado a largo plazo

6

Artículo 14

Derecho a la libertad de expresión y de opinión y al acceso a la información

7

Artículos 15 y 26

Derechos a la nacionalidad, a la libertad de circulación, a la accesibilidad y movilidad personal.

8

Artículo 16

Derecho a la privacidad y a la intimidad

9

Artículo 18

Derecho al trabajo

10

Artículo 20

Derecho a la educación

11

Artículo 21 y 22

Derecho a la cultura y derecho a la recreación, al esparcimiento y al deporte

12

Artículo 23

Derecho a la propiedad

13

Artículo 24

Derecho a la vivienda

14

Artículo 25

Derecho a un ambiente sano

15

Artículos 27 y 28

Derechos políticos y derecho de reunión y asociación

16

Artículo 29

Situaciones de riesgo y emergencias humanitarias

17

Artículo 30

Igual reconocimiento como persona ante la ley

18

Artículo 31

Acceso a la justicia

 

224.       Respecto de cada norma o conjunto de normas mencionadas en el cuadro anterior, se precisarán los comentarios remitidos por los intervinientes, y se pasará luego a realizar las consideraciones jurídicas a las que haya lugar a efectos de determinar si el artículo o artículos resultan legítimos a la luz de la Constitución, y que las medidas ahí previstas sean idóneas para procurar la realización de las finalidades de la Constitución.

 

 

ARTÍCULO 5

IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN POR RAZONES DE EDAD

 

“Queda prohibida por la presente Convención la discriminación por edad en la vejez.

 

“Los Estados Parte desarrollarán enfoques específicos en sus políticas, planes y legislaciones sobre envejecimiento y vejez, en relación la persona mayor en condición de vulnerabilidad y aquellas que son víctimas de discriminación múltiple, incluidas las mujeres, las personas con discapacidad, las personas de diversas orientaciones sexuales e identidades de género, las personas migrantes, las personas en situación de pobreza o marginación social, los afrodescendientes y las personas pertenecientes a pueblos indígenas, las personas sin hogar, las personas privadas de libertad, las personas pertenecientes a pueblos tradicionales, las personas pertenecientes a grupos étnicos, raciales, nacionales, lingüísticos, religiosos y rurales, entre otros.”

 

225.       En general, frente al capítulo IV el Ministerio Público no formuló reproche alguno de inconstitucionalidad en contra de los artículos 5 a 31 de la Convención bajo estudio, al considerar que “persiguen fines constitucionalmente imperiosos que ya han sido objeto de desarrollo legal y jurisprudencial”. En particular, sobre el artículo 5, la Procuradora General indicó que es “una extensión del principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución Política”.[233] Al respecto, reconoció que este tipo de población se encuentra expuesta a especiales circunstancias de vulnerabilidad y de discriminación por la edad. Por ello, se hace imperiosa la adopción de medidas afirmativas con el fin de garantizar su igualdad y disminuir las barreras que les impide adelantar su vida de manera autónoma.

 

226.       Por su parte, la Defensoría del Pueblo destacó que la CEPAL se ha referido a tres categorías que involucran los derechos reconocidos en el Capítulo IV de la Convención, a saber:

 

“Los derechos emergentes son derechos nuevos o parcialmente reconocidos en el derecho internacional de los derechos humanos, como lo son el derecho a la vida y la dignidad en la vejez (artículo 6), el derecho a la independencia y autonomía (artículo 7) y el derecho a recibir cuidado a largo plazo (artículo 12).

 

“Los derechos vigentes son aquellos reconocidos en otros instrumentos internacionales de derechos humanos; no obstante, en la Convención estos son interpretados para atender a las particularidades de las personas mayores, o su contenido ampliado. Se hacen nuevas interpretaciones del derecho a la igualdad y a la no discriminación (artículo 5); el derecho a brindar consentimiento libre e informado en el ámbito de la salud (artículo 11); y el derecho a la seguridad y una vida sin ningún tipo de violencia (artículo 9 y 10). A su vez, se amplía el contenido de los derechos económicos, sociales y culturales.

 

“Los derechos extendidos son el derecho a la accesibilidad y movilidad personas y las situaciones de riesgo y emergencias humanitarias. Si bien estos derechos reconocidos en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, dicho instrumento no incluyó de manera específica a las personas mayores, por lo que la Convención los contempla, y específica su contenido de acuerdo con las particularidades de la población mayor”.

 

227.       A juicio de la Defensoría, esta Convención si bien reconoce nuevas garantías a favor de las personas mayores, lo cierto es que recoge los derechos reconocidos a esta población en situación de vulnerabilidad consagrados en diferentes instrumentos internacionales de derechos humanos, y amplía su contenido para reconocer las particularidades de la vejez y del proceso de envejecimiento, “superando así la dispersión normativa y el déficit de protección internacional que existía previamente”. En esta misma línea, advierte que esta perspectiva de derechos permite concebir a las personas mayores como sujetos de derechos, más allá de “beneficiarios, clientes o pacientes”. Ello, a su vez, impacta de manera favorable en la adopción e implementación de políticas públicas que tengan como finalidad la materialización de los derechos de esta población.

 

228.       Así pues, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la Ley 2055 de 2020, en tanto que “la adhesión del Estado colombiano a la Convención permitirá promover, proteger y asegurar el pleno goce y el ejercicio de los derechos humanos de las personas mayores; reconocer que la persona, a medida que envejece, debe seguir disfrutando de la vida digna, independiente y autónoma, con salud, seguridad, integración y participación activa: y armonizar la normativa y política pública existentes sobre vejez y envejecimiento a lo dispuesto en este instrumento internacional”.

 

229.       El ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña arguye que en relación con el precitado artículo 5 “[e]stá vedada cualquier interpretación de la misma que impida el exigir para la elección de los Magistrados de las Altas Cortes el no haber llegado a la edad de retiro forzoso como lo permite el artículo 233 de la Constitución”.[234]

 

230.       La Corte considera que el artículo en comento proscribe la discriminación por razones de edad en la vejez, y exige la promoción de enfoques especiales en las políticas y planes con el fin de garantizar de manera especial el derecho a la igualdad de las personas que, adicional a la vejez, se encuentran en situaciones de mayor vulnerabilidad al pertenecer a otros grupos de especial protección. Específicamente, se refiere a quienes se encuentran en condición de discapacidad, son migrantes, mujeres, afrodescendientes, indígenas o pertenecientes a grupos étnicos, raciales, religiosos o rurales, tienen orientaciones sexuales o identidades de género diversas, se encuentran en situación de pobreza o marginación social, privados de la libertad o sin hogar.

 

231.       Este contenido descrito resulta legítimo a la luz de los principios y derechos consagrados en la Constitución Política. Como se exponía en acápites previos, el artículo 13 de la Constitución consagra el valor, el principio y el derecho a la igualdad, dentro del que aparece expresamente referida la prohibición de discriminación por edad, así como la obligación para que las autoridades adopten siempre medidas de protección afirmativas para quienes han sido objeto de discriminación a lo largo de la historia.

 

232.       De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la igualdad debe ser entendida como un “mandato complejo[235] de carácter constitucional que: (i) supone una garantía de uniformidad en la aplicación de las normas de manera que está vedado cualquier tipo de distinción “con motivos discriminatorios, excluyentes e irrazonables”, y, a su vez, (ii) exige la adopción de medidas afirmativas que contribuyan en la materialización de la igualdad ante circunstancias fácticas desiguales.[236] Es decir, la Constitución parte del supuesto que se debe brindar un trato igual entre iguales, y diferente entre quienes se encuentran en situaciones disímiles.[237]

 

233.       Esta discriminación positiva implica una doble exigencia para el Estado. Por un lado, un encargo negativo en tanto que debe evitar cualquier tipo de discriminación en contra del grupo, y por el otro, una intervención activa o positiva para diseñar mecanismos o planes de política pública que permitan superar o mejorar las situaciones o circunstancias que generan la desigualdad material del grupo social respecto del resto de la sociedad.[238]

 

234.       De ahí que, la Constitución reconoce la existencia de sujetos con calidades o situaciones precisas respecto de quienes se generan ciertas limitaciones o barreras en el ejercicio de sus derechos y al desarrollo de su vida en sociedad.[239] La edad ha sido destacada como un factor de vulnerabilidad que se predica de los niños, niñas, adolescentes y de las personas mayores. Por eso, estos dos grupos poblacionales tienen, adicional al mandato de igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución, una protección expresa de sus derechos en los artículos 44 y 46 de la Constitución, en los que se exigen medidas afirmativas y de protección puntuales que responden a la realidad de cada uno.

 

235.       En el asunto que se analiza, la especial vulnerabilidad de las personas mayores se deriva específicamente de “los cambios fisiológicos atados al paso del tiempo, [que] pueden representar un obstáculo para el ejercicio y la agencia independiente de los derechos fundamentales, respecto de las condiciones en que lo hacen los demás miembros de la sociedad”.[240] Esta descripción no supone de ninguna manera que las personas que llegan a la vejez sean incapaces para ejercer sus derechos, sino por el contrario, busca reconocer los cambios que trae consigo el paso del tiempo en el cuerpo humano y que podría traducirse en mayores cargas para el ejercicio de los derechos y el desarrollo de la vida activa en sociedad.

 

236.       Por ello, el artículo 46 de la Constitución se refiere a una protección reforzada para algunos adultos mayores, es decir, para las personas de la tercera edad, en virtud de la cual se impone en cabeza no solo del Estado, sino también de la sociedad y la familia proteger y asistir a esta población, así como promover su integración a vida activa y comunitaria. En efecto, para la Corte “el deber colectivo de cuidado a los adultos mayores persigue la realización del principio de igualdad al tratarse de sujetos de especial protección constitucional”,[241] y por ello, se impone “una carga superior, tanto a la familia, como a la sociedad y al Estado de evitar que esas condiciones manifiestas de vulnerabilidad impidan el goce efectivo de derechos de los adultos mayores”.[242]

 

237.       Con fundamento en lo anterior, la Corte ha protegido en reiteradas oportunidades los derechos fundamentales de las personas mayores y ha destacado las obligaciones especiales que recaen en cabeza de las autoridades, la sociedad y la familia para lograr la materialización y efectividad de sus derechos.[243] Así, un asunto relevante de la jurisprudencia constitucional en torno a la aplicación del principio de igualdad frente al adulto mayor, es que también es predicable de los diversos tipos de medidas de protección que podrán requerirse en cada caso concreto atendiendo a las necesidades específicas de la persona que se desprenden de la edad; “está claro que no es lo mismo ser un adulto mayor de 60 años, en edad de jubilación, que ser una persona de 80, cuyas limitaciones funcionales empiezan a hacerse cada vez más notorias”.[244]

 

238.       La Sala observa que las personas mayores de 60 años se encuentran cobijadas por una protección constitucional, legal e internacional especial, dado que, en razón a los cambios fisiológicos que se generan por el paso del tiempo en el cuerpo humano, podrían tener barreras para el ejercicio y materialización de algunas garantías esenciales para desarrollar su vida activa en la sociedad. Esta protección, necesariamente, debe responder a la realidad de que no todos los mayores de 60 años tienen las mismas carencias, sino que, dependiendo de sus condiciones particulares, familiares y económicas deberá evaluarse cuáles son sus necesidades y la forma en la que el Estado, la sociedad y su núcleo familiar pueden contribuir para satisfacerlas y evitar que se vean privados de sus derechos. Y para que esto sea posible, resulta imperativa la prohibición de discriminación constitucional, que trae el artículo 5 en comento.

 

239.       Así las cosas, el contenido del artículo 5 de la Convención sub examine coincide con los principios y derechos contenidos en la Constitución Política de 1991, y responde a las exigencias que la Corte Constitucional ha destacado sobre la protección de los derechos de la población mayor como sujetos de especial protección constitucional. En esta línea, si bien la garantía de la igualdad y la prohibición de discriminación por razones de la edad ya ha sido consagrada en otros instrumentos internacionales, lo cierto es que la inclusión de un mandato internacional dirigido puntualmente a la protección de la población mayor, se traduce en una garantía reforzada de su derecho a la igualdad, y por ende, contribuye en la lucha mundial para garantizar en la vejez un disfrute pleno y autónomo de los derechos en el proceso de envejecimiento y promueve su integración a la vida social.

 

240.       Adicionalmente, se anota que la intervención de ciudadano Harold Sua Montaña sobre la edad de retiro de los magistrados de las altas cortes en nada se refiere al alcance del control de constitucionalidad material que debe realizar la Corte Constitucional frente al artículo 5 de la Convención en comento, y que en principio no se encuentra una incompatibilidad entre esa disposición con el artículo 233 de la Constitución, toda vez que la Constitución delega la fijación de la edad de renovación laboral en la ley. En ese sentido, con las sentencias C-084 de 2018, C-135 de 2018 y C-462 de 2020, la Corte se pronunció sobre la ley vigente que establece la edad de retiro, esto es, sobre la Ley 1821 de 2016.[245]

 

241.       En la Sentencia C-084 de 2018, la Sala Plena declaró la exequibilidad de la Ley 1821 de 2016 por los cargos de (i) violación del principio de publicidad; (ii) desconocimiento de las reglas de convocatoria a sesiones extraordinarias; (iii) vulneración de los principios de racionalidad de la ley y de mérito en el acceso a la función pública, en armonía con el derecho a la renovación laboral, por cuanto la ley impugnada carece de un objetivo constitucional válido, restringe la idoneidad del servicio únicamente al factor edad e impide que tenga aplicación el derecho al relevo generacional que surge del artículo 40.7 del Texto Superior; y finalmente, (iv) infracción de los artículos 125 y 131 de la Constitución, aunado a la violación de los derechos adquiridos y los principios de buena fe, confianza legítima e igualdad.

 

242.       Posteriormente, con la Sentencia C-135 de 2018, la Corte resolvió declarar estarse a lo resuelto en la Sentencia C-084 de 2018, pues en esta oportunidad, también se invocó la afectación del relevo generacional y el desconocimiento de la buena fe, la confianza legítima y el desconocimiento de los derechos adquiridos.

243.       Por último, con la Sentencia C-426 de 2020, esta Corporación se pronunció acerca de una demanda en contra del artículo 1 de la Ley 1821 de 2016 en la que se alegaba la afectación de los artículos 150.13, 150.17b, 150.22, 371, 372 y 373 de la Constitución Política, por el presunto desconocimiento del régimen especial del Banco de la República y de su Junta Directiva, así como por la configuración de una omisión legislativa relativa en tanto que dentro de las excepciones del segundo inciso del precitado artículo no se contemplaron a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República. En esta oportunidad, se descartó la existencia de cosa juzgada en tanto que no había identidad de cargos, y declaró la exequibilidad de la norma “en el entendido de que la edad máxima para el retiro del cargo no es aplicable a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República.” Esta decisión se fundamentó en que la aplicación de la edad de retiro forzoso a estos funcionarios suponía un desconocimiento del diseño constitucional del Banco, así como la sujeción al régimen legal propio.  

 

244.       En suma, y de acuerdo con todo lo antes expuesto, sobre este artículo se demuestra la importancia en la protección de la vejez y la necesidad de que los Estados promuevan de manera reforzada los derechos de estas personas. Incluso, reconoce que en las personas mayores también pueden concurrir otro tipo de situaciones o circunstancias de vulnerabilidad que hagan necesario la adecuación de políticas o de la legislación a efectos de garantizar su igualdad material. Esto representa un avance en la garantía de los derechos de esta población respecto de las cuales se genera una mayor necesidad de protección de sus derechos fundamentales.

 

245.       Con todo, la Sala Plena considera que este artículo también contribuye para promover la igualdad material de las personas mayores en el territorio colombiano.

 

246.       Siguiendo con el análisis de fondo, la Sala pasa a analizar el contenido de los artículos 6, 9 y 10, los cuales se transcriben a continuación:

 

ARTÍCULO 6

DERECHO A LA VIDA Y A LA DIGNIDAD EN LA VEJEZ

 

“Los Estados Parte adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar a la persona mayor el goce efectivo del derecho a la vida y el derecho a vivir con dignidad en la vejez hasta el fin de sus días, en igualdad de condiciones con otros sectores de la población.

 

“Los Estados Parte tomarán medidas para que las instituciones públicas y privadas ofrezcan a la persona mayor un acceso no discriminatorio a cuidados integrales, incluidos los cuidados paliativos, eviten el aislamiento y manejen apropiadamente los problemas relacionados con el miedo a la muerte de los enfermos terminales, el dolor, y eviten el sufrimiento innecesario y las intervenciones fútiles e inútiles, de conformidad con el derecho de la persona mayor a expresar el consentimiento informado.

ARTÍCULO 9

DERECHO A LA SEGURIDAD Y A UNA VIDA SIN NINGÚN TIPO DE VIOLENCIA

 

“La persona mayor tiene derecho a la seguridad y a una vida sin ningún tipo de violencia, a recibir un trato digno y a ser respetada y valorada, independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la cultura, la religión, la opinión política o de otra índole, el origen social, nacional, étnico, indígena e identidad cultural, la posición socio-económica, discapacidad, la orientación sexual, el género, la identidad de género, su contribución económica o cualquier otra condición.

 

“La persona mayor tiene derecho a vivir una vida sin ningún tipo de violencia y maltrato. Para los efectos de esta Convención, se entenderá por violencia contra la persona mayor cualquier acción o conducta que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la persona mayor, tanto en el ámbito público como en el privado.

 

“Se entenderá que la definición de violencia contra la persona mayor comprende, entre otros, distintos tipos de abuso, incluso el financiero y patrimonial, y maltrato físico, sexual, psicológico, explotación laboral, la expulsión de su comunidad y toda forma de abandono o negligencia que tenga lugar dentro o fuera del ámbito familiar o unidad doméstica o que sea perpetrado o tolerado por el Estado o sus agentes dondequiera que ocurra.

 

“Los Estados Parte se comprometen a:

 

“a) Adoptar medidas legislativas, administrativas y de otra índole para prevenir, investigar, sancionar y erradicar los actos de violencia contra la persona mayor, así como aquellas que propicien la reparación de los daños ocasionados por estos actos.

 

“b) Producir y divulgar información con el objetivo de generar diagnósticos de riesgo de posibles situaciones de violencia a fin de desarrollar políticas de prevención.

 

“c) Promover la creación y el fortalecimiento de servicios de apoyo para atender los casos de violencia, maltrato, abusos, explotación y abandono de la persona mayor. Fomentar el acceso de la persona mayor a dichos servicios y a la información sobre los mismos.

 

“d) Establecer o fortalecer mecanismos de prevención de la violencia, en cualquiera de sus manifestaciones, dentro de la familia, unidad doméstica, lugares donde recibe servicios de cuidado a largo plazo y en la sociedad para la efectiva protección de los derechos de la persona mayor.

 

“e) Informar y sensibilizar a la sociedad en su conjunto sobre las diversas formas de violencia contra la persona mayor y la manera de identificarlas y prevenirlas.

 

“f) Capacitar y sensibilizar a funcionarios públicos, a los encargados de los servicios sociales y de salud, al personal encargado de la atención y el cuidado de la persona mayor en los servicios de cuidado a largo plazo o servicios domiciliarios sobre las diversas formas de violencia, a fin de brindarles un trato digno y prevenir negligencia y acciones o prácticas de violencia y maltrato.

 

“g) Desarrollar programas de capacitación dirigidos a los familiares y personas que ejerzan tareas de cuidado domiciliario a fin de prevenir escenarios de violencia en el hogar o unidad doméstica.

 

“h) Promover mecanismos adecuados y eficaces de denuncia en casos de violencia contra la persona mayor, así como reforzar los mecanismos judiciales y administrativos para la atención de esos casos.

 

“i) Promover activamente la eliminación de todas las prácticas que generan violencia y que afectan la dignidad e integridad de la mujer mayor.

 

ARTÍCULO 10

DERECHO A NO SER SOMETIDO A TORTURA NI A PENAS O TRATOS CRUELES, INHUMANOS O DEGRADANTES

 

“La persona mayor tiene derecho a no ser sometida a tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.

 

“Los Estados Parte tomarán todas las medidas de carácter legislativo, administrativo o de otra índole para prevenir, investigar, sancionar y erradicar todo tipo de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes hacia la persona mayor.”

 

247.       En su intervención, respecto del precitado artículo 6, la Procuraduría General de la Nación, señaló que el derecho fundamental a la vida “no se limita a la simple posibilidad de existir, sino que supone la garantía de una existencia digna”.[246] A su juicio, este artículo se adecua a los presupuestos constitucionales en materia de muerte y vida digna, y presenta nuevos puntos jurídicos relevantes para su desarrollo respecto a los cuidados paliativos e integrales que deben recibir las personas en la etapa de la vejez. En concreto, planteó que “la imposición de deberes internacionales en relación con la garantía de cuidados integrales a favor de las personas mayores podría contribuir a la consolidación de un ordenamiento jurídico garante en materia de muerte digna y podría llegar a favorecer su regulación legal”.[247] En esta línea, recordó que en Colombia, la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia, ha reconocido el derecho a morir dignamente, el cual, dijo, ante la inactividad del legislativo, ha sido desarrollado exclusivamente por el Ministerio de Salud en las Resoluciones 1216 de 2015, 4006 de 2016, 825 de 2018 y 2665 de 2018.[248]

 

248.       Para la Defensoría del Pueblo, el derecho contenido en el artículo 6 de la Convención sub examine puede ser catalogado como un derecho emergente, ya que es nuevo o parcialmente reconocido en el derecho internacional de los derechos humanos, y al adherirse Colombia a la Convención será necesario que la normativa nacional incorpore estas garantías.

 

249.       Sobre este mismo artículo 6, el ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña indicó que “[e]stá vedada cualquier interpretación de la misma que permita el desconocimiento de la inviolabilidad de la vida tal y como lo entendió y plasmó la Asamblea Nacional Constituyente cuando rechazó la propuesta del constituyente Iván Marulanda sobre la posibilidad de configurar el legislador las situaciones en las cuales el Estado ha de dejar a los ciudadanos el acabar con su propia vida”.[249]

 

250.       En lo relativo al artículo 10, el Ministerio Público destacó que la prohibición de que las personas mayores no sean sometidas a torturas, penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes permite reforzar este mandato que ha sido incluido en diferentes declaraciones, pactos y convenciones en los que el Estado colombiano se ha comprometido internacionalmente.[250]

 

251.       Sobre el análisis del primer inciso del artículo 6 de la Convención, la Corte considera que él consagra una obligación en cabeza de los Estados Parte para adoptar las medidas que se requieran con miras a garantizar, en igualdad de condiciones, el derecho a la vida y el derecho a vivir con dignidad en la vejez. De este primer apartado normativo se derivan los siguientes elementos: (i) los adultos mayores tienen derecho a que se les garantice efectivamente la vida biológica; (ii) también tienen derecho a la vida en condiciones de dignidad bajo la consideración especial de que se trata de personas en la vejez; (iii) esta población tiene derecho a vivir en condiciones de igualdad respecto del resto de las personas; y (iv) los Estados Parte tienen la obligación de adoptar las medidas que permitan la materialización de los anteriores 3 mandatos.

 

252.       En criterio de esta Sala, dicho contenido resulta legítimo a la luz de las normas constitucionales. En efecto, tal como lo destacó la Procuraduría, el artículo 11 de la Constitución ampara tanto el derecho a la vida biológica, como, en una lectura sistemática con el Preámbulo y artículo 1 de la Constitución, el derecho a vivir dignamente.[251] En efecto, esta Corporación ha indicado que “tal derecho no se debe entender como la mera subsistencia biológica, sino como un derecho cualificado que implica el reconocimiento y búsqueda de una vida digna”.[252] En línea con el mandato contenido en el artículo 6 de la Convención, la Corte ha entendido que la materialización del “Estado social de derecho no se limita a garantizar, mediante un reconocimiento formal, el derecho a la vida, sino que lo promociona, protege y hace todo lo que esté a su alcance para lograr su efectividad[253] y que esta garantía especial de la vida, encuentra una conexión fundamental como la doctrina humanista y social que inspiró a la Constitución Política con uno de sus ejes en la dignidad humana.

 

253.       La disposición en comento se refiere de manera especial, para el caso de los adultos mayores, al derecho constitucional a la vida, reforzando su protección tanto a la posibilidad de la subsistencia biológica, como a las condiciones dignas para el disfrute de su vida. Sobre todo, en el entendido que, por la edad de estas personas, es necesario hacer consideraciones especiales para que puedan gozar de su derecho a la vida, en atención a que se encuentran en la vejez y cuyos cuerpos han sufrido cambios físicos y psicológicos que podrían dificultar el goce de otros derechos.

 

254.       Lo anterior adquiere mayor relevancia al considerarse que el derecho a la vida naturalmente es una condición necesaria para la garantía de todos los otros derechos individuales, sociales y colectivos, razón por la cual, su protección resulta cardinal, y de manera especial, como lo reconoce la Convención, en el caso de los adultos mayores quienes son más propensos a tener afectaciones en su salud física y mental que podrían resultar en barreras para el disfrute de sus otros derechos.[254]

 

255.       Ahora bien; en línea con lo que se expresó respecto del artículo 5, la Sala Plena considera que la exigencia de igualdad material a la que se refiere el artículo 6 de la Convención en su primer inciso también se encuentra en consonancia con la Constitución, en especial con sus artículos 13 y 46, elemento que hace parte esencial de la garantía del componente de dignidad humana al que se refiere la disposición.

 

256.       Bajo este panorama, la Corte observa que el cumplimiento de la obligación impuesta a los Estados Parte no sería contrario a las finalidades de la Constitución Política, sino que, de manera contrapuesta, las exalta en la garantía especial de la que están cobijadas las personas mayores.

 

257.       Por su parte, el segundo inciso del artículo 6 establece una exigencia para que las instituciones públicas y privadas ofrezcan cuidados integrales en el proceso natural que antecede a la muerte de las personas, dentro de los que se refiere a cuidados paliativos. En este contexto, la norma Convencional no consagra expresamente un derecho al suicidio asistido, eutanasia u homicidio por piedad, por cuanto textualmente señala que dentro de los cuidados paliativos se “eviten el aislamiento y manejen apropiadamente los problemas relacionados con el miedo a la muerte de los enfermos terminales, el dolor, y eviten el sufrimiento innecesario y las intervenciones fútiles e inútiles, de conformidad con el derecho de la persona mayor a expresar el consentimiento informado”.

 

258.       Así, en hilo con la categorización de la Defensoría del derecho a morir dignamente como un derecho emergente es necesario aclarar que el mismo no hace parte del contenido normativo dispuesto expresamente en el artículo 6 de la Convención, puesto que el hecho de que a nivel local exista un derecho distinto a los consagrados en la norma internacional, no implica que la norma de un Estado en particular se incorpore automáticamente a la norma convencional establecida por los Estados Parte.[255]

 

259.       Es de resaltar que a la fecha el Comité no ha entrado a operar, puesto que es necesario que se adhieran o firmen 10 Estados, lo cual no ha ocurrido. Como un indicativo adicional, la CEPAL en su publicación No. 154 señaló que esta norma no se refiere a “morir dignamente” sino que se trata del derecho a “vivir dignamente” hasta el final de los días. En particular, indican que:

 

“La Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores identifica de manera precisa las condiciones que deben darse para mantener la dignidad hasta la muerte: “El objetivo final de la Convención en este campo no es una buena muerte, sino mantener una buena vida hasta el final. Es por eso que el concepto de cuidados paliativos se aborda de manera tan amplia en este instrumento y que se incluye, además de en el artículo 6 sobre el derecho a la vida y la dignidad en la vejez, en el artículo 12 sobre los derechos de la persona mayor que recibe servicios de cuidado a largo plazo, y el artículo 11 sobre el derecho a brindar consentimiento libre e informado en el ámbito de la salud donde se regula la no discriminación y la igualdad de acceso a los cuidados paliativos.”[256]

 

260.       En ese sentido, los precedentes en materia del homicidio por piedad establecidos en las sentencias C-239 de 1997 y C-233 de 2021, son aplicables a nivel interno, más estos no tienen carácter vinculante sobre el alcance del artículo 6 de la presente Convención frente a los demás Estados, ni mucho menos tienen la virtualidad de modificar la norma convencional a la que pretende adherirse el Estado Colombiano.

261.       Como colofón de lo anterior, la Corte Constitucional estima que el artículo 6 de la Convención objeto de examen, también resulta legítimo a la luz de la Constitución, y contribuye para alcanzar sus finalidades para la garantía de la vida y la muerte en condiciones de dignidad. Así pues, los deberes que surgen para los Estados Parte en esta disposición, en nada contravienen las normas constitucionales.

 

262.       En lo tocante al artículo 9 de la Convención, se replica el derecho a la seguridad y una vida libre de violencia que ha sido regulado en otros instrumentos internacionales[257] para que sea exigible de manera específica de acuerdo con la realidad que viven las personas mayores. En concreto, en línea con lo expuesto por la Procuraduría, esta prerrogativa protege expresamente distintos tipos de abusos, no solo el maltrato físico y psicológico, sino también el financiero, sexual, la explotación laboral, la expulsión de la comunidad y cualquier forma de abandono. Como consecuencia, surge para los Estados las obligaciones de adoptar cambios legislativos y medidas de cualquier otra naturaleza que promueva la prevención, investigación, sanción y erradicación de los actos de violencia con esta población especial, fortalecer los mecanismos para la prevención de la violencia en cualquiera de sus manifestaciones, capacitar a los funcionarios públicos y a los encargados de servicios de salud o sociales para que brinden un trato digno a sus pacientes o usuarios, así como promover el trato respetuoso en la unidad familiar, entre otras cosas.

 

263.       Esta disposición encuentra consonancia en los postulados constitucionales que han sido descritos, como la dignidad humana y la vida digna, así como en la exigencia constitucional de garantizar una protección especial para los adultos mayores.[258]

 

264.       Tal como lo expresó la Defensoría en su intervención, este grupo poblacional es víctima de distintos tipos de violencia. En efecto, destacan que cada día son víctimas de violencia interfamiliar un aproximado de 6 personas mayores, y 9 como víctimas de violencia interpersonal. Al respecto, la Sala advierte que la violencia en contra de los adultos mayores es una realidad a la que tanto la Constitución como la Convención hacen frente a través de los artículos ya referidos.

 

265.       En esta misma línea, el artículo 10 de la Convención sub examine, prohíbe que las personas puedan ser sometidas a tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas y degradantes y se exige a los Estados adoptar las medidas de cualquier naturaleza que estimen necesarias para “prevenir, investigar, sancionar y erradicar” cualquier acto o trato o pena que pueda entenderse como parte de la categoría mencionada.

 

266.       Al respecto, la Sala no advierte que se produzca ningún tipo de discusión de este artículo con los mandatos constitucionales, en particular, el derecho a la integridad física y moral y el derecho a vivir sin humillaciones que se encuentra consagrado en el artículo 12 de la Constitución, el cual dispone que “[n]adie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes”. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es evidente la relación que existe entre esta prohibición constitucional con la garantía de la dignidad humana.[259] Por consiguiente, la Corte considera que este artículo también permite contribuir con la realización de las finalidades previstas en la Constitución Política, por lo cual se ajusta a ella.

 

267.       Se procede con el análisis del artículo 7 de la Convención, el cual tiene el siguiente contenido:

 

ARTÍCULO 7

DERECHO A LA INDEPENDENCIA Y A LA AUTONOMÍA

 

“Los Estados Parte en la presente Convención reconocen el derecho de la persona mayor a tomar decisiones, a la definición de su plan de vida, a desarrollar una vida autónoma e independiente, conforme a sus tradiciones y creencias, en igualdad de condiciones y a disponer de mecanismos para poder ejercer sus derechos.

 

“Los Estados Parte adoptarán programas, políticas o acciones para facilitar y promover el pleno goce de estos derechos por la persona mayor, propiciando su autorrealización, el fortalecimiento de todas las familias, de sus lazos familiares y sociales, y de sus relaciones afectivas. En especial, asegurarán:

 

“a) El respeto a la autonomía de la persona mayor en la toma de sus decisiones, así como a su independencia en la realización de sus actos.

 

“b) Que la persona mayor tenga la oportunidad de elegir su lugar de residencia y dónde y con quién vivir, en igualdad de condiciones con las demás, y no se vea obligada a vivir con arreglo a un sistema de vida específico.

 

“c) Que la persona mayor tenga acceso progresivamente a una variedad de servicios de asistencia domiciliaria, residencial y otros servicios de apoyo de la comunidad, incluida la asistencia personal que sea necesaria para facilitar su existencia y su inclusión en la comunidad, y para evitar su aislamiento o separación de ésta.

 

ARTÍCULO 8

DERECHO A LA PARTICIPACIÓN E INTEGRACIÓN COMUNITARIA

 

“La persona mayor tiene derecho a la participación activa, productiva, plena y efectiva dentro de la familia, la comunidad y la sociedad para su integración en todas ellas.

 

“Los Estados Parte adoptarán medidas para que la persona mayor tenga la oportunidad de participar activa y productivamente en la comunidad, y pueda desarrollar sus capacidades y potencialidades. A tal fin:

 

“a) Crearán y fortalecerán mecanismos de participación e inclusión social de la persona mayor en un ambiente de igualdad que permita erradicar los prejuicios y estereotipos que obstaculicen el pleno disfrute de estos derechos.

 

“b) Promoverán la participación de la persona mayor en actividades intergeneracionales para fortalecer la solidaridad y el apoyo mutuo como elementos claves del desarrollo social.

 

“c) Asegurarán que las instalaciones y los servicios comunitarios para la población en general estén a disposición, en igualdad de condiciones, de la persona mayor y tengan en cuenta sus necesidades.”

 

268.       Para el Ministerio Público, las prerrogativas a las que se refiere el artículo 7 de la Convención es concordante con lo dispuesto en los artículos 13 y 46 de la Constitución, y exaltan los principios de protección especial a los adultos mayores, el Estado social de derecho y el de solidaridad, así como responde al mandato constitucional de proteger y asistir a los adultos mayores para lograr su integración a la vida comunitaria. Adicionalmente, recordó que la jurisprudencia constitucional se ha referido al principio de independencia y autorrealización del adulto mayor, de acuerdo con el cual esta población debe poder decidir libre y conscientemente sobre su participación en el desarrollo social del país. En cuanto al artículo 8, la Procuraduría mencionó que el mismo resulta en una expresión de la materialización del derecho a la igualdad y la prohibición de no discriminación.

 

269.       Respecto del artículo 7, el ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña indica que “[e]stá vedada cualquier interpretación de la misma que conlleve a avalar una decisión manifiestamente absurda e irrazonable de acuerdo con los conocimientos jurídicos-filosóficos de trayectoria histórica y la autonomía”.[260]

 

270.       Con el artículo 7 se reconoce el derecho que tiene todo adulto mayor de tomar decisiones en los diferentes ámbitos de su vida, desarrollarla de manera autónoma e independiente y a disponer de mecanismos para el ejercicio de sus derechos. Todo esto, en un escenario de igualdad de condiciones respecto del resto de la población. Para ello, el artículo impone un deber en cabeza de los Estados Parte para que adopten programas, políticas o acciones encaminados a facilitar que esta parte de la población pueda gozar de sus derechos de manera efectiva, propicie su autorrealización, el fortalecimiento de las familias y la sociedad.

 

271.       En esta misma línea, el artículo 8 se refiere a la garantía del derecho a la participación activa de los adultos mayores en la familia y la sociedad para lograr su integración activa. Específicamente se refiere a estrategias que adoptarán los Estados Parte para procurar que esta población pueda participar de forma productiva en la vida social, así como desarrollar sus capacidades y habilidades. Por ejemplo, (i) crear mecanismos que busquen erradicar los prejuicios y estereotipos que obstaculizan el disfrute de los derechos por parte de los adultos mayores; (ii) fortalecer la solidaridad de la comunidad a partir de actividades intergeneracionales que promuevan el apoyo mutuo; y (iii) procurar que las instalaciones y servicios de la comunidad cuenten con las facilidades e infraestructura que le permita a la persona mayor acceder a ellos en condiciones de igualdad.

 

272.       A juicio de esta Sala, los artículos 7 y 8 de la Convención objeto de examen son legítimos a la luz de la Constitución, ya que coinciden en las finalidades del Texto Superior para garantizar la protección de los adultos mayores, de manera que puedan ejercer sus derechos de forma autónoma e integrarse a la vida activa y comunitaria.

 

273.       Tal como se ha señalado en párrafos anteriores, el principio de solidaridad es un elemento cardinal del Estado social de derecho, el cual ha sido definido por esta Corporación como ‘un deber, impuesto a toda persona por el solo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo’. La dimensión de la solidaridad como deber, impone a los miembros de la sociedad la obligación de coadyuvar con sus congéneres para hacer efectivos los derechos de éstos, máxime cuando se trata de personas en situación de debilidad manifiesta, en razón a su condición económica, física o mental”.[261]

 

274.       De ahí, el artículo 46 de la Constitución Política impone la obligación de proteger y asistir a las personas de la tercera edad, y promover su integración a la vida social. De igual forma, en la Ley 1251 de 2008 “por la cual se dictan normas tendientes a procurar la protección, promoción y defensa de los derechos de los adultos mayores” uno de los principios que deben guiar la aplicación de las normas que la componen es precisamente la independencia y autorrealización. Este mandato parte del supuesto que la persona mayor tiene el derecho para decidir de manera libre y consciente sobre su participación en el desarrollo social del país. Para lograrlo, el Estado creará y brindará las herramientas que permitan el acceso a oportunidades laborales, económicas, políticas, educativas, culturales, espirituales y recreativas de la sociedad, así como para alcanzar el perfeccionamiento de sus habilidades y competencias, de manera que sea factible lograr la igualdad material.

 

275.       Esto, a su vez, se compatibiliza con los principios de las Naciones Unidas en Favor de las Personas de Edad adoptados por la Asamblea de las Naciones Unidas, mediante la Resolución A46/91, en el que se exige incorporar políticas internas a favor de los adultos mayores que procuren su independencia, participación, cuidados, autorrealización y dignidad. Estos principios han sido desarrollados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en las Sentencias C-503 de 2014, T-026 de 2016 y T-010 de 2017.

 

276.       En tal virtud, la Sala encuentra que los artículos 7 y 8 recogen y refuerzan los derechos de las personas mayores, así como también es una expresión del principio de solidaridad constitucional. Al igual que el artículo 46 de la Constitución, la disposición objeto de análisis no solo involucra al Estado en la garantía de los derechos de los adultos mayores, sino que también se refiere a la participación de la familia y la sociedad. La participación de estos es fundamental en la garantía y realización de la autonomía e independencia de estas personas y, por ende, de la posibilidad de integrarse de manera activa a la sociedad. Por ello, la Sala entiende la importancia de que el artículo 7 se refiera de manera específica a la necesidad de fortalecer los lazos familiares, así como de propiciar los sociales y las relaciones afectivas en su proceso de autorrealización. Ciertamente como sujeto social que es el ser humano, el componente relacional hace parte fundamental del desarrollo como personas que se involucran en la vida en sociedad.

 

277.       En el artículo 8 se hace referencia a tres tipos de medidas que deberán adoptar los Estados Parte con miras a promover la participación activa y efectiva de los adultos mayores en la sociedad, con las que se busca (i) desincentivar comportamientos que generan la discriminación de las personas en razón a su avanzada edad que son los estereotipos sociales y prejuicios que se han creado en el ideario común a lo largo de los años sobre los mayores; (ii) potencializar la aplicación del principio de solidaridad en la comunidad para que personas de cualquier edad puedan reconocer y apoyar a las personas mayores en su cotidianidad, de manera que sea posible derrumbar algunas de las barreras que se generan para que puedan participar en la vida social; y, (iii) mejorar la infraestructura de los servicios comunitarios para que respondan a las necesidades de los adultos mayores que puedan tener ciertas restricciones físicas, con el fin de que puedan gozar de los mismos servicios que el resto de generaciones en igualdad de condiciones. En línea con lo que ha sido expuesto hasta este punto, la Sala no advierte ninguna contrariedad respecto de tales lineamientos frente a la Constitución. Por el contrario, podrían entenderse como extensiones a las finalidades constitucionales de garantizar la protección e integración de las personas de avanzada edad en la sociedad.

 

278.       Es importante también destacar que el artículo 7 sub examine se refiere a tres componentes esenciales en el marco de la garantía del derecho a la autonomía e independencia de las personas mayores, los cuales deberán ser priorizados por los Estados en la adopción de las políticas, programas o acciones en cumplimiento del deber internacional que surge del presente artículo de la Convención. En relación con ellos no se encuentra ningún tipo de reproche, sino que exaltan elementos que son trascendentes para alcanzar la independencia y autorrealización de la población en comento.

 

279.       Si bien es cierto que este artículo 7 encuentra relación con la expresión del derecho a la igualdad, en tanto que supone la creación de medidas afirmativas que permitan la consecución de estas finalidades de autonomía, independencia y autorrealización, también lo es que el derecho a la autonomía del adulto mayor puede ser identificado como un derecho en sí mismo, el cual debe ser garantizado de acuerdo con lo que al respecto ha determinado la jurisprudencia constitucional.[262] Como se anotaba, esta garantía fue expresamente consagrada en la Ley 1251 de 2008, así como por instrumentos internacionales.

 

280.       En consecuencia, para la Sala Plena los artículos 7 y 8 también responden a las finalidades de la Constitución Política, y las medidas que establece resultan idóneas para promover la autonomía, independencia y autorrealización de los adultos mayores.

 

281.       En lo relativo a la intervención del ciudadano Sua, no se realizará pronunciamiento alguno dado que la misma no plantea elementos de juicio frente al tipo de control de constitucionalidad material que debe adelantar la Corte en esta oportunidad.

 

282.       A continuación, se examina lo relativo al artículo 13 de la Convención objeto de análisis, el cual dispone:

 

ARTÍCULO 13

DERECHO A LA LIBERTAD PERSONAL

 

“La persona mayor tiene derecho a la libertad y seguridad personal, independientemente del ámbito en el que se desenvuelva.

 

“Los Estados Parte asegurarán que la persona mayor disfrute del derecho a la libertad y seguridad personal y que la edad en ningún caso justifique la privación o restricción arbitrarias de su libertad.

 

“Los Estados Parte garantizarán que cualquier medida de privación o restricción de libertad será de conformidad con la ley y asegurarán que la persona mayor que se vea privada de su libertad en razón de un proceso tenga, en igualdad de condiciones con otros sectores de la población, derecho a garantías de conformidad con el derecho internacional de los derechos humanos y a ser tratada de conformidad con los objetivos y principios de la presente Convención.

 

“Los Estados Parte garantizarán el acceso de la persona mayor privada de libertad a programas especiales y atención integral, incluidos los mecanismos de rehabilitación para su reinserción en la sociedad y, según corresponda, promoverán medidas alternativas respecto a la privación de libertad, de acuerdo con sus ordenamientos jurídicos internos.”

 

283.       El Ministerio Público indicó que este artículo exige para las personas mayores una aplicación legal y conforme al debido proceso de cualquier tipo de medida de privación o restricción de la libertad, así como la garantía de inclusión a programas especiales y atención integral de quienes se encuentran en algún centro penitenciario o carcelario. A su juicio, esta norma se adecúa al Preámbulo de la Constitución y sus artículos 2 y 28, los cuales prevén que debe encontrarse plenamente justificada la restricción de este derecho fundamental. De igual forma, advierte que la determinación de medidas alternativas a la privación de la libertad que contiene el precepto internacional se justifica en la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran los adultos mayores.

 

284.       La Sala señala que la primera parte del artículo 13 es una expresión y reproduce el derecho a la libertad personal que se encuentra ya consagrado en el artículo 7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,[263] de acuerdo con este nadie podrá ser privado de su libertad de manera arbitraria, sin el seguimiento del proceso específicamente dispuesto para tal efecto en la Constitución y la ley. En concreto, dispone que la población mayor es beneficiaria especial de tal garantía relacionada con la del debido proceso.[264] De igual forma, frente a estos sujetos propone tener en cuenta sus especiales condiciones para garantizar su dignidad en caso de que se encuentren privadas de la libertad, así como a mecanismos de rehabilitación que permitan su efectiva reinserción en la sociedad.

 

285.       En relación con la primera parte del artículo, para esta Corporación se acredita que coincide con los preceptos y finalidades de la Constitución Política, en tanto que se refiere a parte de la garantía dispuesta en los artículos 28 y 29 de la Constitución, de acuerdo con los cuales ninguna persona podrá ser arrestada, sino en virtud del mandamiento de autoridad judicial competente, de acuerdo con las formalidades que disponga la ley y con fundamento en alguno de los motivos consagrados en la ley penal. Así mismo, el artículo 13, en línea con la Norma Superior, señala que las personas deberán ser juzgadas de acuerdo con el proceso que responda a todas las garantías propias del debido proceso.

 

286.       En armonía con lo anterior, la libertad personal es un lineamiento propio del Estado Social de Derecho que corresponde al mismo tiempo a un valor, principio y derecho fundamental contenido en la Constitución Política en el Preámbulo, y en los artículos 2 y 28 de la Constitución. Al respecto, esta Corporación ha indicado que, sin perjuicio de la importancia que representa la libertad, esta garantía no es absoluta, sino que, en ocasiones,

 

el interés superior de la sociedad exige la privación o restricción de la libertad personal, la cual en todo caso no puede ser arbitraria, por lo cual, la propia Constitución consagra una serie de garantías que fijan las condiciones en las cuales la limitación del derecho puede llegar a darse. Estas garantías están estructuradas en forma de reglas, encaminadas a delimitar de manera estricta la actividad del Estado frente a esta libertad fundamental. Por lo anterior, el ordenamiento jurídico contempla la posibilidad de proferir medidas restrictivas de la libertad, siempre y cuando obedezcan a mandatos legales previamente definidos. La restricción del derecho a la libertad debe estar entonces, plenamente justificada en el cumplimiento de fines necesarios para la protección de derechos o bienes constitucionales y, además, ser notoriamente útil y manifiestamente indispensable para el logro de tales objetivos”.[265]

 

287.       Así pues, con el artículo 13 de la Convención se da lugar a la aplicación del mandato de trato preferencial que debe otorgarse a los adultos mayores en reconocimiento a su calidad como sujetos de especial protección constitucional que históricamente han sido objeto de discriminación en razón a su edad y las consecuencias que suelen generarse en el cuerpo humano por el paso del tiempo. De ahí que se exija que se adelanten los procesos a los que haya lugar en igualdad de condiciones, lo que supone la adopción de las decisiones correspondientes para procurar una igualdad material de las personas mayores en los procesos que se adelanten con ocasión de su privación de la libertad.

 

288.       Adicionalmente, el inciso final del artículo sub examine reconoce la necesidad de adoptar, entre otras cosas, medidas alternativas a la privación de la libertad de estas personas. Escenario que también se traduce también en la materialización del mandato de igualdad constitucional que ya fue explicado al analizar el artículo 5 de esta Convención.

 

289.       En efecto, este tipo de discriminación positiva ya se encuentra contenida en el artículo 314 del Código de Procedimiento Penal (modificado por el artículo 27de la Ley 1142 de 2007) en el que se confiere un beneficio general para todos los adultos mayores de 65 años para que se pueda evaluar la posibilidad de sustituir su pena de detención preventiva en establecimiento carcelario por la detención en el lugar de residencia.[266] En Sentencia C-910 de 2012, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de tal precepto normativo. En concreto estableció que este tipo de tratamiento diferenciado es admisible en tratándose de los adultos mayores que se encuentran en una situación de debilidad y vulnerabilidad, escenario que los diferencia del resto de la población. No obstante, esa disposición normativa no se traduce en un “derecho automático a la sustitución”, sino que, en virtud de las finalidades propias de la medida de aseguramiento, el beneficio está condicionado al análisis de las circunstancias personas del imputado.

 

290.       Así, en línea con lo que ha establecido esta Corporación, las medidas que se adopten en el marco del sistema penal a favor de las personas mayores de edad no las exime del cumplimiento de las funciones propias de la pena o de la medida de aseguramiento, siempre que las mismas no resulten irrazonables o discriminatorias para su condición especial.

 

291.       De lo anterior, se desprende con claridad que el artículo 13 también responde a las finalidades constitucionales, en tanto que reconoce para los adultos mayores el derecho a la libertad personal y dispone unas exigencias diferenciadas en su trato para los procesos penales que se adelanten en contra de personas mayores, y de la población mayor que se encuentra privada de su libertad.

 

292.       A reglón seguido, esta Corporación procede a analizar los derechos a la seguridad social y a la salud, así como otros relacionados que consagra la Convención sub examine, esto es, los artículos 11, 12, 17 y 19, los cuales disponen:

 

 

ARTÍCULO 11

DERECHO A BRINDAR CONSENTIMIENTO LIBRE E INFORMADO EN EL ÁMBITO DE LA SALUD

 

“La persona mayor tiene el derecho irrenunciable a manifestar su consentimiento libre e informado en el ámbito de la salud. La negación de este derecho constituye una forma de vulneración de los derechos humanos de la persona mayor.

 

“Con la finalidad de garantizar el derecho de la persona mayor a manifestar su consentimiento informado de manera previa, voluntaria, libre y expresa, así como a ejercer su derecho de modificarlo o revocarlo, en relación con cualquier decisión, tratamiento, intervención o investigación, en el ámbito de la salud, los Estados Parte se comprometen a elaborar y aplicar mecanismos adecuados y eficaces para impedir abusos y fortalecer la capacidad de la persona mayor de comprender plenamente las opciones de tratamiento existentes, sus riesgos y beneficios.

 

“Dichos mecanismos deberán asegurar que la información que se brinde sea adecuada, clara y oportuna, disponible sobre bases no discriminatorias, de forma accesible y presentada de manera comprensible de acuerdo con la identidad cultural, nivel educativo y necesidades de comunicación de la persona mayor.

 

“Las instituciones públicas o privadas y los profesionales de la salud no podrán administrar ningún tratamiento, intervención o investigación de carácter médico o quirúrgico sin el consentimiento informado de la persona mayor.

 

“En los casos de emergencia médica que pongan en riesgo la vida y cuando no resulte posible obtener el consentimiento informado, se podrán aplicar las excepciones establecidas de conformidad con la legislación nacional. La persona mayor tiene derecho a aceptar, negarse a recibir o interrumpir voluntariamente tratamientos médicos o quirúrgicos, incluidos los de la medicina tradicional, alternativa y complementaria, investigación, experimentos médicos o científicos, ya sean de carácter físico o psíquico, y a recibir información clara y oportuna sobre las posibles consecuencias y los riesgos de dicha decisión.

 

“Los Estados Parte establecerán también un proceso a través del cual la persona mayor pueda manifestar de manera expresa su voluntad anticipada e instrucciones respecto de las intervenciones en materia de atención de la salud, incluidos los cuidados paliativos. En estos casos, esta voluntad anticipada podrá ser expresada, modificada o ampliada en cualquier momento solo por la persona mayor, a través de instrumentos jurídicamente vinculantes, de conformidad con la legislación nacional.

 

 

ARTÍCULO 12

DERECHOS DE LA PERSONA MAYOR QUE RECIBE SERVICIOS DE CUIDADO A LARGO PLAZO

 

“La persona mayor tiene derecho a un sistema integral de cuidados que provea la protección y promoción de la salud, cobertura de servicios sociales, seguridad alimentaria y nutricional, agua, vestuario y vivienda; promoviendo que la persona mayor pueda decidir permanecer en su hogar y mantener su independencia y autonomía.

 

“Los Estados Parte deberán diseñar medidas de apoyo a las familias y cuidadores mediante la introducción de servicios para quienes realizan la actividad de cuidado de la persona mayor, teniendo en cuenta las necesidades de todas las familias y otras formas de cuidados, así como la plena participación de la persona mayor, respetándose su opinión.

 

“Los Estados Parte deberán adoptar medidas tendientes a desarrollar un sistema integral de cuidados que tenga especialmente en cuenta la perspectiva de género y el respeto a la dignidad e integridad física y mental de la persona mayor.

 

“Para garantizar a la persona mayor el goce efectivo de sus derechos humanos en los servicios de cuidado a largo plazo, los Estados Parte se comprometen a:

 

“a) Establecer mecanismos para asegurar que el inicio y término de servicios de cuidado de largo plazo estén sujetos a la manifestación de la voluntad libre y expresa de la persona mayor.

 

“b) Promover que dichos servicios cuenten con personal especializado que pueda ofrecer una atención adecuada e integral y prevenir acciones o prácticas que puedan producir daño o agravar la condición existente.

 

“c) Establecer un marco regulatorio adecuado para el funcionamiento de los servicios de cuidado a largo plazo que permita evaluar y supervisar la situación de la persona mayor, incluyendo la adopción de medidas para:

 

i.                     Garantizar el acceso de la persona mayor a la información, en particular a sus expedientes personales, ya sean físicos o digitales, y promover el acceso a los distintos medios de comunicación e información, incluidas las redes sociales, así como informar a la persona mayor sobre sus derechos y sobre el marco jurídico y protocolos que rigen los servicios de cuidado a largo plazo.

 

ii.                   Prevenir injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, familia, hogar o unidad doméstica, o cualquier otro ámbito en el que se desenvuelvan, así como en su correspondencia o cualquier otro tipo de comunicación.

 

iii.                Promover la interacción familiar y social de la persona mayor, teniendo en cuenta a todas las familias y sus relaciones afectivas.

 

iv.                 Proteger la seguridad personal y el ejercicio de la libertad y movilidad de la persona mayor.

 

v.                   Proteger la integridad de la persona mayor y su privacidad e intimidad en las actividades que desarrolle, particularmente en los actos de higiene personal.

 

d) Establecer la legislación necesaria, conforme a los mecanismos nacionales, para que los responsables y el personal de servicios de cuidado a largo plazo respondan administrativa, civil y/o penalmente por los actos que practiquen en detrimento de la persona mayor, según corresponda.

 

e) Adoptar medidas adecuadas, cuando corresponda, para que la persona mayor que se encuentre recibiendo servicios de cuidado a largo plazo cuente con servicios de cuidados paliativos que abarquen al paciente, su entorno y su familia.

 

 

ARTÍCULO 17

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL

 

“Toda persona mayor tiene derecho a la seguridad social que la proteja para llevar una vida digna.

 

“Los Estados Parte promoverán progresivamente, dentro de los recursos disponibles, que la persona mayor reciba un ingreso para una vida digna a través de los sistemas de seguridad social y otros mecanismos flexibles de protección social.

 

“Los Estados Parte buscarán facilitar, mediante convenios institucionales, acuerdos bilaterales u otros mecanismos hemisféricos, el reconocimiento de prestaciones, aportes realizados a la seguridad social o derechos de pensión de la persona mayor migrante.

 

“Todo lo dispuesto en este artículo será de conformidad con la legislación nacional.

 

ARTÍCULO 19

DERECHO A LA SALUD

 

“La persona mayor tiene derecho a su salud física y mental, sin ningún tipo de discriminación.

 

“Los Estados Parte deberán diseñar e implementar políticas públicas intersectoriales de salud orientadas a una atención integral que incluya la promoción de la salud, la prevención y la atención de la enfermedad en todas las etapas, y la rehabilitación y los cuidados paliativos de la persona mayor a fin de propiciar el disfrute del más alto nivel de bienestar, físico, mental y social. Para hacer efectivo este derecho, los Estados Parte se comprometen a tomar las siguientes medidas:

 

“a) Asegurar la atención preferencial y el acceso universal, equitativo y oportuno en los servicios integrales de salud de calidad basados en la atención primaria, y aprovechar la medicina tradicional, alternativa y complementaria, de conformidad con la legislación nacional y con los usos y costumbres.

 

“b) Formular, implementar, fortalecer y evaluar políticas públicas, planes y estrategias para fomentar un envejecimiento activo y saludable.

 

“c) Fomentar políticas públicas sobre salud sexual y reproductiva de la persona mayor.

 

“d) Fomentar, cuando corresponda, la cooperación internacional en cuanto al diseño de políticas públicas, planes, estrategias y legislación, y el intercambio de capacidades y recursos para ejecutar planes de salud para la persona mayor y su proceso de envejecimiento.

 

“e) Fortalecer las acciones de prevención a través de las autoridades de salud y la prevención de enfermedades, incluyendo la realización de cursos de educación, el conocimiento de las patologías y opinión informada de la persona mayor en el tratamiento de enfermedades crónicas y otros problemas de salud.

 

“f) Garantizar el acceso a beneficios y servicios de salud asequibles y de calidad para la persona mayor con enfermedades no transmisibles y transmisibles, incluidas aquellas por transmisión sexual.

 

“g) Fortalecer la implementación de políticas públicas orientadas a mejorar el estado nutricional de la persona mayor.

 

“h) Promover el desarrollo de servicios socio-sanitarios integrados especializados para atender a la persona mayor con enfermedades que generan dependencia, incluidas las crónico-degenerativas, las demencias y la enfermedad de Alzheimer.

 

“i) Fortalecer las capacidades de los trabajadores de los servicios de salud, sociales y socio-sanitarios integrados y de otros actores, en relación con la atención de la persona mayor, teniendo en consideración los principios contenidos en la presente Convención.

 

“j) Promover y fortalecer la investigación y la formación académica profesional y técnica especializada en geriatría, gerontología y cuidados paliativos.

 

“k) Formular, adecuar e implementar, según la legislación vigente en cada país, políticas referidas a la capacitación y aplicación de la medicina tradicional, alternativa y complementaria, en relación con la atención integral de la persona mayor.

 

“l) Promover las medidas necesarias para que los servicios de cuidados paliativos estén disponibles y accesibles para la persona mayor, así como para apoyar a sus familias.

 

“m) Garantizar a la persona mayor la disponibilidad y el acceso a los medicamentos reconocidos como esenciales por la Organización Mundial de la Salud, incluyendo los fiscalizados necesarios para los cuidados paliativos.

 

“n) Garantizar a la persona mayor el acceso a la información contenida en sus expedientes personales, sean físicos o digitales.

 

“o) Promover y garantizar progresivamente, y de acuerdo con sus capacidades, el acompañamiento y la capacitación a personas que ejerzan tareas de cuidado de la persona mayor, incluyendo familiares, con el fin de procurar su salud y bienestar.”

 

293.       En relación con estas prerrogativas, la Procuraduría General de la Nación enfatiza en que las medidas que implementa la Convención en materia de seguridad social y de salud propenden por la especial protección de las personas mayores, en reconocimiento de la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentran. En consecuencia, “no solo respetan los postulados constitucionales, sino que van más allá”.[267]

 

294.       Frente al artículo 11, la Vista Fiscal expresó que el consentimiento informado ha sido reconocido en la jurisprudencia constitucional como parte de los derechos a recibir información, a la autonomía e integridad y a la salud, bajo el entendido que su “ejercicio contribuye a la materialización de otros principios constitucionales como el libre desarrollo de la personalidad, la libertad individual y el pluralismo (art. 1, 7, 16, 28, 49 C.P.).[268] A su juicio, los requisitos que se establecen en la Convención respecto del consentimiento informado son los mismos que fueron establecidos por esta Corporación en la Sentencia SU-337 de 1999, esto es, que “sea libre -que no medie ninguna interferencia o coacción-, informado -que la información sea oportuna, completa, accesible, fidedigna y oficiosa- y cualificado -que el grado de información que se suministre al paciente se encuentre directamente relacionado con la complejidad del procedimiento-.”[269] De igual forma, en el instrumento internacional se advierten, como en la jurisprudencia constitucional, escenarios en los que el derecho al consentimiento informado puede ceder ante otros principios fundamentales, como cuando se presenta una emergencia, cuando la negativa a un procedimiento puede impactar a terceras personas, cuando el paciente es menor de edad y el consentimiento que dan sus padres tiene límites, y cuando el paciente tenga una condición de discapacidad mental que le impida ejercer de manera autónoma el consentimiento de un tratamiento.[270]

 

295.       En cuanto al artículo 12, la Procuradora indicó que esta norma “responde al principio de solidaridad y al postulado constitucional que exige la protección y asistencia concurrente de las personas mayores por parte del Estado, la sociedad y la familia (art. 1 y 46, C.P)”.[271] De acuerdo con la Sentencia C-503 de 2014, la Corte Constitucional ha señalado que la atención integral a la vejez supera el ámbito doméstico, pues la Constitución ha involucrado al Estado y a la sociedad en la efectiva garantía y protección de los derechos de las personas mayores. Al respecto, se refiere a los avances que en esta materia ha realizado el Estado colombiano a través de las Leyes 1276 de 2009 y 1315 de 2009 frente a la institucionalización de esquemas de atención a favor del adulto mayor y la estandarización del tipo de cuidado que ellos requieren. De ahí que, esta norma “contribuye a reforzar los deberes constitucionales y legales en cabeza del Estado y la sociedad para con el cuidado de las personas mayores”.[272]

 

296.       En lo que respecta al artículo 17, el Ministerio Público mencionó que se respetan y exaltan los postulados constitucionales relativos a la protección en materia de seguridad social. En particular, frente al reconocimiento que realiza la Convención en torno a los migrantes, destaca la importancia que genera tal mandato a la luz del contexto social actual que enfrenta Colombia, y que, si bien tal asunto resulta importante, debe analizarse dentro de principio de sostenibilidad financiera.

 

297.       Sobre el artículo 19, señaló que la jurisprudencia constitucional se ha referido a la protección reforzada que opera a favor de la población mayor para la garantía del derecho a la salud, por la situación de indefensión en que se encuentran. A su juicio, el artículo en mención refuerza y complementa los estándares y deberes atribuidos al Estado en virtud de la Ley Estatutaria 1751 de 2015, por lo que no se presenta ningún tipo de contradicción entre el artículo convencional y las disposiciones constitucionales y legales internas.

 

298.       De hecho, el Ministerio de Salud explicó la normativa interna constitucional, legal y reglamentaria que en Colombia se relaciona con el contenido de los artículos 11, 12 y 19 de la Convención. En cuanto al artículo 19, mencionó que los artículos 13, 46 y 49 se refieren a la prestación de los servicios de salud a las personas mayores, la cual debe ser prioritaria. Respecto de la Ley 100 de 1993, recordó el artículo 153, numeral 3.6, en el cual se establece un enfoque diferencial en la garantía de los derechos que ahí se regulan, a favor de poblaciones que, entre otras cosas, por razones de su edad puedan ser objeto de discriminación o marginación. En cuanto a la Ley Estatutaria 1751 de 2015, destacó el artículo 11 en el que se reconoce como sujetos de especial protección constitucional, entre otros sujetos, a la población adulta mayor, a quienes no se les podrá limitar el goce del derecho a la salud por restricciones de orden administrativa o económica, y las instituciones prestadoras deberán contar con procesos que garanticen para estas personas mejores condiciones de atención. También cita las Leyes 789 de 2002, 1122 de 2007, 1171 de 2007, 1251 de 2008, 1438 de 2011, el Plan Decenal de Salud Pública 2012-2021, la Circular 001 de 2014 del Ministerio de Salud y la Protección Social, la Resolución 1378 de 2015, la Política Colombiana de Envejecimiento Humano y Vejez, Circular externa 004 de 2015 de la Superintendencia Nacional de Salud y el Decreto 2106 de 2019.

 

299.       Sobre el artículo 11, el Ministerio explicó que la normativa colombiana demuestra un amplio avance en la protección del derecho al consentimiento informado y en la declaración de voluntad anticipada formalizada. De acuerdo con su intervención, la necesidad del consentimiento del paciente para realizar distintos tratamientos se encuentra consagrado en el ordenamiento interno desde la Ley 23 de 1981, y que este derecho se soporta en el reconocimiento de los derechos constitucionales al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de conciencia, de cultos y de información.

 

300.       De la normatividad vigente, la Ley Estatutaria 1751 de 2015 establece dentro de los derechos relacionados con la prestación del servicio de salud que se debe mantener una comunicación expresa y clara con el paciente por parte del personal médico tratante y, entre otras cosas, se brinde un trato digno que respete las opiniones de los pacientes (art. 10). De igual forma, en lo relativo a este asunto, cita como normativa relevante la Resolución 1995 de 1999 en la que se regula el manejo de la historia clínica; la Resolución 4343 de 2012 frente a la Carta de Derechos y Deberes de los Afiliados y Pacientes del Sistema General de Seguridad Social en Salud; el Decreto 2997 de 1998 sobre la práctica de terapias alternativas en la prestación de los servicios de salud; Decreto 780 de 2016 que unifica las normas reglamentarias en el Sector Salud; y la Resolución 3100 de 2019 en el cual se definen procedimientos y condiciones de inscripción de los prestadores de salud y se adopta el Manual de Inscripción de Prestadores y Habitación de Servicios de Salud.[273]

 

301.       Adicionalmente, frente al consentimiento informado el Ministerio precisó que en el caso de las personas mayores de edad “se requiere adecuar los mecanismos que aseguren que la información que se brinde sea adecuada, clara y oportuna, disponible sobre bases no discriminatorias, de forma accesible y presentada de manera comprensible de acuerdo con la identidad cultural, nivel educativo y necesidades de comunicación de la persona mayor”.[274]

 

302.       En torno al artículo 12, el precitado Ministerio se refirió a la importancia que tiene el cuidado a largo plazo. De forma preliminar, precisó que este concepto se sustenta en dos principios claves: (i) las personas mayores tienen derecho a continuar con su proyecto de vida, y aspiraciones de bienestar, plenitud y respeto; y (ii) se deben adoptar medidas para evitar en lo posible la pérdida de capacidad en lo posible la pérdida de capacidad que puede generarse por el paso de los años en el cuerpo con el fin de reducir los déficits que se producen. Así pues, lograr la adopción de este tipo de cuidados tiene las siguientes ventajas:

 

“1- Promueven dignidad en la vejez

 

2- Reducen hospitalizaciones y costos asociados

 

3- Reduce la pobreza

 

4- Mejora la calidad de asistencia y la calidad de vida

 

5- Mejora los cuidados en caso de demencia

 

6- Mejora cuidados al final de la vida

 

7- Mejora el empleo

 

8- Respalda la innovación y el comercio”.[275]

 

303.       Sobre este punto, indicó que no hay una norma expresa en Colombia, más allá de que en la Ley 1251 de 2008 que se refiere a centros de cuidados prologados para adultos mayores, pero que de acuerdo con las Leyes 1753 de 2015 y 1955 de 2019, el Gobierno está comprometido con la organización y puesta en marcha de un sistema nacional de cuidado para poblaciones vulnerables, tal como lo son las personas mayores. Lo anterior, en la medida en que se trata de servicios necesarios dada la realidad del envejecimiento demográfico y el impacto que ello tiene en los gastos del sector salud, así como las responsabilidades del Estado frente a la garantía de los derechos humanos.

 

304.       Cabe mencionar que dicho Ministerio no se refirió de manera específica a las razones por las que los artículos 11, 12 y 19 de la Convención deberían ser declarados exequibles.

 

305.       Por su parte, el ciudadano Harold Sua Montaña reiteró que frente a los artículos 11, 12 y 19 no puede tenerse como interpretación ningún supuesto que permita el desconocimiento de la vida.

 

306.       Ahora bien, a la luz de las intervenciones presentadas, la Sala advierte que el contenido de los artículos 11, 12, 17 y 19 puede resumirse de acuerdo con el siguiente cuadro:

 

Artículo

Contenido

Artículo 11

En el marco de la prestación del servicio de salud, esta disposición se refiere específicamente al derecho que tiene el paciente mayor de edad para manifestar su consentimiento libre e informado, modificarlo y reformarlo cuando así lo considere, cuya vulneración se traduce en una afectación de sus derechos humanos. Para su garantía el Estado Parte debe adoptar mecanismos que impidan los abusos en este ámbito, y permitan fortalecer la capacidad de la persona mayor de comprender plenamente las opciones de tratamiento a las que puede acceder, así como cuáles son sus riesgos y beneficios. Para ello, establece que la información que se brinde debe ser accesible, adecuada, clara y oportuna cuya presentación por parte del personal médico debe realizarse de manera comprensible, de acuerdo con la identidad cultural, nivel educativo y necesidades de comunicación del paciente adulto mayor.

 

Una vez brindada la información, el paciente podrá aceptar o negarse a recibir el tratamiento, sin importar que se trate de medicina tradicional, alternativa y/o complementaria. En cualquier caso, el paciente adulto mayor también podrá decidir interrumpir cualquier tipo de tratamiento que se le hubiese iniciado voluntariamente o por alguna de las excepciones. Estos requisitos son exigibles tanto para asuntos relativos a la salud física como mental.

 

Así pues, no podrá brindarse ningún tipo de tratamiento sin el consentimiento informado de la persona mayor. En casos de emergencias médicas en las que se compruebe que se pone en riesgo la vida de a persona y no sea posible obtener tal consentimiento, aplicarán las excepciones del ordenamiento nacional.

 

El artículo también se refiere a la necesidad de que los Estados Parte establezcan vías para que estas personas puedan manifestar su voluntad anticipada, de acuerdo con la legislación nacional.

Artículo 12

De la mano con el derecho a la autonomía e independencia en la vejez contenido en el precitado artículo 7 de la Convención sub examine, esta disposición reconoce el derecho de la persona mayor a contar con un sistema integral de cuidados que le brinde no solo asistencia de salud, sino también de otros servicios sociales, seguridad alimentaria, agua, vestuario y vivienda. Estos servicios de apoyo deberán responder a la perspectiva de género, así como al respeto de la dignidad e integridad física y mental de la persona mayor.

 

Para lograr lo anterior, los Estados Parte asumen unas obligaciones específicas para lograr servicios de adecuado cuidado a largo plazo como, por ejemplo: (i) promover que los servicios cuenten con personal especializado que ofrezca una atención integral; (ii) contar con un marco regulatorio que permita el funcionamiento de este tipo de cuidado, y que incluya mecanismos para supervisar y evaluar las necesidades y situación en la que se encuentra el adulto mayor, siempre respetando su opinión, así como cualquier injerencia arbitraria en su vida privada y la de su familia; y (iii) que cuente con la posibilidad de acceder a los servicios paliativos, así como servicios que garanticen su integridad e intimidad.

 

De igual forma, los Estados Parte deberán diseñar sistemas de apoyo para las familias que les permita contar con servicios que respondan a las necesidades de las familias y formas de cuidado, y que respeten la opinión del adulto mayor.

Artículo 17

Se determina el derecho que tiene toda persona mayor a la seguridad social con el fin de llevar una vida en condiciones de dignidad. Para ello, de manera progresiva, se procurará que esta población cuente con un ingreso otorgado a través de los servicios de seguridad social, atendiendo a la necesidad de flexibilización a que pueda haber lugar para lograr tal finalidad.

 

De igual manera, el artículo se refiere a que los Estados Parte buscarán facilitar el reconocimiento de prestaciones a favor de personas mayores migrantes, a través de convenios institucionales, acuerdos bilaterales u otros mecanismos hemisféricos.

Artículo 19

Este artículo protege tanto la salud física como mental del adulto mayor, y prohíbe cualquier tipo de discriminación que pudiese darse en este ámbito. Para ello, se exige a los Estados Parte diseñar e implementar políticas públicas orientadas a la atención integral de esta parte de la población, dentro de las cuales se debe considerar, entre otras cosas: (i) brindar atención preferencial y acceso universal y oportuno a los servicios integrales de esta parte de la sociedad; (ii) fomentar el envejecimiento activo y saludable, la salud sexual y reproductiva, y mejoras en el estado nutricional de la persona mayor; y (iii) garantizar disponibilidad de los cuidados paliativos, el acceso a la información de sus expedientes médicos, y el acompañamiento y capacitación de quienes ejercen tareas de cuidado a la persona mayor -inclusive si se trata de la familia-.

 

307.       Los derechos a la seguridad social y a la salud se encuentran consignados en la Constitución Política en los artículos 48 y 49, respectivamente. Así pues, respecto a la seguridad social, el artículo 48 Superior determina que la seguridad social tiene una doble connotación como derecho y servicio público de carácter obligatorio, el cual será prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado, atendiendo a los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad.[276]

 

308.       En su jurisprudencia, esta Corporación ha catalogado a la seguridad social como un “derecho social fundamental”[277] el cual requiere para su realización además de un desarrollo legal, la implementación de las políticas públicas, y la provisión de una estructura organizacional que permita la garantía de las prestaciones económicas que asegure unas condiciones mínimas de dignidad para el beneficiario. Así pues, la disponibilidad de recursos se configura en un elemento esencial para la materialización del derecho, cuyas coberturas deben ser progresivas y existe una prohibición de regresividad propia de los derechos económicos, sociales y culturales.[278]

 

309.       En relación con la población mayor de edad, el artículo 46 de la Constitución expresamente se refiere a la necesidad de que el Estado les garantice a los servicios de seguridad social integral, así como un subsidio alimentario en caso de indigencia.

 

310.       Desde la Constitución de 1991, el Estado colombiano ha ido estructurando su normatividad y organización para lograr que una mayor cantidad de personas puedan acceder a los derechos propios de la seguridad social, en virtud de los principios de solidaridad e igualdad. Dentro de ellos se advierten las pensiones como las son aquellas que se reconocen por el acaecimiento de los riesgos de vejez, invalidez y muerte, en concordancia con los requisitos que la ley impone, así como subsidios o beneficios económicos para lograr un eventual reconocimiento pensional.

 

311.       Para el caso de los adultos mayores, se destaca de manera especial (i) los auxilios contenidos en los artículos 257 y siguientes de la Ley 100 de 1993 en el que se creó un programa a favor de aquellos que se encuentran en situación de indigencia, y (ii) el Programa de Solidaridad con el Adulto Mayor, Colombia Mayor. Desde la jurisprudencia constitucional se ha destacado la importancia que tiene la garantía de este tipo de ayudas o auxilios en favor de la población mayor.[279]

 

312.       También resulta de especial relevancia que la progresividad en cobertura del sistema de seguridad social debe responder al principio de sostenibilidad financiera, el cual pretende (i) evitar desequilibrios del sistema por el reconocimiento de prestaciones que no cumplan con las exigencias legales del sistema pensional, y (ii) garantizar una correspondencia entre los recursos que ingresan al sistema y los que se destinan para la protección de quienes han asegurado su contingencia de vejez.[280]

 

313.       En la Sentencia C-110 de 2019, esta Corporación explicó que:

“72. La sostenibilidad financiera del sistema pensional se reconoce en el actual texto del artículo 48 constitucional al establecer a cargo del Estado la obligación de garantizarla. A su vez, dicho artículo prescribe que las leyes que en materia pensional se expidan deben asegurarla. Son posibles dos aproximaciones interpretativas para delimitar su alcance.

 

“72.1. La primera de ellas indica que el respeto de la sostenibilidad financiera del sistema pensional depende del cumplimiento de las reglas previstas en el mismo artículo 48, que prohíben (i) la existencia de regímenes pensionales especiales o exceptuados; (ii) el cálculo de la cuantía de la pensión a partir de factores diferentes a los que sirvieron para calcular el valor de la cotización; (iii) el reconocimiento de derechos pensionales sin el cumplimiento de los requisitos legales vigentes; o (iv) el otorgamiento de pensiones por un valor superior a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, entre otras. Esta perspectiva podría denominarse auto-referente en tanto el propio artículo establece las condiciones que de cumplirse implican su violación.

 

“72.2 Otra aproximación indica que el alcance de la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones puede determinarse al margen de las reglas específicas que se encuentran fijadas en el artículo 48 de la Constitución. Conforme a ello, dicha categoría impone no solo el respeto de tales reglas sino que “exige del legislador que cualquier regulación futura que se haga del régimen pensional debe preservar el equilibrio financiero del sistema general de pensiones”. En esa dirección, la sostenibilidad podría afectarse si, a pesar de respetar tales reglas, se reconocen medidas sin que las autoridades analicen y valoren las posibilidades financieras para su realización. Esta aproximación podría denominarse hetero-referente dado que el desconocimiento de la sostenibilidad no guarda relación directa con ninguna de las reglas específicas del artículo 48 constitucional.”

 

314.       Bajo este panorama, la Sala entiende que el artículo 17 de la Convención responde a las normas y finalidades de la Constitución respecto de la seguridad social. En primer lugar, se trata de la misma garantía que se protege en los artículos 46, 48 y 49 de la Constitución tal como fue indicado. En segundo lugar, en cumplimiento de los estándares internacionales, el artículo convencional se refiere al mandato de progresividad, de acuerdo con el cual, la obligación de los Estados Parte se limitará a una cobertura que deberá ir creciendo de manera gradual. Esto a su vez respeta el principio de sostenibilidad financiera integrado al texto constitucional a través del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005. En tercer lugar, se asocia el cumplimiento de este derecho a la garantía también de la vida digna, en línea con las finalidades propias del Estado colombiano a la luz del artículo 2 de la Constitución y la materialización de la cláusula del Estado Social de Derecho.

 

315.       Finalmente, en lo que respecta a los derechos de los migrantes, lo cierto es que el tercer inciso del artículo 17 determina que la obligación del Estado está dada en buscar facilitar el reconocimiento de estas prestaciones y, en su inciso cuarto, restringe la aplicación de todo lo dispuesto en el artículo a la legislación nacional. Así, la Corte entiende, en la misma línea en que lo advirtió la Procuraduría General, que el cumplimiento de dicho mandato es flexible y deberá adecuarse a las posibilidades internas del Estado Parte. Esto quiere decir, para el caso de Colombia, que cualquier tipo de programa, política pública o iniciativa que tenga como finalidad procurar el reconocimiento de prestaciones a favor de la persona mayor migrante, deberá tomar en consideración el principio de sostenibilidad financiera, en los términos en que fue expuesto previamente.

 

316.       Adicionalmente, en la Sentencia SU-677 de 2017, la Corte señaló que de acuerdo con el artículo 100 de la Constitución, los extranjeros serán tratados en condiciones de igualdad en materia de derechos civiles y asegura la protección jurídica de las garantías constitucionales a las que tienen derecho en su calidad de extranjeros. No obstante, también señaló que, es necesario para el reconocimiento de derechos el cumplimiento de unos deberes por parte de los no nacionales, dado que éstos deben cumplir la Constitución Política y la ley, tal y como lo establece el artículo 4 Constitucional el cual dispone que “[E]s deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”.

 

317.       En dicha oportunidad, la Corte reconoció que:

 

Colombia enfrenta una situación de crisis humanitaria originada la migración masiva de ciudadanos venezolanos al país que se encuentran en situación crítica. El Estado ha realizado diferentes laborares tendientes a superar la crisis, dentro de las que se encuentra la destinación de recursos específicos para asegurar que las entidades territoriales presenten los servicios de atención básica y de urgencias a nacionales de países fronterizos que no cuenten con los recursos económicos suficientes, independientemente de su estatus migratorio en el territorio nacional.

 

“En este sentido, se evidencia que la respuesta del Estado colombiano ante la crisis humanitaria derivada de migración masiva, es garantizar a los extranjeros con permanencia irregular en Colombia que no cuenten con los recursos económicos suficientes, la atención básica en salud con el fin de evitar un incremento en los gastos del sistema, prevenir casos de urgencias y asegurar la atención de los que necesariamente se transformen en casos urgentes.

 

“En esta oportunidad, la Corte reitera las reglas jurisprudenciales en las que se establece que: (i) el deber del Estado colombiano de garantizar algunos derechos fundamentales de los extranjeros con permanencia irregular en el territorio es limitado; pues deben ser tratados en condiciones de igualdad respecto de los nacionales colombianos dentro de ciertos límites de razonabilidad que permiten tratos diferenciados; (ii) todos los extranjeros tienen la obligación de cumplir la Constitución Política y las leyes establecidas para todos los residentes en Colombia; y (iii) los extranjeros con permanencia irregular en el territorio nacional tienen derecho a recibir atención básica y de urgencias con cargo al régimen subsidiado cuando carezcan de recursos económicos, en virtud de la protección de sus derechos a la vida digna y a la integridad física.”[281]

 

318.       Ahora bien, en lo que se refiere al modelo de protección, en Colombia el Sistema de Seguridad Social integral incluye también al subsistema de salud, sin perjuicio de que éste es un derecho que ha sido reconocido por su carácter de fundamental y el cual aparece en el artículo 49 de la Constitución que se refiere también al carácter prestacional que tiene esta garantía. La protección del derecho a la salud significa “el disfrute del más alto nivel de salud física y mental posible, razón por lo cual, no sólo envuelve la prevención de la enfermedad, sino también el tratamiento, la recuperación y la rehabilitación de la misma”.[282] En este sentido, el Estado tiene la obligación de garantizar la atención médica de quienes lo requieran. Desde los instrumentos internacionales que han sido planteados en la jurisprudencia constitucional, se reconocen como elementos básicos de la garantía de tal derecho: la disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad, la calidad y la prohibición de discriminación de los bienes y servicios de salud.[283] Estos fueron reiterados casi integralmente en la Ley 1751 de 2015 en su artículo 6.

 

319.       En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional se ha referido a la prestación de los servicios de salud a personas mayores, como sujetos de especial protección constitucional respecto de quienes se exige un trato preferencial en cumplimiento del artículo 13 de la Constitución y del principio de solidaridad (art. 1 y 95 de la Constitución). Al respecto, ha reiterado que “los adultos mayores necesitan una protección preferente, debido a las especiales condiciones en que se encuentran. Por ello, el Estado tiene el deber de garantizar los servicios de seguridad social integral a estas personas, dentro de los cuales se encuentra la atención en salud”.[284]

 

320.       De igual forma, esta Corporación ha destacado, de conformidad con el texto del artículo 46 Superior, que la responsabilidad de la protección y cuidado de los adultos mayores recae en la familia, la sociedad y el Estado.[285] De ahí que, por vía de la acción de tutela, el juez constitucional pueda exigir el restablecimiento inmediato de estos sujetos de especial protección constitucional cuando, incluso, los particulares omitan su deber de cuidado y atención especial.[286]

 

321.       En este orden de ideas, la Sala no advierte ningún tipo de contradicción entre la garantía del derecho a la salud para personas mayores a la que se refiere el artículo 19 de la Convención, pues precisamente materializa el enfoque diferencial que ha sido exigido en la jurisprudencia constitucional a favor de esta población con especial protección.

 

322.       Ahora, la Convención va más allá en la garantía del derecho a la salud y se refiere de manera específica a dos asuntos que adquieren relevancia por la población a la que se beneficia como lo son el derecho a brindar el consentimiento libre e informado, y el recibir servicios de cuidado a largo plazo.

 

323.       Como bien lo expuso el Ministerio de Salud en su intervención el derecho a brindar el consentimiento libre e informado así como la posibilidad de manifestar la voluntad anticipada es un derecho con amplio reconocimiento legal, el cual, incluso, ha sido desarrollado por la Corte Constitucional en su jurisprudencia.[287] Este derecho se ha entendido como parte o elemento para la materialización de otras garantizas constitucionales como el derecho a la salud, al acceso a la información, la autonomía e integridad personal, el derecho al libre desarrollo de la personalidad, la libertad individual y el pluralismo. De acuerdo con la Sentencia T-059 de 2018 se advierten los siguientes elementos fundamentales que han sido destacados en la jurisprudencia constitucional:

 

“(i) El consentimiento informado en el ámbito de las intervenciones de la salud materializa importantes postulados constitucionales como el principio de autonomía, el derecho a la información y el derecho a la salud, entre otros. Pese a ello, este mandato no es absoluto y debe ponderarse con otros principios como el de beneficencia, que prevalece en situaciones excepcionales.

 

“(ii) El consentimiento informado debe ser libre, esto es, voluntario y sin que medie ninguna interferencia indebida o coacción; e informado, en el sentido de que la información provista debe ser suficiente, oportuna, completa, accesible, fidedigna y oficiosa.

 

“(iii) En algunos eventos y según al grado de complejidad e invasión del procedimiento médico a realizar, es necesario un consentimiento informado cualificado. Bajo este criterio, la información suministrada al paciente para tomar su decisión se encuentra directamente relacionada con la complejidad del procedimiento y, por ello, éste tiene mayor capacidad de decisión sobre su cuerpo en relación a la intervención quirúrgica anticonceptiva. Así mismo, en estos escenarios se deben exigir ciertas formalidades para que dicho consentimiento sea válido, tales como que se dé por escrito y que sea persistente. Lo anterior, con el fin de reforzar las garantías de autonomía, información y salud de los pacientes.”

 

324.       En este orden de ideas, para la Corte no se advierte ningún tipo de contradicción frente al artículo 11 de la Convención, en tanto que el mismo recoge los elementos fundamentales que han sido observados por esta Corporación al desarrollar el derecho al consentimiento informado, el cual tiene impacto directo en la materialización de otros derechos constitucionales. En efecto, la posibilidad de realizar tratamientos o intervenciones médicas se encuentra restringida a que el paciente brinde o manifieste su sentimiento libre e informado. Para ello, se debe cumplir con una carga de información por parte del personal médico, cuyas características también coinciden de manera esencial con las dispuestas por la jurisprudencia constitucional. Eventualmente, esta exigencia del consentimiento podrá superarse ante situaciones excepcionales como la emergencia médica, también coincide con los escenarios a los que se ha referido esta Corporación.[288] Razón por la cual, se entiende que el artículo convencional resulta legítimo a la luz de la Constitución, así como que resulta idóneo para alcanzar sus finalidades que han sido expresamente planteadas en la jurisprudencia constitucional.

 

325.       El artículo 12 de la Convención se refiere entonces al derecho que tienen las personas mayores de recibir cuidados a largo plazo. Sobre los beneficios que tienen este tipo de servicios, el Ministerio de Salud realizó un resumen muy claro, así como sobre la falta de determinación de un derecho concreto en la legislación nacional. Ello no es óbice para que esta Sala reconozca que este tipo de atención se encuentra en el marco de la órbita de protección del propio derecho a la salud. En efecto, lo que permite la consagración específica de este artículo es ahondar en la garantía del derecho a la salud a favor de una población a la que el Estado, la sociedad y la familia les debe un trato preferencial, tal como lo ha reiterado la Corte Constitucional.

 

326.       Por otro lado, en relación con estos artículos analizados cabe mencionar que la familia es uno de los puntos esenciales en el cuidado de los adultos mayores, y que hace parte de la exigencia de brindar una atención adecuada la cual no se limita a la que brinda el Estado directamente o a través de particulares, sino que también involucra al núcleo cercano del paciente mayor. Por eso, el artículo 12 de la Convención exige la creación de medidas de apoyo para las familias y cuidadores, en consonancia con la misma exigencia que realiza el artículo 46 de la Constitución cuyo contenido se ha reiterado de manera constante en esta sentencia. Así mismo, dentro de las obligaciones específicas que asume el Estado en el artículo 19 para la garantía del derecho a la salud, aparece consignado la necesidad de garantizar el acompañamiento y capacitación de quienes realizan labores de cuidado de los adultos mayores, inclusive si se trata de la familia.

 

327.       Finalmente, la Sala observa que en los artículos 12 como 19, la Convención reitera la necesidad de garantizar el acceso de las personas mayores a los cuidados paliativos, tal y como se hace inicialmente en el artículo 6 de la Convención. Este es un asunto sobre el que se enfatiza de manera constante en los derechos que la Convención reconoce a favor de la población mayor de edad, y que también se encuentra en consonancia con las finalidades de la Constitución Política. No solo en lo que respecta a la garantía propia del derecho a la salud como parte de los servicios médicos que deben ofrecerse a las personas con enfermedades terminales, crónicas, degenerativas e irreversibles, sino que esta Corporación ha señalado que este tipo de cuidados tienen una relación intrínseca con la garantía del derecho a la vida digna de las personas.[289]

 

328.       Estas últimas razones simplemente refuerzan la coincidencia que tienen estos artículos 11, 12, 17 y 19 de la Convención con los parámetros constitucionales del ordenamiento interno. Por consiguiente, también se declarará su exequibilidad.

 

329.       Sigue la Corte con el análisis del artículo 14 de la Convención, el cual establece:

 

ARTÍCULO 14

DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DE OPINIÓN Y AL ACCESO A LA INFORMACIÓN

 

“La persona mayor tiene derecho a la libertad de expresión y opinión y al acceso a la información, en igualdad de condiciones con otros sectores de la población y por los medios de su elección.

 

“Los Estados Parte adoptarán medidas destinadas a garantizar a la persona mayor el ejercicio efectivo de dichos derechos.”

 

330.       El Ministerio Público indicó frente a este artículo que “no hay lugar a formular reproches de constitucionalidad a la norma en mención, en la medida en que esta replica los postulados constitucionales que fijan la libertad de expresión, opinión e información y reconoce la especial garantía que el Estado le debe a las personas mayores en su ejercicio”.[290]

 

331.       El ciudadano Harold Sua Montaña manifestó que “[e]stá vedada cualquier interpretación de la misma que conlleve a avalar medios de elección manifiestamente absurdos e irrazonables de acuerdo con los conocimientos jurídico-filosóficos de larga trayectoria y continuo grado de aceptación acerca de la voluntad, la libertad y la autonomía.”

 

332.       Tal como lo anota la Procuraduría, la Sala considera que no se presenta ningún tipo de contradicción entre el artículo 14 de la Convención y los preceptos constitucionales. Por el contrario, esta norma exalta respecto de la población adulta una mayor garantía de los derechos constitucionales a la libertad de expresión y opinión y al acceso a la información. Así, estas libertades se encuentran expresamente consagradas en el artículo 20 de la Constitución, así como en el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos[291], en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[292] y en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[293]. Estas garantías son condición fundamental para la democracia, así como que son imprescindibles para el ejercicio de otros derechos fundamentales.[294]

 

333.       En cuanto al acceso a la información, es de anotar que el artículo 23 de la Constitución se relaciona con este derecho, puesto que, por conducto del derecho de petición, cualquier persona, incluidos los adultos mayores pueden acceder a la información.

 

334.       Así pues, el hecho que la Convención se refiera a la garantía reforzada que debe derivarse de estos derechos frente a las personas mayores, exalta el deber especial de protección que la Constitución ha dispuesto a favor de esta parte de la sociedad. En consecuencia, se estima que el artículo es exequible.

 

335.       Ahora se analizarán los artículos 15 y 26 de la Convención sub examine, los cuales presentan algunas discusiones comunes. Tales disposiciones establecen:

 

 

ARTÍCULO 15

DERECHO A LA NACIONALIDAD Y A LA LIBERTAD DE CIRCULACIÓN

 

“La persona mayor tiene derecho a la libertad de circulación, a la libertad para elegir su residencia y a poseer una nacionalidad en igualdad de condiciones con los demás sectores de la población, sin discriminación por razones de edad.

 

“Los Estados Parte adoptarán medidas destinadas a garantizar a la persona mayor el ejercicio efectivo de dichos derechos.

 

ARTÍCULO 26

DERECHO A LA ACCESIBILIDAD Y A LA MOVILIDAD PERSONAL

 

“La persona mayor tiene derecho a la accesibilidad al entorno físico, social, económico y cultural, y a su movilidad personal.

 

“A fin de garantizar la accesibilidad y la movilidad personal de la persona mayor para que pueda vivir en forma independiente y participar plenamente en todos los aspectos de la vida, los Estados Parte adoptarán de manera progresiva medidas pertinentes para asegurar el acceso de la persona mayor, en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales. Estas medidas, que incluirán la identificación y eliminación de obstáculos y barreras de acceso, se aplicarán, entre otras cosas, a:

 

“a) Los edificios, las vías públicas, el transporte y otras instalaciones exteriores e interiores como centros educativos, viviendas, instalaciones médicas y lugares de trabajo.

 

“b) Los servicios de información, comunicaciones y de otro tipo, incluidos los servicios electrónicos y de emergencia.

 

“Los Estados Parte también adoptarán las medidas pertinentes para:

 

“a) Desarrollar, promulgar y supervisar la aplicación de normas mínimas y directrices sobre la accesibilidad de las instalaciones y los servicios abiertos al público o de uso público.

 

“b) Asegurar que las entidades públicas y privadas que proporcionan instalaciones y servicios abiertos al público o de uso público tengan en cuenta todos los aspectos de su accesibilidad para la persona mayor.

 

“c) Ofrecer formación a todas las personas involucradas en los problemas de accesibilidad que enfrenta la persona mayor.

 

“d) Promover otras formas adecuadas de asistencia y apoyo a la persona mayor para asegurar su acceso a la información.

 

“e) Promover el acceso de la persona mayor a los nuevos sistemas y tecnologías de la información y las comunicaciones, incluida Internet y que estas sean accesibles al menor costo posible.

 

“f) Propiciar el acceso a tarifas preferenciales o gratuitas de los servicios de transporte público o de uso público a la persona mayor.

 

“g) Promover iniciativas en los servicios de transporte público o de uso público para que haya asientos reservados para la persona mayor, los cuales deberán ser identificados con la señalización correspondiente.

 

“h) Dotar a los edificios y otras instalaciones abiertas al público de señalización en formatos de fácil lectura, comprensión y adecuados para la persona mayor.”

 

 

336.       Para la Procuraduría General de la Nación, el artículo 15 también responde a los postulados constitucionales que exigen la protección especial de las personas mayores. Estima que el derecho a la libre circulación adquiere gran relevancia en su garantía a favor de las personas de edad avanzada, “en consideración a los constantes inconvenientes que algunas de ellas tienen que afrontar debido al natural deterioro de su estado de salud, que muchas veces les impide circular libremente en igualdad de condiciones que los demás.”[295]

 

337.       En cuanto al artículo 26, la Vista Fiscal señala que el Estado debe adoptar de manera progresiva las medidas que aseguren el acceso a los servicios de transporte, al entorno físico, espacios abiertos al público, entre otros. A su juicio, “los cambios fisiológicos causados por el paso del tiempo pueden significar un obstáculo para el ejercicio de los derechos fundamentales a la salud, la locomoción e incluso el disfrute del medio ambiente, y es allí donde radica la necesidad de dictar previsiones que preparen el entorno para esta etapa de la vida”.[296]

 

338.       De acuerdo con el artículo 15 de la Convención, se garantiza el derecho de las personas mayores a circular libremente, a elegir su residencia y a tener una nacionalidad, sin que en ninguno de tales ámbitos se puedan dar actuaciones discriminatorias en razón a la edad. En tal sentido, los Estados Parte deberán adoptar las medidas a las que haya lugar. Por su parte, el artículo 26 de la Convención se refiere al derecho a la accesibilidad al entorno físico, social, económico y cultural, y a la movilidad personal. Para ello exige a los Estados Parte ir realizando adecuaciones arquitectónicas y de infraestructura para que las personas mayores puedan vivir de forma independiente e integrarse a la vida social.

 

339.       En el ordenamiento interno se reconoce el derecho a la personalidad jurídica en el artículo 14 de la Constitución,[297] en el cual se desagregan algunos atributos, siendo la nacionalidad uno de ellos.[298] La nacionalidad es la figura que “refleja un vínculo natural o jurídico entre una persona y un Estado, a partir del cual surge una relación de fidelidad y protección mutuas y un conjunto de derechos y obligaciones”.[299] La jurisprudencia constitucional ha entendido que la nacionalidad es un derecho fundamental autónomo, el cual se configura en tres dimensiones: (i) adquirir la nacionalidad, (ii) no ser privado de ella y (iii) a cambiarla.[300] En el caso de Colombia, la nacionalidad se adquiere por nacimiento o por adopción, de conformidad con el artículo 96 de la Constitución.

 

340.       Por su parte, el derecho a la libre circulación se encuentra consagrado en el artículo 24 de la Constitución.[301] Al respecto la jurisprudencia ha entendido que se trata de un “derecho de orden prestacional y de carácter programático. En virtud del carácter prestacional del derecho, se entiende que la infraestructura necesaria para hacer posible su ejercicio, requiere de grandes erogaciones económicas y de la actuación permanente y coordinada del Estado. En esa misma dirección, su faceta programática implica que el pleno e integral cumplimiento del derecho no puede ser exigido de forma instantánea, ya que requiere tiempo apropiar y destinar los recursos suficientes para adecuar las condiciones existentes”.[302]

 

341.       De igual forma, este derecho no tiene un carácter absoluto, sino que puede ser objeto de las restricciones, las cuales no puede desconocer el núcleo esencial del derecho. Esto es, debe tratarse de prohibiciones a la movilidad que sean razonables, proporcionales y necesarios para cumplir alguna finalidad particular, por ejemplo, el orden público, la estabilidad institucional, la convivencia pacífica u otros asuntos de interés general.[303]

 

342.       Adicional a lo anterior, el derecho en comento también exige contar con la infraestructura mínima para poder movilizarse y con mayor razón en el caso de sujetos de especial protección constitucional respecto de quienes se predican barreras para acceder a ciertos lugares por no contar con la infraestructura para movilizarse. En este tipo de eventos, la Corte Constitucional se ha referido a la necesidad de aplicar medidas afirmativas para garantizar el derecho a la libre locomoción de sujetos de especial protección constitucional como son las personas en condición de discapacidad.[304]

 

343.       Respecto del derecho a la nacionalidad, la Sala Plena considera que la norma convencional es totalmente compatible con el artículo 96 de la Constitución, puesto que en el derecho doméstico no existe ninguna norma constitucional o legal que impida al adulto mayor a tener una nacionalidad.

 

344.       Ahora bien, frente al derecho a la libre circulación es preciso analizar algunos puntos.

 

345.       Primero, al tratarse de una consagración específica para el caso de las personas mayores, quienes eventualmente por su condición de salud pudieran tener algunas limitaciones para desplazarse y que ello se traduzca en una barrera para el ejercicio de este derecho fundamental, lo cierto es que la jurisprudencia constitucional ha admitido la exigencia de que, bajo parámetros de razonabilidad, se deben eliminar los obstáculos desproporcionados que limiten el derecho a la libre locomoción de los sujetos respecto de los cuales la Constitución exige un trato preferente. Por ello resulta relevante que la Convención se refiera de manera particular a esta garantía a favor de los adultos mayores, en tanto que también propugna por la garantía de su igualdad material, en la medida en que las barreras arquitectónicas u otras no deben suponer una limitación para el ejercicio de su derecho fundamental a movilizarse libremente. No obstante, ello no quiere decir que su garantía sea exigible de forma inmediata, dado su carácter prestacional y programático mencionados.

 

346.       En esta misma línea, el artículo 26 relativo al derecho a la accesibilidad va de la mano con lo descrito en el párrafo anterior; de ahí que la garantía del derecho a la locomoción es una condición para la protección de otro tipo de derechos como la posibilidad de las personas mayores de llevar una vida autónoma e independiente en los términos descritos en el análisis de los artículos 7 y 8 de la Convención. Adicionalmente, la garantía de este derecho para lograr la accesibilidad e integración a la vida social se articula con la obligación contenida en el artículo 46 de la Constitución, de acuerdo con la cual se debe promover la integración de las personas de la tercera edad a la vida activa y comunitaria.

 

347.       En consecuencia, los artículos 15 y 26 también se adecúan a las finalidades constitucionales y serán declarados exequibles.

 

348.       Sigue la Sala con el examen materia del artículo 16, el cual dispone:

 

ARTÍCULO 16

DERECHO A LA PRIVACIDAD Y A LA INTIMIDAD

 

“La persona mayor tiene derecho a la privacidad y a la intimidad y a no ser objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, familia, hogar o unidad doméstica, o cualquier ámbito en el que se desenvuelvan, así como en su correspondencia o cualquier otro tipo de comunicación.

 

“La persona mayor tiene derecho a no ser objeto de agresiones contra su dignidad, honor y reputación, y a la privacidad en los actos de higiene o en las actividades que desarrolle, independientemente del ámbito en el que se desenvuelva.

 

“Los Estados Parte adoptarán las medidas necesarias para garantizar estos derechos, particularmente a la persona mayor que recibe servicios de cuidado a largo plazo.”

 

349.       Para el Ministerio Público este derecho es trascendente para las personas mayores, quienes podrían verse expuestas a injerencias externas cuando reciben cuidados a largo plazo en centros de protección social o instituciones privadas que prestan servicios de cuidado integral. A su juicio, esto supone un desarrollo de los postulados constitucionales que promueven la garantía especial de los derechos de las personas mayores.

 

350.       El artículo 16 se refiere al derecho de las personas mayores a no ser objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su privacidad e intimidad, respecto de distintos ámbitos de su vida privada, familiar, o cualquiera otro en el que se desenvuelvan. De igual manera, se proscribe cualquier actuación agresiva o violenta que pueda afectar su dignidad, honor y reputación. Los Estados Parte deberán adoptar las medidas que se requieran para el cumplimiento de estos mandatos, y especialmente frente a quienes reciben servicios de cuidado a largo plazo.

 

351.       El derecho a la intimidad se encuentra consagrado en el artículo 15 de la Constitución.[305] Para la Corte este derecho supone “la preservación de un espacio personal, aislado de la injerencia de otros”,[306] es decir, se trata de un ámbito reservado en el que, con independencia de la propiedad o administración del inmueble en el que se encuentre una persona, no podrá ser molestado de manera arbitraria e ilegal. En concreto, se ha reconocido que la intimidad se predica, por ejemplo, de asuntos relativos a las relaciones familiares, sus costumbres, creencias religiosas, prácticas sexuales, salud, comunicaciones personales, entre otras cosas.[307]

 

352.       En línea con lo anterior, el artículo 16 de la Convención responde a tales postulados constitucionales, ya que garantiza el derecho a la intimidad de manera específica para las personas mayores respecto de quienes, además, el Estado tiene un deber de trato preferencial por su presunta condición de vulnerabilidad. El reconocimiento de este derecho adquiere una importancia superior en tratándose de personas de avanzada edad, quienes suelen requerir del apoyo de terceras personas -familiares o cuidadores- que les ayude en la satisfacción de sus necesidades básicas. Dependiendo de las circunstancias particulares, ese apoyo se requerirá en distintos grados que afectan escenarios propios de la intimidad de esa persona. Sobre todo, cuando viven en centros de protección social o instituciones privadas que brindan cuidados a largo plazo, en los que deben someterse a unas exigencias para poder vivir en esos espacios.

 

353.       Por lo anterior, la Sala destaca la importancia que tiene esta disposición al proscribir cualquier tipo de injerencia arbitraria o ilegal en la vida de los adultos mayores, es decir, cualquier injerencia más allá de su voluntad. Mucho menos, y en consonancia con lo expuesto en el examen de los artículos 6, 9 y 10, que sean objeto de agresiones que pongan en riesgo o afecten su honor, reputación, dignidad y privacidad. De ahí que, este artículo también resulta legítimo a la luz de la Constitución, y de los parámetros que guían la protección especial de las personas mayores en Colombia.

 

354.       Pasa la Corte a examinar el contenido del artículo 18, el cual se transcribe a continuación:

ARTÍCULO 18

DERECHO AL TRABAJO

 

“La persona mayor tiene derecho al trabajo digno y decente y a la igualdad de oportunidades y de trato respecto de los otros trabajadores, sea cual fuere su edad.

 

“Los Estados Parte adoptarán medidas para impedir la discriminación laboral de la persona mayor. Queda prohibida cualquier distinción que no se base en las exigencias propias de la naturaleza del cargo, de conformidad con la legislación nacional y en forma apropiada a las condiciones locales. El empleo o la ocupación debe contar con las mismas garantías, beneficios, derechos laborales y sindicales, y ser remunerado por el mismo salario aplicable a todos los trabajadores frente a iguales tareas y responsabilidades.

 

“Los Estados Parte adoptarán las medidas legislativas, administrativas o de otra índole para promover el empleo formal de la persona mayor y regular las distintas formas de autoempleo y el empleo doméstico, con miras a prevenir abusos y garantizar una adecuada cobertura social y el reconocimiento del trabajo no remunerado.

 

“Los Estados Parte promoverán programas y medidas que faciliten una transición gradual a la jubilación, para lo cual podrán contar con la participación de las organizaciones representativas de empleadores y trabajadores y de otros organismos interesados.

 

“Los Estados Parte promoverán políticas laborales dirigidas a propiciar que las condiciones, el ambiente de trabajo, horarios y la organización de las tareas sean adecuadas a las necesidades y características de la persona mayor.

 

“Los Estados Parte alentarán el diseño de programas para la capacitación y certificación de conocimiento y saberes para promover el acceso de la persona mayor a mercados laborales más inclusivos.”

 

355.       De acuerdo con la Procuraduría, el presente artículo requiere fijar una interpretación relativa a la edad de retiro forzoso como causal objetiva de retiro del ordenamiento jurídico colombiano, y respecto de la cual la Corte ya consideró que es válido imponer una regla que fije la edad para el desempeño de funciones públicas, en virtud de la necesidad de renovación de los cargos públicos. A su juicio, la imposición de una edad no comporta un acto de discriminación, ya que con ello se “materializa el principio de igualdad de oportunidades en el acceso a cargos públicos (art. 13 y 40.7, C.P.). el derecho al trabajo (art. 25, C.P.), la obligación del Estado de propiciar la ubicación laboral de las personas en esas de trabajar (art. 54, C.P.) y la autorización constitucional para intervenir en materia de empleo del talento humano (art. 334, C.P.), lo que se articula como una medida necesaria e idónea para redistribuir y renovar el personal al servicio del Estado, al tiempo que promueve criterios positivos en favor de la población mayor para que puedan continuar en el ejercicio de sus funciones durante un tiempo determinado.”[308]

 

356.       Por su parte, el ciudadano Harold Sua Montaña expresó que “[e]stá vedada cualquier interpretación de la misma que impida exigir para le elección de los Magistrados de las Altas Cortes el no haber llegado a la edad de retiro forzoso como lo permite el artículo 233 de la Constitución”.[309]

 

357.       El artículo objeto de análisis se refiere al derecho universal al trabajo y lo hace exigible de manera particular respecto de las personas mayores de 60 años, quienes también tienen derecho a un trabajo digno y decente, en igualdad de oportunidades y de trato respecto de los otros trabajadores. Para ello, se imponen como obligaciones a los Estados el adoptar medidas que impidan la discriminación laboral de las personas de edad avanzada, así como políticas para propiciar que las condiciones de trabajo sean adecuadas para las necesidades de la persona mayor. De igual forma, deberán promover el empleo formal y regular figuras de autoempleo o empleo doméstico, con el fin de reconocer el trabajo no remunerado.

 

358.       En el Preámbulo, y los artículos 1 y 25 de la Constitución se prevé el trabajo como base fundante y principio rector del Estado social de derecho para la garantía de un orden justo, así como derecho fundamental. Así, al Estado le corresponde garantizar condiciones dignas a partir de políticas que permitan irradiar la garantía de las oportunidades laborales.[310] El artículo 53 de la Constitución consagra las garantías laborales, y en particular protege la igualdad de oportunidades para los trabajadores, la remuneración vital y móvil, estabilidad en el empleo, irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales y a conciliar sobre derechos inciertos, el principio de favorabilidad del trabajador y, entre otras, la protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

 

359.       En relación con las personas mayores, la Constitución en el artículo 53 de la Constitución no se refiere a una protección específica en el ámbito laboral, sin perjuicio de que ello pueda derivarse del artículo 46 de la Constitución que propende por la integración de quienes se encuentran en la tercera edad y una especial atención para aquellos que se encuentran en situación de indigencia. Empero, lo cierto es que la norma convencional impone al Estado colombiano una carga especial en relación con la inserción laboral de las personas mayores que no cuentan con una pensión, [311] en especial, frente al grupo de las mujeres adultas, quienes hacen parte del segmento más discriminado debido a la edad.[312]

 

360.       Así, si bien la Ley 2040 de 2020 tiene por objeto “impulsar el empleo de las personas adultas mayores que no gozan de pensión, promoviendo la autonomía y autosuficiencia económica del adulto mayor, garantizando así el envejecimiento activo, satisfactorio y saludable de la población colombiana” por medio del establecimiento de beneficios tributarios por la contratación de adultos mayores, es menester continuar con la creación de empleos focalizados en este grupo etario.

 

361.       Ahora bien, como se advirtió en acápites previos,[313] el artículo 233 de la Constitución consagra la edad de retiro forzoso como causal objetiva de finalización del periodo para los Magistrados de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia. De igual forma, en virtud al artículo 125 de la Constitución en el que se impone en cabeza del Congreso establecer nuevas causales de retiro de la función pública, actualmente la Ley 1821 de 2016 se refiere a la edad de retiro forzoso a los 70 años de edad, que se justifica en el derecho a la renovación generacional, que incluye el artículo 40.7 de la Constitución, así como en el principio a la igualdad de oportunidades en el acceso a los cargos públicos derivado del artículo 13 de la Constitución.[314]

 

362.       El artículo 1 de dicha ley dispone el retiro inmediato del cargo público al cumplir la edad mencionada, y no da lugar a reintegración alguna. En el segundo inciso de la norma se exceptúan a algunos funcionarios como, entre otros, los de elección popular. Estas excepciones corresponden a escenarios en los que, por la naturaleza del cargo, se involucran otros derechos como los políticos y la garantía a la democracia que hacen desproporcionado el retiro del funcionario elegido antes del periodo institucional.[315]

 

363.       El artículo 18 de la Convención determina que, sin importar la edad, deberá procurarse el derecho al trabajo digno, en igualdad de oportunidades para las personas. A juicio de la Corte, este mandato no riñe con los presupuestos constitucionales, ni con el establecimiento de una edad de retiro forzoso la cual fue determinada por el legislador como causal del retiro del servicio público. En efecto, esta medida compatibiliza el derecho al trabajo de las personas, con el derecho de relevo generacional para el acceso a cargos públicos, el cual también tiene un rango constitucional. Ello no restringe de modo alguno la posibilidad de que las personas mayores puedan acceder a trabajos en el sector privado, espacios en los que se les deberán procurar todas las garantías laborales a las que se refiere el artículo 53 Superior.

 

364.       Como lo ha dispuesto esta Corporación, la edad de retiro forzoso es una institución que es compatible con los presupuestos constitucionales, cuando no se involucren otro tipo de principios o derechos constitucionales que hagan necesario revaluar su aplicación en un caso concreto. En lo que respecta al derecho de la persona mayor para trabajar, es un interés que ha sido sopesado por esta Corporación y que se ha estimado que resulta proporcional su limitación frente al mandato constitucional del artículo 40.7., sobre todo, como se mencionaba, cuando estas personas mantienen la posibilidad de vincularse en el sector privado. También resulta relevante que el artículo 18 de la Convención no suprime la posibilidad de que para los cargos públicos pueda haber un límite de edad.

 

365.       De lo anterior, la Sala Plena entiende que la garantía del derecho al trabajo que realiza la Convención sub examine se articula con los preceptos y finalidades constitucionales, ya que resalta la protección especial que debe bridarse a los adultos mayores en materia laboral, lo cual constituye un elemento cardinal para la promoción de su integración a la vida activa social, y que, por demás, exalta la posibilidad de materializar sus derechos al mínimo vital, y a vivir una vida autónoma e independiente.

 

366.       La determinación de una edad de retiro forzoso de los cargos públicos no representa entonces una contradicción con el mandato convencional, sino que ante una lectura integral, se trata de una limitación parcial y razonable que busca la materialización de otro derecho constitucional como lo es el relevo generacional. Esto, por demás, no representa una restricción de los derechos al mínimo vital y a vivir una vida autónoma, ya que las personas mayores cuentan con la posibilidad de, si así lo deciden, continuar laborando en el sector privado, o acceder a alguna de las prestaciones económica que ofrece el sistema de seguridad social para cubrir el riesgo de la vejez. En consecuencia, este artículo de la Convención será declarado exequible.

 

367.       Por otra parte, el artículo 20 de la Convención establece:

 

ARTÍCULO 20

DERECHO A LA EDUCACIÓN

 

“La persona mayor tiene derecho a la educación en igualdad de condiciones con otros sectores de la población y sin discriminación, en las modalidades definidas por cada uno de los Estados Parte, y a participar en los programas educativos existentes en todos los niveles, y a compartir sus conocimientos y experiencias con todas las generaciones.

 

“Los Estados Parte garantizarán el ejercicio efectivo del derecho a la educación de la persona mayor y se comprometen a:

 

“a) Facilitar a la persona mayor el acceso a programas educativos y de formación adecuados que permitan el acceso, entre otros, a los distintos niveles del ciclo educativo, a programas de alfabetización y postalfabetización, formación técnica y profesional, y a la educación permanente continua, en especial a los grupos en situación de vulnerabilidad.

 

“b) Promover el desarrollo de programas, materiales y formatos educativos adecuados y accesibles para la persona mayor que atiendan sus necesidades, preferencias, aptitudes, motivaciones e identidad cultural.

 

“c) Adoptar las medidas necesarias para reducir y, progresivamente, eliminar las barreras y las dificultades de acceso a los bienes y servicios educativos en el medio rural.

 

“d) Promover la educación y formación de la persona mayor en el uso de las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC) para minimizar la brecha digital, generacional y geográfica e incrementar la integración social y comunitaria.

 

“e) Diseñar e implementar políticas activas para erradicar el analfabetismo de la persona mayor y, en especial, de las mujeres y grupos en situación de vulnerabilidad.

 

“f) Fomentar y facilitar la participación activa de la persona mayor en actividades educativas, tanto formales como no formales.”

 

368.       La Procuraduría General de la Nación indicó que esta disposición no discrepa de ninguna manera con la Constitución, ya que precisamente se brinda un trato especial que reconoce la discriminación a que se ven sometidas las personas mayores en el ámbito educativo.

 

369.        El ciudadano Harold Sua Montaña expresó que “[e]stá vedada cualquier interpretación de la misma que restrinja el concepto de educación a la simple consecución de unos títulos académicos en vez el desarrollo del individuo (sic) hacia el culmen de sus capacidades dentro de los diferentes ámbitos de su existencia”.[316]

 

370.       El artículo 20 de la Convención dispone el derecho a la educación en igualdad de condiciones para todos los sectores de la población y sin discriminación. Para ello, los Estados Parte se comprometen a facilitar que las personas mayores puedan acceder a programas educativos en todos los niveles del ciclo educativo, que respondan a las necesidades propios de los adultos, promover la educación en nuevas tecnologías de la información para disminuir la brecha generacional, entre otras cosas.

 

371.       El derecho a la educación en su dimensión de servicio público se encuentra consagrado en los artículos 67[317] y 68[318] de la Constitución. La educación es obligatoria entre los 5 y los 15 años, pero ello no quiere decir que los adultos no tengan derecho a acceder a programas educativos. En efecto, el artículo 50 de la Ley 115 de 1994 prevé un programa dirigido a jóvenes y adultos que deseen completar su formación.

 

De acuerdo con la Corte Constitucional,

 

la obligación estatal de proveer educación para adultos se materializa en la creación de un sistema especial que consulte los intereses de un grupo poblacional específico, con el fin de que la necesidad de trabajar no impida que las personas mayores de edad reciban la educación que no les fue impartida durante su infancia y adolescencia. En este orden de ideas, la educación para adultos también consulta el contenido de adaptabilidad y responde a la realidad de los adultos como personas que se encuentran activas en el trabajo y que, en razón a su actividad, requieren de una flexibilidad especial que posibilite el acceso al sistema educativo.”[319]

 

372.       La Sala Plena entiende que el artículo 20 de la Convención resulta legítimo a la luz de los parámetros constitucionales relativos a la educación. Como se anotó, la educación para adultos mayores es una garantía propia de la Carta Política, respecto de la cual opera el criterio diferencial para adecuarla a las necesidades propias que tienen las personas mayores como trabajar, y flexibilidad horaria para cubrir otras necesidades de la adultez. En el caso de los adultos mayores, el artículo 20 es un avance en una garantía específica del derecho a la educación, para que también los programas educativos respondan a las circunstancias particulares de las personas de edad avanzada. En consecuencia, se declarará exequible el artículo en comento.

 

373.       Pasa ahora la Sala a examinar el contenido de los artículos 21 y 22 de la Convención objeto de análisis, el cual se transcribe a continuación:

 

ARTÍCULO 21

DERECHO A LA CULTURA

 

“La persona mayor tiene derecho a su identidad cultural, a participar en la vida cultural y artística de la comunidad, al disfrute de los beneficios del progreso científico y tecnológico y de otros productos de la diversidad cultural, así como a compartir sus conocimientos y experiencias con otras generaciones, en cualquiera de los contextos en los que se desarrolle.

 

“Los Estados Parte reconocerán, garantizarán y protegerán el derecho a la propiedad intelectual de la persona mayor, en condiciones de igualdad con los demás sectores de la población y de acuerdo con la legislación interna y los instrumentos internacionales adoptados en este ámbito.

 

“Los Estados Parte promoverán las medidas necesarias para asegurar el acceso preferencial de la persona mayor a los bienes y servicios culturales, en formatos y condiciones asequibles.

 

“Los Estados Parte fomentarán programas culturales para que la persona mayor pueda desarrollar y utilizar su potencial creativo, artístico e intelectual, para su beneficio y para el enriquecimiento de la sociedad como agente transmisor de valores, conocimientos y cultura.

 

“Los Estados Parte impulsarán la participación de las organizaciones de personas mayores en la planificación, realización y divulgación de proyectos educativos y culturales.

 

“Los Estados Parte incentivarán, mediante acciones de reconocimiento y estímulo, los aportes de la persona mayor a las diferentes expresiones artísticas y culturales.

 

ARTÍCULO 22

DERECHO A LA RECREACIÓN, AL ESPARCIMIENTO Y AL DEPORTE

 

“La persona mayor tiene derecho a la recreación, la actividad física, el esparcimiento y el deporte.

 

“Los Estados Parte promoverán el desarrollo de servicios y programas de recreación, incluido el turismo, así como actividades de esparcimiento y deportivas que tengan en cuenta los intereses y las necesidades de la persona mayor, en particular de aquella que recibe servicios de cuidado a largo plazo, con el objeto de mejorar su salud y calidad de vida en todas sus dimensiones y promover su autorrealización, independencia, autonomía e inclusión en la comunidad.

 

“La persona mayor podrá participar en el establecimiento, gestión y evaluación de dichos servicios, programas o actividades.”

 

374.       De acuerdo con la Vista Fiscal, estos artículos son otra manera en la que se pretende materializar el derecho a la igualdad y la prohibición de discriminación por razones de la edad “al permitir que las personas mayores disfruten de la vida cultural, artística y de esparcimiento consolidada en la comunidad al tiempo que participan y se integran a sus dinámicas”.[320] Igualmente, señaló que la determinación del derecho cultural para las personas mayores contribuye en el cumplimiento de otras prerrogativas constitucionales como lo es “la libertad de pensamiento y expresión, la enseñanza e investigación, la propiedad intelectual y la protección de diversas manifestaciones culturales y de aquellos bienes que conforman el patrimonio cultural e identitario de la nación (art. 20, 27, 61, 70 y 72 C.P.)”.[321] También destacó la importancia de haber elevado al rango de instrumento internacional la recreación, el esparcimiento y el deporte de las personas mayores, lo cual se asocia con los derechos a la salud y al tiempo libre.

 

375.       El artículo 21 se refiere a la posibilidad de participar en la vida cultural y artística, y a identificarse culturalmente. En concreto, el artículo protege el derecho a la propiedad intelectual de la persona mayor, la posibilidad de acceder de manera preferencial a bienes y servicios culturales, entre otras cosas. Por su parte, el artículo 22 ampara el derecho a la recreación, actividad física, esparcimiento y deporte. Para ello, los Estados deberán promover servicios y programas que garanticen esa posibilidad. De manera especial, se refiere a su garantía en los espacios en los que se brindan servicios de cuidado a largo plazo.

 

376.       En la Constitución Política se encuentra de manera expresa el derecho a la cultura para los niños (art. 44 de la Constitución). Su reconocimiento en el ordenamiento interno ha tenido lugar desde la jurisprudencia constitucional a partir de una interpretación sistemática del (i) artículo 2 de la Constitución que se refiere como fin esencial del Estado el de facilitar la participación de todos en la vida cultural de la Nación, (ii) el reconocimiento y protección de la diversidad cultural (art. 7 de la Constitución), y (iii) el deber del Estado de promover y fomentar el acceso a la cultura (art. 70 de la Constitución) y de incluir en los planes de desarrollo económico y social el fomento de la cultura (art. 71 de la Constitución).[322] Por su parte, el ejercicio del derecho al deporte, la recreación y aprovechamiento del tiempo libre se encuentra contenido en el artículo 52 de la Constitución.[323]

 

377.       Para la Sala estas dos disposiciones normativas tienen como finalidad también la aplicación del mandato de protección especial a favor de las personas mayores. Se trata de aspectos que son fundamentales para el desarrollo del ser humano, y respecto de los cuales se advierten características que contribuyen a la materialización de otros derechos como el de vivir de manera autónoma e independiente. Específicamente, frente al artículo 22 se encuentra una amplia relación también con lo ya expuesto frente al artículo 19 de la Convención, que determina el derecho a la salud de las personas mayores, y se refiere a la importancia de formular, implementar y fortalecer las políticas públicas que buscan fomentar un envejecimiento activo y saludable. Específicamente, dado que el deporte es una práctica que facilita esta finalidad particular que se busca garantizar en el marco de las obligaciones del Estado frente al derecho a la salud.

 

378.       Se destaca igualmente la importancia de la garantía especial que se hace del derecho a la recreación en los centros que brinda servicios de cuidado a largo plazo para el adulto mayor.

 

379.       En suma, se entiende que estos artículos son compatibles con el marco constitucional, y las medidas idóneas para lograr los fines constitucionales que persigue el reconocimiento de tales derechos.

 

380.       Ahora, el artículo 23 de la Convención establece:

 

ARTÍCULO 23

DERECHO A LA PROPIEDAD

 

“Toda persona mayor tiene derecho al uso y goce de sus bienes y a no ser privada de estos por motivos de edad. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.

 

“Ninguna persona mayor puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.

 

“Los Estados Parte adoptarán todas las medidas necesarias para garantizarle a la persona mayor el ejercicio del derecho a la propiedad, incluida la libre disposición de sus bienes, y para prevenir el abuso y la enajenación ilegal de su propiedad.

 

“Los Estados Parte se comprometen a adoptar medidas para eliminar toda práctica administrativa o financiera que discrimine a la persona mayor, principalmente a las mujeres mayores y a los grupos en situación de vulnerabilidad respecto del ejercicio de su derecho a la propiedad.”

 

381.       El Ministerio Público señala que la garantía del derecho a la propiedad resulta fundamental en el caso de personas mayores, ya que “puede verse disminuido por actos de maltrato hacia las personas mayores”.[324] De cualquier modo, anota que no se advierte reparo alguno respecto del contenido de la Convención frente a la Constitución.

 

382.       Con el artículo 23 de la Convención, se garantiza de manera específica para las personas mayores el ejercicio de los atributos propios del derecho a la propiedad como lo son el uso, goce y disposición, y se prohíbe la privación injusta de sus bienes por razón de la edad. Así mismo se reproduce el derecho de que nadie podrá ser privado de sus bienes, salvo que por motivos de utilidad pública o interés social se requiera la propiedad, caso en el cual deberá pagarse una indemnización justa.

 

383.       La Sala no advierte ningún tipo de reproche respecto de este artículo frente a la Constitución. El artículo 58 Superior garantiza para todas las personas la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. De igual forma, la norma señala que cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social, al tiempo que indica que, por motivos de utilidad pública o interés social, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado y en los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio. En tal virtud, la norma analizada será declarada exequible.  

 

384.       Pasa la Sala a examinar el contenido del artículo 24, el cual establece:

 

ARTÍCULO 24

DERECHO A LA VIVIENDA

 

“La persona mayor tiene derecho a una vivienda digna y adecuada, y a vivir en entornos seguros, saludables, accesibles y adaptables a sus preferencias y necesidades.

 

“Los Estados Parte deberán adoptar las medidas pertinentes para promover el pleno goce de este derecho y facilitar que la persona mayor tenga acceso a servicios socio-sanitarios integrados y servicios de cuidados domiciliarios que le permitan residir en su propio domicilio conforme a su voluntad.

 

“Los Estados Parte deberán garantizar el derecho de la persona mayor a una vivienda digna y adecuada y adoptarán políticas de promoción del derecho a la vivienda y el acceso a la tierra reconociendo las necesidades de la persona mayor y la prioridad en la asignación a aquella que se encuentre en situación de vulnerabilidad. Asimismo, los Estados Parte fomentarán progresivamente el acceso al crédito de vivienda u otras formas de financiamiento sin discriminación, promoviendo, entre otros, la colaboración con el sector privado, la sociedad civil y otros actores sociales. Las políticas deberán tener especialmente en cuenta:

 

“a) La necesidad de construir o adaptar progresivamente soluciones habitacionales con el fin de que estas sean arquitectónicamente adecuadas y accesibles a los adultos mayores con discapacidad y con impedimentos relacionados con su movilidad.

 

“b) Las necesidades específicas de la persona mayor, particularmente aquellas que viven solas, a través de subsidios para el alquiler, apoyo a las renovaciones de la vivienda y otras medidas pertinentes, según la capacidad de los Estados Parte.

 

“Los Estados Parte promoverán el establecimiento de procedimientos expeditos de reclamación y justicia en caso de desalojos de personas mayores y adoptarán las medidas necesarias para protegerlas contra los desalojos forzosos ilegales.

 

“Los Estados Parte deberán promover programas para la prevención de accidentes en el entorno y el hogar de la persona mayor.”

 

385.       Para la Procuraduría General de la Nación “el artículo 24 de la Convención se acompasa con los preceptos constitucionales, porque concibe el derecho en términos de una vivienda digna y adecuada, atado a la descripción de entornos seguros, saludables, accesibles y adaptables, en atención a las necesidades y preferencias de la persona mayor”, y por ello agrega que “Esto, en el entendido de que se trata de un derecho económico y social, por ende, de naturaleza prestacional y progresiva, cuyo contenido debe ser definido legalmente según políticas públicas democráticamente adoptadas, derecho que en ciertos casos alcanza la categoría de fundamental, dada la conexidad que se pudiere tejer con la dignidad humana”.[325]

 

386.       Esta entidad también destaca que la disposición del artículo 24 exige como parte del goce del derecho que se puedan prestar servicios sociosanitarios integrados y de cuidado en el domicilio, lo cual refuerza el respeto por la dignidad humana de las personas mayores y el libre desarrollo de su personalidad. A su juicio, los estándares que fija la Convención para proteger el derecho a la vivienda de las personas mayores que incluye la oferta de subsidios y de formas de financiación para acceder a una vivienda, se acompasa con lo dispuesto en el artículo 51 de la Constitución, de acuerdo con el cual el Estado debe promover planes de vivienda de interés social y sistemas adecuados de financiación a largo plazo. De igual forma, en lo que se refiere el artículo 24 relacionado con el acceso a la tierra, encuentra justificación ya no solo en el precitado artículo 51 de la Constitución, sino también en el 64 que se refiere a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, con el fin de promover una mejor calidad de vida de los campesinos.

 

387.       Para la Procuradora, la Convención en este punto reitera el enfoque diferencial que debe guiar los procesos judiciales y/o administrativos para brindar un trato favorable a las personas mayores. En esa medida, estima que en su integridad el artículo 24 puntualiza el esquema de protección especial que se debe garantizar para este grupo.

 

388.       Con el artículo 24 de la Convención se protege el derecho a una vivienda digna de las personas de avanzada edad, lo cual exige un entorno seguro, saludable, accesible y adaptable a sus necesidades. En el marco de las garantías a las que se refiere se identifican: (i) el acceso en su domicilio a servicios de cuidado y sociosanitarios; (ii) el diseño de políticas para promover el acceso a la tierra tomando en consideración las necesidades propias de esta población, y priorizando los casos de las personas en las que concurren otras circunstancias de vulnerabilidad; (iii) el fomento para la adquisición de créditos vivienda; y, (iv) en caso de desalojos de personas mayores se adoptarán procesos expeditos de reclamación y justicia, así como medidas adicionalmente para protegerlas contra desalojos forzosos ilegales.

 

389.       El artículo 51 de la Constitución establece que todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna, y que el Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda. De acuerdo con la Corte Constitucional, contar con una vivienda digna supone el contar con un lugar, ya sea propio o ajeno, que le permita a las personas y las familias desarrollar unas condiciones mínimas de dignidad y satisfacer sus proyectos de vida.[326] Así, esta garantía tiene sin duda un carácter económico, social y programático cuya cobertura debe ser progresiva. Sin embargo, en algunos escenarios tiene la potencialidad de ser analizado como fundamental. Esto, cuando está en cabeza de algún sujeto de especial protección constitucional e íntimamente relacionado con otros derechos como la salud y la vida digna.[327]

 

390.       Por su parte, el artículo 24 de la Convención se fundamenta en estas mismas garantías constitucionales descritas, y las aplica al caso específico de las personas mayores, de manera que sean exigibles algunos aspectos propios de su realidad. Esto es el caso del acceso a los servicios sociosanitarios y de cuidado en el domicilio, y la garantía de la accesibilidad arquitectónica de las viviendas.

 

391.       La jurisprudencia de la Corte también ha reiterado que “el desalojo genera un impacto profundo en el derecho a la vivienda digna”,[328] sobre todo en los escenarios en los que se encuentran personas en situación de mayor vulnerabilidad. Sobre esta realidad, la Convención incluye un llamado a las autoridades para proteger de manera especial a la población mayor para que no sea objeto de desalojos forzosos e ilegales.

 

392.       En consecuencia, considera la Sala que este artículo también debe ser declarado exequible.

 

393.       Procede la Sala con el análisis del artículo 25 de la Convención, el cual reza:

 

ARTÍCULO 25

DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO

 

“La persona mayor tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos, a tal fin los Estados Parte adoptarán las medidas pertinentes para salvaguardar y promover el ejercicio de este derecho, entre ellas:

 

“a) Fomentar el desarrollo pleno de la persona mayor en armonía con la naturaleza.

 

“b) Garantizar el acceso de la persona mayor en condiciones de igualdad a servicios públicos básicos de agua potable y saneamiento, entre otros.”

 

394.       La Procuraduría General de la Nación recuerda el lugar trascendental que tiene la garantía del ambiente sano, en el marco de la Constitución Ecológica sobre la que se ha referido de manera extensa la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En relación con la mención al acceso a servicios públicos, considera que la Convención se refiere al derecho al saneamiento básico, y que se articula con la Constitución en la medida en que el Estado es el responsable de su prestación.

 

395.       Sobre este punto, la Corte considera que no se presenta ningún tipo de discusión en tanto que el derecho al ambiente sano se encuentra contenido también en el artículo 79 de la Constitución,[329] y su protección se encuentra ampliamente reconocido en la jurisprudencia constitucional.[330]

 

396.       En lo que respecta a la garantía de los servicios públicos básicos, se recuerda que esta Corporación ha sido enfática en que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios no pueden desconectarlos cuando en la vivienda se encuentre un sujeto de especial protección constitucional como lo son los adultos mayores.[331] Bajo este panorama, la Sala Plena entiende que en esta afirmación del artículo 25 de la Convención también se compatibiliza con los postulados y finalidades constitucionales. En consecuencia, también se declarará exequible el presente artículo.

 

397.       Continúa la Sala con el análisis de los artículos 27 y 28 que establecen:

 

ARTÍCULO 27

DERECHOS POLÍTICOS

 

“La persona mayor tiene derecho a la participación en la vida política y pública en igualdad de condiciones con los demás y a no ser discriminados por motivo de edad.

 

“La persona mayor tiene derecho a votar libremente y ser elegido, debiendo el Estado facilitar las condiciones y los medios para ejercer esos derechos.

 

“Los Estados Parte garantizarán a la persona mayor una participación plena y efectiva en su derecho a voto y adoptarán las siguientes medidas pertinentes para:

 

“a) Garantizar que los procedimientos, instalaciones y materiales electorales sean adecuados, accesibles y fáciles de entender y utilizar.

 

“b) Proteger el derecho de la persona mayor a emitir su voto en secreto en elecciones y referendos públicos, sin intimidación.

 

“c) Garantizar la libre expresión de la voluntad de la persona mayor como elector y a este fin, cuando sea necesario y con su consentimiento, permitir que una persona de su elección le preste asistencia para votar.

 

“d) Crear y fortalecer mecanismos de participación ciudadana con el objeto de incorporar en los procesos de toma de decisión en todos los niveles de Gobierno las opiniones, aportes y demandas de la persona mayor y de sus agrupaciones y asociaciones.

 

ARTÍCULO 28

DERECHO DE REUNIÓN Y DE ASOCIACIÓN

 

“La persona mayor tiene derecho a reunirse pacíficamente y a formar libremente sus propias agrupaciones o asociaciones, de conformidad con el derecho internacional de los derechos humanos.

 

“A tal fin los Estados Parte se comprometen a:

 

“a) Facilitar la creación y el reconocimiento legal de dichas agrupaciones o asociaciones, respetando su libertad de iniciativa y prestándoles apoyo para su formación y desempeño de acuerdo con la capacidad de los Estados Parte.

 

“b) Fortalecer las asociaciones de personas mayores y el desarrollo de liderazgos positivos que faciliten el logro de sus objetivos y la difusión de los derechos enunciados en la presente Convención.”

 

398.       En relación con el artículo 27, la Procuraduría explicó que la garantía del derecho al voto no debe restringirse en razón a la edad. Destacó que el Estado tiene la obligación de garantizar el efectivo ejercicio del sufragio en todos los tipos de elecciones que sean convocadas como formas de participación democrática (art. 103 de la Constitución). Esto tiene como consecuencia también el cumplimiento de uno de los fines esenciales del Estado como lo es que se debe garantizar que todos los ciudadanos puedan participar en las decisiones que los afectan (art. 2 de la Constitución).

 

399.       A su juicio, el artículo 27 de la Convención “impone la implementación de medidas garantistas para ejercer el derecho al voto de manera individual y focalizadas en las personas mayores cuya voluntad sea participar en el certamen electoral, y propendiendo por la prevención de acciones u omisiones que puedan manipular su libre decisión”.[332] De igual forma, expone que en el caso de esta población es fundamental propender por la eliminación de las barreras para votar, por lo que resulta legítimo a la luz de los artículos 13, 16, 40, 95.5 y 258 de la Constitución.

 

400.       Sobre la posibilidad de que el votante adulto mayor decida quién será la persona que le preste asistencia para votar, recuerda que esta Corporación en la Sentencia C-353 de 1994 dispuso la exequibilidad de las expresiones que podrían generar una restricción injustificada al derecho al sufragio como lo era que el acompañante debía ser algún familiar.

 

401.       Frente al artículo 28, el Ministerio Público explica que la edad no es una razón que justifique la restricción de los derechos de reunión y asociación. Se trata de garantías fundamentales que “permiten el desarrollo de las personas mediante la participación en la discusión pública y el intercambio de ideas y opiniones, para lo cual el estado debe ser garante de los espacios y fortalecimiento de las competencias requeridas en su ejercicio, sin perjuicio de la regulación legal que para el efecto ha expedido, procurando siempre una adecuada ponderación de los diferentes derechos que pueden converger y omitiendo restricciones y cargas que resultaren desproporcionadas”.[333]

 

402.       Tanto el artículo 27 como el 28 de la Convención sub examine se refieren a garantías esenciales para el desarrollo del régimen democrático, como lo son los derechos políticos y los derechos de reunión y asociación.

 

403.       El artículo 27 específicamente consagra el derecho a la participación en la vida política y pública en cabeza de las personas de edad avanzada, respecto de quienes deberán promoverse medidas afirmativas para garantizar su ejercicio en condiciones de igualdad material, y que no sean objeto de discriminación por razón de la edad. En concreto, se refiere al derecho al sufragio y a ser elegido en cargos públicos. Para ello, deberá adoptar medidas como (i) la creación de procedimientos, instalaciones y mecanismos adecuados para adelantar los procesos electorales; (ii) el ejercicio del voto debe darse sin intimidación; y, (iii) garantizar que la persona mayor decida la persona que pueda prestarle asistencia para votar, cuando así lo requiera.

 

404.       Estos derechos que se protegen en el artículo 27, se encuentran dispuestos por el artículo 40 de la Constitución Política,[334] así como los artículos 103[335] y 258[336] de la Constitución. El voto es una de las garantías que por excelencia representa el ejercicio de la democracia directa y representativa, ya que “es el principal mecanismo de participación ciudadana”.[337] Adquiere tal relevancia, que el derecho al voto no puede limitarse ni siquiera en los estados de excepción.[338]

 

405.       En la Sentencia C-353 de 1994, esta Corporación realizó el control de constitucionalidad automático integral del proyecto de ley estatutaria No. 214 de 1994 Cámara y 183 de 1004 Senado “Por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral” (hoy, Ley 163 de 1994). El artículo 16 de dicho artículo establecía que un familiar podría acompañar hasta el interior del cubículo de votación a las personas con algún grado de discapacidad que les impidiera valerse por sí mismos, así como a los mayores de 80 años. De igual forma, se refería a una exigencia especial para que las autoridades electorales y la Policía dieran prelación y brindaran la colaboración requerida por estas personas y sus familiares. En efecto, la Corte Constitucional estableció que limitar tal acompañamiento a un familiar era una “restricción inaceptable al derecho del sufragio”.[339] De ahí que tendría que entenderse que todas las personas que requirieran asistencia deberían poder “pedir ayuda de alguien”,[340] sin imponer la presencia de un familiar.

 

406.       Por su parte, el artículo 28 de la Convención se refiere al derecho en favor de los adultos mayores para reunirse y formar asociaciones. Para su garantía, los Estados Parte se comprometen a facilitar la creación y reconocimiento de las agrupaciones, y fortalecer de manera específica a las asociaciones de personas mayores para el logro de sus objetivos.

 

407.       De acuerdo con los artículos 37[341] y 38[342] de la Constitución Política, todas las personas pueden reunirse y crear asociaciones para la consecución de fines. La Corte Constitucional ha enfatizado que estas garantías tienen una interdependencia con otro tipo de derechos, dentro de los que se identifica claramente el ámbito de lo político y la participación en asuntos públicos.[343]

 

408.       La garantía especial que el Estado debe procurar a favor de las personas de avanzada edad también se extiende, por supuesto, al ámbito del ejercicio de los derechos políticos, y la reiteración de que sin importar la edad las personas podrán reunirse y asociarse con fines específicos. La edad no es una circunstancia que merme la calidad de ciudadano de una persona, por el contrario, se trata de individuos que cuentan con una gran experiencia y un eventual conocimiento de la historia mundial y local que podría ser relevante en el debate de lo público. Por eso, es fundamental que el Estado ejecute las políticas a que haya lugar para garantizar igualdad de condiciones en el ejercicio de los derechos políticos.

 

409.       En este punto, cabe nuevamente hacer referencia a la edad de retiro forzoso que en Colombia se ha establecido para los cargos públicos. Al respecto, esta Corporación reitera que se trata de una limitación que ha sido concebida como razonable, en tanto que tiene como finalidad la protección de otro principio constitucional como lo es el acceso a los cargos públicos en virtud de la renovación generacional. Esto no impide que las personas mayores puedan continuar ejerciendo su vida laboral en el sector privado o en cargos de elección popular.

 

410.       En este orden de ideas, la Corte considera que los artículos 27 y 28 de la Convención también se ajustan a la Constitución, por lo que serán declarados exequibles.

 

411.       Pasa ahora la Sala al examen material del artículo 29 de la Convención:

 

 

ARTÍCULO 29

SITUACIONES DE RIESGO Y EMERGENCIAS HUMANITARIAS

 

“Los Estados Parte tomarán todas las medidas específicas que sean necesarias para garantizar la integridad y los derechos de la persona mayor en situaciones de riesgo, incluidas situaciones de conflicto armado, emergencias humanitarias y desastres, de conformidad con las normas de derecho internacional, en particular del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.

 

“Los Estados Parte adoptarán medidas de atención específicas a las necesidades de la persona mayor en la preparación, prevención, reconstrucción y recuperación en situaciones de emergencias, desastres o conflictos.

 

“Los Estados Parte propiciarán que la persona mayor interesada participe en los protocolos de protección civil en caso de desastres naturales.”

 

412.       El Ministerio Público recordó que en las situaciones de riesgo y emergencias se generan tensiones entre los derechos y libertades de las personas, pues podrían dar lugar a la necesidad de adoptar medidas restrictivas. De ahí que, “[l]os parámetros que han de regir las situaciones de riesgo y emergencia humanitaria, darán prelación a las personas mayores y otra población considerada sujeto de especial protección constitucional, y las medidas que entren en vigor en determinadas circunstancias, serán lo suficientemente flexibles para asistir, proteger y auxiliar a los afectados, así como alejarlos de la situación de riesgo o amenaza”.[344]

 

413.       El artículo 29 de la Convención establece una exigencia en cabeza de los Estados Parte para que garanticen la integridad y derechos de una persona mayor ante situación de riesgo como lo puede ser el conflicto armado, emergencias humanitarias y desastres.

 

414.       Para la Sala esta disposición no encuentra ningún tipo de contradicción con la Constitución Política, sino que, por el contrario, recaba en la protección especial que debe brindarse a las personas mayores de edad. Sobre todo, cuando se presentan circunstancias como el conflicto armado, las emergencias humanitarias o desastres que producen escenarios de mayor vulnerabilidad, en los que las personas mayores tienen un riesgo adicional de afectación a sus garantías fundamentales. Por ello, resulta legítimo a la luz del Texto Superior que los Estados deban adoptar atención específica a las necesidades de esta población ante la ocurrencia de ese tipo de situaciones, y por lo tanto se declarará exequible el artículo.

 

415.       Procede la Sala con el análisis del artículo 30 de la Convención:

 

ARTÍCULO 30

IGUAL RECONOCIMIENTO COMO PERSONA ANTE LA LEY

 

“Los Estados Parte reafirman que la persona mayor tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica. Los Estados Parte reconocerán que la persona mayor tiene capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida.

 

“Los Estados Parte adoptarán las medidas pertinentes para proporcionar acceso a la persona mayor al apoyo que puedan necesitar en el ejercicio de su capacidad jurídica.

 

“Los Estados Parte asegurarán que en todas las medidas relativas al ejercicio de la capacidad jurídica se proporcionen salvaguardias adecuadas y efectivas para impedir los abusos de conformidad con el derecho internacional en materia de derechos humanos. Esas salvaguardias asegurarán que las medidas relativas al ejercicio de la capacidad jurídica respeten los derechos, la voluntad y las preferencias de la persona mayor, que no haya conflicto de intereses ni influencia indebida, que sean proporcionales y adaptadas a las circunstancias de la persona mayor, que se apliquen en el plazo más corto posible y que estén sujetas a exámenes periódicos por parte de una autoridad o un órgano judicial competente, independiente e imparcial. Las salvaguardias serán proporcionales al grado en que dichas medidas afecten a los derechos e intereses de la persona mayor.

 

“Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente artículo, los Estados Parte tomarán todas las medidas que sean pertinentes y efectivas para garantizar el derecho de la persona mayor, en igualdad de condiciones con las demás, a ser propietaria y heredar bienes, controlar sus propios asuntos económicos y tener acceso en igualdad de condiciones a préstamos bancarios, hipotecas y otras modalidades de crédito financiero, y velarán por que la persona mayor no sea privada de sus bienes de manera arbitraria.”

 

416.       La Procuraduría General de la Nación explicó que “la garantía y protección de este derecho cobra especial relevancia en el caso de las personas mayores, quienes, por ver menguadas sus capacidades psíquicas o mentales, pueden ver afectada su voluntad en la toma de importantes decisiones de vida”.[345] En tal virtud, resulta válido a la luz de la Constitución brindarles un reconocimiento especial en el ejercicio de su derecho a la capacidad jurídica.

 

417.       El artículo 30 de la Convención objeto de examen reconoce el derecho a la personalidad jurídica que tienen las personas mayores, respecto de la cual se deberá exaltar su capacidad jurídica en igualdad de condiciones. Los Estados Parte deberán procurar que estas personas puedan ser propietarias, heredar bienes, controlar sus propios asuntos económicos y tener acceso a facilidades de crédito en el sector financiero.

 

418.       Para la Sala Plena la consagración de este artículo tampoco contraría ningún postulado constitucional. Como ya se anunciaba en el análisis del artículo 15 de la Convención, la personalidad jurídica es un derecho constitucional consagrado en su artículo 14, del cual se deriva que el ser humano es sujeto de derechos.[346] Dentro de los atributos de la personalidad, también aparece la capacidad jurídica que “se trata de “la aptitud legal para adquirir derechos y ejercerlos”, lo que implica garantizar la participación de la persona en la sociedad a través de la realización de actos jurídicos que generen efectos para sí o terceros involucrados”.[347]

 

419.       Por ello, la Sala destaca la relevancia de que este artículo 30 de la Convención exponga de manera expresa la necesidad de garantizar que los adultos mayores se puedan hacer partícipes y beneficios de escenarios en los que se ejercen y adquieren derechos a partir de actos jurídicos como lo es la adquisición de la propiedad, ser beneficiario de una herencia, acceder al sistema financiero, entre otros.

 

420.       En conclusión, la Corte considera que se cumplen con los requisitos del examen material frente a este artículo, y declarará su exequibilidad.

 

421.       Sigue la Corte con el análisis del artículo final de este Capítulo IV, el cual establece:

 

ARTICULO 31

ACCESO A LA JUSTICIA

 

“La persona mayor tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

 

“Los Estados Parte se comprometen a asegurar que la persona mayor tenga acceso efectivo a la justicia en igualdad de condiciones con las demás, incluso mediante la adopción de ajustes de procedimiento en todos los procesos judiciales y administrativos en cualquiera de sus etapas.

 

“Los Estados Parte se comprometen a garantizar la debida diligencia y el tratamiento preferencial a la persona mayor para la tramitación, resolución y ejecución de las decisiones en procesos administrativos y judiciales.

 

“La actuación judicial deberá ser particularmente expedita en casos en que se encuentre en riesgo la salud o la vida de la persona mayor.

 

“Asimismo, los Estados Parte desarrollarán y fortalecerán políticas públicas y programas dirigidos a promover:

 

“a) Mecanismos alternativos de solución de controversias.

 

“b) Capacitación del personal relacionado con la administración de justicia, incluido el personal policial y penitenciario, sobre la protección de los derechos de la persona mayor.”

 

422.       La Procuraduría General de la Nación recordó en su intervención que, frente al derecho de acceso a la administración de justicia, la jurisprudencia constitucional se ha referido a obligaciones estatales específicas para garantizar su protección frente a las personas mayores, [348] ya que “de nada sirve la consagración de derechos sustantivos a favor de esta población si las vías judiciales para hacerlos efectivo no son expeditas y efectivas”.[349]

 

423.       El artículo 31 de la Convención se refiere al derecho que tienen todas las personas mayores a ser oídas en un proceso judicial con todas las garantías propias del debido proceso y en un plazo razonable. Al respecto, indica que cuando se encuentre un riesgo a la salud o vida del adulto, se deberá tramitar de manera expedita la actuación administrativa o judicial.

 

424.       En la construcción de un orden social justo, en los términos en que lo señala el artículo 2 de la Constitución, se debe asegurar la igualdad y la justicia a toda la comunidad. siendo la justicia y la igualdad dos valores fundamentales de la Constitución, en los términos del Preámbulo. Para ello, deberá brindarse la posibilidad de que las personas resuelvan de manera definitiva sus controversias, adjudicación o reconocimiento de sus derechos sustantivos.[350]

 

425.       El derecho al acceso a la administración de justicia se encuentra consagrado en el artículo 229 de la Constitución, de acuerdo con el cual “[s]e garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado”. Este es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho, así como que se le ha reconocido su calidad de derecho fundamental de aplicación inmediata, el cual se armoniza con el derecho al debido proceso,[351] y con del derecho humano a la justicia. De acuerdo con esta Corporación, el contenido de este derecho es el siguiente: “(i) el acceso a un juez o tribunal imparcial, como materialización del acceso a la justicia, (ii) a obtener la sentencia que resuelva las pretensiones planteadas de conformidad con las normas vigentes, y (iii) a que el fallo adoptado se cumpla efectivamente; siendo estos dos últimos elementos los que permiten la materialización de la tutela judicial efectiva”.[352]

 

426.       En la relación jurídica entre la administración de justicia y los particulares, la Constitución establece obligaciones de doble vía. Por una parte, el numeral 7 del artículo 95 dispone como deber de todos los colombianos el “[c]olaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia” y, a su vez, las autoridades judiciales deben garantizar una debida diligencia en la adopción de sus decisiones, así como la observancia de los términos procesales (art. 228 y 229 de la Constitución).[353] En este mismo sentido, el artículo 29 prevé el debido proceso sin dilaciones injustificadas.[354]

 

427.       Como parte de las garantías propias de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia (artículos 29, 228 y 229 de la Constitución), aparece la prohibición de las dilaciones injustificadas y el derecho a que se tramiten los asuntos judiciales en un plazo razonable.[355] En este tipo de escenarios, “su efectiva materialización depende en buena medida de la celeridad y eficiencia en el ejercicio de la jurisdicción”.[356] La mora judicial ha sido entendida como una afectación a los derechos a la administración de justicia y al debido proceso.[357]

 

428.       Bajo este panorama, cabe anotar que la jurisprudencia constitucional ha traído al análisis de casos como el de la referencia el derecho a un plazo razonable contenido en el artículo 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos.[358] Para determinar la razonabilidad del plazo la jurisprudencia de la Corte Interamericana ha establecido que deberán evaluarse 4 elementos contextuales: “a) complejidad del asunto; b) actividad procesal del interesado; c) conducta de las autoridades judiciales, y d) afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso”.[359] Estos requisitos han sido adoptados por la jurisprudencia constitucional, para lo cual se requiere de “un análisis global del procedimiento, que va más allá de evaluar los términos o los plazos, para ahondar en las características mismas del proceso, en cada caso particular”.[360]

 

429.       Adicionalmente, la Corte Interamericana ha señalado que “[l]a razonabilidad del plazo al que se refiere ese precepto [artículo 8] se debe apreciar en relación con la duración total del proceso, desde el primer acto procesal hasta que se dicte sentencia definitiva, incluyendo los recursos de instancia que pudieran eventualmente presentarse”.[361]

 

430.       El desconocimiento de un término razonable que resuelva finalmente la controversia judicial se traduce en una afectación al derecho de acceso a la administración de justicia. En efecto, “la carencia de una solución de fondo que resuelva el asunto jurídico planteado y libere al procesado de la carga de seguir siendo parte en el trámite, desconoce la seguridad jurídica y su derecho a que se resuelva la situación”.[362]

 

431.       En el caso de las personas de edad avanzada este derecho adquiere especial importancia, pues se encuentran en la última etapa de su vida. Entonces, las dilaciones en que se pueda incurrir para la definición de sus controversias o reconocimiento o adjudicación de sus derechos sustantivos tienen un impacto mucho más alto que respecto de otras personas que tendrían mayor probabilidad de beneficiarse de las decisiones que se puedan proferir en el ámbito judicial.

 

432.       Cabe advertir que como se ha reiterado en el análisis de este asunto, el adulto mayor es quién supera los 60 años. Así, en principio, este grupo podría contar con una condición de vulnerabilidad debido a los cambios físicos que se generan por el paso del tiempo y los eventuales padecimientos de salud, que pueden dar lugar a actuaciones discriminatorias debido a la edad. Por ello, en virtud de los artículos 13 y 46 de la Constitución, es exigible un trato especial y preferencial que le permita disfrutar de sus derechos en condiciones de igualdad. En la Convención objeto de análisis se pretende llenar de herramientas jurídicas a este grupo etario y exigir a los Estados el cumplimiento de obligaciones específicas tendientes a la materialización de dicho fin.

 

433.       El trato al que se refiere este artículo a favor del adulto mayor tiene dos ámbitos de protección especial: (i) la debida diligencia y el tratamiento preferencial para la tramitación, resolución y ejecución de las decisiones en procesos administrativos y judiciales, y (ii) la necesidad de que la actuación judicial se delante de forma expedita.

 

434.       El primero supone, a su vez, dos exigencias: (a) la relativa a la obligación de la debida diligencia, y (b) el tratamiento preferencial. La obligación de la debida diligencia ha sido desarrollada por la jurisprudencia constitucional a partir de tres contenidos esenciales como lo son: (i) prevenir; (ii) investigar y sancionar; y (iii) reparar.” En el criterio de esta Corporación, de acuerdo con este compromiso, Colombia debe “adelantar una investigación en la que se establezca la verdad de lo ocurrido; no solo reparación integral, sino, una declaración judicial relacionada con los responsables, y circunstancias que rodearon la vulneración. El deber de debida diligencia viene a reforzar las obligaciones tanto internacionales como constitucionales al acceso a la administración de justicia, y debido proceso.”[363]

 

435.       Por su parte, el tratamiento preferencial podría eventualmente entenderse como la posibilidad de alterar los turnos o el orden para la resolución de las controversias judiciales o administrativas. Esto bajo el entendido que, como se advertía, la expectativa de vida de las personas mayores es menor, por lo que la garantía de su derecho al acceso a la administración de justicia exigiría que sus casos puedan ser analizados y decididos antes que los de otras personas que su edad no representa un criterio de urgencia o vulnerabilidad. No obstante, a la luz de la jurisprudencia constitucional, la alteración de turnos es una circunstancia que transgrede el derecho a la igualdad, por lo que esa posibilidad es excepcional y procede en casos en los que se verifique un estado de vulnerabilidad extremo que pudiese devenir en la configuración de un perjuicio irremediable.[364]

 

436.       Al respecto, debe considerarse que el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 dispone que, como regla general, es obligación de los jueces proferir sentencias “exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o prelación legal. (…) La alteración del orden de que trata el inciso precedente constituirá falta disciplinaria. (…)”. Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-248 de 1999, en la cual indicó que:

 

“Es indiscutible que algunos procesos son más complejos que otros, que requieren más esfuerzo y tiempo para su solución, y que la atención que se brinde a los expedientes más complicados implica que los casos más sencillos deberán esperar más tiempo para ser resueltos. Sin embargo, el derecho de todos los ciudadanos para acceder a la administración de justicia no puede ser aplicado de manera diferencial, de acuerdo con la simplicidad o dificultad de los conflictos que ellos presentan en busca de una solución. Todas las personas tienen el derecho a que sus problemas sean atendidos por la administración de justicia, independientemente del grado de dificultad de sus conflictos. Obsérvese, además, que en la práctica, dada la señalada congestión existente en la administración de justicia, la concepción expuesta por el actor conduciría a que los litigios complicados no fueran resueltos nunca, precisamente porque siempre habría que darle prioridad a los conflictos de menor dificultad.

 

Como se ha indicado, todas las personas tienen el mismo derecho a que sus conflictos sean atendidos oportunamente por la administración de justicia. Dado el cúmulo de procesos que ocupan a los juzgados, es entonces preciso establecer un criterio para fijar el orden de atención a los mismos, criterio que debe ser razonable y respetar el derecho de igualdad. La norma demandada establece una pauta en ese sentido al determinar que los procesos serán fallados de acuerdo con el orden de ingreso al despacho para sentencia. Este criterio - conocido como el de la cola o el de la fila - respeta de manera general el derecho de igualdad, en la medida en que determina que los procesos serán fallados de acuerdo con el orden de ingreso, sin atender a criterios de clasificación sospechosos - tales como la condición social de las partes, la raza o el sexo de las mismas, etc.- o a favoritismos inaceptables desde el punto de vista del derecho de igualdad. 

 

Asimismo, el criterio es razonable porque fija como punto de partida para la elaboración del orden en el que deben decidirse los casos el momento de ingreso de los mismos al despacho para el fallo, es decir, el momento en el que ya todos los procesos deben estar completos para proceder a dictar la sentencia. En ese instante, los procesos deben contar con todos los elementos necesarios para la emisión de la providencia y se encuentran, entonces, en una situación similar, si bien evidentemente algunas sentencias requerirán más elaboración que otras.”[365]

 

437.       En este mismo sentido, se ha manifestado la Corte Constitucional al conocer de acciones de tutela en las que se alega una mora judicial para el reconocimiento de derechos pensionales en personas mayores. En este tipo de eventos, en tratándose de una demora justificada o injustificada, la posibilidad de ordenar proferir una decisión de manera inmediata es restringida a criterios de razonabilidad y proporcionalidad por la alteración al sistema de turnos. Al respecto pueden consultarse las sentencias T-165 de 2021 y SU-179 de 2021, en las que se unifican las reglas de decisión de sobre este tipo de casos.

 

438.       Así las cosas, este tratamiento preferente al que se refiere este artículo debe ser leído en los términos de la jurisprudencia constitucional, según el cual será posible considerar una eventual alteración de turnos cuando se demuestren circunstancias irrefutables sobre el estado de vulnerabilidad y debilidad manifiesta que exijan de un fallo inmediato para evitar un perjuicio irremediable. En efecto, esta posibilidad de decidir algunos casos sin sujeción al orden cronológico de turnos no es contraria a la Constitución pues, se sustenta en el mandato de acciones afirmativas a favor de sujetos de especial protección constitucional del artículo 13 de la Constitución, y se presenta en el artículo 63A de la Ley 270 de 1996. A su vez, el artículo 28 del Acuerdo 48 de 2016 “Por medio del cual se adopta el reglamento de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia”, frente a la remisión de expedientes a las Salas de Descongestión de ese Tribunal, consagra que “[a] juicio de los magistrados permanentes, también podrán ser enviados en cualquier tiempo aquellos expedientes donde haya solicitud de celeridad debidamente comprobada (…).”

 

439.       El segundo de los ámbitos de protección del artículo 31 de la Convención sub examine se refiere a la exigencia de hacer expedito el proceso cuando se encuentre en riesgo la salud o vida de una persona mayor. Esta obligación debe ser explicada a la luz del concepto de plazo razonable que fue expuesto previamente. Lo anterior, en el entendido que la garantía del derecho de acceso a la administración de justicia de las personas mayores tiene una exigencia mayor respecto de cuándo se entiende un plazo razonable, pues su estado de vulnerabilidad es mayor ante una menor expectativa de vida respecto del resto de la población.

 

440.       Este es un mandato razonable a la luz del artículo 13 de la Constitución, en razón a las medidas afirmativas que se deben frente a los sujetos de especial protección constitucional.

 

441.       En resumen, la Sala considera que el llamado que realiza la Convención en su artículo 31 resulta fundamental para garantizar la igualdad material de las personas mayores, razón por la cual, entiende que responde a las finalidades propias de la Constitución. En consecuencia, se declarará exequible.

 

442.       Continúa la Sala con el análisis de constitucionalidad del artículo 32 de la Convención, el cual dispone:

 

Capítulo V

Toma de conciencia

 

ARTÍCULO 32

 

“Los Estados Parte acuerdan:

 

“a) Adoptar medidas para lograr la divulgación y capacitación progresiva de toda la sociedad sobre la presente Convención.

 

“b) Fomentar una actitud positiva hacia la vejez y un trato digno, respetuoso y considerado hacia la persona mayor y, sobre la base de una cultura de paz, impulsar acciones de divulgación, promoción de los derechos y empoderamiento de la persona mayor, así como evitar el lenguaje e imágenes estereotipadas sobre la vejez.

 

“c) Desarrollar programas para sensibilizar a la población sobre el proceso de envejecimiento y sobre la persona mayor, fomentando la participación de ésta y de sus organizaciones en el diseño y formulación de dichos programas.

 

“d) Promover la inclusión de contenidos que propicien la comprensión y aceptación de la etapa del envejecimiento en los planes y programas de estudios de los diferentes niveles educativos, así como en las agendas académicas y de investigación.

 

e) Promover el reconocimiento de la experiencia, la sabiduría, la productividad y la contribución al desarrollo que la persona mayor brinda a la sociedad en su conjunto.”

 

443.       El Ministerio público señaló que el artículo relativo a la toma de conciencia es necesario para la creación e implementación de las medidas que propendan por la vida del adulto mayor en condiciones dignas. Esto, en tanto que exige a los Estado Parte implementar acciones relacionadas con la divulgación de la Convención, la promoción de los derechos, y la inclusión de contenidos en los planes y programas de estudios de diferentes niveles académicos.

 

444.       Además, indicó que esta disposición concreta una de las medidas más importantes para eliminar los estereotipos de discriminación y crear formas de trato digno y positivo hacia la vejez. En su criterio, la imposición del deber de divulgar el contenido de la Convención guarda coherencia con el artículo 2 de la Constitución, relativo al deber de la autoridad pública de proteger a todas las personas que residen en Colombia y permite el cumplimiento de los fines, principios, derechos y deberes de la Constitución. Por último, señaló que la toma de conciencia también concreta los principios del DIDH que hacen parte del bloque de constitucionalidad, en los cuales se otorga al Estado la obligación de divulgar la Constitución y por tanto la Convención.[366]

 

445.       De manera que, la Procuradora no propuso reparo alguno frente a esta disposición, toda vez que, en su criterio esta concreta las obligaciones de: proteger especialmente a quienes están en situación de debilidad manifiesta, los deberes solidarios de protección y asistencia en cabeza del Estado, la familia y la sociedad, y el mandato de promoción y capacitación progresiva de las personas a la vida activa y comunitaria.[367]

 

446.       El artículo 32 de la Convención tiene por objeto generar conciencia sobre los derechos y deberes que se desprenden de su articulado. Por lo que en esta disposición los Estados acuerdan adoptar una serie de medidas para: divulgar su contenido; capacitar a la sociedad; fomentar el trato respetuoso, positivo y digno hacia los adultos mayores, así como una cultura de paz y de promoción y empoderamiento de esta población; desarrollar programas de sensibilización frente a la vejez, incluidos los contenidos que busquen la comprensión de esta etapa de la vida en los distinto niveles educativos; y promover el reconocimiento de la experiencia, conocimiento y contribución al desarrollo de estos sujetos.

 

447.       De conformidad con lo anterior, la Sala observa que la disposición sub examine es acorde con la Constitución, toda vez que, concreta las garantías constitucionales previstas en los artículos 2 y 46 superiores. Esto, en tanto que, no solo busca ampliar y garantizar la protección de todos los sujetos de especial protección constitucional por parte de las autoridades y de la sociedad, sino que, además, busca incentivar la integración a la vida comunitaria de los adultos mayores, mediante estrategias que respetan su dignidad y les otorgan herramientas que los empodera en la comunidad.

 

448.       Además, la Sala considera que esta disposición también realiza los postulados previstos en el artículo 67 superior, que dispone que “la educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia”, en tanto incentiva al desarrollo de programas de sensibilización y a la creación de contenidos a todos los niveles educativos. Esta disposición también resulta compatible con el artículo 13 de la Constitución, en tanto tiene por objeto la eliminación de los estereotipos discriminatorios existentes en contra de los adultos mayores. Por último, el compromiso de difusión en este artículo previsto también desarrolla los principios de solidaridad y de respeto por la dignidad humana, esenciales para el Estado Social de Derecho, por cuanto busca que la sociedad comprenda las garantías que existen en favor de esta población y propenda por su reconocimiento y garantía.

 

449.       En estos términos, el artículo 32 de la Convención se ajusta plenamente a la Constitución.

 

Capítulo VI

MECANISMOS DE SEGUIMIENTO DE LA CONVENCIÓN Y MEDIOS DE PROTECCIÓN

(artículos 33 a 36)

 

450.       Respecto de este capítulo, la Sala procederá a efectuar el control de las 4 disposiciones que lo integran, a saber, los artículos relativos a los mecanismos de seguimiento de la Convención (artículos 33 a 35); y la disposición relativa al sistema de peticiones individuales ante la Comisión (artículo 36).

ARTÍCULO 33

MECANISMO DE SEGUIMIENTO

 

“Con el fin de dar seguimiento a los compromisos adquiridos y promover la efectiva implementación de la presente Convención se establece un mecanismo de seguimiento integrado por una Conferencia de Estados Parte y un Comité́ de Expertos.

 

“El Mecanismo de Seguimiento quedará constituido cuando se haya recibido el décimo instrumento de ratificación o adhesión.

 

“Las funciones de la secretaria del Mecanismo de Seguimiento serán ejercidas por la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos.”

 

ARTÍCULO 34

CONFERENCIA DE ESTADOS PARTE

 

“La Conferencia de Estados Parte es el órgano principal del Mecanismo de Seguimiento, está integrada por los Estados Parte en la Convención y tiene, entre otras, las siguientes funciones:

 

“a) Dar seguimiento al avance de los Estados Parte en el cumplimiento de los compromisos emanados de la presente Convención.

 

“b) Elaborar su reglamento y aprobarlo por mayoría absoluta.

 

“c) Dar seguimiento a las actividades desarrolladas por el Comité́ de Expertos y formular recomendaciones con el objetivo de mejorar el funcionamiento, las reglas y procedimientos de dicho Comité́.

 

“d) Recibir, analizar y evaluar las recomendaciones del Comité́ de Expertos y formular las observaciones pertinentes.

 

“e) Promover el intercambio de experiencias, buenas prácticas y la cooperación técnica entre los Estados Parte con miras a garantizar la efectiva implementación de la presente Convención.

 

“f) Resolver cualquier asunto relacionado con el funcionamiento del Mecanismo de Seguimiento.

 

“El Secretario General de la Organización de los Estados Americanos convocará la primera reunión de la Conferencia de Estados Parte dentro de los noventa días de haberse constituido el Mecanismo de Seguimiento. La primera reunión de la Conferencia será́ celebrada en la sede de la Organización, a menos que un Estado Parte ofrezca la sede, para aprobar su reglamento y metodología de trabajo, así́ como para elegir a sus autoridades.

 

“Dicha reunión será́ presidida por un representante del Estado que deposite el primer instrumento de ratificación o adhesión de la presente Convención.

 

´”Las reuniones ulteriores serán convocadas por el Secretario General de la Organización de los Estados Americanos a solicitud de cualquier Estado Parte, con la aprobación de dos tercios de los mismos. En ellas podrán participar como observadores los demás Estados Miembros de la Organización.

 

ARTÍCULO 35

COMITÉ DE EXPERTOS

 

“El Comité estará integrado por expertos designados por cada uno de los Estados Parte en la Convención. El quórum para sesionar será establecido en su reglamento.

 

“El Comité de Expertos tiene las siguientes funciones:

 

“a) Colaborar en el seguimiento al avance de los Estados Parte en la implementación de la presente Convención, siendo responsable del análisis técnico de los informes periódicos presentados por los Estados Parte. A tales efectos, los Estados Parte se comprometen a presentar un informe al Comité́ de Expertos con relación al cumplimiento de las obligaciones contenidas en la presente Convención, dentro del año siguiente de haberse realizado la primera reunión. De allí en adelante, los Estados Parte presentarán informes cada cuatro años.

 

“b) Presentar recomendaciones para el cumplimiento progresivo de la Convención sobre la base de los informes presentados por los Estados Parte de confinidad con el tema objeto de análisis.

 

“c) Elaborar y aprobar su propio reglamento en el marco de las funciones establecidas en el presente artículo.

 

“El Secretario General de la Organización de los Estados Americanos convocará la primera reunión del Comité́ de Expertos dentro de los noventa días de haberse constituido el Mecanismo de Seguimiento. La primera reunión del Comité́ de Expertos será́ celebrada en la sede de la Organización, a menos que un Estado Parte ofrezca la sede, para aprobar su reglamento y metodología de trabajo, así́ como para elegir a sus autoridades. Dicha reunión será́ presidida por un representante del Estado que deposite el primer instrumento de ratificación o adhesión de la presente Convención.

 

“El Comité́ de Expertos tendrá́ su sede en la Organización de los Estados Americanos.

 

ARTÍCULO 36

SISTEMA DE PETICIONES INDIVIDUALES

 

“Cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos, puede presentar a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos peticiones que contengan denuncias o quejas de violación de alguno de los artículos de la presente Convención por un Estado Parte.

 

“Para el desarrollo de lo previsto en el presente artículo se tendrá́ en cuenta la naturaleza progresiva de la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales objeto de protección por la presente Convención.

 

“Asimismo, todo Estado Parte puede, en el momento del depósito de su instrumento de ratificación o de adhesión a la presente Convención, o en cualquier momento posterior, declarar que reconoce la competencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para recibir y examinar las comunicaciones en que un Estado Parte alegue que otro Estado Parte ha incurrido en violaciones de los derechos humanos establecidos en la presente Convención. En dicho caso, se aplicarán todas las normas de procedimiento pertinentes contenidas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

 

“Los Estados Parte podrán formular consultas a la Comisión en cuestiones relacionadas con la efectiva aplicación de la presente Convención.

 

“Asimismo, podrán solicitar a la Comisión asesoramiento y cooperación técnica para asegurar la aplicación efectiva de cualquiera de las disposiciones de la presente Convención. La Comisión, dentro de sus posibilidades, les brindará asesoramiento y asistencia cuando le sean solicitados.

 

“Todo Estado Parte puede, en el momento del depósito de su instrumento de ratificación o de adhesión a la presente Convención, o en cualquier momento posterior, declarar que reconoce como obligatoria y de pleno derecho y sin acuerdo especial la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de la presente Convención. En dicho caso, se aplicarán todas las normas de procedimiento pertinentes contenidas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.”

 

451.       Sobre estas disposiciones, la Procuraduría General de la Nación señaló que la responsabilidad a cargo de los Estados firmantes relativa al deber de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes de la Convención, previstos también en la Constitución, no tiene problema alguno de inconstitucionalidad. Por el contrario, consideró que el deber de remitir informes periódicos al Comité de expertos para dar cuenta del avance en el cumplimiento de las obligaciones de plena inclusión, interacción y participación de las personas mayores, bajo el principio de progresividad, es la concreción del principio del pacta sunt servanda, reconocido en el artículo 9 de la Constitución. En su criterio, este ejercicio promueve la revisión de la experiencia de cada Estado y facilita la apropiación e implementación de las medidas en favor de la población.[368]

 

452.       En lo relativo al sistema de peticiones individuales, el Ministerio público indicó que conceder la posibilidad a los adultos mayores de acudir a la CIDH a denunciar las violaciones de sus derechos, es la consecuencia natural de la protección internacional que mediante la Convención se brinda a los mismos. En su criterio, estos mecanismos guardan total armonía con el artículo 9 de la Constitución y se ajusta a las pautas de la CADH y el reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.[369]

 

453.       Para la implementación de un mecanismo de seguimiento, la Convención dispone la creación de una Conferencia de Estados Parte y de un Comité de expertos. El primero tiene la obligación de hacer seguimiento al avance de los Estado en el cumplimiento de la Convención y a las actividades del Comité, para lo cual podrá formular recomendaciones y observaciones, para promover el intercambio de experiencias, buenas prácticas y la cooperación técnica entre los Estados Parte. Por su parte, el Comité de expertos tiene la función de colaborar en el seguimiento al avance de los Estados, mediante el análisis técnico de los informes periódicos de implementación, que deben presentarse cada 4 años.

 

454.       Para la Sala esta disposición es constitucional, por cuanto la creación y puesta en marcha de mecanismos para facilitar la implementación y promoción de la Convención contribuye a la efectividad de los compromisos contraídos por los Estados. En criterio de la Sala, la creación de este tipo de mecanismos en el marco de un instrumento internacional que consagra derechos en favor de grupos vulnerables es necesario para lograr el goce efectivo de los derechos, en tanto no basta con la implementación de políticas y leyes, sino que es preciso hacer un balance sobre cómo los instrumentos jurídicos implementados han tenido la eficacia esperada en la realidad social económica, política o cultural de cada Estado Parte. De manera que, es claro que, para la adecuada implementación de la Convención, el Estado colombiano debe ser juicioso y riguroso con la información que presente ante los mecanismos de seguimiento de este instrumento, toda vez que, es mediante la recolección y análisis de información, que se puede determinar el avance real en la protección de estas garantías fundamentales.

 

455.       De manera que, la Sala considera que este tipo de mecanismos, por tener por objeto la consecución pacífica de los objetivos del instrumento internacional que se adopta, están en armonía con los principios del derecho internacional aceptados por Colombia y concretan los principios de buena fe y pacta sunt servanda previstos en el artículo 9 de la Constitución.

 

456.       Ahora bien, respecto del sistema de peticiones individuales, la Convención permite a los adultos mayores acudir a la CIDH a denunciar las violaciones de los derechos consagrados en la Convención. La función principal de la CIDH es la de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y servir como órgano consultivo en esta materia, por lo que: por un lado, tiene competencias con dimensiones políticas, entre las cuales destacan la realización de visitas in loco y la preparación de informes acerca de la situación de los derechos humanos en los Estados miembros; y, por otro lado, realiza funciones con una dimensión cuasi judicial, donde recibe las denuncias de particulares u organizaciones relativas a violaciones a derechos humanos, examina esas peticiones y adjudica los casos[370]

 

457.       La Sala plena observa que: (i) se trata de un mecanismo que tiene por único objeto, proteger los derechos fundamentales de las personas; (ii) busca servir de respuesta a la necesidad de otorgar medidas de protección y garantía de los derechos por fuera de los mecanismos previstos al interior de los Estados; (iii) es un control internacional que no supone de manera alguna una injerencia arbitraria en los asuntos internos del Estado; y, (iv) la competencia para conocer de quejas o denuncias contra el Estado colombiano por la presunta violación de otras garantías derivadas de los múltiples tratados regionales de derecho humanos ratificados por Colombia ya fue reconocida. Por lo que, la Corte no encuentra ninguna objeción a la existencia de este mecanismo individual de protección de los derechos de la persona, en tanto que, los valores de dignidad humana, libertad e igualdad en que se funda, son también protegidos por la Constitución.

 

458.       En consecuencia, la Sala constata que el artículo 36 es también compatible con la Constitución, pues desarrolla el principio de prevalencia en el orden interno de los tratados internacionales de derechos humanos, previsto en los artículos 9 y 93, y ratifica el compromiso del Estado colombiano con el cumplimiento de los derechos humanos. 

 

459.       La Sala considera que los artículos 33, 34, 35 y 36 se ajustan plenamente a la Constitución, en tanto que: (i) es natural que el Estado se comprometa a informar sobre las medidas adoptadas para la implementación y cumplimiento de sus obligaciones; (ii)estos mecanismos tienen por objeto la consecución pacífica de los objetivos del instrumento internacional que se adopta, y por tanto, están en armonía con los principios del derecho internacional aceptados por Colombia; (iii) concretan el deber de interpretar los derechos previstos en la Constitución, conforme a los tratados internacionales ratificados por Colombia (artículo 93 C.P.); (iv) desarrollan el principio de buena fé y pacta sunt servanda previstos en el artículo 9 superior; y (iv) dado que Colombia ratificó la CADH y aceptó la competencia de los órganos del Sistema Interamericano de derecho humanos, a saber la CIDH y la Corte IDH, es razonable que acepte que sean estos mismos órganos quienes sirvan de interpreten de la presente Convención (artículo 227 C.P.).

 

Capítulo VI

Disposiciones generales

(artículos 37 a 41)

 

ARTÍCULO 37

FIRMA, RATIFICACIÓN, ADHESIÓN Y ENTRADA EN VIGOR

 

“La presente Convención está abierta a la firma, ratificación y adhesión por parte de todos los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos. Después de que entre en vigor, todos los Estados Miembros de la Organización que no la hayan firmado estarán en posibilidad de adherirse a la Convención.

 

“Esta Convención está sujeta a ratificación por parte de los Estados signatarios de acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales. Los instrumentos de ratificación o adhesión se depositarán en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos.

 

“La presente Convención entrará en vigor el trigésimo día a partir de la fecha en que se haya depositado el segundo instrumento de ratificación o adhesión en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos.

 

“Para cada Estado que ratifique o se adhiera a la presente Convención después de que haya sido depositado el segundo instrumento de ratificación o adhesión, la Convención entrará en vigor el trigésimo día a partir de la fecha en que tal Estado haya depositado el instrumento correspondiente.

 

ARTÍCULO 38

RESERVAS

 

“Los Estados Parte podrán formular reservas a la Convención en el momento de su firma, ratificación o adhesión, siempre que no sean incompatibles con el objeto y fin de la Convención y versen sobre una o más de sus disposiciones específicas.

 

ARTÍCULO 39

DENUNCIA

 

“La Convención permanecerá́ en vigor indefinidamente, pero cualquiera de los Estados Parte podrá́ denunciarla mediante notificación escrita dirigida al Secretario General de la Organización de los Estados Americanos. Transcurrido un año contado a partir de la fecha de depósito del instrumento de denuncia, la Convención cesará en sus efectos para dicho Estado, permaneciendo en vigor para los demás Estados Parte. La denuncia no eximirá́ al Estado Parte de las obligaciones impuestas por la presente Convención con respecto a toda acción u omisión ocurrida antes de la fecha en que la denuncia haya entrado en vigor.

 

ARTÍCULO 40

DEPÓSITO

 

“El instrumento original de la Convención, cuyos textos en español, francés, inglés y portugués son igualmente auténticos, será́ depositado en la Secretada General de la Organización de los Estados Americanos, la que enviará copia certificada de su texto para su registro y publicación a la Secretaría de las Naciones Unidas, de conformidad con el artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas.

 

ARTÍCULO 41

ENMIENDAS

 

“Cualquier Estado Parte puede someter a la Conferencia de Estados Parte propuestas de enmiendas a esta Convención.

 

“Las enmiendas entrarán en vigor para los Estados ratificantes de las mismas en la fecha en que dos tercios de los Estados Parte hayan depositado el respectivo instrumento de ratificación. En cuanto al resto de los Estados Parte, entrarán en vigor en la fecha en que depositen sus respectivos instrumentos de ratificación.”

 

460.       Sobre estos artículos, la Procuradora General de la Nación señaló que no se advierte objeción alguna, en tanto guardan coherencia con los principios que rigen el derecho internacional aceptados por Colombia.[371] La Corte constata que los artículos 37, 38, 39, 40 y 41 consagran reglas instrumentales para la firma, ratificación, adhesión y entrada en vigor de la Convención (artículos 37); la posibilidad efectuar de reservas a alguna de las disposiciones de la Convención (artículo 38), el mecanismo para denunciar la Convención (artículo 39), el depósito del documento original de la Convención (art. 40), y el mecanismo para hacer enmiendas a la Convención (artículo 41). En ese sentido, esta Corte no encuentra ninguna incompatibilidad de esas disposiciones con la Constitución Política y, además, ellas se armonizan con los principios aceptados por Colombia, de conformidad con el artículo 9 superior, que rigen esta materia en el derecho internacional.

 

461.       Por estos motivos, la Corte declarará exequibles artículos 37, 38, 39, 40 y 41 de la Convención.

 

 

Control de constitucionalidad del articulado de la Ley 2055 de 2020

 

462.       La Ley 2055 de 2020 “por medio de la cual se aprueba la «Convención Interamericana Sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores», adoptada en washington, el 15 de junio de 2015” contiene tres artículos. El primero aprueba la referida Convención; el segundo, dispone que, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 7 de 1994, este instrumento internacional “obligará a la República de a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto de la misma”; y, por último, el tercero, prevé que la ley rige a partir de la fecha de su publicación.

 

463.       La Corte advierte que tales artículos son compatibles con la Constitución Política. Lo anterior, toda vez que el primero armoniza con la competencia prevista por los artículos 150.16 y 224 de la Constitución Política, conforme a los cuales le corresponde al Congreso aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional; y, el segundo y el tercero, se ajustan a la consolidada jurisprudencia constitucional, según la cual “la ley rige desde el momento en que se perfeccione el vínculo internacional respectivo, precisión que responde a lo dispuesto en general por el derecho internacional y la Constitución en materia de leyes aprobatorias de tratados internacionales”.[372]

 

464.       En tales términos, la Corte considera exequibles los tres artículos que integran la Ley 2250 de 2020.

 

D.    Síntesis de la decisión

 

465.       La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia autenticada ante notario y por la titular de dicha Secretaría del expediente de la Ley 2055 de 10 de septiembre de 2020, “Por medio de la cual se aprueba la ‘Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores’, adoptada en Washington el 15 de junio de 2015.” El expediente remitido contiene, entre otros documentos, la exposición de motivos del proyecto de ley que antecedió a la ley aprobatoria de la Convención, el texto de dicha ley y el texto de la Convención.

 

466.       La “Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores”, tuvo origen en la reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas, realizada en Puerto España, Trinidad y Tobago, en abril de 2009.[373] En esta reunión, los Estados suscribieron una Declaración de compromiso, con el fin de, entre otros, incluir los temas de vejez en la agenda de las políticas públicas de la región y elaborar una convención interamericana sobre la materia.[374]

 

467.       Entre el 2009 y el 2013, los Estados Miembros de la Organización de Estados Americanos OEA, iniciaron un proceso de diálogo, que se reflejó en sucesivas resoluciones de la Asamblea General de esta organización. En el 2011, la OEA configuró un Grupo de Trabajo sobre la protección de los derechos de las personas mayores, que entregó un informe sobre su situación en las Américas y la efectividad de los instrumentos universales y regionales relacionados con la materia. Con base en este informe, la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ofrecieron asistencia técnica a la OEA, para la elaboración de este tratado.

 

468.       Como consecuencia de lo anterior, la Convención fue adoptada el 15 de junio de 2015, en Washington, Estados Unidos, como un tratado internacional aprobado por diversos Estados, que busca de manera amplia e integral “promover, proteger y asegurar el pleno goce y ejercicio de los derechos de la persona mayor, y fomentar un envejecimiento activo en todos los ámbitos”. En su preámbulo, los Estados reafirman: (i) el reconocimiento irrestricto de los derechos humanos previstos en la Declaración de los Derechos y de los Deberes del hombre y en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, así como otros instrumentos internacionales; (ii) la necesidad de consolidar un régimen de libertad y justicia social en los estados democráticos; (iii) la importancia de crear condiciones para el goce de los derechos económicos, sociales y culturales, y de los civiles y políticos de los ciudadanos; y (iv) el reconocimiento de la persona mayor como sujeto que tiene “los mismos derechos humanos y libertades fundamentales que otras personas, [que no debe] (…) verse sometid[o] a discriminación fundada en la edad, ni a ningún tipo de violencia, [por cuanto sus derechos] dimanan de la dignidad y la igualdad que son inherentes a todo ser humano”.

 

469.       Además, en el preámbulo, los Estados señalan que los asuntos de la vejez, incluida la vida plena, independiente y autónoma con salud, seguridad, integración y participación debe abordarse desde una perspectiva de derechos humanos, que reconozca su contribución al bienestar común, a la identidad cultural, a la diversidad, al desarrollo humano, social y económico, y a la erradicación de la pobreza. Por último, manifiestan que los Estados deben incorporar y dar prioridad a este tema en las políticas públicas, así como destinar y gestionar los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para lograr su adecuada implementación y evaluación.

 

470.       La Convención se ocupa entonces de desarrollar, entre otros, los principios de autonomía, independencia, igualdad y no discriminación, e integra, especifica y sistematiza un catálogo de derechos fundamentales, políticos, sociales, económicos y culturales de las personas adultas mayores. Para ello, la Convención se divide en 7 capítulos y 41 artículos, de la siguiente manera:

 

Capítulo I. Presenta el objeto, ámbito de aplicación y definiciones de la Convención. Este capítulo dispone que el objeto del tratado es promover, proteger y asegurar el reconocimiento y el pleno goce y ejercicio, en condiciones de igualdad, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor, a fin de contribuir a su plena inclusión, integración y participación en la sociedad. Lo anterior, sin perjuicio de los derechos o beneficios más amplios reconocidos por el derecho internacional o las legislaciones internas de los Estados Parte, en favor de la persona mayor.

 

Capítulo II. Se ocupa de los principios generales que deben guiar la aplicación de la Convención, centrados en el desarrollo basado en los derechos humanos, el curso de la vida con equidad, la igualdad de género, la protección integral del adulto y la atención preferencial. Así, la Convención define como principios generales: (i) la promoción y defensa de los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor; (ii) la valorización de la persona mayor, su papel en la sociedad y contribución al desarrollo; (iii) la dignidad, independencia, protagonismo y autonomía; (iv) la igualdad y no discriminación; (v) su participación, integración e inclusión plena y efectiva en la sociedad; (vi) el bienestar y cuidado; (vii) su seguridad física, económica y social; (viii) la autorrealización; (ix) la equidad e igualdad de género, con enfoque de curso de vida; (x) la solidaridad y fortalecimiento de la protección familiar y comunitaria; (xi) el buen trato y la atención preferencial; (xii) el enfoque diferencial para el goce efectivo de sus derechos; (xiii) el respeto y valorización de la diversidad cultural; (xiv) la protección judicial efectiva; y (xv) la responsabilidad del Estado y participación de la familia y de la comunidad en la integración activa, plena y productiva de la persona mayor dentro de la sociedad, así como en su cuidado y atención.

 

Capítulo III. Se refiere a los deberes generales de los Estados Parte. La Convención prevé el compromiso de los Estados de salvaguardar los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor sin discriminación alguna, mediante la adopción de medidas orientadas a: (i) prevenir, sancionar y erradicar las prácticas de aislamiento, abandono, sujeción físicam prolongada, hacinamiento, expulsión de la comunidad, desnutrición, infantilización, tratamientos médicos inadecuados o desproporcionados, entre otras, incluidos los malos tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes que atenten contra la seguridad e integridad de la persona mayor; (ii) acelerar o lograr la igualdad de hecho de la persona mayor, así como su plena integración social, económica, educacional, política y cultural; (iii) tomar medidas legislativas, administrativas, judiciales, presupuestarias o de cualquier otra índole, incluido el adecuado acceso a la justicia, a fin de garantizar un trato diferenciado y preferencial en todos los ámbitos; (iv) asegurar el máximo de recursos disponibles, para lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los DESC. Esto, sin perjuicio de las obligaciones de garantía inmediata de los Estados previstas en el derecho internacional; (v) promover instituciones especializadas en la protección y promoción de los derechos y el desarrollo integral de estos; (vi) la promoción de la participación de la persona mayor en la elaboración, aplicación y control de políticas públicas y legislación dirigida a la implementación de la Convención; y (vii) recopilar información que permita formular y aplicar políticas conformes con la Convención.

 

Capítulo IV. Precisa los 28 derechos que deben ser protegidos en la vejez, a saber, los derechos a: (i) la igualdad y no discriminación por razones de edad; (ii) la vida y la dignidad en la vejez; (iii) la independencia y la autonomía; (iv) la participación e integración comunitaria; (v) la seguridad y la vida sin violencia; (vi) no ser sometido a tortura ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, (vii) brindar consentimiento libre e informado en salud; (viii) recibir servicios de cuidado a largo plazo; (ix) la libertad personal; (x) la libertad de expresión y de opinión y al acceso a la información; (xi) la nacionalidad y libertad de circulación; (xii) la privacidad e intimidad; (xiii) la seguridad social; (xiv) al trabajo; (xv) la salud; (xvi) la educación; (xvii) la cultura; (xviii) la recreación; (xix) al esparcimiento y al deporte; (xx) la propiedad; (xxi) la vivienda; (xxii) un medio ambiente sano; (xxiii) la accesibilidad y movilidad personal; (xxiv) políticos; (xxv) de reunión y de asociación; (xxvi) la protección ante situaciones de riesgo y emergencias humanitarias; (xxvii) al igual reconocimiento como persona ante la ley; y (xxviii) al acceso a la justicia.

 

Capítulo V. Refiere a la toma de conciencia sobre la protección de los derechos de las personas en su vejez. Este insta a los Estados a divulgar la Convención mediante acciones de promoción de los derechos y de empoderamiento de la persona mayor. Además, llama a los Estados a evitar el lenguaje e imágenes estereotipadas, a desarrollar programas de sensibilización sobre el proceso de envejecimiento, a fomentar la participación de esta población en el diseño y formulación de los programas, y en el desarrollo de una cultura positiva sobre el envejecimiento. Por último, en este capítulo se resalta la importancia de la inclusión de contenidos que propicien la compresión y reconocimiento del envejecimiento en los planes y programas de estudios de los diferentes niveles educativos, así como en las agendas académicas y de investigación. Lo anterior, a fin de reconocer la experiencia, sabiduría, productividad y contribución al desarrollo que estas personas brindan a la sociedad.

 

Capítulo VI. Se encarga del mecanismo de seguimiento a la Convención. Este mecanismo está integrado por una Conferencia de Estados Parte y un Comité de Expertos, cuyas funciones de secretaría serán ejercidas por la Secretaría General de la OEA. Su función es la de hacer seguimiento al avance en el cumplimiento por parte de los Estados de los compromisos emanados de la Convención, así como a las actividades desarrolladas por el Comité de Expertos. Además, estará encargado de formular recomendaciones de mejora, reglas y procedimientos al referido Comité.

 

Capítulo VII. Por último, este capítulo se enfoca en las disposiciones finales acerca de la vigencia de la Convención en cada uno de los Estados Parte. En este, se fijan las disposiciones generales sobre la firma, ratificación, adhesión y entrada en vigor de la Convención. Además, se prevé la posibilidad de adhesión de los Estados no firmantes (como es el caso de Colombia). Por último, reconoce que la ratificación del instrumento está sujeta a los respectivos procedimientos constitucionales de cada uno de los Estados signatarios.

 

471.       Dentro del término de intervenciones se presentaron las siguientes:

 

Interviniente

Solicitud

Ministerio de Relaciones Exteriores

Exequibilidad

Ministerio de Salud y Protección Social

Defensoría del Pueblo

Universidad Externado de Colombia

Senador Iván Cepeda Castro

Carlos Arturo González Restrepo y Veeduría Ciudadana 355 del Adulto Mayor en Medellín

Harold Eduardo Sua Montaña

Exequibilidad condicionada

 

472.       La Procuradora General de la Nación indicó que el Convenio responde al principio de solidaridad y al postulado constitucional que exige la protección y asistencia de las personas mayores por parte del Estado, la sociedad y la familia. Estos mandatos, dijo, señalan que corresponde al Estado garantizar el goce efectivo de los derechos de las personas mayores, incluida su integración social. Además, señaló que la legislación colombiana también ha desarrollado el alcance de estas garantías mediante la institucionalización de esquemas de atención al adulto mayor. Por lo que, concluyó que la Convención es compatible con la Constitución, en la medida en que contribuye a reforzar los referidos deberes constitucionales y legales en cabeza del Estado y la sociedad, respecto del cuidado de las personas mayores.[375]

 

473.       En atención a la naturaleza del trámite de control previsto para los tratados internacionales, la Corte se planteó a resolver, en su orden, los siguientes problemas jurídicos: (i) de forma ¿La Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y la ley aprobatoria sub examine satisfacen los requisitos formales previstos por la Constitución Política y por la Ley 5 de 1992? Y, de fondo ¿La Convención en cita y su ley aprobatoria son compatibles con la Constitución Política?

 

474.       En respuesta al problema jurídico formal,[376] tal como lo señalaron el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Defensoría del Pueblo, la Universidad Externado de Colombia, el senador Iván Cepeda Castro, el ciudadano Carlos Arturo González Restrepo y la Procuradora General de la Nación, la Corte constató que tanto la Convención como su ley aprobatoria cumplieron con los requisitos previstos por la Constitución Política y la Ley 5 de 1992. Por lo tanto, la Sala procedió a pronunciarse sobre la constitucionalidad del contenido de las cláusulas que integran la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y la Ley 2055 de 2020.

 

475.       En cuanto al escrutinio de fondo, la Corte no encontró incompatibilidad alguna entre la Convención, su ley aprobatoria y la Constitución, por cuanto, en general, este tipo de disposiciones se convierten en insumos adicionales a los existentes en el derecho doméstico para que los ciudadanos procuren la defensa y protección de sus derechos fundamentales, en este caso de quienes son adultos mayores, sin convertirse, por supuesto, en un control indebido o injerencia arbitraria en los asuntos internos del Estado.

 

 

Síntesis del control de constitucionalidad de la Convención Interamericana de los Derechos Humanos de Personas Mayores

 

476.       Al efectuar el control de constitucionalidad del Capítulo 1, la Corte encontró que el objeto y finalidades de la Convención (artículo 1) son compatibles con la Constitución Política, en tanto contribuyen a la materialización: (i) del Estado Social de derecho y los principios de solidaridad y dignidad humana (artículos 1 y 2 C.P.); (ii) al deber de las autoridades de proteger a todas las personas residentes en Colombia, máxime cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional (artículo 2 C.P.); y (iii) del postulado que exige del Estado, la sociedad y la familia la protección y asistencia de las personas mayores (artículo 46 C.P.)

 

477.       Además, evidenció que la Convención supone una solución al problema de fragmentación del derecho internacional relativo a la protección del adulto mayor, puesto que condensa las garantías y obligaciones previstas en otros instrumentos internacionales reconocidos por el Estado colombiano. Así, señaló que el instrumento internacional otorga mayor protección a los adultos mayores, mediante la fijación de un catálogo especializado de derechos, que incluye una serie de obligaciones claras y directas para los Estados Parte.

 

478.       Luego, al examinar las 14 definiciones tendientes a facilitar la comprensión de la Convención (artículo 2), la Sala concluyó que de las definiciones previstas en la disposición analizada no se evidencia ninguna contradicción aparente con la Constitución, o con las definiciones que la jurisprudencia constitucional ha consagrado sobre estas materias.

 

479.       En cuanto al Capítulo II, que contiene a los principios generales que deben guiar la aplicación de la Convención (artículo 3), la Corte concluyó que cada uno de estos principios se relaciona directamente con por lo menos un mandato o principio previsto en la Constitución, sin que se hubiere incongruencia alguna, por lo que también esos principios la Sala los encontró ajustados a la Carta Superior.

 

480.       Al analizar el contenido del Capítulo III, el cual se refiere a los deberes generales de los Estados Parte y al compromiso de los Estados de salvaguardar los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor sin discriminación alguna mediante la adopción de medidas afirmativas (artículo 4), la Sala Plena evidenció que el objeto de dicha disposición es el de salvaguardar los derechos y libertades de los adultos mayores, sin discriminación de ningún tipo, por lo que la medida no resulta contraria a la Constitución. Señaló que Colombia, como Estado Social de Derecho, tiene como uno de sus pilares fundamentales el reconocimiento de la igualdad de las personas (artículo 13 C.P.) y que ese pilar exige que todos los ciudadanos gocen de los mismos derechos y de la misma protección. Ello implica el deber del Estado de adoptar medidas especiales en favor de grupos históricamente discriminados o marginados para la reivindicación de sus derechos. Dado que los adultos mayores hacen parte de este grupo de sujetos de especial protección constitucional, la medida se consideró acorde a la Constitución (artículo 13, 46 y 47 C.P.)[377]

 

481.       La Sala Plena consideró también conforme a la Constitución los 28 derechos que deben ser protegidos en la vejez y que precisa la Convención en el Capítulo IV.[378]

482.       Respecto de la (i) igualdad y no discriminación por razones de edad (artículo 5), la Sala señaló que la inclusión de un mandato internacional dirigido puntualmente a la protección de la población mayor se traduce en una garantía reforzada de su derecho a la igualdad, y por ende, contribuye en la lucha mundial para garantizar en la vejez un disfrute pleno y autónomo de los derechos en el proceso de envejecimiento y promueve su integración a la vida social.

 

483.       Sobre los derechos a (ii) la vida, y a la dignidad en la vejez (artículo 6), (iii) a la seguridad y a una vida sin ningún tipo de violencia (artículo 9), y (iv) a no ser sometido a tortura ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes (artículo 10), la Corte señaló que:

 

ii) El artículo 6 de la Convención resulta legítimo a la luz de la Constitución, y contribuye para alcanzar sus finalidades para la garantía de la vida y la muerte en condiciones de dignidad. En efecto, la exigencia de igualdad material a la que se refiere el primer inciso del artículo 6 se encuentra en consonancia con la Constitución, en especial con sus artículos 13 y 46. Y, el segundo inciso, aunque no consagra expresamente un derecho al suicidio asistido, eutanasia u homicidio por piedad, no afecta la aplicación a nivel interno de los precedentes en materia del homicidio por piedad establecidos en las sentencias C-239 de 1997 y C-233 de 2021.

 

iii) En lo tocante al artículo 9 de la Convención, la Sala advirtió que esa prerrogativa está conforme a la Constitución, pues protege a las personas mayores de distintos tipos de abusos, no solo el maltrato físico y psicológico, sino también el financiero, sexual, la explotación laboral, la expulsión de la comunidad y cualquier forma de abandono.

 

iv) Y respecto del artículo 10, concluyó que no existe ningún tipo de contradicción entre este artículo y los mandatos y disposiciones constitucionales pues la Carta Superior protege, en su artículo 12, el derecho a la integridad física y moral y el derecho a vivir sin humillaciones.

 

484.       Posteriormente, la Sala analizó la constitucionalidad de (v) el derecho a la independencia y a la autonomía (artículo 7), y (vi) el derecho a la participación e integración comunitaria (artículo 8). Concluyó que estos son constitucionales, en tanto, el principio de solidaridad es un elemento cardinal del Estado social de derecho; el artículo 46 de la Constitución Política impone la obligación de proteger y asistir a las personas de la tercera edad, y promover su integración a la vida social; y, la garantía de la independencia, la participación, el cuidado, la autorrealización y la dignidad ha sido desarrollada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en las sentencias C-503 de 2014, T-026 de 2016 y T-010 de 2017.

 

485.       En relación con el (vii) derecho a la libertad personal (artículo 13), la Corte señaló que este coincide con los preceptos y finalidades de la Constitución Política, en tanto que se refiere a parte de la garantía dispuesta en los artículos 28 y 29 de la Constitución. Además, la exigencia de diferencia de trato en los procesos penales que se adelanten en contra de personas mayores ya se encuentra contenida en el artículo 314 del Código de Procedimiento Penal (modificado por el artículo 27de la Ley 1142 de 2007), el cual fue declarado exequible en la Sentencia C-910 de 2012. En esa providencia, la Corte estableció que ese tratamiento diferenciado es admisible en tratándose de los adultos mayores que se encuentran en una situación de debilidad y vulnerabilidad. No obstante, esa disposición normativa no se traduce en un “derecho automático a la sustitución”.

 

486.       A continuación, la Sala analizó la constitucionalidad de (viii) el derecho a brindar consentimiento libre e informado en el ámbito de la salud (artículo 11), (ix) el derecho de las personas mayores que reciben servicios de cuidado a largo plazo (artículo 12), (x) el derecho a la seguridad social (artículo 17) y (xi) el derecho a la salud (artículo 19), los cuales encontró también coherentes con los mandatos de la Constitución, por las siguientes razones:

 

viii) El derecho a brindar el consentimiento libre e informado así como la posibilidad de manifestar la voluntad anticipada, reconocido en el artículo 11 de la Convención, es un derecho con amplio reconocimiento legal y ha sido desarrollado por la Corte Constitucional en su jurisprudencia.[379] Este derecho se ha entendido como parte o elemento para la materialización de otras garantizas constitucionales como el derecho a la salud, al acceso a la información, la autonomía e integridad personal, el derecho al libre desarrollo de la personalidad, la libertad individual y el pluralismo.

 

ix) El derecho que tienen las personas mayores de recibir cuidados a largo plazo al que se refiere el artículo 12 de la Convención, aunque no está determinado como tal en la legislación nacional, se encuentra en el marco de protección del derecho a la salud.

 

x) El artículo 17 de la Convención, que dispone el derecho a la seguridad social, responde a las normas y finalidades de la Constitución respecto de la seguridad social, pues, (a) se trata de la misma garantía que se protege en los artículos 46, 48 y 49 de la Carta Política; (b) en cumplimiento de los estándares internacionales, el artículo convencional se refiere al mandato de progresividad, lo cual, respeta el principio de sostenibilidad financiera; y, (c) este derecho se asocia a la garantía de la vida digna, en línea con las finalidades propias del Estado colombiano a la luz del artículo 2 de la Constitución y la materialización de la cláusula del Estado social de derecho.

 

xi) El artículo 19 no contiene ningún tipo de contradicción con la Constitución, pues materializa el enfoque diferencial respecto del derecho a la salud que ha sido exigido en la jurisprudencia constitucional a favor de las personas mayores en su condición de población con especial protección.

 

487.       En cuanto al (xii) derecho a la libertad de expresión (artículo 14), la Sala consideró que no se presenta ningún tipo de contradicción entre este y los preceptos constitucionales, puesto que esa norma exalta, respecto de las personas mayores, una garantía de los derechos constitucionales a la libertad de expresión y opinión y al acceso a la información. Esas libertades, propias de un Estado democrático, se encuentran expresamente consagradas en el artículo 20 de la Constitución, así como en el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos[380], en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[381] y en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[382].

 

488.       Con relación a los derechos a (xiii) la nacionalidad y a la libertad de circulación (artículo 15) y a (xiv) la accesibilidad y movilidad personal (artículo 26), la Sala Plena señaló que el derecho a la nacionalidad es compatible con el artículo 96 de la Constitución, y que la locomoción es una condición para la protección de otro tipo de derechos de las personas mayores, como el de llevar una vida autónoma e independiente. Adicionalmente, la garantía de este derecho para lograr la accesibilidad e integración a la vida social se articula con la obligación contenida en el artículo 46 de la Constitución, de acuerdo con la cual se debe promover la integración de las personas de la tercera edad a la vida activa y comunitaria.

 

489.       Respecto de los derechos a (xv) la privacidad y a la intimidad (artículo 16), (xvi) al trabajo (artículo 18), (xvii) a la educación (artículo 20), (xviii) a la cultura (artículo 21) y a la recreación, al esparcimiento y al deporte (artículo 22), (xix) a la propiedad (artículo 23), (xx) a la vivienda (artículo 24) y (xxi) al medio ambiente sano (artículo 25), la Sala señaló:

 

xv) El derecho a la intimidad responde a los postulados constitucionales, ya que garantiza ese derecho de manera específica para las personas mayores respecto de quienes, además, el Estado tiene un deber de trato preferencial por su presunta condición de vulnerabilidad.

 

xvi) La garantía del derecho al trabajo que realiza la Convención se articula con los preceptos y finalidades constitucionales, ya que resalta la protección especial que debe bridarse a los adultos mayores en materia laboral, lo cual constituye un elemento cardinal para la promoción de su integración a la vida activa social, y que, por demás, exalta la posibilidad de materializar sus derechos al mínimo vital, y a vivir una vida autónoma e independiente.

 

xvii) El derecho a la educación en su dimensión de servicio público se encuentra consagrado en los artículos 67[383] y 68[384] de la Constitución.

 

xviii) Los derechos a la cultura, y a la recreación, al esparcimiento y al deporte, previstos en los artículos 21 y 22 de la Convención tienen también reconocimiento interno. El derecho a la cultura desde la jurisprudencia constitucional a partir de una interpretación sistemática del (a) artículo 2 de la Constitución que se refiere como fin esencial del Estado el de facilitar la participación de todos en la vida cultural de la Nación, (b) el reconocimiento y protección de la diversidad cultural (art. 7 de la Constitución), y (c) el deber del Estado de promover y fomentar el acceso a la cultura (art. 70 de la Constitución) y de incluir en los planes de desarrollo económico y social el fomento de la cultura (art. 71 de la Constitución).[385] Por su parte, el ejercicio del derecho al deporte, la recreación y aprovechamiento del tiempo libre se encuentra contenido en el artículo 52 de la Constitución.[386]

 

xix) El artículo 23 de la Convención, garantiza de manera específica para las personas mayores el ejercicio de los atributos propios del derecho a la propiedad como lo son el uso, goce y disposición, se prohíbe la privación injusta de sus bienes por razón de la edad, lo cual no representa ningún tipo de contradicción con la Constitución.

 

xx) Los estándares que fija la Convención para proteger el derecho a la vivienda de las personas mayores que incluye la oferta de subsidios y de formas de financiación para acceder a una vivienda, se acompasa con lo dispuesto en el artículo 51 de la Constitución, de acuerdo con el cual el Estado debe promover planes de vivienda de interés social y sistemas adecuados de financiación a largo plazo.

 

xxi) Respecto del derecho al medio ambiente sano, previsto en el artículo 25 no hay ningún tipo de discusión de naturaleza constitucional en tanto que el derecho al ambiente sano se encuentra contenido también en el artículo 79 de la Constitución[387], y su protección se encuentra ampliamente reconocido en la jurisprudencia constitucional.[388]

 

490.       Posteriormente, la Sala analizó la constitucionalidad de (xxii) la protección de los derechos políticos de las personas mayores (artículo 27), y (xxiii) la garantía del derecho de reunión y de asociación (artículo 28). Al respecto, indicó que los derechos que se protegen en el artículo 27, se encuentran dispuestos en los artículos 40,[389] 103,[390] y 258[391] de la Constitución Política y que el voto es una de las garantías que por excelencia representa el ejercicio de la democracia directa y representativa, ya que “es el principal mecanismo de participación ciudadana”.[392] Y en relación con el artículo 28, señaló que, de acuerdo con los artículos 37[393] y 38[394] de la Constitución Política, todas las personas pueden reunirse y crear asociaciones para la consecución de fines. En consecuencia, la Sala halló estas disposiciones de acuerdo con la Carta Superior.

 

491.       Ahora bien, al analizar (xxiv) la disposición que regula las situaciones de riesgo y emergencias humanitarias (artículo 29), (xxv) la igualdad de reconocimiento de los mayores como personas ante la ley, (xxvi) el acceso a la justicia (artículo 31), la Sala Plena no encontró contradicción alguna con la Constitución. En efecto, la exigencia en cabeza de los Estados Parte para que garanticen la integridad y derechos de una persona mayor ante situación de riesgo, contemplada en el artículo 29 de la Convención, recaba en la protección especial que debe brindarse a las personas mayores de edad cuando se presentan circunstancias