SU020-22 Sentencia SU020/22
Referencia: Expedientes acumulados números: T-7.987.084, T-7.987.142, T-8.009.306 y T-8.143.584 AC
Accionantes: Nubia Amparo Ortega Arcos, Henry Paul Rosero López, Dora Marcela Pepinosa Calderón, José Alfonso Rodríguez Muñoz, Tomás Ignacio Erira Erira, Ricardo Palomino Ducuará, Francisco Gamboa Hurtado y Emiro del Carmen Ropero Suárez
Accionados[1]: Presidencia de la República, Ministerio del Interior, Unidad Nacional de Protección, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D. C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022)
En ejercicio de las competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 64 del Reglamento Interno de esta Corporación, se profiere la presente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
Expediente T-7.987.084[2]
1.1. Las accionantes Nubia Amparo Ortega Arcos y Dora Pepinosa Calderón y los accionantes Henry Paul Rosero López, José Alfonso Rodríguez Muñoz, Tomás Ignacio Erira Erira, Ricardo Palomino Ducuará y Francisco Gamboa Hurtado coincidieron en sostener en sus escritos de tutela que suscribieron el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera y que en la actualidad se hallan en proceso de reincorporación.
1.2. Así mismo, indicaron que son miembros y líderes del partido político Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común –hoy partido Comunes– y que residían en la Nueva Área de Reincorporación (NAR) de Tallambí, municipio de Cumbal (Nariño), espacio colectivo en el que conviven con personas en proceso de reincorporación.
1.3. De igual forma, afirmaron que son integrantes de la Cooperativa Multiactiva Frontera Sur (COMFROSUR) de Tallambí, la cual surgió a raíz de los esfuerzos realizados conjuntamente por excombatientes.
1.4. También advirtieron que por intermedio de la mencionada Cooperativa pusieron en marcha proyectos productivos como la cría, reproducción y comercialización de ganado porcino, clases de costura para habitantes de la zona, el relleno de recebo de las vías que comunican al territorio aledaño con otras zonas, cultivo de caña y maíz, entre otras actividades.
1.5. Por otro lado, pusieron de presente que, desde hace más de dos años, se ha corroborado la existencia de riesgos colectivos para los excombatientes en proceso de reincorporación asentados en el territorio de Tallambí. La amenaza que se cierne sobre los excombatientes obedece a que en zonas aledañas a la vereda pudo constatarse la presencia del grupo armado autodenominado “Oliver Sinisterra” y del ELN. Esa circunstancia constituye una amenaza a la integridad personal y a la vida de los excombatientes asentados en la zona, pues para movilizarse hasta la capital del departamento de Nariño, se han visto obligados a transitar por tales territorios en los que se han registrado confrontaciones armadas.
1.6. A continuación, señalaron que a finales de 2017 el excombatiente Alberto López Palomino, “alias William Santamaría”, presentó una petición escrita ante la Unidad Nacional de Protección (UNP) para que les fuera concedido un esquema de seguridad. La respuesta a la solicitud fue allegada el dieciséis (16) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) y en ella se informó que el estudio dio como resultado un riesgo “extraordinario”. Por ese motivo, el día 30 de agosto de 2019 fueron aprobabas las medidas de seguridad colectivas para la Nueva Área de Reincorporación de Tallambí. Sin embargo, precisaron que, a la fecha de presentación de las tutelas, las aludidas medidas de seguridad todavía no habían sido implementadas, perpetuando y profundizando sus riesgos de seguridad.
1.7. Con fundamento en los motivos expuestos, acudieron al juez de tutela a efectos de solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la seguridad e integridad personal y a la paz y, como consecuencia de ello, pidieron que se ordenara de manera urgente a la Unidad Nacional de Protección hacer efectivas las medidas de protección solicitadas y aprobadas para la Nueva Área de Reincorporación de Tallambí en el municipio de Cumbal (Nariño).
Expediente T-7.987.142[3]
1.8. El señor Ricardo Palomino Ducuará puso de presente en su escrito de tutela que suscribió el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera y que, en la actualidad, se desempeña como presidente de la Junta de Acción Comunal del Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación (ETCR), ubicado en Tumaco (Nariño) en el que se encuentran alrededor de noventa (90) excombatientes de la Columna Móvil Daniel Aldana y del Frente 29 de las antiguas FARC-EP.
1.9. A lo anterior, agregó que el mencionado Espacio Territorial surgió gracias a los esfuerzos de los excombatientes, quienes se han unido al trabajo de realizar proyectos productivos como la cría, reproducción y comercialización de ganado porcino, cultivo de yuca, piña y plátano.
1.10. Además, manifestó que la situación de orden público ha afectado de manera considerable al puerto de Tumaco (Nariño) en el que se encuentran activos y se disputan el poder territorial diferentes grupos al margen de la ley, entre otros aspectos, para consolidar su dominio en relación con las rutas del narcotráfico.
1.11. Acto seguido sostuvo que, por causa de la circunstancia descrita, acudió a la Unidad Nacional de Protección (UNP), autoridad que por Resolución MT – 220 de 2018[4] dispuso la concesión de un esquema de seguridad colectivo, el cual consistió en:
“un vehículo blindado nivel 3; 2) dos vehículos convencionales; 3) seis agentes escoltas; 4) un fusil; 5) un arma de apoyo”.
1.12. No obstante, advirtió que, desde la implementación del esquema de protección en el año 2018, la protección brindada por la UNP viene funcionando de manera irregular, toda vez que de los seis (6) agentes dispuestos para la protección en la aludida Resolución, solo se encuentran al servicio del esquema de seguridad cuatro (4). En criterio del accionante, ello resulta a toda luz insuficiente si se considera que en manos de estos agentes se encuentra de por medio la salvaguarda de noventa (90) excombatientes, más aún cuando la situación de orden público que aqueja al municipio de Tumaco (Nariño) es crítica lo que pone en riesgo la vida y seguridad de los desmovilizados.
1.13. De otra parte, informó que el 21 de abril de 2020 presentó mediante correo electrónico un oficio ante la UNP[5], con el fin de solicitar que se corrigiera la situación irregular en su esquema de protección. No obstante, el 7 de mayo de 2020, recibió una comunicación en la que se le expresó que la solicitud enviada por correo electrónico debía ser tramitada por la dependencia que la UNP tiene dispuesta para ese propósito.
1.14. En tal virtud, consideró que la UNP estaba desconociendo su deber legal y constitucional de brindar la protección al grupo desmovilizado de las FARC-EP que se encuentra asentado en el ETCR – La Variante – de Tumaco (Nariño). Por el motivo antes expuesto, solicitó que se conminara a la Unidad Nacional de Protección, con el fin de que asegure el funcionamiento completo del esquema de seguridad que fuera dispuesto mediante Resolución MT – 220 de 2018[6], es decir, que disponga de modo continuo e interrumpido el servicio de los seis (6) escoltas.
Expediente T-8.009.306[7]
1.15. El señor Francisco Gamboa Hurtado sostuvo en el escrito de tutela[8], que es líder del antiguo ETCR Aureliano Buendía, situado en Charras (Guaviare) e integra el Consejo Político Departamental del partido FARC en el mencionado departamento. Allí, precisó, ocupa el cargo de consejero de finanzas y consejero político del Local Oscar Larrahondo del mismo partido.
1.16. Adicional a lo anterior, manifestó que hace parte del Consejo Departamental de Paz, como representante de las organizaciones que surgieron de los de Acuerdos de Paz con el Estado colombiano. También, mencionó que es enlace de la Instancia Tripartita de Seguridad y Protección (ITPS) a nivel regional del Guaviare y Vichada y que forma parte de la Fundación DHOC, como defensor de derechos humanos del Oriente Colombiano.
1.17. Así mismo, refirió que es el representante de los antiguos ETCR del Guaviare en el espacio autónomo de las Organizaciones sociales del Guaviare y del Meta. Igualmente, es coordinador de la conformación de la Red de Jóvenes ambientalistas por la paz del Guaviare, Arauca, Meta y Vichada, como también es miembro de la coordinación Afrodescendiente del Guaviare y del comité de veeduría del Programa Ambientes por la Paz, Vida Digna y Reconciliación.
1.18. De igual forma, resaltó, que es padre de un niño y una niña menores de dos años, y que tanto ellos como su madre y actual pareja dependen económicamente de él.
1.19. En seguida relató que, en la actualidad y hace más de dos años, presenta una situación de seguridad compleja, pues ha sufrido amenazas y hostigamiento por su liderazgo social en la implementación del Acuerdo Final de Paz y de reincorporación, así como por su trabajo político ligado al partido político FARC –hoy Comunes–.
1.20. Por lo anterior, solicitó medidas de seguridad y protección a la Unidad Nacional de Protección, sin que a la fecha cuente con una solución efectiva, razón por la cual, teme por su vida e integridad personal.
1.21. Con apoyo en lo expuesto, puso en conocimiento de estos hechos a la Fiscalía General de la Nación el 17 de julio de 2018, a través de la Fundación por la Defensa de los Derechos Humanos y el DIH del oriente y centro de Colombia (DHOC). De la misma forma, acudió a la Defensoría del Pueblo, al Ministerio del Interior y a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos el 9 de Julio de 2018.
1.22. Incluso, el 14 de junio de 2019, el Defensor del Pueblo Regional Guaviare le solicitó a la Unidad Nacional de Protección (UNP) que adoptara medidas de protección urgentes a su favor.
1.23. El 2 de marzo de 2020, el actor le comunicó a la UNP acerca de algunas situaciones que ponen en riesgo su seguridad y le solicitó, de nuevo, la implementación de un esquema de seguridad, el cual había sido aprobado con anterioridad. Sin embargo, puso de presente que este aún no se ha materializado por dificultades en su implementación por parte de la UNP.
1.24. Por las razones señaladas, acudió al juez de tutela con el fin de solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la seguridad e integridad personal, a la paz, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Como consecuencia de ello, pidió que se ordenara de manera urgente a la UNP hacer efectivas las medidas de protección solicitadas por la Defensoría del Pueblo, las cuales ya fueron aprobadas.
Expediente T-8.143.584
1.25. El señor Emiro del Carmen Ropero Suárez solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz que se han visto amenazados por la situación de riesgo y la falta de concreción de las medidas efectivas de protección y reincorporación por parte de las entidades accionadas.
1.26. Fundó su solicitud en la situación de conflictividad social que se presenta en Colombia ligada a la sistematicidad de los ataques y consecuente falta de garantías de seguridad a las y a los firmantes del Acuerdo Final de Paz e integrantes del nuevo partido político Comunes.
1.27. Para el accionante la situación de Derechos Humanos de las y los firmantes del Acuerdo Final de Paz “puede ser caracterizada desde el año 2017 por diversos tipos de agresiones y tipologías, que configuran una pauta sistemática de exterminio en contra de este grupo nacional o colectivo”. Por una parte, puede constatarse la presencia del siguiente tipo de agresiones que afectan particularmente los derechos políticos de la población firmante del instrumento: “estigmatización, desplazamientos individuales y colectivos, homicidios, desapariciones forzadas, amenazas entre otras clases de agresiones”.
1.28. Aunado a lo anterior, resaltó que, desde la firma del Acuerdo Final de Paz, hasta abril de 2020 habían “sido documentados 197 casos de muertes violentas de Firmantes del Acuerdo en proceso de reincorporación. En paralelo se han documentado 39 casos de tentativa de homicidio y 14 casos de desaparición forzada contra Firmantes del Acuerdo en proceso de reincorporación”.
1.29. Manifestó que era sobreviviente de la Unión Patriótica, excombatiente de la antigua insurgencia de las FARC-EP, firmante del Acuerdo Final de Paz y que actualmente se encuentra en proceso de reincorporación social y política.
1.30. Puso de presente que durante los Diálogos de Paz con el gobierno de Colombia fue integrante negociador de las FARC-EP en La Habana y que luego regresó al país para realizar tareas de pedagogía de paz hasta la dejación de armas. Añadió que fue asesor del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso ilícito durante un año y medio en el Departamento del Meta e igualmente fue candidato a la Asamblea Departamental del Norte de Santander en las elecciones regionales.
1.31. Informó que en la actualidad trabajaba en condición de promotor de Derechos Humanos en Norte de Santander en un convenio del nuevo partido Comunes con la Organización de Naciones Unidas.
1.32. Señaló que trece integrantes de su familia habían sido asesinados por la Fuerza Pública en el departamento de Norte de Santander. Indicó que de todas las víctimas de su familia, su hermano sufrió desaparición forzosa por el Ejército y una hermana fue asesinada por paramilitares. Precisó que tanto él como su familia han sido víctimas del conflicto armado por desplazamiento forzado, homicidios, amenazas, despojo e intimidaciones.
1.33. Puntualizó que en atención a su actividad política presenta una situación de seguridad compleja, que ha recibido amenazas y hostigamiento por su liderazgo social en la implementación del Acuerdo Final de Paz, así como por su trabajo ligado al nuevo partido político Comunes. Por este motivo, solicitó a la Unidad Nacional de Protección que le realizara un estudio de nivel de riesgo y le ratificaron la misma cantidad de escoltas: cuatro en total. Le asignaron una camioneta nivel cuatro y, otra, nivel tres. El esquema es colectivo en razón a que incluye a su familia en primero y segundo nivel de consanguinidad.
1.34. Enfatizó que en los últimos meses se ha incrementado su nivel de riesgo, en medio de una situación de sistematicidad de los crímenes contra militantes del partido Comunes y manifestó que ha sido víctima de seguimiento por parte del GAULA, lo que da cuenta de los “hostigamientos y del plan criminal contra [su] vida”.
1.35. Sostuvo que pidió un nuevo estudio de nivel de riesgo que se hizo efectivo un mes después por parte de un funcionario de la Subdirección Especializada de la Unidad Nacional de Protección. Relató que la Procuraduría General de la Nación también envió a un funcionario de la Procuraduría Delegada para la Paz a conocer del caso. Relató que el estudio de nivel de riesgo no ha pasado a “estudio de analista”, porque “la subdirección especializada de la UNP se encuentra sin suficiente personal administrativo y sin suficientes escoltas”.
1.36. Trajo a colación que en el mes de febrero de 2019 la Unidad Nacional de Protección mediante resolución ordenó recoger el arma de apoyo de su esquema de seguridad y después de ello renunció uno de los hombres a cargo de su protección.
1.37. Aseguró que el 7 de junio de 2019 remitió una comunicación al director y al subdirector de la Unidad Nacional de Protección solicitando un nuevo estudio de nivel de riesgo, para ajustar su esquema de seguridad, conforme a su nuevo registro de seguridad, en virtud de que el nivel de riesgo es más alto en Norte de Santander que en el departamento del Meta.
1.38. Afirmó que pese al incremento de la violencia en la región del Catatumbo la Unidad Nacional de Protección no le proporcionó la protección solicitada, por lo que nuevamente insistió que se le designara personal, armamento y garantías logísticas adecuadas conforme al nivel de riesgo para garantizar la suficiente protección a su integridad física.
1.39. Expuso, que no obstante la urgencia de que le reforzaran las medidas de protección, la Unidad Nacional de Protección no ha adoptado ninguna decisión al respecto. Es más, las medidas extraordinarias anunciadas no se hicieron efectivas y desde entonces viene solicitando que se atienda el nivel de riesgo extremo que enfrenta sin obtener respuesta.
2. Solicitud a la Corte Constitucional para que declare el estado de cosas inconstitucional (ECI)
2.1. Las y los accionantes en los expedientes acumulados en el proceso de la referencia solicitaron al juez constitucional que en el marco de la garantía colectiva del derecho a la paz sostenible y duradera se dispusieran las siguientes determinaciones dirigidas a un conjunto de autoridades estatales así:
“Tercero. DECLARAR la existencia de un ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL frente a la situación de derechos y seguridad de la población firmante del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera, así como consecuencia de su precaria implementación.
Cuarto. COMUNICAR dicho Estado de cosas inconstitucional a la Presidencia de la República y a las demás entidades accionadas, para que dentro de la órbita de su competencia y en cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales ligados a la implementación efectiva de los compromisos adquiridos en el Acuerdo Final, verifiquen la magnitud de esta discordancia y diseñen, ejecuten e implementen planes de acción coordinados para superarla, dando especial prioridad las personas amenazadas y/o en riesgo sobre su vida e integridad personal.
Quinto. COMUNICAR a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, a las presidencias de la Jurisdicción Especial para la Paz, la Sala Penal de la Corte Suprema Justicia y la Corte Constitucional, al Fiscal General de la Nación, a las direcciones de las entidades que componen el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, a la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo de Paz (CSIVI), a la Defensoría del Pueblo, a la Contraloría General de la República, y a las demás que el juez considere pertinente.
Sexto. ORDENAR a las entidades demandadas a respetar y garantizar el Acto Legislativo 02 de 2017. Es decir que GARANTIZEN (sic.) el cumplimiento de buena fe de lo establecido en el Acuerdo Final de Paz de La Habana. En tutela de los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal, frente a la situación de seguridad de excombatientes y sus familiares.
Séptimo. ORDENAR a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, a la Unidad Nacional de Protección, a la Consejería presidencial para la Estabilización y la Consolidación, y a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz que tomen las medidas necesarias para solucionar las carencias presupuestales para la implementación del Acuerdo Final, en los ámbitos de su competencia.
Octavo. ORDENAR al Ministerio del Interior, a la Unidad Nacional de Protección y la Fiscalía General de la Nación a crear un registro completo de todas las agresiones en contra de signatarios del Acuerdo Final, en el que participen las organizaciones de la sociedad civil. En él se deberán desagregar variables como, presunto victimario, lugar, fecha, actividad política del afectado, antecedentes y las demás que resulten necesarias para un conocimiento completo, exhaustivo y detallado del fenómeno.
Noveno. ORDENAR a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz adoptar planes para prevenir y combatir la estigmatización contra las personas que ejercen la defensa de los derechos humanos o liderazgo social y/o comunal, y/o son signatarios del Acuerdo Final, dentro de las entidades del Estado y en la sociedad.
Décimo. ORDENAR a las autoridades y entidades accionadas subsanar los hechos que motivan la presente acción de tutela y así evitar su expansión, agravamiento y repetición.
Undécimo. ORDENAR al Ministerio del Interior a construir una política pública integral de prevención y protección de signatarios del Acuerdo Final que respete, se acompase y garantice los compromisos asumidos por el Estado colombiano en el Acuerdo Final de Paz y su respectivo desarrollo legal y constitucional. En todo caso, para su adopción deberá asegurarse el goce efectivo e inmediato de los mínimos de los cuales depende el ejercicio del derecho a la vida en condiciones de dignidad.
Duodécimo. ORDENAR al Ministerio del Interior, a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y la Unidad Nacional de Protección, profundizar los análisis de contexto para la evaluación del riesgo y para la adopción de las medidas de protección, bajo un enfoque diferenciado que tenga en cuenta las situaciones particulares de la población que requiere protección y el lugar en el que ejercen su labor. Lo anterior, siguiendo formal y materialmente lo pactado en el Acuerdo Final.
Decimotercero. ORDENAR a las entidades accionadas que, dentro de la órbita de sus competencias, ofrezcan respuesta efectiva, acorde con lo pactado en La Habana, a las necesidades de la población firmante del Acuerdo Final de Paz. Es decir, que cada una diseñe, implemente y aplique prontamente una estrategia de promoción y de coordinación de esfuerzos nacionales y territoriales que conduzca efectivamente al goce pleno y material de derechos fundamentales tutelados, para lo cual deberían realizar las siguientes acciones, dentro de los plazos que el juez constitucional estime pertinentes.
Decimocuarto. ORDENAR a la Presidencia de la República y al Ministerio del Interior que, en coordinación con el Ministerio de Defensa y la Fiscalía General de la Nación, diseñen e implementen una “política pública para el desmantelamiento de los grupos armados ilegales y organizaciones criminales y sus redes de apoyo, como se estipula en el Acuerdo de Paz, es esencial para frenar la violencia que estos grupos infligen a las comunidades vulnerables”, como lo expresa la Misión de verificación de Naciones Unidas en Colombia, en su Informe del Secretario General que comprende el periodo entre el 27 de septiembre y el 26 de diciembre de 2019 (párrafo 97).
Decimoquinto. ORDENAR a la Presidencia de la República, a la Consejería presidencial para la Estabilización y la Consolidación a que vuelva a convocar a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad para avanzar en la finalización e implementación de esta política. Se debe considerar la posibilidad de seguir avanzando en la implementación del Decreto núm. 660 de 2018, relativo al Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios, que es otro vehículo importante para mejorar la seguridad de las comunidades en las antiguas zonas de conflicto”, como lo expresa la Misión de verificación de Naciones Unidas en Colombia, en su Informe del Secretario General que comprende el periodo entre el 27 de septiembre y el 26 de diciembre de 2019 (párrafo 97). Frente al seguimiento de las órdenes del juez constitucional para la solución estructural que garantice el goce efectivo de derechos fundamentales.
Decimosexto. ORDENAR a las entidades accionadas enviar informes trimestrales al juez constitucional que conoce la tutela, a la Corte Constitucional, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, al partido político FARC y la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo de Paz (CSIVI), sobre el avance de este proceso. La Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, dentro de la órbita de sus competencias, informarán a la Corte Constitucional sus conclusiones sobre la forma como se ha dado cumplimiento a lo ordenado en el presente auto.
Decimoséptimo. CONMINAR a las entidades y autoridades accionadas a aumentar el nivel de coordinación entre el nivel nacional y territorial para que las medidas de protección sean adecuadas para resguardar los derechos fundamentales de las personas en proceso de reincorporación. O, alternativamente, DELIMITAR las competencias atinentes a lo nacional y lo territorial en materia de acciones de implementación efectiva del Acuerdo y las respectivas disposiciones legales y constitucionales.
Decimoctavo. PONER EN CONOCIMIENTO de la Contraloría General de la República los hechos expuestos en la acción de tutela, con el fin de que esta entidad, en arreglo a sus competencias, coadyuve en la vigilancia de la gestión fiscal de los recursos destinados a la implementación del Acuerdo Final, así como de los recursos destinados para la protección de sus signatarios y líderes sociales.
Decimonoveno. PONER EN CONOCIMIENTO de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo todos los sucesos a los que hace referencia la acción de tutela, para que tomen acciones dentro de la órbita de sus funciones y competencias. Frente la necesidad de adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones que solventen la situación descrita:
Vigésimo. EXHORTAR a la Fiscalía General de la Nación, en particular la Unidad de Investigación y Desmantelamiento de las Organizaciones Criminales, a adoptar medidas para investigar con debida diligencia y hacer frente a la situación de impunidad respecto de los crímenes cometidos contra personas defensoras de derechos humanos, líderes sociales y signatarios del Acuerdo Final, determinando autores materiales e intelectuales, al tiempo que la existencia o no fenómenos de macro criminalidad, sistematicidad y de patrones de repetición.
Vigésimo primero. EXHORTAR al Senado de la República y la Cámara de Representantes a dar trámite a las leyes contenidas y/o propuestas en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Vigésimo segundo. PREVENIR a todas las autoridades nacionales y territoriales responsables de la ejecución de acciones, planes, programas o proyectos relacionados directa o indirectamente con la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que en lo sucesivo se abstengan de actuar en contravía de lo pactado y respeten los contenidos del mismo”.
3. Contestación de la demanda
3.1. Presidencia de la República[9]
3.1.1. En respuesta a las acciones de tutela de la referencia, la Presidencia de la República –Oficina del Alto Comisionado para la Paz y la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación– puso de presente que no había “dado lugar a la vulneración de ningún derecho fundamental”, motivo por el cual no se cumplía con la exigencia de legitimidad por pasiva.
3.1.2. Consideró la Presidencia de la República que en el caso que se examina no resultaba factible evaluar judicialmente y acoger la solicitud planteada por los accionantes, en el sentido de que se declare el estado de cosas inconstitucional, puesto que tal decisión solo puede ser adoptada por “el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, esto es, la Corte Constitucional”.
3.1.3. En consonancia con lo señalado, resulta evidente para la Presidencia de la República que los asuntos relacionados con las garantías de seguridad no son del resorte directo de esa oficina, pues “existe una Entidad encargada específicamente de dicha función y radica en la Unidad Nacional de Protección. De ahí la improcedencia del amparo constitucional respecto de la Presidencia de la República.
3.2. Unidad Nacional de Protección (UNP)[10]
3.2.1. La Unidad Nacional de Protección, por conducto del Jefe (E) de la Oficina Asesora Jurídica, respondió a la acción constitucional exponiendo, primero, el alcance de su competencia. Sobre este aspecto, resaltó que el Gobierno Nacional en coordinación con la UNP e instituciones del Estado pusieron en marcha un programa de protección integral para salvaguardar a los integrantes del nuevo partido que surgió a raíz de la desmovilización de las FARC-EP y crearon un cuerpo de seguridad y protección de naturaleza mixta que incluye personal de la Policía Nacional, el personal adscrito a la UNP y antiguos miembros de las FARC-EP, para brindar seguridad a los exintegrantes del grupo guerrillero, de conformidad con el nivel de riesgo.
3.2.2. De acuerdo con lo expuesto, destacó que la UNP no se encontraba facultada para desempeñar funciones que institucionalmente corresponden a otra entidad o persona jurídica, pues ello significaría contradecir lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política. Ni en el Decreto Ley 4065 de 2011 y tampoco en el Decreto 1066 de 2015 se prevén atribuciones frente a toda suerte de pretensiones, de modo que responder por todos los hechos alegados en la demanda podría significar una extralimitación de funciones por parte de la UNP.
3.2.3. En relación con la solicitud de declaratoria del estado de cosas inconstitucional, propuso declarar improcedente tal solicitud, pues, en su criterio, ello desconoce el principio de subsidiariedad de la tutela.
3.3. Ministerio del Interior[11]
3.3.1. La jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior solicitó denegar la acción de tutela respecto de esta entidad.
3.3.2. Para ello, manifestó que existe falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto, a partir del 1° de noviembre de 2011 el Ministerio del Interior procedió a trasladar a la Unidad Nacional de Protección el programa de Protección, que actualmente se encuentra reglamentado por el Decreto 1066 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”[12]. De igual manera, afirmó que dio cumplimiento a lo que establece el artículo 23 del Decreto 4065 de 2011 sobre la entrega de archivos.
3.3.3. Concluyó que no vulneró derecho fundamental alguno de los accionantes y agregó que la acción de tutela era improcedente para solicitar la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, más aún, cuando no se allegaron las pruebas para respaldar esa petición.
3.4. Respuesta del Partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común FARC –hoy partido Comunes–[13]
3.4.1. El señor Pablo Catatumbo Torres Victoria, en su condición de representante legal del partido político Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común –hoy Comunes–, respondió a las tutelas de la referencia y puso de presente los hechos de violencia ocurridos en los últimos tiempos contra los integrantes de su partido y contra quienes suscribieron el Acuerdo Final y se encuentran en proceso de reincorporación[14], tras lo cual indicó que compartía y secundaba las peticiones de las tutelas que obran en el expediente de la referencia. Al respecto, manifestó su preocupación sobre la existencia de un estado de cosas inconstitucional “contra la población de signatarios y signatarias del Acuerdo de Paz y contra la implementación misma de lo pactado”.
3.5. Jurisdicción Especial para la Paz[15]
3.5.1. El asesor de la presidencia de la Jurisdicción Especial para la Paz puntualizó que, de las peticiones consignadas en las demandas de los accionantes, a saber, que i) “se ordene a la UNP la ejecución de las medidas de protección que se derivan de la evaluación de riesgo que, de acuerdo con lo afirmado por los accionantes, se hizo respecto del Área de Reincorporación en la que residen”; ii) se declare el estado de cosas inconstitucional respecto de varios aspectos de cumplimiento del Acuerdo Final de Paz entre la ex guerrilla de las FARC y el Gobierno Nacional y iii) se exhorte a las autoridades correspondientes al cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado en el marco de la suscripción del Acuerdo Final de Paz, ninguna ha sido agenciada por la JEP.
3.5.2. En relación con las pretensiones relativas al cumplimiento de lo pactado en el Acuerdo Final de Paz, explicó que tales solicitudes escapaban de la órbita de competencia de la JEP, cuyas funciones son “eminentemente jurisdiccionales respecto de las conductas cometidas por los combatientes por causa y con ocasión del conflicto armado, careciendo de prerrogativas de vigilancia al cumplimiento de lo acordado en otras materias”.
3.6. Fiscalía General de la Nación[16]
3.6.1. La señora Vice Fiscal General de la Nación respondió a las demandas de tutela de la referencia precisando que las pretensiones de los accionantes se encontraban encaminadas a que el juez de tutela ordenara a la Fiscalía General de la Nación que adopte “medidas para investigar con debida diligencia y hacer frente a la situación de impunidad respecto de los crímenes cometidos contra personas defensoras de derechos humanos, líderes sociales y signatarios del Acuerdo Final, determinando autores materiales e intelectuales”.
3.6.2. Al respecto, puntualizó que la Fiscalía avanzó de manera diligente “con las investigaciones penales contra afectaciones cometidas en contra de defensores de derechos humanos, líderes sociales y personas en proceso de reincorporación de las FARC – EP”, según lo prescribe el artículo 250 de la Constitución Política y lo dispuso el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
3.6.3. Solicitó declarar improcedente la acción de tutela respecto de la Fiscalía General de la Nación, toda vez que, en su criterio, no se cumple con la exigencia de subsidiariedad en relación con las pretensiones dirigidas contra la entidad. Advirtió la señora Vicefiscal que los hechos alegados formaban parte de investigaciones penales en curso y las pretensiones aducidas “cuentan con instancias y mecanismos procesales establecidos para ser desarrollados”.
3.7. Procuraduría General de la Nación[17]
3.7.1. En relación con i) la tutela de los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal, frente a la situación de seguridad de excombatientes y sus familiares, la Procuraduría General de la Nación respondió las pretensiones contempladas en los numerales cinco (5)[18] y ocho (8)[19]. En ese orden, indicó que, de acuerdo con lo dispuesto por la Directiva 002 de 2017, recomendó al Gobierno Nacional crear un “registro único, integrado, consolidado y actualizado de los defensores y defensoras de los derechos humanos, y sus organizaciones, integrantes de los movimientos sociales, movimientos políticos, y lideresas y líderes políticos y sociales, y sus organizaciones y a los que en esta condición participen activamente en la implementación del Acuerdo de Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.
3.7.2. A propósito de la pretensión contemplada en el numeral decimocuarto (14)[20], informó que expidió la Directiva 001 del 2020, “en la que se establecen los lineamientos para la protección y el respeto de los derechos a la vida, la integridad y la seguridad de los excombatientes de las FARC-EP en proceso de reincorporación política, social y/o económica en cumplimiento del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo de Paz)”.
3.7.3. En lo que respecta al ii) seguimiento de las órdenes del juez constitucional para la solución estructural que garantice el goce efectivo de derechos fundamentales, se refirió a las pretensiones contempladas en el numeral decimosexto (16)[21], puntualizando que por medio de la expedición de la Directiva 001 de 2020 –ya aludida– solicitó a la Unidad Nacional de Protección allegar ante la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz “un informe trimestral en el que se incluya: a) número de solicitudes recibidas; b) número de solicitudes tramitadas; c) número de medidas de protección aprobadas; y, d) número de medidas de protección implementadas”. Adicionalmente, informó que pidió a la UNP que la información solicitada discriminara por departamentos y municipios, así como especificara si se trataba de excombatientes, integrantes del partido político o de un familiar”.
3.7.4. En lo relativo a las pretensiones contempladas en el numeral decimoséptimo (17)[22], sostuvo el Ministerio Público que la Procuraduría General de la Nación “recomendó al Ministerio de Defensa Nacional en coordinación con la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación y la Agencia para la Reincorporación y Normalización, adoptar una estrategia de seguridad especial para la protección y control de riesgos de las zonas en donde se encuentren grupos representativos de los excombatientes de las FARC–EP acreditados, que están en proceso de reincorporación política, social y/o económica, y fortalecer la estrategia de seguridad para los antiguos Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación”.
3.7.5. A propósito de la pretensión contemplada en el numeral decimoctavo (18)[23], indicó que la Procuraduría delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz no tenía competencia al respecto.
3.7.6. Sobre la pretensión prevista en el numeral decimonoveno (19)[24] precisó que, como podía comprobarse en el presente documento de respuesta a las acciones de tutela de la referencia, la Procuraduría General de la Nación expuso las acciones adelantadas en relación con cada una de las pretensiones, de conformidad con las competencias que son de su resorte.
3.7.7. En lo atinente a la pretensión consignada en el numeral vigésimo (20)[25], recordó que la “Procuraduría delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz no tiene competencia para adelantar acciones de investigación”.
3.7.8. Frente a la exigencia establecida en el numeral vigesimoprimero (21)[26], trajo a colación que en “el Informe sobre el Estado de Avance de la Implementación del Acuerdo de Paz, 2016 – 2019 presentado al Congreso de la República en agosto del 2019, la Procuraduría General de la Nación recomendó al Gobierno Nacional promover el debate legislativo sobre los temas pendientes del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.
3.7.9. Ahora, con relación con iv) las garantías para la participación política informó que “en el marco del seguimiento adelantado por la Procuraduría General de la Nación al componente de reincorporación política, de conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 1909 de 2018, se presentó al Congreso de la República el informe sobre el cumplimiento de los derechos establecidos en el Estatuto de la Oposición”[27].
3.7.10. Finalmente, acerca de la seguridad personal de los accionantes, manifestó que no existía solicitud alguna en dicha delegada, por lo cual, no se podían pronunciar de manera particular sobre este aspecto.
3.8. Defensoría del Pueblo Regional Nariño[28]
3.8.1. La Defensoría del Pueblo –Regional Nariño– consideró en su contestación que se debía declarar la desvinculación de esa autoridad del asunto de la referencia, toda vez que no se configuró la exigencia de legitimidad en la causa por pasiva en cuanto no se desconoció derecho fundamental alguno de los accionantes a la vida, a la seguridad, a la integridad personal y a la paz.
3.8.2. Así las cosas, pidió la desvinculación de la Defensoría del Pueblo del trámite de la presente acción de tutela porque ha cumplido con sus deberes legales y constitucionales.
3.9. Senado de la República[29]
3.9.1. El secretario general del Senado de la República manifestó, en cuanto al exhorto para que dicha Corporación tramite los proyectos de ley relacionados con la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y Construcción de una Paz Estable y Duradera, que todos los proyectos radicados en dicha célula legislativa iniciaron el correspondiente proceso legislativo.
3.9.2. Por lo tanto, afirmó que la Rama Ejecutiva y los entes de control eran los competentes para conocer de las demás pretensiones de los accionantes y que el Senado de la República no tenía dentro de sus funciones conocer de esos asuntos.
3.9.3. En consecuencia, solicitó que el Senado de la República fuera desvinculado de la presente acción de tutela, porque no había vulnerado derecho fundamental alguno.
3.9.4. En este proceso específico, el secretario general agregó que el 18 de mayo de 2020, el Senado de la República citó a los ministros del Interior y Defensa para realizar un debate de control político sobre el incumplimiento por parte de las FARC de las obligaciones derivadas del Acuerdo Final en materia de bienes y reincidencia, en el cual se dio a conocer el estado actual de dicha implementación.
3.10. Cámara de Representantes[30]
3.10.1. La jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes aclaró que aun cuando la pretensión vigesimoprimera era la única que se dirigía contra el Congreso de la República, de todas maneras, existía falta de competencia para satisfacer las pretensiones de los accionantes porque, de acceder a ellas, vulneraría el principio de legalidad o las prohibiciones expresas en la Constitución, respecto a que no le corresponde inmiscuirse en asuntos privativos de otras autoridades.
3.10.2. De otro lado, en lo relativo a que se exhorte “(…) al Senado de la República y la Cámara de Representantes a dar trámite a las leyes contenidas y/o propuestas en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, expresó que el accionante parecía referirse a la configuración de una omisión legislativa derivada de la falta de trámite de las normas contenidas o propuestas en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
3.10.3. Sin embargo, indicó que ese medio de defensa judicial, esto es, la acción de tutela no sería procedente en contra de omisiones legislativas. Además, recordó que se refería a una norma de carácter general, impersonal y abstracto y, en esta medida, el accionante contaría con otros medios para que su solicitud fuera tramitada dentro del ordenamiento jurídico. Por lo tanto, la solicitud planteada a través de esta acción constitucional resultaba improcedente.
3.10.4. En este orden, solicitó la desvinculación del Congreso de la República –Cámara de Representantes– y de su presidente del trámite de la presente acción constitucional.
3.11. Corte Suprema de Justicia- Sala de Casación Penal[31]
3.11.1. La oficial mayor de la Secretaría de la Sala de Casación Penal manifestó que dicha Corporación judicial no es un órgano de consulta y solo tiene competencia en los asuntos que la Constitución y la Ley le asignan. Por lo tanto, indicó que no podía intervenir ante otras autoridades, pues sólo a través de sus decisiones puede pronunciarse sobre los hechos específicos que llegan a su conocimiento en aplicación e interpretación de la ley y la jurisprudencia.
3.11.2. Por lo anterior, solicitó su desvinculación del presente proceso de tutela ante la evidencia de que no ha vulnerado derecho fundamental alguno de los accionantes.
3.12. Contraloría General de la República[32]
3.12.1. La representación de la Contraloría General de la República desarrolló, por un lado, lo atinente a la competencia de dicha entidad y su papel en la implementación del Acuerdo Final. De otro lado, hizo referencia a los informes que ha publicado en el marco de esa competencia y precisó que a este órgano de control no le corresponde determinar las afectaciones puntuales del demandante, menos aún, lo relativo al estado de cosas inconstitucional.
3.13. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” [33]
3.13.1. La magistrada Amparo Navarro López manifestó que, para el caso en concreto y en lo que respecta a dicho Tribunal, en efecto, el proceso de tutela fue presentado por el accionante Francisco Gamboa Hurtado el viernes 13 de marzo de 2020 ante esa Corporación. Sin embargo, por intermedio del Auto del 16 de marzo de 2020 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Sub-Sección “A”, procedió a remitir por competencia territorial el trámite a los Juzgados del Circuito de San José del Guaviare, toda vez que la acción constitucional involucraba una serie de presuntas vulneraciones a sujetos que se encontraban en dicho municipio.
3.13.2. Así las cosas, no puede atribuírsele una presunta violación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, toda vez que es claro que el Tribunal recibió la acción de tutela a la que hace referencia el señor Gamboa Hurtado el viernes 13 de marzo de 2020 y, el lunes 16 de marzo de 2020, procedió a proferir un auto que disponía la remisión del proceso a los Juzgados del Circuito de San José del Guaviare.
3.13.3. En consecuencia, pidió la denegación de la presente acción constitucional por no existir la vulneración de derechos fundamentales alegada en lo que respecta al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
3.14. Corte Constitucional[34]
3.14.1. El 2 de junio de 2020, el magistrado Alberto Rojas Ríos intervino, en calidad de presidente de la Corte Constitucional, en la acción de tutela instaurada por el señor Francisco Gamboa Hurtado.
3.14.2. Es de recordar que en el expediente T-8.009.306, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto proferido el 26 de mayo de 2020 admitió la tutela y ordenó notificar “por el medio más expedito y eficaz” … a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, quienes podrán contestar la presente tutela y allegar los documentos que pretendan hacer valer como pruebas, dentro de los tres (3) días siguientes al recibo del respectivo oficio”.
3.14.3. Adicionalmente, ordenó comunicar lo resuelto a los presidentes del Senado de la República, de la Cámara de Representantes, a las presidencias de la Jurisdicción Especial para la Paz, de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, a las entidades que componen el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de no Repetición (SIVJRNR), al Defensor del Pueblo, al Contralor General de la República, al director del partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común –hoy partido Comunes–, “para que dentro del término de tres (3) días contados a partir del recibo de la correspondiente comunicación manifestaran lo que consideraran pertinente”[35].
3.14.4. El entonces presidente de la Corte Constitucional, Alberto Rojas Ríos, respondió a la comunicación recibida, poniendo de presente que carecía de competencia para definir un nivel de riesgo vital respecto del accionante y, mucho menos, podía ordenar la implementación de algún modelo o esquema de seguridad personal en su caso.
3.14.5. Como puede verse, la providencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado comunicó a la Corte Constitucional y, a otras autoridades, para que expusieran lo que encontraran relevante en el asunto, sin que ello haya implicado orden alguna que vincule a la Corte Constitucional y que esta autoridad deba cumplir.
3.14.6. Desde la perspectiva antes anotada, la comunicación oficiada a la presidencia de la Corte Constitucional por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no generó ningún “interés directo o actual en la actuación procesal”, en los términos del numeral primero del del artículo 51 del Código de Procedimiento Penal.
4. Decisiones judiciales
Expediente T-7.987.084
4.1. Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Pasto[36]
4.1.1. La Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto, mediante sentencia del veintiuno (21) de abril de dos mil veinte (2020) resolvió tutelar los derechos fundamentales a la vida e integridad personal de los accionantes. En su criterio, la Unidad Nacional de Protección ha sido negligente en el cumplimiento de sus obligaciones, tanto más cuanto –como esa autoridad lo ha puesto de presente públicamente–, ha funcionado de manera normal durante la pandemia.
4.1.2. Por ese motivo, ordenó a la Unidad Nacional de Protección que dentro del término máximo de las setenta y dos (72) horas siguientes a la notificación de la sentencia, implementara las medidas colectivas estudiadas y decretadas a favor del Nuevo Punto de Reincorporación Tallambí en el municipio de Cumbal (Nariño).
4.1.3. Ahora bien, acerca de la pretensión relacionada con el cumplimiento del Acuerdo de Paz, sostuvo que la acción de tutela resultaba improcedente, toda vez que, tratándose de “un derecho programático”, la acción popular y la acción de cumplimiento constituían la vía jurídica adecuada para alcanzar ese objetivo.
4.1.4. Sobre la pretensión de que se declare el estado de cosas inconstitucional por el cumplimiento del Acuerdo de Paz puso de presente que carecía de competencia para analizar y establecer si en el asunto de la referencia se configura un estado de cosas inconstitucional en lo relativo a “la situación de derechos y seguridad de la población firmante del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera, así como consecuencia de su precaria implementación”, que reclaman los actores. Tal suerte de determinación corresponde adoptarla de manera exclusiva y excluyente a la Corte Constitucional, autoridad de la cual, por su misma funcionalidad o cobertura nacional, se colige esa facultad que concuerda además con lo dispuesto por el artículo 241 de la Constitución Política.
4.2. Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Pasto[37]
4.2.1. La Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto, mediante sentencia del 16 de junio de 2020, tuteló los derechos fundamentales a la vida e integridad personal del señor Ricardo Palomino Ducuará y de todos los demás que integran el Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación (ETCR) –Tumaco– Nariño.
4.2.2. En ese orden, afirmó que la Unidad Nacional de Protección (UNP) vulneró las garantías del actor, por cuanto no hizo efectiva la medida de protección relacionada con el número de agentes de protección excusándose en el hecho de no contar con personal disponible en esa zona y el estado de emergencia sanitaria a raíz de la Covid-19.
4.2.3. No obstante, en criterio del Tribunal estas razones solo denotan su falta de voluntad política para concretar los deberes frente a esta población específica que debe ser protegida por el Estado.
4.2.4. Más aún, cuando el actor y el colectivo al que pertenece se encuentra en riesgo extraordinario y real por la probable acción de grupos armados organizados al margen de la ley de guerrilla activa (ELN), disidencias subversivas de las FARC (grupo Oliver Sinisterra), de grupos residuales (GAOR) y/o de bandas delincuenciales dedicadas al narcotráfico que se disputan la zona para sus actividades delincuenciales y hasta para la cooptación forzada de fichas humanas a efecto de engrosar sus filas.
4.2.5. Enfatizó el juez de instancia que estas personas y grupos no cesan en sus actividades delictivas durante las épocas de pandemia, ni se someten a las medidas restrictivas de confinamiento dispuestas por el Estado; de suerte que sus derechos a la seguridad y vida se encuentran en vilo.
4.2.6. Por lo anterior, ordenó a la UNP que dentro del término máximo de las setenta y dos (72) horas siguientes a la notificación de la sentencia, en coordinación con las entidades administrativas competentes, materializara en su totalidad las medidas de protección colectivas estudiadas y decretadas a favor del Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación (ETCR) – Tumaco – Nariño.
4.2.7. Ahora, en lo que se refiere a las pretensiones relacionadas con la protección de los derechos a la paz y la declaratoria de existencia de un estado de cosas inconstitucionales, frente a la implementación del Acuerdo Final, explicó que esa misma Sala había estudiado un caso que presenta analogía fáctica con el presente asunto y en el que había declarado la improcedencia de la acción de tutela respecto a estas pretensiones en particular. Por lo cual, en este caso tomaría el mismo camino jurídico.
4.2.8. Respecto a la protección del derecho a la paz, recordó que se trataba de una garantía de cumplimiento programático y para su materialización es necesaria la confluencia de múltiples acciones de pedagogía e inversión social, de entendimiento y ejecutorias políticas, afirmaciones económicas por parte del ejecutivo y hasta de transformaciones ideológicas multilaterales que de manera solidaria concurran hacia el mismo fin institucional.
4.2.9. En punto a la solicitud de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, reiteró que, por competencia, le correspondía analizarla al órgano de cierre de la jurisdicción constitucional.
Expediente T-8.009.306
4.3. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta[38]
4.3.1. La sección Quinta del Consejo de Estado, declaró la carencia actual de objeto por hecho superado. Lo anterior, por cuanto en el caso concreto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, mediante sentencia del 18 de junio de 2020, resolvió de fondo la solicitud de amparo presentada por el señor Francisco Gamboa Hurtado.
4.3.2. Específicamente, explicó que el Tribunal accionado decidió amparar los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad e integridad personal del señor Francisco Gamboa Hurtado y, en consecuencia, ordenó a la Unidad Nacional de Protección que en el término de cuarenta y ocho (48) horas implementara las medidas de seguridad a las que tenía derecho el actor de acuerdo con la valoración de su situación particular.
4.3.3. Por lo anterior, indicó que era claro que el presente trámite procesal carecía actualmente de objeto, pues el hecho que motivó la presentación de la acción de tutela fue superado.
4.3.4. Sin embargo, expuso que en atención a que la autoridad judicial ya había dictado sentencia dentro de dicho proceso, cualquier orden que se impartiera por parte de dicha Sala sería en vano, puesto que la posible vulneración cesó debido a la actuación de la parte demandada.
4.4. Sección Cuarta –Subsección “A”– del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
4.4.1. Teniendo en cuenta que la decisión adoptada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo del Estado referida en párrafos anteriores fue la de declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, dado el pronunciamiento de la Sección Cuarta –Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional solicitó mediante el auto 132 proferido el 23 de marzo de 2021 copia del expediente.
4.4.2. A partir de la lectura de los documentos remitidos a la Corte Constitucional pudo constatarse, efectivamente, que la Sección Cuarta –Subsección “A”– del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió, mediante sentencia proferida el 18 de junio de 2020, lo siguiente:
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la vida, seguridad e integridad personal del señor Francisco Gamboa Hurtado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta Sentencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de presente fallo, si aún no lo ha hecho, proceda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, a implementar y poner en conocimiento del actor las medidas que, con ocasión de la valoración de la situación puntual, determinó en la Resolución 0032 del 30 de abril de 2020.
TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Francisco Gamboa Hurtado con respecto a la salvaguarda de su derecho a la Paz, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente fallo.
CUARTO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela en aquello que refiere a la vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad e integridad personal, vida y el derecho a la paz de los signatarios y signatarias del Acuerdo Final de Paz, según lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
QUINTO: DECLARAR PROBADA la falta de legitimación por pasiva, y en consecuencia DESVINCULAR del presente trámite al Presidente de la Republica, al Alto Comisionado para la Paz, a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, al Ministerio del Interior, al Senado de la República a la Cámara de Representantes, al Fiscal General de la Nación, a las direcciones de las entidades que componen el sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición, al Defensor del Pueblo y al Partido Político Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común, de conformidad con lo expuesto en los considerando de esta Sentencia.
SEXTO: COMUNICAR la presente decisión al Doctor Carlos Enrique Moreno Rubio, Magistrado de la Sección Quinta del Consejo de Estado, por intermedio del correo electrónico secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co.
4.4.3. En las consideraciones de la sentencia, la Sección Cuarta –Subsección “A”– del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se refirió a una cuestión previa relacionada con la duplicidad de acciones y la actuación temeraria, apoyándose para el efecto en lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia T-298 de 2018[39].
4.4.4. Consideró que en el caso del señor Francisco Gamboa Hurtado se presentaba una circunstancia singular en cuanto se ponía en evidencia “una particularidad generada con ocasión de una primera acción de tutela que fue presentada por el actor y se abordó en la providencia a la que se está haciendo referencia en el caso con número de radicado 25000-23-15-000-2020-00209-00) que se podría contraponer con una segunda acción que también estaba cursando ante la Sección Quinta del Consejo de Estado (11001-03-15-000-2020-02072-00).
4.4.5. Si bien la Sección Cuarta –Subsección “A”– del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió que se trataba de una situación singular, consideró asimismo que de ello no seguía una conducta que pudiera calificarse como dolosa o malintencionada por parte del demandante, toda vez que él “presentó la acción de tutela el 13 de marzo de 2020 y esta fue remitida por la Sección Cuarta, Sub- Sección A, a los Juzgados del Circuito de San José del Guaviare por considerarse aquel circuito el competente para resolver el debate del demandante”.
4.4.6. Puso de presente que el señor Gamboa Hurtado justamente le reprochó a la Subsección “A”, de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca lo que en su criterio debía calificarse como una demora injustificada –aspecto este respecto del cual la autoridad antes nombrada destacó que no se pronunciaría “por ser aquella actuación objeto de valoración dentro del trámite constitucional 11001-03-15-000-2020-02072-00 que se surte en al interior de la Sección Quinta del Consejo de Estado”. Sin embargo, destacó que fue ello precisamente lo que condujo al accionante a presentar una nueva acción de tutela.
4.4.7. En ese sentido observó que, contrario a lo sostenido por la Unidad Nacional de Protección, no se trataba de una actuación temeraria, “toda vez que los hechos del caso permiten apreciar que el señor Francisco Gamboa Hurtado no encausó su actuación bajo un elemento volitivo negativo o malintencionado que derivara en una múltiple presentación de acciones constitucionales análogas pues el relato fáctico del caso, sin duda alguna, arroja una conclusión distinta”.
4.4.8. Por las razones expuestas, consideró que en el asunto examinado no se advertía la configuración de la temeridad y, más bien, lo que se presentaba era una duplicidad de acciones que, para el caso concreto, se encontraba justificada. Concluyó lo siguiente:
Luego, como quiera que para la situación del tutelante está demostrado que a la fecha la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del proceso 11001-03-15-000-2020-02072-0028 aún no se ha pronunciado de fondo sobre lo pretendido, lo conducente es que, en aras de propender por una justicia célere de cara a los usuarios, y atendiendo que se trata de una situación excepcional, esta Sala de Decisión, siempre caracterizada por su compromiso con a los ciudadanos que por intermedio de sus acciones activan al Juez constitucional, proceda a hacer el análisis respectivo que en derecho corresponda.
En todo caso resulta oportuno manifestar que la decisión que llegue a tomarse en el presente trámite será puesta en conocimiento inmediatamente al Despacho del Doctor Carlos Enrique Moreno Rubio, Magistrado de la Sección Quinta del Consejo de Estado, con el fin de precaver la producción de dos decisiones en el mismo asunto.
Expediente T-8.143.584
4.5. Sala Civil –Familia– del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta[40]
4.5.1. .La Sala Civil –Familia– del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, mediante sentencia proferida el 3 de junio de 2020 resolvió conceder la protección solicitada por el señor Emiro del Carmen Ropero Suárez y ordenar a la Unidad Nacional de Protección que, dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la providencia, emitiera el acto administrativo que resolviera la solicitud presentada por el accionante en relación con un nuevo estudio de nivel de riesgo e implementación de un esquema de seguridad completo, “sin que esto implique incidencia alguna en la decisión de mantener o mejorar la las medidas de protección y se lo notifique en debida forma”.
4.5.2. La Corte Constitucional, mediante auto del 15 de diciembre de 2020 proferido por la Sala de Selección Número 7 del mismo año, seleccionó para su revisión los expedientes T-7.987.084, T-7.987.142 y T-8.009.306 y ordenó su acumulación. Los referidos expedientes fueron repartidos a la magistrada Cristina Pardo Schlesinger.
5. Trámite en sede de revisión
5.1. Medidas provisionales
5.1.1. Mediante autos 010 y 011 del 27 y del 28 de enero se dictaron medidas provisionales en los expedientes de la referencia.
5.2. Impedimento
5.2.1. El día 10 de marzo de 2021, el Magistrado Alberto Rojas Ríos presentó impedimento para resolver en los expedientes de la referencia. Mediante auto del 18 de marzo siguiente se resolvió no aceptar el impedimento.
5.3. La Sala plena asume conocimiento del caso
5.3.1. El 15 de abril de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió asumir el conocimiento del presente asunto.
5.4. Auto de suspensión de términos
5.4.1. Mediante auto del 16 de abril de 2021 se suspendieron términos en el proceso de la referencia, suspensión que se levanta en la parte resolutiva de esta sentencia.
5.5. Respuestas al auto de pruebas proferido por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional el 23 de marzo de 2021
5.5.1. A continuación, se hace una breve relación de las respuestas emitidas por las autoridades vinculadas, así como de las intervenciones presentadas por las universidades, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de la sociedad civil. Un recuento más completo de estas intervenciones se encuentra en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente decisión.
a) Contestación de la Gobernación de Nariño[41]
5.5.2. La Gobernación de Nariño sostuvo en su respuesta al auto 132 del 23 de marzo de 2021 que, en el plan de desarrollo departamental correspondiente al periodo 2020-2023 se previó una serie de objetivos que buscan la atención a la población en proceso de reintegración de excombatientes firmantes del Acuerdo Final de Paz y que el pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004 ha sido la base sobre la cual la Gobernación ha procurado implementar una media de apoyo a las personas en proceso de reinserción social en los municipios de Tumaco y Cumbal, para evitar la ocurrencia de violaciones y desconocimiento de derechos humanos.
5.5.3. Es así como el informe enlista una serie de insumos que las autoridades departamentales han suministrado para el proyecto productivo de “artesanías de paz” y peluquería, desarrollado en el antiguo Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación de Tumaco en la vereda La Variante. Lo anterior como estrategia de prevención del reclutamiento, iniciativas que, además, cuentan con un modelo de fortalecimiento comunitario, adecuación de espacios deportivos y apoyo a comunidades indígenas.
5.5.4. Finalmente, y como respuesta al punto sobre aplicación de planes integrales de prevención y protección que incluyan a los excombatientes de las FARC- EP acreditados y en proceso de reincorporación, la Gobernación indicó que para brindar protección a la población en proceso de reintegración que se encuentre en situación de riesgo extraordinario o extremo, y con el fin de salvaguardar sus derechos a la vida e integridad personal, se puso en marcha una “ruta de atención para situación de riesgo por amenaza para personas en proceso de reintegración y de reincorporación”[42]. Dicho procedimiento, creado en articulación con la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, permite al ciudadano establecer comunicación con las autoridades regionales ante una situación de riesgo. Por lo tanto, la Gobernación indica que ha aplicado planes y estrategias tendientes a proteger los derechos de las personas en proceso de reinserción social de cara al cumplimiento del Acuerdo Final de Paz.
b) La Alcaldía de Cumbal[43]
5.5.5. La Alcaldía Municipal de Cumbal respondió a la solicitud de la Corte en el auto 132 de marzo 23 de 2021 e indicó que el Resguardo de Mayasquer del Municipio de Cumbal está ubicado en la Nueva Área de Reincorporación – NAR de Tallambí, como resultado de la implementación del Acuerdo Final para la Paz. Aseguró que en dicha área se encuentran asentados alrededor de 126 excombatientes con sus familias. La base de datos de estas personas es administrada por la Agencia Nacional de Reincorporación, en virtud del principio de confidencialidad y seguridad.
5.5.6. Señaló, asimismo, que las veredas San Martín y Miraflores del Resguardo Indígena del Gran Cumbal y el Resguardo Indígena de Mayasquer, “han sido objeto de acciones bélicas, asesinatos selectivos, presencia de Minas Antipersonal (MAP) y Municiones Sin Explotar (MUSE), así como amenazas y retaliaciones a líderes comunitarios, docentes y autoridades indígenas. Entre el año 2006 y 2007 se presentaron 2 desplazamientos masivos, uno de los cuales tuvo un carácter transfronterizo”[44].
5.5.7. En su respuesta, presentó una línea del tiempo que relata las conductas delictivas de las cuales han sido víctimas diferentes grupos poblacionales del municipio de Cumbal y sus alrededores, particularmente, entre los años 2006 y 2007. Al respecto resaltó que, como consecuencia de tales eventos, muchos habitantes del municipio han sufrido desplazamientos y muertes masivas. Según datos del municipio de Ibarra-Ecuador se registran al momento 366 personas, 84 familias desplazadas por los actos delictivos, como asesinatos, cultivos ilícitos, reclutamiento forzado, entre otros, perpetrados en la vereda Tallambí del municipio de Cumbal.
5.5.8. Adicionalmente, aseguró que, con posterioridad a la firma del Acuerdo Final de Paz, se presentaron enfrentamientos armados entre las disidencias de dicha organización y el ELN por el control del territorio fronterizo del Reguardo Indígena Mayasquer. Esta situación ocasionó un nuevo desplazamiento masivo en el que muchas familias buscaron refugio cruzando la frontera hacia el Ecuador. A corte del 30 de junio de 2020, el municipio de Cumbal ha registrado 1345 víctimas (algunas que han sufrido varios de los hechos delictivos) ubicadas en el territorio del municipio de Cumbal.
5.5.9. Por último, relató que en julio de 2020 un excombatiente fue asesinado mientras realizaba actividades de porcicultura en la vereda de Tallambí del Resguardo Mayasquer y el 23 de abril de 2021 un auxiliar que prestaba guardia en la estación de policía de Cumbal fue atacado por francotirador y actualmente se encuentra con muerte cerebral. De manera que la situación de seguridad en el municipio de Cumbal es realmente precaria.
c) Contestación de la Alcaldía de San José de Guaviare[45]
5.5.10. La Alcaldía de San José de Guaviare respondió al auto proferido por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional el 23 de marzo de 2021 y, en ese sentido, indicó que el Plan de Prevención, Protección y garantías de No Repetición del Municipio fue actualizado durante el año 2020. Entre las actualizaciones hechas –sostuvo–, “se incluyó la prevención de reclutamiento forzado y la protección de líderes, lideresas, defensores de derechos humanos”.
5.5.11. Informó que en el plan también se hizo “énfasis en algunas estructuras Organizativas y sectores sociales del Municipio y del Movimiento de los excombatientes de las FARC”. Entre las pruebas que presentó con el escrito, se incluye el Plan integral de prevención, protección y garantías de no repetición. Municipio de San José del Guaviare 2020.
5.5.12. Por otra parte, se pronunció concretamente acerca de la tutela interpuesta en el expediente con el número T-8.009.306. Sobre este extremo sostuvo que la mayor parte de lo que el demandante enuncia no tiene la naturaleza de un hecho; señala que se trata de “manifestaciones subjetivas que realiza el accionante”, o de citas textuales de documentos o normas.
5.5.13. Afirmó que esa entidad no está legitimada en la causa por pasiva, dado que lo que el demandante pretende es “en primer lugar garantizar el acceso a la administración de justicia y debido proceso, pues (…) no había sido notificado de decisión alguna de la acción de tutela presentada por él"[previamente a la que ocupa en este momento a la Corte] (…)”. Con respecto a este particular, el alcalde municipal de San José del Guaviare manifestó que esa entidad “jamás fue vinculada en modo alguno dentro del trámite de esa acción constitucional”. Además, destacó, que esa acción de tutela ya fue resuelta, habiéndose declarado la carencia actual de objeto por hecho superado.
5.5.14. Sobre la segunda pretensión del demandante, a saber, “la protección de los derechos a la vida, a la seguridad e integridad personal y la paz mediante la materialización de las medidas de protección”, adujo que el municipio que representa no podía coordinar o materializar las medidas de protección en favor de persona alguna, toda vez que esta no es función propia del municipio y corresponde ejercerla, en estricto sentido, a la Unidad Nacional de Protección y a la subdirección especializada creada para estos casos.
5.5.15. Particularmente, en relación con la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, consideró que en el escenario que se ponía a consideración de la Sala Plena no concurrían las circunstancias decantadas por la jurisprudencia constitucional que configuran una situación de esa índole.
5.5.16. Finalmente, solicitó a la Corte que se desvinculara al municipio de San José del Guaviare del trámite de la acción constitucional o que se absolviera de la responsabilidad a esa entidad territorial.
d) Intervención del señor Ricardo Palomino Ducuará
5.5.17. El señor Ricardo Palomino Ducuará, firmante del Acuerdo Final de Paz, quien funge en la actualidad como presidente de la Junta de Acción Comunal del Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación (ETCR) Tumaco – Nariño (La Variante) –demandante en el proceso de la referencia–reiteró a la Corte la solicitud de declaración del estado de cosas inconstitucional. Un recuento completo de su intervención aparece registrado en el Anexo 1, numeral 1.4 que forma parte integral de la presente sentencia.
5.5.18. Argumentó que la adopción de acciones que permitan garantizar la implementación íntegra de los Acuerdos de Paz es una necesidad urgente. Esto implica que los excombatientes que adelantan su proceso de reincorporación puedan contar con adecuadas condiciones de seguridad, puesto que las medidas dispuestas por el Gobierno han sido insuficientes, ante la gran cantidad de excombatientes víctimas del elevado número de organizaciones delincuenciales que habitan en el territorio de Tumaco y que han surgido y se han fortalecido gracias a la deficiente y problemática situación social que vive la región. Situación que puede corroborarse en los informes de la misión de verificación de la ONU, en los que se estableció que “el departamento de Nariño es el territorio que, después del departamento del Cauca, ha reportado el mayor número de asesinatos de excombatientes FARC”[46].
5.5.19. En suma, atendiendo a la situación de riesgo, vulneración, gravedad y urgencia en materia de Derechos Humanos que viven los firmantes del Acuerdo Final de Paz, solicitó a la Corte declarar el estado de cosas inconstitucional como consecuencia de la violación masiva de derechos fundamentales y la precaria implementación del Acuerdo Final para la Paz.
e) Contestación de la Fiscalía General de la Nación (FNG)[47]
5.5.20. La Fiscalía General de la Nación respondió dentro del término señalado al auto de pruebas dictado por la Sala Séptima de Revisión, de la manera que se expone a continuación.
5.5.21. En primer lugar, advirtió que existían mecanismos judiciales preferentes, eficaces e idóneos para resolver las pretensiones de los accionantes respecto de la Fiscalía General de la Nación. Señaló, igualmente, que no resultó probada la configuración de un perjuicio irremediable atribuible a esa autoridad, pues no se comprobó la existencia de “ningún hecho o medio de prueba que demuestre, con grado de certeza, que existe amenaza a los derechos fundamentales de los accionantes imputable a la FGN”. Lo anterior, en tanto la FGN ha venido ejerciendo de forma diligente la acción penal y ha investigado todos los hechos que han sido denunciados.
5.5.22. Acto seguido, indicó que en el curso del proceso no se probó la presencia de una grave afectación o amenaza a los derechos fundamentales de los accionantes como consecuencia de las acciones u omisiones de la FGN y, por el contrario, “las conductas de las cuales fueron víctimas los actores están siendo investigadas y juzgadas bajo parámetros constitucionales y legales”. Adicionalmente, puso de presente que ha dado prioridad a los asuntos asociados a lideresas y líderes sociales y reincorporados de las extintas FARC-EP, precisamente, con el fin de salvaguardar los derechos fundamentales de las víctimas.
5.5.23. Agregó que, en concordancia con lo dicho anteriormente, no se requerían “medidas urgentes e impostergables respecto de la FGN para superar el daño, pues los accionantes no probaron la necesidad de que el juez constitucional aplique medidas urgentes e impostergables respecto de la FGN, para evitar la materialización de un perjuicio irremediable”.
5.5.24. En relación con el fondo del asunto reiteró que la Fiscalía General de la Nación no ha vulnerado ninguno de los derechos fundamentales invocados por los accionantes y, por el contrario, esa autoridad ha cumplido con su función constitucional de investigar los delitos cometidos contra defensores de derechos humanos y personas vinculadas al Acuerdo Final de Paz.
5.5.25. En tal virtud, la Fiscalía General de la Nación ha desarrollado una política clara y estructurada de priorización de los asuntos asociados a las personas mencionadas, mostrando resultados concretos, abordando los asuntos de la manera técnica, jurídica y probatoria que ameritan e, incluso, ha “diseñado un plan de trabajo específico para seguir avanzando en la obtención de resultados para los actores”, de ahí que “no exista acción u omisión que [atente] contra los derechos fundamentales a la vida, la integridad personal, la seguridad y a la paz”.
5.5.26. En lo relativo a “la pretensión orientada a la creación de un registro “completo de todas la agresiones en contra de signatarios del Acuerdo Final de Paz, en el que participen organizaciones de la sociedad civil”, destacó que esa autoridad mantiene un registro detallado de todas sus investigaciones a través de su sistema de información SPOA, “lo que incluye diversas variables de las víctimas, indiciados, delito, etapa de investigación, actuaciones procesales e información relacionada con el proceso penal”. Añadió, que la Unidad Especial de Investigación también “lleva un registro de las investigaciones por afectaciones contra defensores de derechos humanos, población en proceso de reincorporación y sus familiares, en el que se incluyen variables sobre las calidades de las víctimas, los indiciados, las estructuras criminales responsables de los hechos y los datos relacionados con el avance de la investigación”.
5.5.27. Precisó, además, que la Fiscalía General de la Nación mantenía “una comunicación fluida con entidades estatales como la UNP, la Policía Nacional, el Ejército Nacional, con delegados del partido FARC y con la Misión de verificación de la ONU”. Puntualizó que la Unidad Especial de Investigación participaba de un “escenario tripartito para tratar temas relacionados con las graves afectaciones contra la población en proceso de reincorporación, en el que también tienen presencia la Misión de Verificación de la ONU y un delegado del partido político de las FARC”.
5.5.28. Acerca de la Unidad Especial de Investigación (UEI) de la Fiscalía General de la Nación, informó que ha adoptado un grupo de medidas para la atención penal de los delitos cometidos en contra de la población en proceso de reincorporación de las extintas FARC-EP, entre las cuales, mencionó las siguientes:
i. Una dependencia especializada en la investigación de los delitos que afectan a los reincorporados y sus familiares: la Unidad Especial de Investigación, que constantemente fortalece sus capacidades investigativas, su capital humano y sus capacidades técnicas.
ii. Mecanismos para garantizar la reacción inmediata y a la apertura de oficio de las investigaciones por homicidios y amenazas contra reincorporados y sus familiares.
iii. Una metodología específica para investigar los delitos contra las personas reincorporadas que incluye: la caracterización de la víctima, la caracterización del lugar de los hechos, la caracterización del victimario, la asociación de casos por patrones comunes, la vinculación por cadena de mando de los máximos responsables, entre otros.
iv. El desarrollo del apoyo a la investigación como un mecanismo para fortalecer las investigaciones en los territorios con el trabajo de una dependencia especializada.
v. La interlocución con representantes del partido político FARC –hoy Comunes–, ONU y la Fiscalía General de la Nación.
vi. La interlocución con la población en proceso de reincorporación en los territorios.
vii. La rendición de cuentas periódicas respecto de acciones adelantadas desde la Unidad en materia investigativa.
4.1. Contestación del Gobierno nacional[48]
5.5.29. El informe del Gobierno nacional consta de 167 páginas y un cuerpo de 19 anexos. Un recuento completo con las respuestas presentadas a raíz de los interrogantes formulados por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional por medio del auto 132 del 23 de marzo de 2021 quedó registrado en el Anexo 1, numeral 1.6, que forma parte integral de la presente sentencia. A continuación, se destacan los aspectos más importantes.
5.5.30. Sobre los programas, estrategias y actividades realizadas por el Gobierno Nacional para proteger a quienes integran el partido político FARC –hoy Comunes– sus actividades y sedes, así como a otras personas signatarias del Acuerdo Final de Paz y a las familias de toda esta población se precisó lo siguiente.
5.5.31. En primer lugar, informó que la Consejería Especial para la Estabilización, creada por medio del Decreto 1784 de 2019, conformó una Mesa de Coordinación Institucional que agrupa las siguientes dependencias: a) la Subdirección de Seguridad y Protección de la Unidad Nacional; b) la Mesa Técnica de Seguridad y Protección; c) el Ministerio de Defensa a través de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional; d) el Comando Conjunto Estratégico de la Transición; e) la Unidad Especial para la Edificación de la Paz; f) la Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación; g) el Cuerpo Elite de la DIJIN de la Policía Nacional; h) la Agencia Nacional para la Reincorporación y la Normalización; i) el Ministerio del Interior; j) la Oficina del Alto Comisionado para la Paz; k) la Defensoría del Pueblo; l) la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas; m) la Consejería para la Seguridad Nacional y n) las autoridades locales.
5.5.32. Trajo a colación, asimismo, que desde el año 2016 hasta julio 31 del 2018, la Mesa de Coordinación sesionó 32 veces y, desde esa fecha a la actualidad, ha sesionado en 64 ocasiones en los niveles territorial, técnico y de alto nivel. Adicionalmente, expuso que, como resultado de la Mesa de Coordinación, a la fecha se han adoptado: a) 11 medidas de prevención; b) 10 medidas de protección; c) 21 medidas de seguridad y d) 10 medidas de apoyo a la judicialización.
5.5.33. A su turno, señaló que la Mesa Técnica de Seguridad y Protección ha aprobado a) 315 esquemas de protección de individuos, 28 para colectivos, 26 para ATCR y para 2 sedes y b) 653 medidas blandas.
5.5.34. Igualmente, resaltó que para el 25 de marzo de 2021 las medidas adoptadas incorporaron 1.117 hombres y mujeres de protección, 275 vehículos blindados, 199 vehículos convencionales, 610 chalecos de protección balística, 574 medios de comunicación, 283 botones de apoyo y 715 apoyos económicos de traslado. Aunado a lo anterior, el Plan Estratégico de Seguridad y Protección impulsado por el Gobierno Nacional consta de las siguientes 8 estrategias: a) prevención; b) acciones inmateriales de prevención; c) protección; d) articulación para la investigación y judicialización; e) seguridad humana integral; f) enfoque diferencial de género; g) coordinación interinstitucional; h) garantías de seguridad en la participación electoral y j) en los Antiguos Espacios Territoriales de Reincorporación y Capacitación se encuentran desplegados 2.439 uniformados.
5.5.35. Adicionalmente, sostuvo que el Gobierno es consciente de la necesidad de un acercamiento institucional, “teniendo en cuenta que hay más de 9.000 personas en reincorporación en más de 500 municipios del país, todas en muy diferentes condiciones personales y de reincorporación; que no han iniciado ruta de protección, es decir, poner en conocimiento de alguna autoridad amenazas o riesgos en su contra, ni han solicitado medidas de protección o reubicación, no obstante se ubican en áreas geográficas en las que concurren los factores territoriales de riesgo por las disputas por las rentas de economías ilegales. Advirtió que, en desarrollo de los principios de prevención y focalización, se han priorizado 36 municipios en los que se están estableciendo espacios de comunicación entre esas personas y las autoridades locales y la fuerza pública en territorio, para mejorar sus condiciones de seguridad y para reforzar y focalizar su proceso de reincorporación asegurando su permanencia en la legalidad”.
5.5.36. Hizo notar que la actuación se concretó en cuatro etapas: a) conocimiento de la situación de inminencia y activación de la ruta; b) determinación del curso de acción a seguir por parte de la institucionalidad; c) coordinación de acciones para efectuar las extracciones y activación del plan de contingencia municipal y d) gestión y verificación de trámites posteriores complementarios; e indicó que, a la fecha, se realizaron 16 acciones de extracción de urgencia de la zona en diferentes municipios.
5.5.37. En relación con las acciones concretas, intervenciones e inversión en personal y dinero (2017-2020) en el informe entregado a la Sala Séptima de Revisión se pormenorizaron las diferentes actividades realizadas en distintos municipios del territorio nacional y el número de personas beneficiadas[49]. Fundamentalmente, se hizo alusión a seminarios y talleres dirigidos a personas en proceso de reincorporación y comunidades receptoras, centradas en Derechos Humanos, DIH, y resolución pacífica de conflictos y relaciones asertivas.
5.5.38. Se precisó que en el proceso de construcción de los programas de desarrollo con enfoque territorial “participaron más de 200.000 personas” y fue implementado a partir de tres fases: a) una veredal, realizada en más de 11.000 veredas; b) una municipal ejecutada en más de 170 municipios priorizados; c) una subregional adelantada en las 16 regiones PDET (Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial) donde se reconocieron las iniciativas estratégicas y se consignaron en el Plan de Acción para la Transformación Regional (PATR).
5.5.39. Acerca de la aplicación de los enfoques territorial, étnico y de género, se señaló que la estrategia del gobierno contaba con un enfoque territorial en la medida en que “vincula a las autoridades territoriales en la gestión de los asuntos de seguridad y protección de población en reincorporación, realiza análisis de riesgo en contexto territorial y con participación de las comunidades de la población objeto en el territorio para desarrollar acciones y medidas apropiadas para los distintos territorios”. Por lo demás, advirtió que el enfoque étnico ha sido especialmente tenido en cuenta en relación con las actividades aprobadas con colectivos en diferentes partes del territorio nacional. De otro lado, indicó que las acciones con perspectiva diferenciada de género para facilitar la reincorporación de mujeres excombatientes contemplan 5 fases de ejecución y 24 acciones.
5.5.40. En lo relativo a los recursos destinados a la protección de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación se puntualizó que, según lo expresado por la Oficina de Planeación de la Unidad Nacional de Protección, “la situación financiera actual es deficitaria en $278.683 millones para terminar esta vigencia y que estos recursos ya fueron solicitados ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para ser apropiados por la entidad”.
5.5.41. Así mismo, se destacó que, a la fecha, se han incorporado a la planta de personal de la Unidad Nacional de Protección 1.305 personas de confianza (1.200 escoltas y 105 en el nivel administrativo) vinculadas al entonces partido político FARC hoy Comunes. También puso énfasis en que para el año 2017 el presupuesto asignado fue de $634.002.488.671 equivalente al 3% del presupuesto de la entidad, al tiempo que para el año 2020 la cifra ascendió a $1.008.813.877.817 equivalente al 12% del presupuesto de la entidad.
5.5.42. A propósito de las funciones del Grupo de Recepción, Análisis y Evaluación del Riesgo (GRAERR) y del Grupo de Implementación y Supervisión de Medidas de Protección (GISFM) se informó que están encargados de recibir, evaluar y poner en marcha medidas de protección en un lapso no mayor a 10 días. Siguiendo recomendaciones de la Mesa Técnica, se puso de presente que también se encargan de desmontar medidas de seguridad.
5.5.43. En general, se mencionaron los siguientes aspectos por atender y resolver: a) la no aceptación de los hombres de protección implementados discrecionalmente por el GISFM; b) que no se cuenta con un sistema de información completo y actualizado para la entrega de información a fuentes internas y externas; c) el cambio de domicilio sin previo aviso por parte de las y los beneficiarias/os; d) el aumento de las medidas de protección decretadas para la población FARC-EP y e) la inexperiencia como servidores públicos de algunos agentes de protección.
5.5.44. A propósito de la remisión de informes a la Procuraduría Delegada, se manifestó que se han realizado y remitido tres reportes que se consolidan con la información relacionada en el siguiente cuadro:
|
Solicitudes recibidas |
Solicitudes tramitadas |
Medidas aprobadas |
Medidas implementadas |
|
390 |
378 |
144 |
174 |
5.5.45. En los folios 83 a 86 se hizo una exposición detallada de 13 procesos en los que se prescribe la duración máxima en días y las autoridades competentes para la toma de decisión en cada caso particular. En los folios 84 al 94 se describe la forma como se han desarrollado los protocolos de respuesta a las reclamaciones presentadas por algunos solicitantes.
5.5.46. Sobre la ejecución de rubros, se brindó la información registrada en el siguiente cuadro:
|
Año |
Recursos |
|
2019 |
$953.269.158 |
|
2020 |
$420.606.913 |
|
2021 |
$2.475.000.000 |
Fuente: DNP-SUIP
5.5.47. Respecto de los resultados obtenidos en el Plan de Inversión para la Paz, los indicadores se expusieron en el documento Excel Plan Marco de Implementación, anexo a esta decisión.
5.5.48. Frente a las medidas adoptadas para agilizar la evaluación de riesgo y los procesos represados y pendientes, informó que la UNP contrató 17 personas por prestación de servicios. En enero de 2021 la unidad constaba de 40 analistas. A fecha de 2 de febrero la unidad tenía 825 solicitudes.
|
Año |
Solicitudes de protección |
Solicitudes por asignar orden de trabajo |
Orden de trabajo por reasignar |
Orden de trabajo activa |
TOTAL |
|
2019 |
0 |
0 |
68 |
130 |
198 |
|
2020 |
258 |
128 |
157 |
88 |
627 |
|
TOTAL |
|
|
225 |
218 |
825 |
5.5.49. Además, se indicó que las entidades correspondientes han establecido una estrategia de priorización para evacuar las solicitudes pendientes y atrasadas para descongestionar los diferentes procesos. En cuanto a las medidas de refuerzo, en los folios 101 a 106 del documento que contiene la respuesta a los interrogantes formulados por la Sala Séptima de Revisión. Allí se describen las estrategias diseñadas y puestas en marcha y se documenta la forma como se han fortalecido los esquemas de seguridad de algunas personas y colectivos.
5.5.50. Frente a la comunicación interinstitucional efectiva y adecuada se trajo a colación que la Unidad Nacional de Protección ha suscrito convenios para trabajo conjunto con la Fiscalía General de la Nación y con la Policía Nacional, mencionando que desde el año 2018, hasta la fecha, se han realizado un total de 69.944 coordinaciones de seguridad interinstitucional. Y respecto del seguimiento de avances frente a los componentes de la ruta de reincorporación, se expresó lo siguiente:
a) Sostenibilidad económica
· 2581 proyectos productivos aprobados que benefician a 6396 personas por valor de $63.400 millones.
· 2.433 proyectos individuales aprobados que benefician a 3013 personas por valor de $24.085 millones.
· 88 proyectos colectivos aprobados que benefician a 3.383 personas en 70 asociaciones por valor de $39. 554 millones.
· 2.450 personas vinculadas a alguna actividad económica
b) Habitabilidad y vivienda
· 2.055 personas en reincorporación se encuentran vinculadas a las rutas de acceso a vivienda.
i.Familia
· 1.334 niños y niñas de los antiguos ETCR en asistencia alimentaria.
· 2.058 niños, niñas y adolescentes reportados por el ICBF en diferentes programas de apoyo.
ii.Educación
· 6.925 personas en reincorporación han accedido a programas de educación básica, media y universitaria entre 2019 y 2021.
· 3.416 bachilleres y 12.336 personas han participado en 5.550 cursos de capacitación profesional ofrecidos por el SENA:
iii.Salud
· El 99, 1% (13. 876) personas han estado afiliadas al Sistema de Seguridad Social en Salud.
· 82,6% (11.570) personas han estado afiliadas al sistema de protección de la vejez y BEPS.
iv.Acompañamiento integral
· 11.498 personas registran participación en programas de apoyo psicosocial.
v.Fortalecimiento comunitario
· 4.552 personas en reincorporación han participado en talleres de apoyo comunitario.
vi.Otros avances (Algunos no pactados en el Acuerdo de Paz)
· Adquisición de tierras
a. Apropiación de $16.000 millones destinados a la adquisición de tierras para procesos productivos y vivienda.
b. Fortalecimiento de la política de vivienda rural para personas en reincorporación por $26.700 millones.
c. De agosto de 2018 a marzo de 2021 se han desembolsado $275.743 millones en garantías económicas.
d. Se mantuvo el abastecimiento en los antiguos ECTR por valor de $44. 349 millones y beneficiando a 6.383 personas.
e. Se mantuvo la administración de los antiguos ECTR (servicios públicos y adecuaciones) por valor de $54.771 millones y el gobierno gestionó la consecución de $184.000 millones en la comunidad internacional para apoyo a diferentes programas de acción social.
f. La ARN e Impulsa Colombia suscribieron convenios por $3.376 millones para programas de apoyo a proyectos productivos.
5.5.51. Acciones adelantadas por el gobierno para poner en consideración del Congreso temas pendientes del Acuerdo de Paz. Con corte a abril de 2021, el estado del mapeo normativo es el siguiente:
|
Punto del acuerdo |
Número de normas expedidas |
Número de normas pendientes por expedir |
Porcentaje de avance de la implementación normativa |
|
Reforma rural integral |
59 |
1 |
84% |
|
Participación política |
6 |
6 |
50% |
|
Fin del conflicto |
93 |
0 |
100% |
|
Solución al problema de las drogas |
4 |
3 |
57% |
|
Víctimas |
44 |
0 |
100% |
|
Implementación, verificación, refrendación |
44 |
0 |
100% |
5.5.52. Así mismo, informó que se han presentado 66 proyectos de ley que se encuentran en diferentes estadios de trámite y que con el fin de neutralizar la acción de Grupos Armados organizados GAO, las fuerzas militares han llevado a cabo 11 acciones en diferentes partes del territorio nacional.
5.5.53. A propósito de las tareas adelantadas por la Policía Nacional, indicó que en 170 municipios de las zonas PDET se han realizado las siguientes actividades de participación pública:
· 2.173 campañas de prevención para evitar el consumo de sustancias psicoactivas con participación de 72. 234 personas.
· 12.562 campañas contra el homicidio dirigidas a 294.175 personas.
· 7.954 campañas para evitar lesiones personales sensibilizando a 277.611 personas.
· 415 sensibilizaciones dirigidas a niños, niñas y adolescentes frente al abandono, acceso carnal abusivo, acoso sexual y maltrato infantil con 9.327 participantes.
· 120 campañas realizadas frente al desplazamiento forzado con 1.603 personas impactadas.
· 31 campañas frente a la desaparición forzada con 827 personas sensibilizadas.
· 1.158 encuentros comunitarios con participación de 17.229 personas.
· 603 frentes de seguridad creados y fortalecidos con 12.649 integrantes.
· 227 espacios para la convivencia con la graduación de 3.383 promotores de convivencia y seguridad ciudadana.
· 333.265 personas vinculadas a la Red de Participación Cívica.
· 605 talleres y conversatorios a instituciones educativas con 28.378 niños, niñas y adolescentes beneficiados.
· 30 mesas de articulación con la participación de 880 funcionarios de diferentes instituciones.
· 290 capacitaciones con 13.555 uniformados (militares y policías) capacitados.
· 280.525 mensajes de prevención emitidos por emisoras.
5.5.54. En lo concerniente a las estrategias para la protección y control de riesgo en zonas en las que se encuentran firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil puntualizó, finalmente, lo siguiente:
· La Policía Nacional mantiene unidades básicas de carabineros para cada antiguo ETCR con 785 funcionarios desplegados por parte de la UNIPEP.
· El Ejército Nacional mantiene 56 pelotones con 1.654 efectivos distribuidos en 24 antiguos ETCR.
· La UNP mantiene 26 esquemas de seguridad.
· Se ha intervenido en 11 acciones urgentes.
· La Policía Nacional ha implementado 56 enlaces de coordinación con 271 esquemas de protección que benefician a 1.733 personas en reincorporación.
· La Policía Nacional ha realizado 5.040 acciones preventivas entre cursos de autoprotección, revistas policiales y patrullajes.
c) Respuesta del Ministerio de Defensa. Policía Nacional. Departamento de Policía de Nariño[50]
5.5.55. Mediante escrito allegado a la Corte Constitucional el 27 de abril de 2021, el Coordinador Local para la Transformación de Conflictos de la Unidad Policial para la Edificación de la Paz (UNIPEP) dio respuesta a la tutela de la referencia. Precisó que esa autoridad era la dependencia especializada y encargada de ejecutar las acciones dictadas por el Gobierno Nacional para la atención de las personas excombatientes de las FARC-EP en proceso de reincorporación.
5.5.56. Según el Departamento de Policía de Nariño, por conducto de la Unidad Policial para la Edificación de la Paz del Departamento de Nariño (UNIPEP-DENAR), acordó la creación en el territorio Nacional de 20 Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y siete Puntos Transitorios de Normalización (PTN) como espacios destinados al proceso de desmovilización y desarme de la guerrilla, bajo supervisión internacional de la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Colombia.
5.5.57. Puntualizó que, para esa época, se conformó el Mecanismo Tripartito de Monitoreo y Verificación (MM&V), en relación con el cual la Policía Nacional entregó un componente de funcionarios para realizar labores de monitoreo y verificación al Cese al Fuego Bilateral y Definitivo. Mencionó que, igualmente, entregó un componente de seguridad para las comunidades aledañas a la ZVTN hasta el 1 de agosto de 2017. Resaltó que con la finalización de la entrega de armas, estas zonas fueron renombradas como “Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación” (ETCR).
5.5.58. También trajo a colación que, en el marco descrito, el Comando de Departamento de Policía de Nariño, por intermedio de la Unidad Policial para la Edificación de la Paz (UNIPEP DENAR) ha acompañado a las 450 personas en proceso de reincorporación que se hallan en el A-ETCR y a otras dispersas en el departamento. Indicó que, para ese propósito, contaba con un dispositivo policial integrado “por uniformados pertenecientes a la Unidad Básica de Carabineros - UBICAR N° 10, los cuales prestan seguridad y apoyan el proceso de reincorporación en el A-ETCR La Variante y las comunidades aledañas, dándole aplicabilidad a las políticas del Sistema de Seguridad Rural – SISER”.
5.5.59. De igual manera manifestó que, por conducto de la Unidad de Protección –DIPRO– UNIPEP y según lo dispuesto en el Decreto 299 de 2017, el Departamento de Nariño implementó unos enlaces de coordinación vinculados con los diferentes esquemas implementados por la Unidad Nacional de Protección (UNP) a los diferentes integrantes “ya sea del partido Político FARC o personas en proceso de reincorporación que presentan casos de riesgo”. Lo anterior, a efectos de garantizar la seguridad de estas personas y minimizar su situación de riesgo, de manera coordinada con las unidades de Policía o Ejército desplegadas en distintas ubicaciones del departamento.
5.5.60. Hizo especial énfasis en que, entre las dificultades encontradas en relación con la implementación del proceso de reincorporación, sobresalía “la actuación de los grupos criminales en la zona, pues estos generan riesgo al proceso de reincorporación; así mismo, el hecho que las personas en reincorporación se encuentren dispersos en el Departamento dificulta realizar un apoyo y seguimiento a esta comunidad, pues la Institución Policial no tiene relación de estas personas, dificultando el trabajo de la Policía Nacional para esta comunidad de reincorporados”.
5.5.61. Especificó que la seguridad general de quienes se encontraban en proceso de reincorporación en el Departamento de Nariño se adelantaba por conducto de unidades policiales de los lugares en los que se hallan radicadas estas personas. Cuando alguna manifiesta encontrarse bajo riesgos o amenazas extraordinarias, “se articulan esfuerzos institucionales e interinstitucionales con el fin de activar rutas de protección para garantizar la seguridad y vida de los participantes, los cuales se tratan en Consejos de Seguridad Extraordinarios y por parte de la Institución en el Consejo Táctico Asesor de Derechos Humanos, el cual es convocado por la Oficina de Derechos Humanos del Departamento de Policía Nariño”.
5.5.62. Señaló que, según lo informado por la Agencia para la Normalización y la Reincorporación –ARN Nariño–, en el departamento hay en total 450 personas en proceso de reincorporación –PPR–, las cuales se encuentran en el A-ETCR y otras dispersas en el Departamento”, como aparece en el siguiente cuadro:
|
MUNICIPIO
|
TOTAL PPR |
|
A-ETCR LA VARIANTE |
97 |
|
TUMACO |
106 |
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CUMBAL |
116 |
|
IPIALES |
13 |
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PASTO |
28 |
|
EL CHARCO |
19 |
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RICAURTE |
11 |
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ROSARIO |
6 |
|
SANTA BARBARA DE ISCUANDE |
3 |
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LEIVA |
6 |
|
BARBACOAS |
5 |
|
BUESACO |
1 |
|
CHACHAGUI |
2 |
|
COLON |
1 |
5.5.63. Igualmente, expresó que se han realizado actividades de seguimiento por medio de “reuniones de articulación con la ARN y las reuniones de Instancia Tripartita de Seguridad – ITPS, celebradas por la Misión de Verificación ONU, ARN, UNP, componente del Partido Político FARC y Policía Nacional”. Hizo hincapié en que, a través de estas reuniones, se supervisan temas de seguridad vinculados con la comunidad de reincorporados, tanto como las asignaciones realizadas por la UNP de los esquemas de protección solicitados por estas personas que presentan amenazas o riesgos.
5.5.64. Sobre este tema, aclaró que cuando se activaba la ruta en caso de riesgo por parte de la ARN o por otra institución, entonces se asistía a “las mesas técnicas Municipales o Departamentales, con el fin de articular esfuerzos para garantizar la seguridad de las personas”. Precisó al respecto, que el seguimiento institucional en los casos de riesgo se realizaba de manera semanal en el Consejo Táctico Asesor de Derechos Humanos en el que tiene lugar una articulación de las diferentes especialidades de la Policía Nacional “con el fin de verificar avances en dichos casos y aportar información que facilite las garantías de seguridad para las personas que presentan casos de riesgo”.
5.5.65. En relación con la inversión de dinero (años 2017-2020), encontró importante aclarar que esa jefatura no contaba con información al respecto.
5.5.66. Finalmente, acerca de la solicitud que le formuló la Sala Séptima de Revisión, en el sentido de que informara cómo han reaccionado las autoridades locales y departamentales frente a las medidas adoptadas y cómo ha respondido también la Fuerza Pública – Comandancia General de las Fuerzas Militares y de la Policía – y al respecto indicara en qué podría mejorar su desempeño, puso de presente que “tanto las administraciones locales y departamentales, como el Ejército de Colombia, han reaccionado de forma asertiva en el momento de activar rutas de protección cuando se presentan casos de riesgo en territorio”. Consideró importante subrayar que “para mejorar el desempeño en cuanto a la seguridad de las personas en proceso de reincorporación se sugiere instalar una mesa de seguimiento periódica de seguridad donde intervengan las instituciones que tienen competencia sobre el mismo”.
d) Respuesta del Ministerio de Justicia y del Derecho
5.5.67. Por medio de escrito allegado a la Secretaría General de esta Corporación el 27 de abril de 2021, el Ministerio de Justicia contestó a la acción de tutela de la referencia[51].
5.5.68. Señaló que aun cuando no fue directamente vinculado, formaba parte de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad creada por el Decreto Ley 154 de 2017. No obstante, señaló que como la mencionada Comisión cuenta con una Secretaría Técnica, la cual se encuentra a cargo de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, sería esa dependencia la encargada de responder la orden vigesimotercera del auto de pruebas proferido por la Sala Séptima de Revisión el 10 de marzo de 2021.
5.5.69. Luego de efectuar un análisis detallado de lo consignado en el auto de pruebas concluyó que lo recomendable era “solicitarle a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad [si se cuenta] con un registro de todas las agresiones contra excombatientes de las FARC-EP en proceso de reincorporación” y, en caso afirmativo, remitir “copia del mismo y aportarlo en la contestación a la secretaria general de la Corte Constitucional”.
e) Respuesta de la Gobernación de Guaviare[52]
5.5.70. Mediante escrito allegado dentro del término dispuesto por el auto de pruebas, la Gobernación de Guaviare solicitó a la Corte Constitucional ser desvinculada de la actuación, con fundamento en los motivos que enseguida se exponen.
5.5.71. En primer lugar, expuso que no le consta que el señor Francisco Gamboa Hurtado fuera líder del antiguo ETCR Aureliano Buendía, situado en Charras (Guaviare), ni que integrara el Consejo Político Departamental del partido FARC –hoy Comunes– en el mencionado departamento. Sostuvo que tampoco le constaba que ocupara el cargo de consejero de finanzas y consejero político del Local Oscar Larrahondo del mismo partido, ni que hiciera parte del Consejo Departamental de Paz, como representante de las organizaciones que surgieron de los de Acuerdos de Paz con el Estado colombiano o que fuera enlace de la Instancia Tripartita de Seguridad y Protección (ITPS) a nivel regional del Guaviare y Vichada, ni que fuera integrante de la Fundación DHOC, como defensor de derechos humanos del Oriente Colombiano.
5.5.72. A lo anterior agregó que tampoco se había comprobado que el señor Francisco Gamboa Hurtado fuera el representante de los antiguos ETCR del Guaviare en el espacio autónomo de las Organizaciones sociales del Guaviare y del Meta, ni el coordinador de la conformación de la Red de Jóvenes ambientalistas por la paz del Guaviare, Arauca, Meta y Vichada o miembro de la coordinación Afrodescendiente del Guaviare, ni del comité de veeduría del Programa Ambientes por la Paz, Vida Digna y Reconciliación.
5.5.73. De igual forma, resaltó, que no se había aportado al expediente prueba siquiera sumaria de que el señor Gamboa Hurtado fuera padre de un niño o de una niña menores de dos años, ni acerca de que tanto ellos como su madre y actual pareja dependieran económicamente de él.
5.5.74. Añadió que, verificada el acta 002 del Consejo Departamental de Paz, Reconciliación y Convivencia del Guaviare se constató que el señor Gamboa Hurtado asistió “en calidad de representante designado por las organizaciones jurídicas reconocidas que agrupan miembros desmovilizados de movimientos guerrilleros que hayan suscrito el acuerdo de paz con el gobierno nacional”. Aunado a lo anterior, indicó que corroboró que el antes nombrado hacía parte en calidad de afiliado del Consejo Comunitario de la Población Afrocolombiana de la Cuenca Media y Baja del Río Guaviare y sur del Meta. No obstante, aclaró que el señor Gamboa Hurtado asistía en calidad de afiliado y no de “coordinador”, como se afirmó en el escrito de tutela.
5.5.75. Señaló que era cierto que el señor Gamboa Hurtado solicitó la adopción de medidas urgentes y seguimiento en previsión y protección a los miembros del partido político FARC –hoy Comunes– de San José del Guaviare, teniendo en cuenta el comunicado emitido por la Defensoría del Pueblo de Bogotá “por la cual se hizo relación de la denuncia presentada por el señor GAMBOA HURTADO integrante de la dirección departamental del Guaviare del Partido FARC por presuntos seguimientos y amenazas en contra de su humanidad”.
5.5.76. Advirtió que, con ocasión de lo anterior, el Departamento de Guaviare procedió, por intermedio de la Secretaría de Gobierno Departamental, a realizar las siguientes acciones:
En atención al comunicado allegado por el Ministerio del Interior de fecha 17 de julio de 2018, se procedió a emitir pronunciamiento mediante oficio 10.06.1062 de fecha 24 de agosto de 2018 por el cual se indicó que la entidad territorial no era la entidad competente para dar trámite a las denuncias afectadas por los excombatientes de las FARC-EP, en la medida que la protección y salvaguardia de la vida, libertad e integridad de dichos miembros radica en cabeza del ejecutivo, quien a su vez creó unidades especiales de protección.
La Gobernación del Guaviare en cumplimiento de su responsabilidad y en procura de garantizar la seguridad y tranquilidad de la población, especialmente de los sectores más vulnerables, lleva a cabo consejos Departamentales de seguridad y orden público donde se activan y ejecutan los planes y programas en materia de prevención, convivencia y seguridad ciudadana en el Departamento.
En ese orden de ideas, la entidad procedió a oficiar a los entes competentes a fin de que se verificara la información y se iniciaran las medidas correspondientes.
5.5.77. Además, puso de presente que la Policía de San José del Guaviare informó, por medio de comunicado emitido el 6 de septiembre de 2018, que carecía de competencia para brindar seguridad personal, pues esa labor fue asignada a la Unidad Nacional de Protección, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 299 de 2017. Igualmente, precisó que la Fiscalía General de la Nación –Seccional Guaviare– “conoció de la noticia criminal 950016000647201800348 asignada en fecha 18 de julio de 2018, posteriormente fue allegada la NUC 950016000647201800348 la cual contenía los mismos hechos, por lo cual fue conexada a la NUC 950016000647201800348 (…) SE LIBRÓ PROGRAMA metodológico con fecha 18/07/2018, de igual manera se solicitó a la policía nacional Guaviare brindar las medidas de protección necesarias a las víctimas en pro de la protección a la vida e integridad de los afectados”.
5.5.78. De otra parte, expresó que “mediante oficio de fecha 28 de abril de 2021 dirigido al coronel Ángel Alexander Galvis Ballen, Comandante de Policía de San José del Guaviare, solicitó información acerca de si en la fecha el señor GAMBOA HURTADO contaba con medidas de protección, a lo cual se respondió que el señor en mención ya contaba con esquema de seguridad”. De todos modos, insistió en que la entidad competente para rendir la veracidad sobre lo expresado era la Unidad Nacional de Protección, según lo dispuesto por el Decreto 299 de 2017.
5.5.79. Dio por cierto que el señor Gamboa Hurtado solicitó la adopción de medidas urgentes y seguimiento en previsión y protección a los miembros del partido político FARC de San José del Guaviare, circunstancia confirmada mediante oficio enviado por la directora del Gobierno en Gestión Territorial del Ministerio del Interior fechado 17 de julio de 2018.
5.5.80. También admitió que el señor Gamboa Hurtado interpuso denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, circunstancia confirmada por la mencionada institución mediante oficio número 20650-01-0262-01-0262. No obstante, advirtió que tal información no reposaba en el sumario.
f) Respuesta de la Procuraduría delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz[53]
5.5.81. En su respuesta al auto 132 de 2021, la Procuradora delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz manifestó que existen debilidades en la implementación de este instrumento. Precisó que de los compromisos del Plan Marco de Implementación previstos para el año 2019 solo se ha cumplido el 60%. Indicó que el Segundo Informe al Congreso sobre la implementación da cuenta de las dificultades técnicas y presupuestales, así como de la falta de articulación interinstitucional entre la nación y los territorios. Un recuento detallado de esta respuesta aparece en el análisis del caso concreto y también fue registrado en el Anexo 1, numeral 1.25 que forma parte integral de la presente sentencia.
g) Respuesta de la Defensora del Pueblo Regional Nariño[54]
5.5.82. El 28 de abril de 2021, la Defensora del Pueblo Regional Nariño remitió memorando a la delegada de Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo y señaló que, por competencia territorial, le corresponde pronunciarse frente al municipio de Cumbal (Nariño).
5.5.83. Sobre la situación de orden público del departamento y del municipio de Cumbal citó apartes del informe elaborado por un analista de Sistema de Alertas Tempranas de la regional Nariño. El documento cuenta con un análisis geográfico, se informa que el municipio se encuentra en la frontera con la República del Ecuador, que en la zona rural se ubican los resguardos de Cumbal, de Mayasquer, de Panan, así como el de Chiles. También se añade que en la región existe extrema pobreza, por lo que la población se encuentra vulnerable ante diversos actores armados y a merced de actividades ilícitas.
5.5.84. En el informe también se establece que luego de la Firma del Acuerdo Final, tuvo lugar una nueva etapa de conflicto que se caracteriza por disputa de los grupos armados para controlar los territorios, la proliferación de economías criminales y la violencia contra la población.
5.5.85. A su turno, en el memorando también se menciona que la delegada de Movilidad Humana ha priorizado la atención del territorio del resguardo indígena de San Juan de Mayasquer y se adelantaron acciones de prevención, atención y asistencia frente al confinamiento y al desplazamiento individual y colectivo que afecta a la población en proceso de reincorporación, así como a los miembros de comunidades indígenas.
5.5.86. Finalmente, en el memorando se advirtió que el 21 de abril de 2021, el Vice defensor del Pueblo, la Defensora de la Regional Nariño y un equipo de funcionarios de la regional llevaron a cabo una misión humanitaria en los municipios de Cumbal e Ipiales para tener un diálogo con las autoridades de los territorios, la comunidad étnica, la población en proceso de reincorporación, las víctimas del conflicto armado y las personas migrantes.
h) Respuesta de la Unidad Nacional de Protección[55]
5.5.87. La Unidad Nacional de Protección respondió al auto 132 proferido por la Sala Séptima de Revisión de Tutelas, el 23 de marzo de 2021, señalando que despliega todas las gestiones para evaluar el riesgo. Al respecto, indicó que, desde el momento de creación del programa, hasta el 30 de diciembre de 2020, de 1.409 solicitudes de protección de riesgo, 909 han tenido ponderación de nivel de riesgo y 500 continúan en proceso de evaluación. Así mismo, señaló que, de ese universo de solicitudes, 1.284 corresponden a solicitudes de protección individual, 90 a solicitudes de protección colectiva y 35 solicitudes de protección a instalaciones. La versión completa de esta respuesta se encuentra registrada en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente sentencia.
i) Respuesta del Partido político FARC hoy Comunes[56]
5.5.88. En escrito presentado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional, el partido político FARC –hoy Comunes– contestó a la orden impartida por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en el auto de 10 de marzo de los corrientes, por conducto de su representante legal como a continuación se expone.
5.5.89. En primer lugar, resaltó la importancia que el asunto de la referencia tiene para su partido político, tanto como para la población firmante del Acuerdo Final de Paz y recordó que tristemente hasta la actualidad “han sido asesinadas 271 personas que creyeron y apostaron por un país diferente sin violencia”. Anunció que dividiría su exposición en ocho puntos: i) la situación de seguridad de firmantes del Acuerdo Final; ii) el impacto de los grupos u organizaciones criminales en el proceso de reincorporación; iii) Los obstáculos que impiden la efectividad del Acuerdo de Paz; iv) sobre las investigaciones judiciales y el concepto de “esclarecimiento”; v) el trámite de medidas cautelares en sede de la Jurisdicción Especial para la Paz; vi) posibles acciones para superar los obstáculos descritos, vii) reafirmación de la existencia de un Estado de Cosas Inconstitucional; finalmente, viii) presentó unas peticiones a la Corte. En el anexo 1 que forma parte integral de la presente decisión, se encuentra una exposición completa de los puntos abordados en esta intervención.
5.5.90. En lo relativo a la solicitud de declaración del estado de cosas inconstitucional, el representante legal del partido FARC –hoy Comunes– subrayó que, luego de lo expuesto, no podía menos que avalar la solicitud realizada por Nubia Amparo Ortega, José Alfonso Rodríguez, Henry Paul Rosero, Dora Marcela Pepinosa y Tomás Ignacio Erira de la Nueva Área de Reincorporación (NAR) de la vereda Tallambí, Municipio de Cumbal, Nariño; por Ricardo Palomino del ETCR Ariel Aldana, de Tumaco, departamento de Nariño; y por Francisco Gamboa Hurtado del ETCR Aureliano Buendía, vereda Charras, San José del Guaviare, accionantes en las tutelas seleccionadas por la Corte Constitucional. También, lo dicho por Emiro Ropero Suárez, de la Ciudad de Cúcuta; por Arnulfo Ninco Cortés del ETCR Antonio Nariño vereda La Fila, municipio de Icononzo, Tolima; y por Armando Rodríguez Ibarra del Municipio de Vista Hermosa, Meta, firmantes del Acuerdo y accionantes de otras tutelas no seleccionadas que argumentaban y solicitaban la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional.
5.5.91. A continuación, mencionó tres motivos principales que esta Corporación debía tomar en cuenta para dicha declaratoria i) “existe una situación masiva de riesgo y vulnerabilidad frente a la vida en condiciones dignas e integridad personal de la población de firmantes del Acuerdo Final de Paz, excombatientes en proceso de reincorporación y miembros de la colectividad política ligada a las FARC”; ii) tales hechos presentan una relación de condicionamiento necesario con problemas estructurales del Estado para materializar deberes constitucionales ligados al goce efectivo de derechos propio del Estado Social de Derecho y la materialización de principios y aspiraciones constitucionales, incluida la Paz y iii) las dos situaciones referidas “dependen, en gran medida, de la precaria implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. En razón a que tal pacto incorporó acciones, planes, programas y políticas públicas tendientes a la solución de las deficiencias estructurales del Estado colombiano”.
j) Intervención de las personas delegadas del componente FARC –hoy Comunes– ante la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación (CSIVI)
5.5.92. Mediante escrito enviado a la Secretaría General de la Corte Constitucional las y los representantes del partido FARC –hoy Comunes– ante la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación (CSIVI) procedieron a responder al auto de 23 de marzo de 2021 proferido por la Sala de Revisión Séptima de la Corte Constitucional en los términos que a continuación se exponen.
5.5.93. Luego de recordar los hechos en los expedientes acumulados, precisaron que por medio del Decreto 4065 de 2011, se creó la Unidad Nacional de Protección (UNP), cuya principal tarea radica en realizar la obligación atribuida al Estado de proteger “personas que se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal en razón al ejercicio de su cargo”. En ese sentido, la finalidad de esa autoridad no es otra que la de “articular, coordinar y ejecutar las medidas de protección necesarias para garantizar bajo los principios de oportunidad, eficacia e idoneidad la prestación del servicio de protección a quienes determine el Gobierno Nacional según su nivel de riesgo, unidad que hace parte del sector descentralizado, tal y como lo establece el artículo 1.2.1.4 del Decreto 1066 de 2015”. Un recuento completo del documento presentado por las personas delegadas del componente FARC –hoy Comunes– ante la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación (CSIVI) quedó registrado en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente sentencia.
5.5.94. A partir de lo expuesto en su intervención, llamaron la atención sobre la necesidad de observar que el ordenamiento jurídico cuenta con “un bagaje normativo amplio, que obliga al Estado y a sus instituciones a proteger la integridad de todos aquellos que participen en la implementación del Acuerdo Final de Paz y la construcción de paz, que debe funcionar de manera articulada, con miras a garantizar sus derechos fundamentales”. Recordaron que, en ese mismo sentido, se pronunció esta Corte Constitucional mediante la sentencia T- 469 de 2020, cuando señaló que: “(…) la UNP es responsable de garantizar oportunamente las medidas de protección adecuadas y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario o extremo sobre una persona se materialice…”
5.5.95. Hicieron énfasis acerca de que, pese a lo anterior, lo que se verificaba en la realidad con gran preocupación era “el incumplimiento por parte del gobierno nacional en materia de seguridad y garantías de protección”. Para ilustrar su aserto se refirieron al punto 3.2 del Acuerdo Final de Paz, referente a la “‘Reincorporación de las Farc – EP a la vida civil económica, política y social’ como ratificación del compromiso de las extintas FARC–EP en ‘cerrar el capítulo del conflicto interno’ y contribuir a la consolidación de la convivencia pacífica, no repetición y transformación de las condiciones que han facilitado la persistencia de la violencia en el territorio, por lo tanto, este componente de reincorporación es esencial en todo el proceso de implementación, como quiera que comprende aspectos de orden político, socioeconómico y cultural”.
5.5.96. Consideraron importante resaltar que ni el Gobierno nacional ni sus instituciones han avanzado las gestiones indispensables para asegurar el “funcionamiento material y real del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (SISEP), pues el Estado no debe limitar su función a la creación de programas, sino que debe velar por su efectivo cumplimiento, teniendo en cuenta que la falta de articulación está generando la desprotección a aquellas personas que estuvieron en alzamiento armado, a líderes/ lideresas sociales, defensores de derechos humanos y todo aquel que participe en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz”. Pusieron de presente que estaban ante una “ausencia de garantías para el bien jurídico más preciado del ser humano, como lo es la vida, sin el cual, resultaría imposible disfrutar de cualquier otro derecho”.
5.5.97. Llamaron la atención acerca de que los asuntos objeto del estudio de esta Corte tenían un “patrón entendido éste como una circunstancia que se repite en similares situaciones o hechos, pues en los tres expedientes se solicitó a la UNP medidas tendientes a garantizar la protección de excombatientes que actualmente tienen un rol de líderes sociales que apoyan e incentivan la construcción de la paz”. Llamaron la atención acerca de que, sin perjuicio de que en todos los casos las medidas de seguridad fueron concedidas –esquemas colectivos– por haberse acreditado la existencia de un riesgos extraordinario relacionado con la actividad que desempeñaban los accionantes, “ninguno de los casos tuvo la materialización real y completa del esquema de seguridad, pues, contrario a lo dispuesto por la normatividad antes referenciada, en los procesos acumulados la UNP no actuó diligente, oportuna y oficiosamente”.
5.5.98. Para las y los representantes del partido FARC –hoy Comunes– ante la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación (CSIVI) resulta clara la existencia de una “falla estructural en la creación de políticas públicas que pongan fin a la violación masiva y sistematizada de los derechos fundamentales de las personas comprometidas con la construcción de la paz en el país, por lo tanto, se hace imperiosa la necesidad de contar con un trabajo conjunto con las autoridades públicas para poder encaminar la actual y dolorosa realidad que vulnera de forma tajante la Constitución Nacional”.
5.5.99. En virtud de lo expuesto en su intervención, consideran que resulta imperioso que la Corte Constitucional declare el estado de cosas inconstitucional en relación con la situación de derechos y de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz.
k) Intervención de la Jurisdicción Especial para la Paz
5.5.100. En su respuesta al auto 132 proferido por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, el 23 de marzo de 2021, el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición representado por el Presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz relacionó, en primer lugar, los motivos por los cuales la Sección de Primera Instancia para casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR) avocó, mediante el Auto SAR AT-057-2020 del 29 de abril, “el trámite de medidas cautelares colectivas de tipo integral preventivo con el fin de proteger, entre otros, los derechos fundamentales del grupo de excombatientes de las FARC-EP comparecientes ante la JEP, en situación de riesgo por las violencias que los afectan, y que para el día de la expedición del Auto ascendían a 193 personas suscriptoras del Acuerdo Final y sujetos de especial protección constitucional dada su vulnerabilidad”[57].
5.5.101. En un informe presentado por la propia SAR esta autoridad sostuvo que el objetivo principal fue el de brindar protección a los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la seguridad de “las y los excombatientes en proceso de reincorporación, garantizar a las víctimas del conflicto armado interno los derechos a verdad, justicia y reparación en el marco del desarrollo normativo e institucional del Sistema Integral de Garantías de Seguridad, puntos 2.1.2. y 3.4 del Acuerdo Final y la implementación de las garantías de no repetición que obligan a los componentes del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición (SIVJRNR)”. A renglón seguido, marcó especial énfasis en lo que significa la muerte de cada compareciente y, en ese orden, señaló los siguientes aspectos –se mantienen las notas a pie de página en el texto citado–:
(i) escuchar el relato de los hechos victimizantes que conozca[58], (ii) participar en su versión voluntaria a través de sus apoderados de acuerdo a las reglas establecidas en cada macrocaso[59], (iii) conocer dónde se encuentran los restos de sus seres queridos, (iv) participar en su audiencia de reconocimiento de verdad y de responsabilidad[60], (v) conocer la ubicación de minas antipersonales para garantizar su derecho a la no repetición y (v) obtener su participación en trabajos, obras y actividades desarrollados, en caso que se le aplique una sanción propia[61].
5.5.102. Consideró relevante señalar, asimismo, que las autoridades vinculadas e instituciones invitadas a participar en el marco de la actuación –bien por medio de autos o de audiencias regionales– concordaron en describir la situación de inseguridad y riesgo que enfrenta la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil y la falta de garantías en el cumplimento e implementación del Acuerdo Final, entre las que mencionó:
la Oficina del Alto comisionado para la Paz; el Consejo de Seguridad de la ONU; la Misión de Verificación de la ONU; la Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación Cinep/PPP-CERAC; la Agencia para la Reincorporación y Normalización; el Congreso de la República; la Mesa Directiva de la Comisión Accidental de Paz del Senado de la República; la Fiscalía General de la Nación; la Procuraduría General de la Nación; la Defensoría del Pueblo; la Jurisdicción Especial para la Paz; el Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz; el Partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común; organizaciones sociales, de derechos humanos y medios de comunicación.
5.5.103. La SAR subrayó, específicamente, la necesidad de brindar protección a las mujeres y a los hombres comparecientes de la fuerza pública y de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación quienes, aseveró, se encuentran “expuestos a graves riesgos de seguridad”[62]. Agregó que con el fin de dar impulso al trámite de las medidas ordenadas, ordenó vincular a otras autoridades con funciones en materia de garantías de seguridad integral, en particular, las relacionadas “con el fortalecimiento del Sistema Integrado de Información para el Posconflicto (SIIPO); las medidas de prevención, no estigmatización y reconciliación y convivencia y las que afectan el proceso de reincorporación territorial, con enfoque étnico y de género en los territorios donde se asientan los excombatientes en proceso de reincorporación”[63]. Un recuento completo de las medidas adoptadas por la SAR se puede ver en el acápite referente al análisis del caso concreto y quedó igualmente registrado en el Anexo 1, numeral 1.13 que forma parte integral de la presente sentencia.
5.5.104. Por su parte, el presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz informó acerca de los trámites que adelantan los accionantes en la JEP, los beneficios de justicia transicional que han solicitado y recibido, el régimen de condicionalidad al que están sujetos y las medidas de protección solicitadas y. otorgadas.
5.5.105. Sobre las condiciones de seguridad de los antiguos integrantes de las FARC-EP, señaló que según los datos del Sistema de Monitoreo de Riesgos de la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP (UIA), del 1 de diciembre de 2016 al 25 de abril de 2021 fueron asesinados 290 firmantes (283 hombres y 7 mujeres), de los cuales, 265 comparecían ante la JEP.
5.5.106. A propósito de la condición de las personas asesinadas se informó lo siguiente:
- 86 fueron guerrilleros rasos.
- 20 fueron milicianos.
- 6 fueron jefes de milicias.
- 5 fueron comandantes de frente.
- 2 fueron comandantes de compañía.
- 1 hizo un remplazo en la dirección de un frente.
- 1 fue comandante de columna móvil.
- 1 hizo un remplazo en el Estado Mayor Central.
- En relación con los 168 restantes, no existe información.
5.5.107. Tratándose de la condición jurídica, la JEP indicó lo siguiente sobre las personas asesinadas:
- El 42% estaba privado de la libertad antes de ser beneficiario de los tratamientos de justicia transicional previstos en la Ley 1820 de 2016.
- El 19% desempeñaba roles de liderazgo (53% lideraba proyectos productivos, el 19% era líder político, el 14% lideraba procesos de reincorporación y el 5% ejercía liderazgos comunales. El 5% tenía más de un rol de liderazgo).
5.5.108. Además, expuso que “los departamentos con más homicidios han sido: Cauca (48), Nariño (37), Antioquia (35), Caquetá y Meta (28), Putumayo (24), Norte de Santander (20), Valle del Cauca (16) y Chocó (14)”.
5.5.109. Añadió que solamente en 77 de los 290 casos se tiene información acerca de los perpetradores. “En el 10% de los 290 hechos se adjudica responsabilidad a las disidencias de las FARC-EP, en el 4% al ELN, en el 4% al Clan del Golfo (Autodefensas Gaitanistas de Colombia), en el 2% a Los Pelusos y en el 1% a la Fuerza Pública”.
5.5.110. Posteriormente, el presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz se refirió a cuatro campos desarrollados por el derecho internacional que relacionan la protección de los derechos humanos con el derecho a la paz, a saber: i) jus ad bellum, ii) jus in bello, iii) jus ex bello y iv) jus post bellum. Sobre este último elemento, expuso que al finalizar un conflicto armado no internacional surgen obligaciones para los actores no estatales y para el Estado que debe garantizar los derechos de las víctimas y proteger a los antiguos combatientes. En este punto, aseguró que ello genera el dilema de la seguridad, dado que “uno de los problemas de los negociadores consiste en generar la confianza necesaria para que los actores no estatales dejen las armas y confíen en las autoridades del Estado para garantizar su protección”.
5.5.111. De acuerdo con lo anterior, adujo que los mayores índices de violencia contra los antiguos miembros de las FARC-EP se concentran en los departamentos o territorios donde se registra una “clara ausencia del Estado”. Lo anterior, pese a que desde la negociación en La Habana se previó dicho riesgo y se consagró el compromiso Estatal de ejercer su soberanía sobre estos territorios.
5.5.112. Adicionalmente, resaltó que los homicidios, secuestros, desapariciones, amenazas y estigmatizaciones contra antiguos integrantes de las FARC-EP interrumpen sus esfuerzos por rehacer su vida en paz, que sus iniciativas fracasan debido a la falta de seguridad, no pueden construir redes de apoyo ni hacer inversiones a mediano o largo plazo. Aseguró que tampoco pueden desprenderse de los estigmas y reincorporarse, pues se encuentran “en un interminable y peligroso tránsito entre la ilegalidad y la legalidad” y que la situación antes descrita tiene consecuencias importantes que afectan los aportes a la reparación, así como a la verdad plena y, en consecuencia, a las víctimas.
5.5.113. Así mismo, se refirió a la solicitud que presentó la JEP junto a la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas y la Comisión de la Verdad al Defensor del Pueblo para que se realizara un diagnóstico con recomendaciones a las entidades competentes sobre los ataques a líderes y lideresas sociales, así como sobre el asesinato de excombatientes de las FARC-EP y se requirió la emisión de un informe y una resolución defensorial.
5.5.114. El presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz solicitó que se declare un estado de cosas inconstitucional, pues está demostrada la vulneración masiva de los derechos de un número significativo de exintegrantes de las FARC-EP. A su vez, consideró que “cuando se habla de una ‘prolongada omisión en el cumplimiento de deberes en un proceso de paz, los tiempos naturalmente se deben acortar”. Sobre este punto, precisó que han pasado 5 años desde la firma del Acuerdo Final y “la ausencia de una implementación integral de todas las medidas que confluyen en la seguridad de los ex integrantes de las FARC-EP puede considerarse un incumplimiento prolongado de los deberes de las diferentes autoridades del Estado”.
5.5.115. Sobre la adopción de prácticas inconstitucionales indicó que se debía verificar en ese punto (i) la estigmatización oficial frecuente de los desmovilizados y excarcelados, (ii) los ataques gubernamentales a la JEP, a su independencia y a su aptitud para ofrecer una justicia integral, (iii) el abandono sistemático, militar, policial y estatal de los territorios donde tienen lugar los procesos de reincorporación y (iv) la insinuación de que no existen evidencias de un ataque generalizado o sistemático contra los desmovilizados y excarcelados de las FARC-EP.
5.5.116. Finalmente, sostuvo que, en materia de seguridad, se requiere una estrategia institucional de protección, pues no es suficiente la legislación general existente y, en consecuencia, es imperioso el establecimiento de un universo de medidas adicionales, el seguimiento de los órganos de control y la veeduría de la sociedad civil.
l) Intervención de la Coordinación Colombia - Europa – Estados Unidos –CCEEU– Plataforma de derechos humanos que reúne a 285 organizaciones de derechos humanos a nivel nacional, el Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” –CAJAR–, el Comité de Solidaridad con los Presos Políticos –CSPP– y la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –CODHES
5.5.117. Las organizaciones convocadas informaron que su propósito era poner en evidencia que “el incumplimiento del Acuerdo Final de Paz en cuanto a su integralidad es el trasfondo que explica el aumento de agresiones y la falta de respuesta estatal ante los crímenes cometidos contra esta población”. Para efectos expositivos, dividieron su intervención en los siguientes aspectos: i) breve descripción del contexto de violencia y de proliferación de grupos armados en el territorio nacional; ii) los incumplimientos a las obligaciones contraídas en el Acuerdo Final de Paz, especialmente en sus puntos 1, 2, 3 y 4 sobre reforma rural integral, participación política y garantías de seguridad y solución al problema de las drogas ilícitas y iii) se observará cómo la Política de Seguridad y Defensa es insuficiente y plantea medidas desconocedoras del Acuerdo Final de Paz.
5.5.118. Con sustento en lo expuesto, concluyeron que en la actualidad se presenta un incumplimiento generalizado y preocupante del Acuerdo Final de Paz, política pública de alta complejidad que busca asegurar las condiciones multimodales de seguridad, desarrollo y democracia para consolidar una paz estable y duradera. Subrayaron que entre los efectos más dramáticos y evidenciables que se ciernen sobre el actual proceso como una constante en todas las negociaciones políticas en Colombia, es el exterminio masivo de personas excombatientes y en actual proceso de reincorporación, cuyas agresiones cargan con el estigma de la anterior condición de guerrillero que, como una etiqueta monstruosa, impide la sensibilización empática sobre esta situación desde diferentes sectores sociales e institucionales.
5.5.119. Destacaron la necesidad de que se declare un estado de cosas inconstitucional (ECI), entendido éste como un mecanismo complejo de garantía de derechos fundamentales ante la evidencia de vulneraciones sistemáticas, sostenidas y flagrantes por parte de varias instituciones estatales; es predicable del conjunto de beneficiarios del Acuerdo Final de Paz, cuyas condiciones son interseccionales en los tutelantes (campesinos, mujeres, defensores de derechos humanos, miembros del Partido Comunes). Para las organizaciones intervinientes estas condiciones de interseccionalidad dan cuenta de que los aspectos de seguridad necesarios para la garantía de los derechos de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz. Un recuento completo de la intervención quedó registrado en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente decisión.
m) Intervención del Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame
5.5.120. A continuación se realiza un recuento de la intervención presentada por el Instituto Kroc, desde el monitoreo y seguimiento que realiza al estado de implementación de compromisos relacionados con la protección de personas en proceso de reincorporación convenidos en el Acuerdo Final, esto es, los compromisos relacionados con la prevención, protección y seguridad de las personas en proceso de reincorporación, contenidos principalmente en el punto 3.4 del Acuerdo Final, así como en las disposiciones que se agrupan alrededor del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (SISEP) previstos en los puntos 2.1.2.1 y 3.4.71 del Acuerdo Final y desarrollados por la normatividad constitucional, legal y reglamentaria.
5.5.121. Antes de entrar en materia es preciso recordar que, de acuerdo con el numeral 6.3.2 del Acuerdo Final, las partes firmantes encomendaron al Kroc Institute for International Peace Studies de la Universidad de Notre Dame diseñar una metodología para identificar los avances en la implementación de los compromisos y brindar soporte técnico a la Comisión de Seguimiento Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo de Paz (CSIVI) y al Componente Internacional de Verificación (CIV) a través de informes regulares que contribuyan a la construcción de la paz.
5.5.122. La metodología del Instituto Kroc para monitorear la implementación del Acuerdo Final es, en general, una adaptación de la Matriz de Acuerdos de Paz (PAM) desarrollada por la Universidad de Notre Dame. Con el fin de monitorear la implementación del Acuerdo Final, el Instituto Kroc identificó 578 disposiciones que son consideradas compromisos concretos, observables y medibles, los cuales se concentran en 18 temas, 70 subtemas y los seis puntos incluidos en el Acuerdo. La definición de las 578 disposiciones se basó estrictamente en el texto del Acuerdo Final en consulta con los miembros de la CSIVI.
5.5.123. El Instituto Kroc recopila mensualmente datos cuantitativos y cualitativos sobre la implementación de estas 578 disposiciones y le da a cada disposición una puntuación numérica de cero a tres. Estos valores representan el nivel de implementación para cada una de las 578 disposiciones identificadas en el Acuerdo Final, en donde “cero” significa que la implementación no ha iniciado; “uno” significa un nivel mínimo de implementación; “dos”, que el estado de implementación es intermedio; y “tres”, que la implementación se ha completado.
5.5.124. A partir de la matriz de seguimiento del Instituto Kroc, descrita anteriormente, se identifican en total 52 compromisos o disposiciones relacionados directa e indirectamente con la seguridad y la protección de las personas en proceso de reincorporación. Estas 52 disposiciones se distribuyen principalmente en cinco (5) subtemas, a saber, i) el Pacto Político Nacional; ii) la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad –CNGS–; iii) la Unidad Especial de Investigación y desmantelamiento de organizaciones y conductas criminales –UEI–; iv) el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política –SISEP– y v) el Programa Integral de Seguridad y Protección para las comunidades y organizaciones en los territorios –Programa Integral–.
5.5.125. El informe elaborado por el Instituto Kroc presentó los siguientes gráficos en relación con el cumplimiento de estos cinco subtemas:
5.5.126. A continuación, se efectúa un breve recuento del nivel de implementación de disposiciones asociadas con la protección de personas en proceso de reincorporación, según los datos obtenidos en desarrollo de su investigación por el Instituto Kroc.
i) La disposición asociada con la promoción de un Pacto Político Nacional entre distintos sectores de la sociedad, para que nunca más se haga uso de la violencia en la política, se encuentra en un nivel de implementación inicial.
iii) La disposición asociada con la creación de la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones criminales y sus redes de apoyo (UEI) se encuentra en un nivel de implementación completo.
iv) La disposición asociada con la creación de un Cuerpo Élite en la Policía Nacional con enfoque multidimensional se encuentra en un nivel de implementación completo.
v) La disposición asociada con la creación de un Sistema de Planeación, Información y Monitoreo Interinstitucional se encuentra en un nivel de implementación no iniciado.
vi) La disposición asociada con la creación de la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Protección se encuentra en un nivel de implementación no iniciado. En el mismo informe de gestión del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República –DAPRE–, se notifica acerca de la presentación de una propuesta para la implementación de la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Protección. Sin embargo, a la fecha, no hay evidencia de su instalación ni de su puesta en marcha.
vii) La disposición asociada con la creación del Comité de Impulso a las Investigaciones por delitos contra quienes ejercen política teniendo en cuenta a las mujeres y la población LGTBI, se encuentra en un nivel de implementación mínimo.
viii) La disposición asociada con la creación del Programa de Protección Integral para las y los integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, se encuentra en un nivel de implementación mínimo.
ix) La disposición asociada con la creación de la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección de la Unidad Nacional de Protección (UNP), se encuentra en un nivel de implementación completo.
x) La disposición asociada a la creación de la Mesa Técnica y el desarrollo e implementación de un Plan Estratégico de Seguridad y Protección (PESP) que contemple medidas materiales e inmateriales, se encuentra en un nivel de implementación inicial.
xi) La disposición asociada con la identificación de las necesidades en materia de recursos humanos, físicos y de presupuesto requeridos para la implementación del Plan Estratégico de Seguridad y Protección –PESP– por parte de la Mesa Técnica, se encuentra en un nivel de implementación no iniciado. Sin embargo, con la adopción del PESP su nivel de implementación cambiará a inicial.
xii) La disposición asociada con la elaboración de un Protocolo de Seguridad y Protección se encuentra en un nivel de implementación completo. Previo a la firma del Acuerdo se convino un programa de protección especializado para algunos excombatientes de las extintas FARC-EP.
xiii) La disposición asociada con la creación de un Cuerpo de Seguridad y Protección mixto se encuentra en un nivel de implementación completo. Durante el primer trimestre del 2019, la Unidad Nacional de Protección (UNP) alcanzó el número de escoltas establecido por el Decreto 301 de 2017 para integrar el Cuerpo de Seguridad y Protección mixto, creado por el Decreto 299 de 2017.
xiv) La disposición asociada con la implementación de un sistema de formación y entrenamiento de vinculación laboral y de seguridad social para los y las integrantes del Cuerpo de Seguridad y Protección, se encuentra en un nivel de implementación mínimo.
xv) La disposición asociada al impulso de medidas normativas necesarias para determinar la presunción de riesgo extraordinario para los y las integrantes del Partido FARC –hoy Comunes–, por parte del Gobierno Nacional, se encuentra en un nivel de implementación completo.
xvi) La disposición asociada con la provisión de herramientas en materia de atención psicosocial de carácter individual o colectivo y con enfoque de género para personas en proceso de reincorporación, se encuentra en un nivel de implementación no iniciado. Aunque a la fecha no se conocen acciones o medidas ejecutadas destinadas a la atención psicosocial de estas personas, el Plan Estratégico de Seguridad y Protección –PESP– presentado por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación (CPEC) establece una línea estratégica de seguridad humana integral, donde se contemplan acciones enfocadas hacia el cumplimiento de este compromiso. Con esta información el nivel de implementación de esta disposición cambiará a uno.
xvii) La disposición asociada con la implementación de un proceso de formación en materia de autoprotección para la seguridad orientado a las personas en proceso de reincorporación se encuentra en un nivel de implementación mínimo.
xviii) Las cuatro (4) disposiciones asociadas con la creación e implementación del Programa Integral de Seguridad y Protección para las comunidades y organizaciones en los territorios –Programa Integral– se encuentran en un nivel de implementación mínimo.
xix) La disposición asociada con la creación de un nuevo Sistema de prevención y alerta para la reacción rápida se encuentra en un nivel de implementación intermedio.
xx) La disposición asociada a la organización y coordinación de medidas preventivas y de reacción rápida por parte del Gobierno nacional se encuentra en un nivel de implementación mínimo.
xxi) Finalmente, la disposición asociada con la creación de Comités Territoriales de Alerta para la Reacción Inmediata en los territorios se encuentra en un nivel de implementación intermedio.
n) Intervención de la Universidad de La Sabana
5.5.127. En su intervención las y los integrantes de la Línea de Paz y Justicia Transicional de la Clínica Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos de la Universidad de La Sabana, así como del Semillero de Justicia Transicional de la misma Universidad, bajo la orientación de la coordinadora de la Línea y del Semillero respondieron a las preguntas efectuadas por la Sala Séptima de Revisión en el auto 132 de 23 de marzo de 2021 de la manera que a continuación se expone.
5.5.128. Sostuvieron que la reincorporación es un proceso del que se derivan importantes obligaciones para el Estado –no sólo en función de los Acuerdos de Paz y del marco jurídico de implementación, sino también del derecho internacional–. Concretamente, el Estado asume obligaciones en lo relativo a la protección y garantía de derechos tanto de quienes adelantan tal proceso como, incluso, de la sociedad misma.
5.5.129. Iniciaron su escrito precisando la distinción entre los fines endógenos y exógenos de la reincorporación. En su criterio, por fines endógenos, “se hace referencia a aquellos propósitos relacionados con los destinatarios directos de los procesos de reincorporación –es decir, los excombatientes– y, por fines exógenos, se entiende que corresponde a los objetivos que podrían versar sobre grupos poblacionales más amplios e, incluso, indeterminados”.
5.5.130. Enseguida, las y los intervinientes se pronunciaron sobre la reincorporación a la luz de una perspectiva integradora y consideraron que esta constituye una aproximación más concreta de las obligaciones estatales. En ese sentido, el programa holístico e integral de reincorporación se debe soportar en tres pilares esenciales y transversales: “(i) la garantía de la seguridad, (ii) la lucha contra la estigmatización y la apertura de espacios de participación y (iii) la aplicación de enfoques diferenciales”.
5.5.131. Destacaron que, en su criterio, las fallas manifiestas en cualquiera de estos cimientos resultaban de especial relevancia para analizar los expedientes en los asuntos de la referencia y objeto de revisión por parte de esta Corte Constitucional, toda vez que a partir de allí quedaba clara la amenaza directa a la puesta en marcha de los diferentes componentes de la ruta de reincorporación. Un completo desarrollo de los argumentos presentados por la Universidad de La Sabana quedó registrado en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente sentencia.
5.5.132. Ahora, luego de efectuar una síntesis de su intervención, se pronunciaron sobre la declaración de un estado de cosas inconstitucional. Al respecto, indicaron que, en atención a que el Acuerdo Final de Paz estableció una garantía de seguridad para excombatientes, dada la situación actual de seguridad de la población signataria del Acuerdo de Paz, organismos internacionales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos –CIDH– han reiterado la necesidad de brindar mayores garantías de seguridad a los excombatientes para proteger su vida e integridad.
5.5.133. Advirtieron que al resolver “en uno u otro sentido, la Corte [debía] considerar también, en primer lugar, que la eventual declaración de un ECI debe guardar estrecha correspondencia con los hechos que están siendo conocidos a través de la acción de tutela”. De esta manera, aun cuando una eventual declaración del estado de cosas inconstitucional justifica adoptar medidas estructurales que comprendan un “universo mayor a las personas que acudieron en calidad de accionantes, la respuesta institucional, en el caso de que se opte por su adopción, deberá circunscribirse a los problemas jurídicos que se derivan de los casos objeto de conocimiento”.
o) Intervención del Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ por sus siglas en inglés)
5.5.134. El ICTJ recordó en su intervención que la teoría más reciente sobre justicia transicional “ha buscado ir más allá de la idea de la no-repetición de la violencia y contribuir a procesos complejos de construcción de paz”. Se propone no solo “evitar la recurrencia de un conflicto violento, sino promover unas circunstancias en las que disminuyan las posibilidades de otras formas de violencia”. De esta manera, busca “atacar los problemas estructurales en los cuales se fundamentan diversos tipos de desigualdades sociales como la inequidad, la pobreza, la falta de acceso a la salud, malnutrición, etc.”. Una aproximación más completa a esta intervención se puede encontrar en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente sentencia.
5.5.135. Para el ICTJ este último aspecto mencionado adquiere relevancia fundamental a efectos de “decidir la intervención del juez constitucional en un escenario de transición como el de Colombia, a propósito de las tutelas de la referencia”. De un lado, puede contribuir a “generar mecanismos que impulsen la garantía de derechos de la población en proceso de reincorporación, desde un enfoque de acción afirmativa” y, de otro, “puede evidenciar que las acciones estatales en materia de reincorporación tienen un impacto directo en la garantía de derechos de un sector de la población en particular: los firmantes del acuerdo en proceso de reincorporación y sus familias”. A lo anterior se agrega que, en el evento en que “la autoridad judicial advierta, en cualquier etapa de la transición, la amenaza o vulneración de dichos derechos, los mecanismos de protección se ubican en el ámbito de competencia de esta rama del Estado”.
5.5.136. En relación con las circunstancias expuestas por los accionantes en los expedientes de la referencia, señaló que todas ellas y todos ellos coinciden en manifestar que “su proceso de reincorporación se ha visto amenazado por: i) la presencia de grupos armados, agendas criminales y disputas del poder territorial en las zonas donde residen y donde llevan a cabo las actividades de reincorporación y ii) disputas de rutas de narcotráfico en las zonas donde residen y donde llevan a cabo las actividades de reincorporación.
5.5.137. Destaca, asimismo, que la mayoría de las y los accionantes ejercen “roles de liderazgo político, social o de defensa de los derechos humanos, asumidos principalmente en el marco de instancias o actividades propiamente relacionadas con la implementación del Acuerdo Final de Paz; y que son vistos con desconfianza por quienes pretenden mantener el ‘estatus quo’ de las alianzas legales e ilegales”.
5.5.138. A su turno subraya que tales circunstancias se convierten en “limitante real para que las personas en proceso de reincorporación accedan y satisfagan sus derechos fundamentales”. Se trata de situaciones que, tomadas en conjunto, “cumplirían con criterios como los expuestos en la jurisprudencia de esta corporación en relación con la identificación como sujetos de especial protección constitucional, en la medida en que dan cuenta de “circunstancias objetivas de marginalidad o debilidad manifiesta a la hora de satisfacer ciertos derechos fundamentales”.
5.5.139. En el sentido antes anotado formula las siguientes sugerencias a la Corte Constitucional: i) reiterar la condición de sujetos de especial protección constitucional establecida en la jurisprudencia de la Corte Constitucional; ii) declarar el estado de cosas inconstitucional en relación con la situación de amenaza y vulneración de derechos de los excombatientes de las antiguas FARC en proceso de reincorporación, derivada de las condiciones actuales de implementación del Acuerdo Final de Paz; iii) definir el alcance de la obligación del Estado de cumplir de buena fe los contenidos del Acuerdo Final de Paz; iv) establecer un mecanismo de seguimiento al cumplimiento de la obligación de cumplir de buena fe los contenidos del Acuerdo Final de Paz y v) extender las consecuencias de las órdenes a adoptar en virtud de este proceso de revisión para que sus efectos sean inter comunis e inter pares.
p) Intervención de los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Julián González Escalón, David Fernando Cruz Gutiérrez y Sibelys Mejía Rodríguez, integrantes de la Comisión Colombiana de Juristas.
5.5.140. Para la Comisión, “el proceso de reincorporación constituye un paso fundamental de las FARC-EP que se teje en torno a la confianza institucional, pues es el Estado el encargado de proteger a los y las excombatientes (…)”. Dice que la implementación del Acuerdo Final de Paz, junto con el deber de protección atribuido al Estado que ello comporta, “requiere de recursos públicos, coordinación interinstitucional y directrices de política pública claras”.
5.5.141. En ese horizonte de comprensión advirtió que “las personas que se reincorporan a la sociedad civil son acreedoras de una especial protección por parte del Estado”, dado que el hecho de reincorporarse a la vida en sociedad las coloca en una situación especialmente riesgosa –de manera especial a quienes lo hacen ejerciendo cierto grado de influencia política y democrática–. En criterio de la CCJ “para este tipo de casos, la Unidad Nacional de Protección debería cumplir un papel fundamental en respuesta al aumento del nivel de riesgo”. A su juicio, la asignación de esquemas de protección debe también obedecer a “procesos de confianza que permitan fortalecer la relación institucional entre la UNP y los excombatientes”.
5.5.142. La CCJ añadió a su intervención que “[l]a Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, la Agencia de Reincorporación y Normalización, la Secretaria Técnica del Componente Internacional de Verificación, el Consejo de Seguridad de la ONU, la Misión de Verificación de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia, la Oficina del Alto Comisionado de los Derechos Humanos y la Jurisdicción Especial para la Paz” han llamado la atención sobre la existencia de algunas irregularidades en términos de seguridad que tocan a una cantidad considerable de personas en proceso de reincorporación a la vida civil. Dice que estas suponen un impacto sobre los derechos fundamentales a la vida, la integridad personal, la seguridad personal y la paz, “tanto de los excombatientes como de sus familias”.
5.5.143. Finalizó su intervención diciendo que “hay una desarticulación interinstitucional en donde las entidades que tienen competencia para desarrollar la política de seguridad (…) admiten el problema, pero no se responsabilizan ni han asumido posiciones activas verificables que puedan solucionar o mitigar el riesgo en que se encuentran los excombatientes”.
5.5.144. Por último, solicitó a la Corte acceder a la declaratoria de un ECI, dado que –en su criterio– se acreditan los supuestos decantados por la jurisprudencia de esta corporación para hacer una declaratoria en ese sentido.
q) Intervención del Centro de Investigación y Educación Popular/Programa por la Paz (CINEP/PPP)
5.5.145. En su intervención el CINEP puso de presente que de conformidad con el análisis y el seguimiento –independiente y continuo– realizado, existían motivos suficientes para constatar la existencia de una “vulneración sistemática del derecho a la vida e integridad física de los y las excombatientes que afecta sus procesos organizativos, la posibilidad de participar en los asuntos públicos y de movilizarse libremente en los territorios en los que se encuentran ubicados”.
5.5.146. Destacó, asimismo, que los avances verificados en el marco de la labor de seguimiento efectuada acerca del cumplimiento del Acuerdo Final de Paz en la reincorporación económica y política, debía valorarse en concordancia con estos “altísimos costos humanitarios”. En relación con lo expuesto, añadió que las autoridades estatales responsables de la protección de la población signataria del instrumento “habían sido incapaces de detener esta violencia y lo continuarán siendo hasta que no se incorporen los ajustes necesarios en función de la coherencia e integralidad con lo acordado y preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y principios del Acuerdo Final”. Manifestó que la respuesta por parte del Estado “ha sido débil, desarticulada y mal enfocada al ignorar lo que el Acuerdo de Paz dispuso en materia de seguridad en los puntos 2 (numeral 2.1.2) y 3 (numeral 3.4)”.
5.5.147. Especial importancia le concedió a la necesidad de incorporar en el cumplimiento de estas obligaciones “una visión de seguridad humana concordante con el fin del conflicto armado que, según el Acuerdo, debe fundarse en la “protección de los derechos y libertades de quienes ejercen la política, especialmente de quienes luego de la terminación de la confrontación armada se transformen en opositoras y opositores políticos”.
5.5.148. Igualmente resaltó que la vulneración sistemática y los avances en materia de reincorporación se encontraban estrechamente relacionados con lo que la intervención califica como “una lenta, accidentada e incierta implementación del Acuerdo de Paz, en especial en el punto 2 que es el que registra los menores avances”. Sobre este extremo consideró relevante mencionar que luego de cinco años de haberse iniciado el proceso de reincorporación, todavía no se ha logrado “materializar ninguna apuesta transformadora seria en aquellas regiones más fuertemente afectadas por el conflicto armado en los que la mayoría de los y las excombatientes se encuentran ubicados”.
5.5.149. Acto seguido, se propuso aclarar el sentido por el cual se consideraba que en relación con el asunto bajo análisis se podía hablar de una vulneración sistemática de derechos fundamentales. Para el efecto, se refirió a cuatro motivos: i) el asesinato de excombatientes viene ocurriendo de manera persistente desde que se firmó el Acuerdo; ii) la concentración territorial de estos asesinatos; iii) la eliminación física de los firmantes de la paz ha sido sostenida en el tiempo y se ha presentado en un contexto en que las otras formas de violencia disminuyeron con el tránsito de la población firmante hacia la legalidad. Una versión completa de la intervención presentada por el CINEP se encuentra registrada en el Anexo 1 numeral 1.26 que forma parte integral de la presente sentencia.
r) Intervención de las delegadas y de los delegados de las plataformas de derechos humanos, expertas e invitadas permanentes de las plataformas de mujeres, que forman parte de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad (CNGS)
5.5.150. Mediante escrito presentado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional, dentro del término señalado, las delegadas y los delegados de las plataformas de derechos humanos, así como las expertas e invitadas permanentes de las plataformas de mujeres que forman parte de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, intervinieron en el proceso de la referencia, como a continuación se expone.
5.5.151. Primeramente, advirtieron que su escrito se dirigía a poner de manifiesto “la falta de voluntad política del Gobierno Nacional para la implementación del Sistema y en particular de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad –de acuerdo con el mandato de buena fe establecido en el Acto Legislativo 02 de 2017–.
5.5.152. Para tal efecto, propusieron el siguiente orden expositivo: i) el concepto de seguridad humana y el SISEP según los mandatos del Acuerdo; ii) el papel de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, su estado de implementación y el rol de la sociedad civil en su interior; iii) el estado de implementación de otros mecanismos del SISEP en relación con la CNGS y iv) como conclusión, la paralización material de las funciones de la Comisión en el 2021, las perspectivas de su funcionamiento y la necesidad de la declaración de un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) que evidencie el incumplimiento de las herramientas de garantías de seguridad previstas en el Acuerdo Final de Paz. Un recuento completo de esta intervención se encuentra en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente decisión.
5.5.153. Hicieron especial hincapié en que, si bien la seguridad y protección de personas excombatientes es un tema de conocimiento del SISEP, en el que toma asiento la CNGS y, participa la sociedad civil, “no se ha previsto un mayor espacio de socialización sobre los avances y retos de la temática”, lo que, en su criterio, demuestra un desinterés del Gobierno por incentivar la participación de la sociedad civil en ese tema[64].
5.5.154. En lo relativo a la participación de las plataformas de mujeres GPAZ y la Cumbre de Mujeres y Paz en la CNGS consideraron necesario indicar que su presencia en esa institución “ha sido producto del esfuerzo conjunto de las organizaciones de mujeres, pues si bien el Decreto Ley 154 de 2017 (par 3 art. 2) dice que debe garantizarse la participación efectiva de las organizaciones de mujeres en la conformación de la CNGS, no se ha previsto un mecanismo formal aún para hacer efectivo este derecho”.
5.5.155. Sobre la política de desmantelamiento resaltaron que en lo concerniente a las medidas presentadas por el Gobierno podía constatarse algunos elementos que “enuncian el enfoque de género”. Consideraron que esto resultaba importante, pero advirtieron que no se tuvieron en cuenta los avances realizados “tanto desde la Comisión de Género, como desde las plataformas de mujeres”. Insistieron en que la inclusión de un enfoque de género no se garantizaba únicamente con su “enunciación”, sino, más bien, con “la previsión de medidas o acciones concretas que lo desarrollen”. Así las cosas, pusieron énfasis en que, por ejemplo, en relación con las políticas existentes, las que “para el gobierno constituyen los lineamientos de la política de desmantelamiento, vb.gr., “las políticas de seguridad y defensa, de convivencia, no contienen medidas concretas de género”.
5.5.156. Entre las consecuencias del análisis efectuado en el documento presentado ante la Corte Constitucional se encuentra lo que las y los intervinientes denominaron “paralización material de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad”. Lo anterior, junto a las demás razones desarrolladas de manera detallada en el escrito de intervención sirve de fundamento a su solicitud de declaratoria del estado de cosas inconstitucional.
s) Intervención del Comité Permanente para la Defensa de los Derechos Humanos
5.5.157. El Comité Permanente para la Defensa de los Derechos Humanos presentó escrito de intervención en los asuntos de la referencia y desarrolló las razones por las cuales considera que debe ser declarado el estado de cosas inconstitucional frente a la situación de derechos y seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz. Un recuento más completo de su intervención quedó registrado en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente sentencia.
5.5.158. Sostuvo que, desde la firma del Acuerdo de Paz, “más de 13.000 excombatientes dejaron las armas y el 94.1 % han cumplido de manera satisfactoria con el Acuerdo, sin embargo, se han cometido 271 homicidios de excombatientes”[65]. Se puede encontrar que “39 han sido asesinados, 22 exguerrilleros en proceso de reincorporación han sido desaparecidos de manera forzosa, 64 han sido víctimas de ataques de tentativa de homicidio, la mayoría ocurrido en el departamento del Cauca, 236 amenazas recibidas a reincorporados, desplazamientos forzado como el realizado el 21 de septiembre de 2020, ubicados en NAR de Santa Rosa al sur del departamento de Bolívar, que tuvieron que salir por amenazas de grupos armados, y 3 amenazas a candidatos del partido Comunes”[66].
5.5.159. Con lo anterior, indicó que existe un incremento sistemático de hechos de violencia de la población firmante del Acuerdo de Paz, en proceso de reincorporación a la vida civil. Agregó que tal incremento de violencia en contra de excombatientes tiene que ver, en gran medida, con el incumplimiento por parte del Estado colombiano de lo firmado y la presencia en crecimiento de grupos armados ilegales en los territorios.
5.5.160. El comité se pronunció sobre la necesidad de aplicación de medidas de seguridad reales para los excombatientes. Al respecto sostuvo que las garantías de seguridad son un deber constitucional del derecho a la vida, a la integridad, a la libertad y seguridad personal, que se encuentran estipulados en el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final de Paz. Finalmente, concluyó su intervención solicitando a la Corte declarar el estado de cosas inconstitucional sugiriendo la adopción de medidas necesarias para la protección de los derechos a la vida e integridad personal de los firmantes del acuerdo.
t) Intervención de la Fundación Lazos de Dignidad
5.5.161. La Fundación Lazos de Dignidad presentó escrito de intervención en el que afirmó que, desde la firma del Acuerdo Final de Paz, ha acompañado el proceso de reincorporación de los excombatientes de las FARC-EP y ha sido testigo de las falencias en la implementación del Acuerdo y de las necesidades primarias de quienes buscan reincorporarse a la vida civil. Por ello, solicitó a la Cote declarar el estado de cosas inconstitucional respecto de la aplicación el Acuerdo de Paz.
u) Intervención del presidente de la Corporación Colectivo de Abogados SUYANA
5.5.162. La Corporación Colectivo de Abogados SUYANA intervino en el trámite de la referencia reclamando a la Corte la declaratoria de un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI).
5.5.163. Solicitó a la Corte la declaratoria de un ECI “de cara a brindar soluciones estructurales para la protección de la vida e integridad de los y las excombatientes de las FARC-EP”.
v) Posturas expresadas por la reunión de profesionales de la Dirección de Justicia Transicional (DTJ)
5.5.164. La Dirección de Justicia Transicional (DJT) del Ministerio de Justicia y del Derecho aportó un informe con ciertas discusiones sostenidas al interior de ese Ministerio con relación a las órdenes que impartió la Corte Constitucional en el auto 132 de 23 de marzo de 2021. En el documento, se puede ver que algunos servidores adscritos a ese Ministerio consideraban que los puntos formulados en el referido auto debían ser resueltos por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP). Otras personas consideraban que, si bien la orden iba dirigida en primera medida a la OACP “en su condición de Secretaría Técnica del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (…) es importante tener en cuenta que el Ministerio de Justicia y del Derecho hace parte de esta”.
w) Intervención de la Agencia para la Defensa Jurídica del Estado
5.5.165. La Agencia para la Defensa Jurídica del Estado intervino en el proceso de la referencia. Una respuesta completa a dicha intervención puede encontrarse más adelante en esta sentencia cuando se aborda el análisis del caso concreto y, particularmente, cuando se examinan los requisitos para establecer si –como los solicitaron las accionantes y los accionantes–, resulta procedente declarar el estado de cosas inconstitucional. La exposición completa de la intervención también quedó registrada en el Anexo 1, numeral 1.24 que forma parte integral de la presente decisión.
5.5.166. En la primera parte de su escrito, hizo un resumen de las acciones de tutela presentadas por los demandantes y de las solicitudes formuladas ante la Corte Constitucional. Posteriormente, inició su intervención, propiamente dicha, subrayando que las peticiones planteadas por los accionantes, encaminadas a que se declare un estado de cosas inconstitucional, lo que buscan es que se emita “un conjunto global de órdenes que tienen como propósito no sólo cumplir lo establecido en el Acuerdo Final, sino que va más allá hasta buscar la modificación de aspectos concretos de lo acordado en La Habana en relación con la seguridad y protección de los excombatientes”.
5.5.167. Tras recordar las exigencias previstas por la jurisprudencia constitucional para declarar un estado de cosas inconstitucional[67], sostuvo que, conforme a la interpretación que de tales requerimientos hizo la Agencia, teniendo en cuenta pronunciamientos previos realizados por la Corte Constitucional, se podía concluir que “la gravedad de los hechos que pudieron haber sufrido los peticionarios no obedeció a la dificultad en la implementación de lo acordado”, sino que radica en las “condiciones concretas que, si bien pudieron afectar a un número plural de personas firmantes del Acuerdo, no implican per se, que le sean exclusivas y que ese sea su origen”.
5.5.168. Sobre este extremo, consideró la Agencia que debía existir total claridad en el sentido de que “cualquier afectación de derechos humanos a cualquier habitante del país, incluidas las personas en proceso de reincorporación, sin importar las circunstancias es grave y todas las instancias administrativas y judiciales deben activarse para evitar que tal situación continúe reproduciéndose, sin embargo, ello no quiere decir que tal afectación sea producto o consecuencia de la situación en la implementación del Acuerdo” –resaltado y subrayado en el texto citado–.
5.5.169. Ahora, en criterio de la Agencia, la gravedad de los hechos con respecto a los peticionarios no implica que estos guarden “una relación con la solicitud de ECI” o al menos no de manera directa:
- En el expediente T-7.987.084 solo se hicieron algunas referencias muy puntuales a la situación de seguridad de los peticionarios, las cuales, a pesar de las condiciones concretas en la que pudo haber demora, al momento de presentación de la demanda ya habían sido resueltas.
- En el expediente T-7.987.14 (sic.) el objeto de debate procesal consiste en determinar si el esquema de seguridad reconocido como consecuencia de una situación de riesgo extraordinario era suficiente de acuerdo con el dictamen de seguridad definido por la UNP.
- Finalmente, en el expediente T-8.009.306 el objeto de debate consiste exclusivamente en determinar si las condiciones concretas del señor Gamboa Hurtado implicaban una gestión especial por parte de la UNP y si, de manera general, la actuación de las distintas autoridades estatales debió ser más asertiva en la protección de sus derechos.
5.5.170. La Agencia consideró necesario anotar que el conjunto de las acciones presentadas en los expedientes de la referencia no se encontraba relacionadas con “los aspectos concretos ligados a la implementación de los Acuerdos de La Habana”. Por el contrario, se trata de “situaciones concretas que estos ciudadanos han vivido y que se han ido corrigiendo, en casos extremos, con el apoyo de las distintas autoridades judiciales o administrativas encargadas”.
5.5.171. Adicionalmente, resaltó que incluso era factible sostener –como lo hicieron algunas de las organizaciones intervinientes en sede de revisión–, “que el concepto de seguridad humana es amplio e incluyente de todos los aspectos referidos a la posibilidad de ejercer los derechos”. No obstante, aclaró que aceptar lo anterior no podía hacerse equiparable a tratar “las obligaciones de seguridad derivadas del Acuerdo bajo una lógica de gestión de resultados, pues ello derivaría en el establecimiento de un estándar de imposible cumplimiento que desconoce directamente lo estipulado en La Habana”.
5.5.172. La Agencia insistió en que lo dicho no pretendía “desconocer las extraordinarias dificultades que el Gobierno ha tenido que asumir en materia de seguridad, dadas las condiciones generadas con la implementación de los Acuerdos”. Empero, puso énfasis en que “tal situación no es consecuencia de la inactividad del Estado, sino de las dinámicas propias del orden público en algunas zonas del país que afectan a toda la población y no sólo exclusivamente a los antiguos miembros de las FARC, como lo afirmaron los propios miembros del partido Comunes en la intervención realizada”. Es más, en criterio de la Agencia lo que ha ocurrido es que “el Estado ha dado prevalencia en la protección de los derechos a estas personas (sic.), por encima de la demás población (sic.) al crear mecanismos procedimentales, sustanciales e institucionales propios derivados del Acuerdo de Paz”.
5.5.173. Con fundamento en los argumentos desarrollados, llegó a la conclusión de que no existía “una relación de causalidad entre los hechos planteados en las tutelas y la declaratoria de ECI” e insistió en que “en el caso concreto, la presentación de argumentos en serie no atiende realmente a las condiciones de tiempo, modo y lugar de la violación de los derechos de los peticionarios”. Un recuento detallado de la intervención de la Agencia Jurídica de Defensa del Estado se encuentra registrada en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente sentencia.
5.5.174. Ahora bien, para la Agencia es claro que en los asuntos de la referencia no se cumplen las exigencias previstas por la jurisprudencia constitucional para declarar el estado de cosas inconstitucional por cuanto i) no se presenta una vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; ii) no existe una prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; iii) no se han adoptado prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; iv) se han expedido todas las medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos; v) no existe un problema social cuya solución comprometa la intervención de varias entidades, requiera la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones o exija un nivel de recursos que demande un esfuerzo presupuestal adicional que requiera la intervención de la Corte Constitucional y vi) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial (sic.)
5.5.175. Por otra parte, consideró que la decisión de declarar el ECI, a la luz de los hechos del caso, no es idónea, ni razonable, ni proporcional en estricto sentido.
5.5.176. Finalmente, llamó la atención sobre la necesidad de respetar el principio de cosa juzgada constitucional.
x) Intervención de Dejusticia en calidad de Amicus Curiae
5.5.177. La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la institución del Amicus Curiae. Recientemente sostuvo que, de acuerdo con lo desarrollado por la doctrina en el derecho comparado[68], “se trata de la intervención de un tercero que no reviste la calidad de parte, pero que se presenta en un litigio en el que se debaten cuestiones de interés público con el fin de presentar argumentos relevantes”[69]. Destacó, igualmente, cómo distintos tribunales estatales[70] y supraestatales[71] “han reconocido estas intervenciones como acompañamientos que realizan terceros ajenos a un debate”[72].
5.5.178. Para la Corte el “Amicus” no puede confundirse o identificarse con las partes del proceso o con los terceros con interés que intervienen ante la judicatura, a fin de defender pretensiones propias o controvertir las contrarias. Su objetivo radica, más bien, “en ofrecer opiniones calificadas para la solución de un caso”[73]. En este sentido la Corte Constitucional coincide con la Corte Interamericana de Derechos Humanos de conformidad con la cual la figura del Amicus Curiae supone admitir “presentaciones de terceros ajenos a la disputa que aportan a la Corte argumentos u opiniones que pueden servir como elementos de juicio relativos a aspectos de derecho que se ventilan ante la misma”[74].
5.5.179. En suma, el instituto del Amicus Curiae acompaña el desarrollo de la actuación judicial sin formular pretensiones propias o impugnar las contrarias. En ese sentido, a continuación, se resume la intervención que en esa calidad presentó Dejusticia en documento suscrito el 20 de agosto de 2021.
5.5.180. Dejusticia inició su intervención destacando el actual contexto de violencia que enfrentan quienes se encuentran en proceso de reincorporación y la falta de respuesta de las autoridades estatales que, en su criterio, desconoce los derechos fundamentales “a la vida, a la seguridad personal y a la reincorporación de los excombatientes, como sujetos de especial protección constitucional y, con esto, la garantía de una paz estable y duradera”.
5.5.181. Con fines expositivos, dividió el documento en tres partes. La primera dirigida a sostener que “la violencia contra excombatientes no solo es grave por la violación de los derechos de quienes decidieron confiar su seguridad en el Estado al deponer las armas, sino porque los problemas de seguridad afectan gravemente el proceso de reincorporación en sí mismo”. En ese orden, resalta la gravedad de la situación con fundamento en algunas cifras.
5.5.182. La segunda encaminada a señalar que “la seguridad de los excombatientes es un aspecto transversal, e indispensable que permite la realización de las garantías sociales, económicas y políticas que componen los procesos de reincorporación”. De este modo reitera que los “excombatientes son sujetos especialmente protegidos a los que el Estado debe asegurar el tránsito a la vida civil en condiciones dignas”. En relación con lo anterior, asevera que la reincorporación “es piedra angular de la construcción y el mantenimiento de una sociedad en paz, pues permite que quienes estaban armados transformen su forma de vida aceptando vivir bajo las leyes del Estado Social de Derecho”.
5.5.183. La tercera que apunta a reiterar las razones por las cuales los y las excombatientes deben considerarse como “sujetos de especial protección constitucional”, así como a precisar “que la violencia actual contra esta población constituye una grave vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y a la reincorporación”. Sobre este extremo recalca la intervención “que las autoridades del Estado no están respondiendo adecuadamente a los hechos de violencia y no cumplen su obligación constitucional de implementar las únicas medidas existentes para afrontar la situación de violencia: las garantías de seguridad establecidas en el Acuerdo Final de Paz”.
5.5.184. Finalmente, teniendo en cuenta lo anterior, solicitó a la Corte Constitucional “reiterar la calidad de sujetos de especial protección de las personas en proceso de reincorporación”, declarar “la vulneración de derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y a la reincorporación de los accionantes”. Así mismo pidió evaluar “el cumplimiento por parte de las autoridades del Estado de las garantías de seguridad y [hacer] seguimiento de la implementación de las mismas a través de indicadores de estructura, proceso y resultado que sean construidos con la participación conjunta de organizaciones de excombatientes en proceso de reincorporación, de la sociedad civil, comunidad internacional y las autoridades del Estado competentes” e instó que la Corte ordenara “las medidas necesarias para garantizar de manera efectiva la reincorporación colectiva como medida de seguridad”.
y) Sesión técnica celebrada el 13 de septiembre de 2021
5.5.185. Mediante el auto 584 fechado 25 de agosto de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional convocó a la celebración de una sesión técnica en la que se hicieron preguntas sobre los siguientes ejes temáticos: i) recursos invertidos y previstos para materializar el componente de garantía de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación[75]; ii) garantías de seguridad para las y los comparecientes a la Jurisdicción Especial para la Paz[76]; iii) articulación de autoridades para garantizar la seguridad, la prevención y la protección de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación[77] y iv) avances relativos al Plan Estratégico de Seguridad; acerca del Pacto Político Nacional intersectorial para erradicar la violencia; en relación con la Mesa Técnica de Seguridad y Protección, así como en lo concerniente a otros mecanismos[78]. Las respuestas ofrecidas en el marco de la sesión técnica quedaron registradas en el Anexo 2 que forma parte integral de la presente decisión y las más relevantes serán abordadas más adelante en el análisis del caso concreto.
z) Providencia que declaró nulos los oficios mediante los cuales se notificaron los autos de 25 de agosto y de 27 de septiembre de 2021
5.5.186. La Secretaría General de la Corte Constitucional, mediante oficio DSG-098/21, fechado 26 de noviembre de 2021, efectuó la siguiente precisión respecto de las órdenes contempladas en los autos de 25 de agosto y 27 de septiembre de 2021, relacionados con la sesión técnica convocada por la Sala Plena de la Corte Constitucional y celebrada el 13 de septiembre de 2021:
De manera atenta, me dirijo a Usted para aclarar y corregir una actuación equivocada de esta Secretaría General en el proceso de la referencia, al haber comunicado a la Secretaría Jurídica el pasado 17 de noviembre, mediante Oficio OPTC-056/21, un traslado que no fue ordenado en el Auto de 25 de agosto de 2021 y que, por tanto, no requería de ninguna respuesta por parte de esa Secretaría. Para mayor claridad, se precisa lo siguiente:
1. Por medio de Auto 584 de 25 de agosto de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional, invitó a los demandantes en el proceso de tutela en referencia y a varias entidades y autoridades en referencia a una sesión técnica que se llevó a cabo el pasado 13 de septiembre. Al mismo tiempo, dispuso que: “Segundo. SOLICITAR a los participantes citados a la sesión técnica que remitan a la Secretaría General de la Corte Constitucional las respuestas a las preguntas formuladas, sus aportes y los estudios que consideren pertinentes, a más tardar dentro de los 10 días siguientes a la notificación del presente proveído, los cuales se dejarán en la Secretaría General de la Corte Constitucional a disposición de los interesados, durante los 3 días siguientes al vencimiento del plazo.”
2. Según lo dispuesto en el citado Auto, la Secretaría debía proceder a notificarlo por Estado y a comunicarlo a los invitados e intervinientes, lo cual se hizo oportunamente por medio de Estado No. 357 del 1 de septiembre de 2021 y los oficios correspondientes. Es claro que, en esa providencia, no se ordenaba traslado alguno de esos documentos, sino que aquellos que se presentaran por los participantes citados a la sesión técnica quedaban a disposición de los interesados en la Secretaría General de la Corte Constitucional, durante los tres (3) días siguientes.
3. Posteriormente, la magistrada Cristina Pardo Schlesinger, sustanciadora en este proceso profirió Auto del 27 de septiembre de 2021, por el cual resolvió nuevamente: “ÚNICO. - ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación que reciba, incorpore a los expedientes, y ponga a disposición de las partes y terceros con interés, por el término de 3 días, el video y los documentos aportados en la sesión técnica informal realizada el 13 de septiembre de 2021”. Se trata de las partes e intervinientes pudieran acceder si así los solicitaran los documentos allegados de acuerdo con lo ordenado en el Auto original, al que se agregó el video de la sesión técnica realizada el 13 de septiembre de 2021. De nuevo, no se imparte orden de dar traslado de los documentos que se hubieren presentado. Apenas dejarlos a disposición de los participantes e intervinientes en la sesión técnica.
4. A pesar de la claridad de la orden impartida en los dos autos en mención, la Secretaría elaboró de manera equivocada un oficio en el formato utilizado para los traslados de pruebas, indicando de manera expresa que se CORRE TRASLADO de los documentos que se remiten incluido el video de la sesión técnica. Esta comunicación se envió además las partes, autoridades y entidades el 17 de noviembre pasado, lo que se justificó por el equipo de la Secretaría en que el video no permitía su acceso a personas externas a la Corte y después de varios intentos fracasados de cambio de formato, involuntariamente, por el volumen de trabajo se olvidaron de remitir ese “traslado”. Esa equivocación de la Secretaría General, generó una natural confusión, pues para algunos de los destinatarios del errado traslado, se tenía un término para dar respuesta a los afirmado en los documentos y en la sesión técnica, cuando la realidad, es que no correspondía a lo ordenado por la Sala Plena y la Magistrada sustanciador, sino a una interpretación errada por parte de esta Secretaría. Actualmente el referido proceso de tutela T-7.987.084 AC se encuentra a disposición de la Sala Plena, en espera del debate y decisión sobre el proyecto de fallo registrado. Esperamos haber aclarado este impasse que ocurrió por la interpretación errada de las actuaciones que debía ejecutar en cumplimiento de los mencionados autos, a partir de la realización de la sesión técnica que se llevó a cabo el 13 de septiembre de 2021 y ofrecemos rendidas disculpas por los inconvenientes que generó esta equivocación.
Con toda consideración.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
5.5.187. Mediante auto fechado 25 de enero de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró que a partir de la lectura del documento citado podía concluirse que, efectivamente, “el error involuntario de la Secretaría General trajo como consecuencia que se imprimiera un trámite diferente al requerido en los autos proferidos el 25 de agosto y el 27 de septiembre de 2021, en cuanto queda claro que las providencias dispusieron poner en conocimiento la documentación referida y no dar traslado de esta a los interesados”.
5.5.188. Por ese motivo, con la aludida providencia se ordenó “declarar nulos los oficios expedidos por la Secretaría General dentro del trámite de notificación de los autos proferidos el 25 de agosto y el 27 de septiembre de 2021, mediante los cuales, por error involuntario, se dio traslado de los informes e intervenciones presentados con ocasión de la sección técnica convocada por la Sala Plena y realizada el 13 de septiembre de 2021, entendiendo que con la sola puesta en conocimiento de esa documentación a los interesados quedó cumplida la orden contemplada en los aludidos autos”.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia de la Corte Constitucional
La Corte Constitucional es competente, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución, y con el Decreto 2591 de 1991, para revisar los fallos de tutela adoptados en los procesos de la referencia.
Si bien el caso fue inicialmente asignado a la Sala Séptima de Revisión, durante el curso del proceso, específicamente, el día 15 de abril de 2021, la competencia fue asumida por la Sala Plena de este tribunal, dada la trascendencia del tema.
2. Planteamiento del caso y problemas jurídicos a resolver
2.1. En esta ocasión la Sala debe pronunciarse sobre las acciones de tutela acumuladas presentadas por personas firmantes del Acuerdo Final de Paz que se encuentran en proceso de reincorporación a la vida civil y pertenecen al nuevo partido Comunes. En todos los expedientes, las y los accionantes solicitan a la Unidad Nacional de Protección que adopte, entregue efectivamente o no descomplete las medidas de protección conferidas y, en algunos casos, que inicie nuevos estudios para determinar el nivel de riesgo, dada la amenaza extraordinaria que se cierne sobre la población signataria del Acuerdo Final de Paz.
2.2. Es de anotar que quienes presentaron las acciones de tutela lo hicieron no solo en su condición de excombatientes de las FARC-EP y firmantes del Acuerdo Final de Paz, sino como personas que ejercen un liderazgo social relacionado con la protección de derechos humanos, con la implementación del acuerdo o con su papel como integrantes del nuevo partido político Comunes y aduciendo que, en todos los casos, se han presentado amenazas graves contra su vida e integridad personal.
2.3. Sin perjuicio de que las medidas han sido concedidas, advirtieron que los esquemas de seguridad se han visto descompletados o disminuidos sin mediar justificación alguna y que, pese a los graves peligros que enfrentan y que aumentan con cada día que pasa, la Unidad Nacional de Protección se ha abstenido de actuar oportunamente, hasta el punto de que solo reacciona por las órdenes que emiten los jueces de tutela.
2.4. En los escritos se llama la atención sobre la falta de actuación diligente, oportuna y eficaz de la Unidad Nacional de Protección y se ha echado de menos una actuación oficiosa que haga efectiva la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz de los accionantes y de las accionantes.
2.5. Se resaltó, particularmente, cómo la falta de garantías de protección afecta el diario vivir de la población signataria del Acuerdo Final de Paz, poniendo en grave riesgo el goce efectivo de sus derechos fundamentales, al punto que varios de ellos y de ellas se han visto en la necesidad de desplazarse de los territorios y las comunidades que los han acogido y en los que habían comenzado a hacer efectivo su proceso de reincorporación a la vida civil, realizando esfuerzos para darle un nuevo significado a sus vidas y poner en marcha sus proyectos de existencia y de subsistencia económica.
2.6. En todos los casos, se señaló la necesidad de que el Gobierno nacional aplicara sus medidas y adelantara sus acciones sobre la base de un concepto más amplio de seguridad, tomando en cuenta que la mayoría de la población signataria del Acuerdo Final de Paz se encuentra en territorios donde la presencia estatal es fragmentaria o inexistente y en donde, por eso mismo, suelen predominar las actividades ilícitas –como por ejemplo los cultivos de uso ilícito–. A juicio de las y los demandantes, precisamente, en esos lugares del territorio nacional se necesita ofrecer oportunidades para que las personas en tránsito hacia la vida civil puedan tener un desarrollo que haga posible generar proyectos productivos alternativos. Que la presencia de las autoridades estatales en los territorios se dirija a materializar, efectivamente, el Estado social de derecho.
2.7. Las y los accionantes requirieron declarar el estado de cosas inconstitucional en tanto consideraron, entre otros aspectos, que no se ha cumplido de buena fe lo establecido en el Acuerdo Final de Paz. En su criterio, no solo se evidencia la inexistencia de planes para prevenir y combatir la estigmatización contra las personas signatarias del Acuerdo y otras personas comprometidas con la defensa de los derechos humanos; también se constata la ausencia de una política pública de prevención y protección que parta de un concepto más robusto de seguridad. A lo anterior se añade la falta de medidas para solucionar las carencias presupuestales y la ausencia de voluntad política para poner en marcha organismos creados por las normas vinculantes que desarrollaron el Acuerdo Final de Paz, como la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad.
2.8. Igualmente trajeron a colación el déficit de coordinación en el cumplimiento de las obligaciones de las autoridades involucradas con la realización del componente de seguridad establecido en el Acuerdo Final de Paz. En suma, las accionantes y los accionantes solicitaron, en su conjunto, que se declare el estado de cosas inconstitucional con el objeto de que las autoridades judiciales ordenen: i) cumplir de buena fe lo establecido en el Acuerdo Final de Paz; ii) establecer planes para prevenir y combatir la estigmatización contra personas que ejercen la defensa de los derechos humanos o liderazgo social y comunal, así como contra las personas signatarias del Acuerdo de Paz; iii) subsanar los hechos que motivaron la presentación de las acciones de tutela; iv) adoptar una política pública de prevención y protección de las y los firmantes de Acuerdo Final de Paz; v) tomar medidas para solucionar las carencias presupuestales, vi) diseñar e implementar una política pública para el desmantelamiento de grupos armados ilegales; vii) convocar a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad para que se implemente esta política y se considere la posibilidad de avanzar en la implementación del Decreto 660 de 2018 y viii) conminar a las autoridades involucradas a aumentar el nivel de coordinación en el cumplimiento de sus obligaciones.
2.9. Con fundamento en los hechos expuestos, la Sala deberá resolver los siguientes problemas jurídicos. De una parte debe establecer si, en los casos concretos, ¿la Unidad Nacional de Protección habría desconocido presuntamente los derechos fundamentales a la vida, a la integridad, a la seguridad y a la paz de las y los accionantes, en tanto no habría conferido efectivamente o habría descompletado, modificado o retirado injustificadamente los esquemas de seguridad inicialmente otorgados y no habría procedido de manera oficiosa a la protección de sus derechos fundamentales, desde una perspectiva preventiva, articulada, coordinada e integral, sino de manera reactiva a raíz de las órdenes que emiten los jueces de tutela?
2.10. Además, con fundamento en las alegaciones presentadas por las y los demandantes la Sala Plena debe determinar si ¿presuntamente se presentó una falta de correspondencia de la actuación institucional con la normativa constitucional y legal expedida en desarrollo del punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz que habría llevado a incumplir de manera grave, recurrente y extendida en el tiempo con las garantías de seguridad para la población en proceso de reincorporación a la vida civil, desconociendo sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz y pasando por alto, asimismo, tanto la obligación de otorgar una protección centrada en el concepto de seguridad humana, como en los principios de integralidad y de no regresividad?
2.11. A la luz de los resultados que ofrezca el análisis de los problemas jurídicos formulados y de los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional, la Sala verificará si, como lo requieren las y los accionantes, en el caso concreto se debe declarar el estado de cosas inconstitucional (ECI).
2.12. Previo a resolver los problemas jurídicos la Sala examinará si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela.
3. Requisitos de procedencia de la acción de tutela
3.1. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales (inciso 1º), cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos que señale la ley (inciso 5º), siempre que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (inciso 3º)[79].
3.2. La disposición citada, así como lo establecido en los artículos 1, 5, 6, 8, 10 y 42 del Decreto 2591 de 1991 prevén los elementos de procedencia de la acción de tutela, entendiendo que estos son: i) la legitimación en la causa (activa y pasiva); ii) la inmediatez; y iii) la subsidiariedad.
3.3. La Corte Constitucional en la Sentencia T-244 de 2017[80] indicó que la legitimación en la causa es la potestad que tiene toda persona para invocar sus pretensiones o para controvertir aquellas que se han aducido en su contra. El primero de los eventos se conoce como la legitimación en la causa por activa[81] y, el segundo, como la legitimación en la causa por pasiva[82].
Legitimidad por activa
3.4. Las acciones de tutelas acumuladas en el proceso de la referencia fueron interpuestas por personas desmovilizadas de la FARC EP, quienes alegaron que sus derechos a la vida, integridad personal, seguridad y paz están en riesgo, debido a amenazas ciertas y verificables en contra de ellas o de los grupos con los que conviven; por tanto, quienes promovieron el amparo constitucional son titulares de los derechos fundamentales que son objeto de debate en esta acción constitucional, y en tal virtud se encuentran legitimadas por parte activa para incoarlas.
Legitimidad por pasiva
3.5. A propósito de esta exigencia, es de advertir que en el expediente T-8.009.306 la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto proferido el 26 de mayo de 2020, admitió la tutela y, entre otras disposiciones, ordenó comunicar lo resuelto a los presidentes del Senado de la República, de la Cámara de Representantes, a las presidencias de la Jurisdicción Especial para la Paz, de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, a las entidades que componen el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de no Repetición (SIVJRNR), al Defensor del Pueblo, al Contralor General de la República, al director del partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común –hoy partido Comunes–, “para que dentro del término de tres (3) días contados a partir del recibo de la correspondiente comunicación manifestaran lo que consideraran pertinente”.
3.6. En las contestaciones a las tutelas de la referencia varias de las autoridades referidas solicitaron ser desvinculadas de la actuación por falta de competencia para pronunciarse en lo relativo a los hechos relacionados en estos expedientes.
3.7. La Corte considera que en el presente caso la exigencia de legitimidad por pasiva se cumple. Lo anterior, por cuanto las y lo accionantes hicieron consistir su reclamo en que la presunta situación de vulneración de sus derechos fundamentales tendría un carácter que va más allá de sus casos particulares e implicaría dimensiones sistemáticas, prolongadas en el tiempo, denotando especial gravedad, lo que –de confirmarse esa circunstancia–, podría llevar a la Sala, eventualmente, a declarar el estado de cosas inconstitucional (ECI) y a dictar órdenes estructurales que podrían suponer el trabajo coordinado y articulado de otras autoridades –fuera de las directamente relacionadas con el cumplimiento de las garantías de seguridad previstas en las normas constitucionales y legales que desarrollaron el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz, respecto de las cuales la sentencia hace una mención expresa más adelante, indicando de modo detallado el alcance de su competencia[83]–.
Inmediatez
3.8. El requisito de inmediatez presupone que la acción de tutela sea presentada en un tiempo breve que se cuenta a partir del instante en que por acción u omisión tiene lugar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se solicita. Esta exigencia se relaciona con uno de los propósitos principales de la acción constitucional, a saber, que la protección de los derechos fundamentales sea inmediata. Así, pese a que la jurisprudencia constitucional ha sido clara en sostener que no existe un término expreso de caducidad para la acción de tutela, igualmente ha sostenido que esta debe ser promovida dentro de un plazo razonable y oportuno[84].
3.9. Así y todo, la Corte Constitucional ha matizado esta exigencia, precisando los criterios que se deben tomar en cuenta para establecer cuándo se entiende que el plazo en el que se interpuso la acción es razonable[85]. Para el efecto ha sostenido la jurisprudencia constitucional que es necesario comprobar que se presenta alguna de las siguientes circunstancias. Que: “i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes; ii) la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) se dé un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; iv) el fundamento de la acción de tutela haya surgido después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición”[86].
3.10. En los asuntos que examina la Sala es de advertir que respecto del expediente T-7.987.084 la solicitud de protección ante la Unidad Nacional de Protección presentada por las accionantes Nubia Amparo Ortega Arcos y Dora Marcela Pepinosa y por los accionantes Henry Paul Rosero López, José Alfonso Rodríguez y Tomás Ignacio Erira Erira obtuvo respuesta el 18 de noviembre de 2018. El resultado del análisis de riesgo arrojó que se encontraban en un nivel de amenaza extraordinaria. No obstante, solo hasta el 30 de agosto de 2019 fueron aprobadas medidas de seguridad colectivas para el NAR Tallambí y, hasta la fecha de interposición de la tutela en marzo de 2020, las medidas no habían sido implementadas.
3.11. A su turno, en lo relativo al expediente T-7.987.142, la Unidad Nacional de Protección mediante Resolución MT-220 de 2018 dispuso concederle al señor Ricardo Palomino Ducuará un esquema de seguridad debido a la compleja situación que en esa materia enfrenta la población firmante del Acuerdo Final de Paz. Aunque la UNP le confirió un esquema de seguridad al accionante, el señor Palomino Ducuará interpuso acción de tutela en junio de 2020, puesto que considera que el esquema de seguridad otorgado ha funcionado de manera irregular.
3.12. De otro lado, en el expediente T-8.009.306, el señor Francisco Gamboa Hurtado trajo a colación que desde el año de 2018 su situación de seguridad se ha venido deteriorando y ha recibido amenazas de las que puso en conocimiento tanto a la Fiscalía General de la Nación como a la Unidad Nacional de Protección, sin que hasta el momento en que interpuso la acción de tutela en abril de 2020 se le hubiera dado una respuesta a su solicitud.
3.13. Por su parte, en el expediente T-8.143.584, el señor Emiro del Carmen Ropero Suárez advirtió acerca de las amenazas de muerte y asesinatos de integrantes de su familia que se han presentado desde el año 2017. Aunque la Unidad Nacional de Protección le concedió un esquema de seguridad, solicitó un nuevo análisis de riesgo, toda vez que en la actualidad reside en el Departamento de Norte del Santander en el que el nivel de riesgo es mayor. No obstante, hasta la fecha en que interpuso la acción de tutela en mayo del 2020 no había obtenido respuesta a sus solicitudes.
3.14. A partir de la revisión de los asuntos bajo examen, resulta factible concluir que el transcurso del tiempo (de entre 6 meses y casi cuatro años) no resulta un impedimento para que la acción de tutela resulte procedente. Lo anterior, en cuanto existen motivos que justifican la demora, entre ellos, que los esquemas de seguridad fueron ordenados por la Unidad Nacional de Protección y esas disposiciones presuntamente se incumplieron en la medida en que la protección no se entregó o los esquemas dispuestos se descompletaron o se retiraron.
3.15. De este modo la presunta vulneración de los derechos fundamentales de las y los accionantes se ha mantenido en el tiempo, situación que correría el riesgo de profundizar el nivel de amenaza que, quienes solicitaron la protección de sus derechos fundamentales en los distintos expedientes, alegan estar padeciendo. Adicionalmente, es de resaltar que el Acuerdo Final de Paz actualmente se encuentra en proceso de implementación, y la amenaza y muerte de los exmiembros de las FARC-EP resulta un hecho conocido por la opinión pública, por lo que se trata de un problema que se encuentra vigente y que tiene relevancia constitucional.
3.16. En otras palabras, el hecho notorio de la permanencia en el tiempo y la profundización en el nivel de amenaza que enfrentan quienes suscribieron el Acuerdo Final de Paz y se encuentran en proceso de reincorporación a la vida civil –circunstancia a la que hicieron referencia las distintas intervenciones que quedaron reseñadas en los antecedentes de esta providencia y que se analizarán de manera detallada más adelante en el punto 5.2 de esta decisión–, muestra que esta amenaza es real y se cierne también sobre las y los demandantes en las tutelas de la referencia.
3.17. Estas personas no solo tienen como aspectos en común residir en territorios donde la presencia estatal es débil o inexistente, sino que ejercen actividad política como integrantes del nuevo partido Comunes y lideran actividades en su comunidad. Por tal motivo, la Corte considera cumplido el requisito de inmediatez, pues, según lo alegado por las y los demandantes, tuvieron que acudir a la acción de tutela para recibir la protección en la medida en que, dispuestos los esquemas de protección por la Unidad Nacional de Protección, esta autoridad no procedió de inmediato a cumplir esas disposiciones o bien descompletó o retiró los esquemas efectivamente conferidos.
Subsidiariedad
3.18. En concordancia con lo señalado por el artículo 86 superior, la acción de tutela solo procederá cuando la persona afectada no cuente con otro medio de defensa judicial, a menos que se acuda a la acción constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Bajo ese entendido, quien presenta una acción de tutela debe haber agotado todos los recursos ordinarios previstos en el ordenamiento para conjurar la situación de amenaza o vulneración de sus derechos fundamentales. De esta manera, se impide el uso indebido de esta herramienta constitucional previniendo que se convierta en instancia judicial alterna de protección[87].
3.19. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que cuando una persona acude a la acción de tutela con el fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales, “no puede pasar por alto la existencia de las acciones jurisdiccionales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que, dentro del marco estructural de la administración de justicia, es el competente para conocer un determinado asunto”[88]. Lo anterior vaciaría de contenido las mencionadas competencias y resultaría contrario “a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones”[89].
3.20. En relación con el requisito de subsidiariedad, la Sala encuentra que en los asuntos bajo examen también se cumple. Al respecto, cabe recordar cómo en jurisprudencia reiterada esta Corporación ha dejado claro “que la acción de tutela es procedente para invocar la protección de los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la integridad física y al debido proceso administrativo frente a decisiones adoptadas por la UNP[90]”.
3.21. Es cierto que los actos administrativos adoptados por la Unidad Nacional de Protección son susceptibles de ser controvertidos mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Con todo, sin perjuicio de que esa vía también ofrece la posibilidad de solicitar la adopción de medidas cautelares, es de destacar la falta de aptitud de esta herramienta para resolver la controversia que plantean los asuntos de la referencia.
3.22. La jurisprudencia constitucional ha destacado que en escenarios en los que las personas enfrentan riesgos específicos –como ocurre en el caso de la población firmante del Acuerdo Final de Paz, dado el creciente número de asesinatos y amenazas de muerte que en lugar de decrecer aumentan en el país, lo que acontece asimismo respecto de los líderes y lideresas sociales, así como de los defensores y defensoras de derechos humanos–, imponer que se agote el trámite ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma, resulta jurídicamente injustificado. Sobre este particular ha dicho la Corte:
Por un lado, la falta de eficacia se explica porque el mecanismo ordinario conlleva un tiempo prolongado, ‘lapso en el cual se puede consumar el riesgo (…)’, situación que desconocería la urgencia con que se requiere que el asunto puesto a consideración sea resuelto, dados los derechos involucrados. La relevancia de esto último se debe a que los accionantes en estos casos son ciudadanos que han contado con medidas de protección de sus derechos a la vida, la seguridad personal y la integridad, es decir, se encontraban ante una inminente y grave situación, justamente fue ello lo que en su momento justificó la adopción de tales medidas. Por otro lado, la falta de idoneidad se debe a que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene como objetivo principal cuestionar la legalidad de un acto administrativo, no la protección de los derechos que se invocan en estos casos. Por ello, se ha considerado que es irrazonable ‘exigir al demandante que acuda a los jueces administrativos, cuando quiera que se discute la afectación directa de un derecho fundamental como la vida y la integridad personal’[91].
3.23. Así mismo, debe subrayar la Sala que las y los accionantes no están solicitando en esta oportunidad un control de legalidad de las actuaciones de las entidades accionadas. De igual manera, la Corte considera que la acción popular no sería idónea, pues solamente podría proteger los derechos colectivos, por ejemplo, a la seguridad, a la paz, pero no a la vida, a la integridad y a la seguridad personal y tampoco sería apta para conferir la protección del derecho a la paz en su dimensión subjetiva[92]. En otros casos relativos a la idoneidad de medios judiciales alternativos, la Corte ha sostenido que para que un remedio judicial sea apto, la protección del derecho fundamental presuntamente vulnerado debe ser el “objeto directo” de ese medio judicial[93].
3.24. También es importante destacar que existe ya un pronunciamiento de la Sección de Primera Instancia para los casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR) de la Jurisdicción Especial para la Paz, mediante el auto SAR AT-057-2020 del 29 de abril de 2020 –al cual se hará referencia en extenso más adelante en esta sentencia–. Sin embargo, resulta preciso enfatizar que aun cuando el Tribunal para la Paz tiene competencia para brindar un amparo integral a la población firmante del Acuerdo Final de Paz –lo que haría parecer innecesaria la intervención de la Corte Constitucional–, el marco de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se relaciona con el riesgo concreto[94], pero no con la valoración estructural y sistémica, que es susceptible de ser llevada a cabo por la Corte Constitucional.
3.25. De lo expuesto se concluye que los derechos que se alegan vulnerados (a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz[95]) son justiciables por medio de la acción de tutela en razón a que presuntamente se está desconociendo su carácter fundamental. Para esta Corte es claro que quienes solicitaron el amparo constitucional de sus derechos fundamentales en los procesos de la referencia argumentaron que enfrentan una amenaza extraordinaria que se enmarca en esa misma situación de gravedad y urgencia que implica que la acción de tutela deba considerarse como el mecanismo definitivo.
3.26. Dicho en otras palabras, a la par de la solicitud de declaratoria del estado de cosas inconstitucional, todas las personas que invocaron la protección de sus derechos fundamentales pusieron de presente que enfrentan un riesgo extraordinario sin que se hayan adoptado las medidas para conjurarlo o adujeron que, tras adoptarse las medidas por parte de la Unidad Nacional de Protección, las mismas fueron modificadas o no son suficientes para proteger los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados.
3.27. Por consiguiente, encuentra la Sala que en estos casos la acción de tutela constituye el mecanismo judicial apropiado y definitivo para estudiar si se vulneraron o no los derechos fundamentales de quienes solicitaron el amparo constitucional y corresponde a la Corte Constitucional establecer si procede declarar el Estado de Cosas Inconstitucional.
Estructura de la decisión
3.28. A partir de lo expuesto y en concordancia con las especificidades de los casos puestos a consideración de la Corte Constitucional, la Sala Plena procederá a resolver los problemas jurídicos planteados.
3.30. Para resolver estas cuestiones y, otros interrogantes relacionados que se plantearán más adelante, la Sala tendrá en cuenta el siguiente orden expositivo que inicia en el numeral 4 para mantener continuidad con la enumeración de la sentencia.
4. Alcances del componente de garantía de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y quienes integran el nuevo partido Comunes a la luz del desarrollo normativo vinculante y las autoridades encargadas de darle aplicación eficaz
4.1. Especificidades del componente de garantía de seguridad en el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz
4.2. Instituciones creadas por las normas vinculantes de desarrollo y las autoridades encargadas de darle oportuna y eficaz aplicación al componente de garantía de seguridad del Acuerdo Final de Paz
i. El Programa de Protección Especializada de Seguridad y Protección
ii. El Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (SISEP) y la Instancia de Alto Nivel
iii. La Comisión Nacional de Garantías de Seguridad
iv. La Subdirección Especializada de Seguridad y Protección en la Unidad Nacional de Protección
v. La Mesa Técnica de Seguridad y Protección
vi. La Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación (UEI)
vii. La Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT) desarrollada en el Decreto 2124 de 2017
viii. Las Instancias Territoriales para la Reacción Rápida desarrollada en el Decreto 2124 de 2017
ix. El Cuerpo Élite de la Policía Nacional
x. El Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios.
xi. La Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior
xii. El Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM Colectivo)
xiii. La Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN)
4.3. Balance sobre las obligaciones que se desprenden del conjunto de normas vinculantes dirigidas a desarrollar de manera eficaz el componente de garantía de seguridad previsto en el punto 3 del Acuerdo Final de Paz
5. El impacto del paso del tiempo en la implementación del Acuerdo Final de Paz y el riesgo que enfrenta la población firmante en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y quienes han decidido intervenir activamente en la democracia como integrantes del nuevo partido político Comunes
5.1. El impacto del paso del tiempo en la implementación del Acuerdo Final de Paz
5.2. El riesgo que enfrenta la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y quienes han decidido intervenir activamente en la democracia como integrantes del nuevo partido político Comunes
6.1. Pronunciamientos de la Corte Constitucional
6.2. El concepto de riesgo y amenaza extraordinaria
6.3. Presunción del riesgo e inversión de la carga de la prueba
6.4. Necesidad de aplicar el principio de coordinación y de examinar con detalle el contexto
7.1. El concepto de seguridad es históricamente variable
7.2. Evolución en las aproximaciones a la reincorporación
7.3. El concepto de seguridad humana
7.4. El concepto de seguridad humana en el contexto de la reincorporación
7.5. El componente de garantía de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz es comprehensivo, guarda relación con el concepto de seguridad humana e implica que el proceso de reincorporación de quienes suscribieron el Acuerdo Final de Paz deba ser mirado desde un ángulo preventivo e integral
7.6. Los principios y enfoques que deben tomarse en cuenta a la hora de materializar efectivamente el componente de reincorporación política, social y económica y de realizar, de manera eficaz, la garantía de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz, de sus familias y de las personas que integran el recién creado partido político Comunes
i. El papel del lenguaje y el discurso en relación con la posibilidad de hacer efectivos los principios de reconciliación, tolerancia y no estigmatización
ii. Los componentes de la reincorporación política, social y económica y de garantía de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz a la luz de los enfoques de derechos humanos, de género y diferencial, multidimensional, territorial, participativo y étnico
iii. Balance: el componente de garantía de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz, sus familias y las personas integrantes del nuevo partido político Comunes no solo tiene una connotación reactiva, policiva y militar sino que, al mismo tiempo, debe ser entendido a la luz del concepto de seguridad humana, esto es, en un sentido preventivo, comprehensivo e integral lo que permite, a la vez, confirmar que la realización de cada uno de los componentes del Acuerdo Final de Paz está condicionalmente supeditado a la implementación y buen funcionamiento de todos los demás.
8. Caso Concreto
8.1. Presentación de los asuntos bajo estudio
8.2. Análisis previo: las actuaciones de las autoridades comprometidas con la efectiva materialización del componente de garantías de seguridad a favor de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil se examinarán a la luz de lo consignado en la parte considerativa de la sentencia y teniendo en cuenta los siguientes interrogantes:
i. ¿Ha existido una correspondencia de la actuación institucional con la normativa constitucional y legal expedida en desarrollo del punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz? ¿Cuál ha sido su impacto en la asignación y ejecución de recursos, así como en la implementación articulada, coordinada e integral del componente de garantías de seguridad para la población firmante en proceso de reincorporación a la vida civil?
ii. ¿Cuál ha sido la concordancia entre la ejecución institucional y la implementación de las garantías de protección de la población en proceso de reincorporación a la vida civil entendidas en un sentido reactivo e individual y al tiempo desde un concepto de seguridad humana de corte preventivo, colectivo e integral?
iii. ¿Se le ha restado importancia a la relación de dependencia condicionada existente entre la implementación del componente de garantías de seguridad para la población signataria del Acuerdo Final de Paz y la ejecución articulada, coordinada e integral de los demás componentes del instrumento? ¿Tal situación podría desconocer la garantía de integralidad y de no regresividad?
iv) ¿Qué ventajas tendría que en la implementación del componente de seguridad previsto en el Acuerdo Final de Paz las autoridades acompañen sus acciones de un lenguaje respetuoso, asertivo, tolerante que genere confianza e impida reproducir escenarios de odio y estigmatización?
v) ¿Qué relevancia se les ha dado a los enfoques diferenciales incorporados en el Acuerdo Final de Paz y desarrollados por normas constitucionales y legales (el de derechos humanos, el de género, el étnico, el territorial y el multidimensional) en la materialización del componente de garantías de seguridad para la población firmante?
vi) ¿Cuál ha sido el papel del Sistema de Alertas Tempranas y la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas CIPRAT en la implementación de las garantías de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en tránsito a la vida civil?
vii) ¿Cuál ha sido el desempeño de la Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación en la implementación de las garantías de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en tránsito a la vida civil?
8.3. Medidas cautelares proferidas por la Sección de Primera Instancia para casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR) de la Jurisdicción Especial para la Paz
8.4. Resolución de los casos concretos
8.5. Resolución de los problemas jurídicos
8.6. Alcance del estado de cosas inconstitucional
8.7. Análisis sobre si en el caso concreto se cumplen los criterios establecidos por la Corte Constitucional para declarar el estado de cosas inconstitucional.
8.8. Síntesis de la decisión
4. Alcances del componente de garantía de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y quienes integran el nuevo partido político Comunes a la luz del desarrollo normativo vinculante y las autoridades en cargadas de darle aplicación eficaz
4.1. Especificidades del componente de garantía de seguridad en el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz
4.1.1. Es claro que el Acuerdo Final de Paz partió de reconocer que las personas signatarias de este enfrentarían riesgos, motivo por el cual se dispuso de un conjunto de herramientas para enfrentar “la reconfiguración de la violencia en los territorios”[96] que debe ser acatada de manera integral. Estos instrumentos confluyen, según el espíritu del Acuerdo, de manera articulada a la seguridad de estas poblaciones y al desmantelamiento de [las] organizaciones criminales”[97].
4.1.2. Bajo esa óptica, el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz se pronunció sobre el componente de garantía de seguridad de las personas signatarias en proceso de reincorporación y se refirió al instrumento como un “acuerdo sobre garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo”[98]. Además, tanto el Gobierno como la extinta guerrilla de las FARC-EP convinieron en que la terminación del conflicto estaría afianzada en la garantía de seguridad. Sobre ese particular, establecieron:
a) El Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política se estructurará acorde con una concepción de la seguridad que tendrá como centro la persona humana, basándose en los principios de soberanía, no intervención y libre determinación de los pueblos, permitiendo articular las medidas de seguridad con las de desarrollo del bienestar individual y colectivas contempladas en el Acuerdo Final de Paz[99].
b) Las garantías de seguridad son una condición necesaria para afianzar la construcción de la paz y la convivencia.
c) La seguridad es una garantía de la implementación de planes y programas y de la protección de las comunidades y de líderes y lideresas comunitarios/as, de defensores y defensoras de derechos humanos, de los partidos y los movimientos políticos y sociales, y especialmente del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las extintas FARC-EP a la actividad política legal, así como sus integrantes en proceso de reincorporación.
d) El numeral 2.1.2.2 del Acuerdo Final de Paz dispone en el literal c que se fortalecerá el programa de protección individual y colectiva de líderes y lideresas de organizaciones y movimientos sociales y defensores y defensoras de derechos humanos que se encuentren en situación de riesgo y
e) El programa de protección individual y colectiva tendrá enfoque territorial, diferencial y de género.
4.1.3. De la misma forma, el Gobierno de Colombia y las extintas FARC-EP en el marco del punto tres del Acuerdo Final de Paz, acordaron en materia de seguridad para las y los firmantes que: i) el Gobierno garantizará la implementación de las medidas necesarias con el propósito de intensificar con efectividad y, de forma integral, acciones contra las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres que atentan contra los actores políticos[100] y las personas que participaron en la implementación del Acuerdo de Paz y ii) en dicha ejecución del componente de garantía de seguridad se debe dar aplicación a las normas del Derecho Internacional Humanitario (DIH), a efectos de proteger a la población.
4.1.4. A lo anterior se agrega la enunciación de principios que permean la implementación del componente de garantía de seguridad, entre los que se distinguen: a) el respeto, protección y promoción de los derechos humanos; b) los enfoques multidimensional, territorial, diferencial y de género; d) la coordinación y corresponsabilidad institucional y e) las garantías de no repetición.
4.1.5. De igual modo, en el artículo 3.4.7.4 del Acuerdo Final se menciona el compromiso de implementar programas estatales a favor de las personas reincorporadas y, al paso, proteger a las personas integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las extintas FARC-EP a la actividad legal, así como a las familias de todos los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo. Esos planes y programas se pueden identificar de la siguiente manera:
i) El programa de protección integral para quienes conforman el nuevo movimiento o partido y también a favor de quienes retornen a la vida civil y para las familias de todas estas personas, conforme al nivel de riesgo[101].
ii) La creación del Plan Estratégico de Seguridad y Protección para el nuevo partido o movimiento político[102], al igual que el Protocolo de Seguridad y protección[103].
iii) El Sistema Integral para el ejercicio de la política[104].
iv) Las asignaciones presupuestales necesarias para la implementación integral del sistema las cuales deberán garantizarse para un periodo mínimo de cinco años en su etapa inicial[105].
v) Los ajustes indispensables, por parte del Gobierno nacional al objeto de ampliar la planta de personal de la Unidad Nacional de Protección, si fuere necesario[106]:
vi) La presunción constitucional y legal del riesgo[107].
vii) El desarrollo de un Programa Integral de Seguridad y protección para las comunidades y organizaciones en los territorios[108], de las cuales se derivaron obligaciones en la creación e implementación de medidas integrales de seguridad y protección.
ix) La creación del programa de protección especializada, seguridad y protección[109].
4.1.6. Como podrá verse a continuación, los desarrollos normativos efectuados en el nivel constitucional, legal y reglamentario muestran una ordenación exhaustiva del componente de garantía de seguridad de las personas signatarias del Acuerdo Final para la Paz en proceso de reincorporación prevista en el punto 3 de este instrumento.
4.2. Instituciones creadas por las normas vinculantes de desarrollo y las autoridades encargadas de darle oportuna y eficaz aplicación al componente de garantía de seguridad del Acuerdo Final de Paz
i. El Programa de Protección Especializada de Seguridad y Protección
4.2.1. Se trata de un programa de protección integral para la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y las personas que integran el nuevo movimiento o partido político, conforme al nivel de riesgo[110].
4.2.2. El referido Programa contemplado en el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final de Paz se encuentra regulado por el Decreto 299 de 2017 y se compone de cinco elementos[111]: i) “la creación de una subdirección especializada de seguridad y protección en la Unidad Nacional de Protección (UNP)”; ii) “la puesta en marcha de una Mesa Técnica de Seguridad y Protección”; iii) “la creación de un Cuerpo de Seguridad y Protección dentro de la UNP para atender las necesidades materiales de protección de las y los integrantes del nuevo partido, de las y los desmovilizadas/os que requieran estas medidas de protección y de sus familiares”; iv) “la ejecución del Programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización” y v) “las medidas en materia de autoprotección”.
4.2.3. El Decreto 299 de 2017 dispuso en su artículo 2.4.1.4.3 que el desarrollo del objeto del Programa estaría orientado por los siguientes principios, además de los contenidos en el Acuerdo Final de Paz: i) buena fe[112]; ii) presunción de riesgo[113]; iii) coordinación y corresponsabilidad institucional[114];iv) participación[115]; v) enfoque diferencial[116]; vi) territorialidad[117]; vii) idoneidad[118]; viii) concurrencia[119]; ix) consentimiento[120]; x) eficacia[121]; xi) oportunidad[122]; xii) celeridad[123]; xiii) complementariedad[124]; xiv) temporalidad[125]; xv) reserva legal[126] y xvi) nexo causal[127].
ii. El Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (SISEP) y la Instancia de Alto Nivel
4.2.4. Antes se mencionó que el Gobierno nacional expidió varias normas con fuerza de ley y reglamentarias para materializar el componente de seguridad consignado en el punto 3 del Acuerdo Final de Paz. El Decreto 895 de 2017 creó el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política que se encuentra constituido por el conjunto de “normas, programas, proyectos, planes, comités, las entidades públicas en los órdenes nacional y territorial y las organizaciones e instancias encargadas de formular o ejecutar los planes, programas y acciones específicas”[128].
4.2.5. La importancia del mencionado decreto radica en que el sistema al que da origen tiene como objeto “contribuir a crear y garantizar una cultura de convivencia, tolerancia y solidaridad que dignifique el ejercicio de la política y brinde garantías para prevenir cualquier forma de estigmatización y persecución”[129]. Adicionalmente, se establece que para el cumplimiento del objeto será necesario el diseño, seguimiento, coordinación intersectorial y promoción a nivel nacional y territorial de medidas que apuntan a la prevención, protección y a la seguridad. El Sistema fue instituido sobre la base de cuatro pilares fundamentales, a saber, “(i) la adecuación normativa e institucional[130], (ii) la prevención[131], (iii) la protección[132], (iv) la evaluación y seguimiento”[133].
4.2.6. Por su parte, resulta relevante señalar que las medidas establecidas en el marco de este Sistema se dirigen a una pluralidad de destinatarios, a saber: i) quienes hayan sido elegidos popularmente, ii) quienes se declaren en oposición, iii) líderes comunitarios, iv) comunidades rurales, v) organizaciones sociales, de mujeres y/o defensoras de derechos humanos y sus miembros, vi) líderes de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, vii) movimientos sociales y el nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, viii) así como de sus integrantes en proceso de reincorporación a la vida civil.
4.2.7. Ahora bien, el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política está compuesto por diferentes instancias, por lo que para el cumplimiento de sus objetivos resulta trascendental la coordinación y articulación. Las instancias son las siguientes:
i) La Comisión Nacional de Garantías de Seguridad.
ii) El Delegado presidencial.
iii) La Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Protección.
iv) El Comité de Impulso a las Investigaciones.
v) Los Programas de Protección.
vi) El Sistema de prevención y alerta para la reacción rápida.
4.2.8. Adicionalmente, el referido decreto también creó la Instancia de Alto Nivel para garantizar la implementación, funcionamiento y articulación del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política. Según lo normado en el punto 3.4.7.2 del Acuerdo Final de Paz[134] la Instancia de Alto Nivel tiene como objetivo implementar el aludido Sistema Integral y, de esta manera, “garantizar su funcionamiento, articulación y supervisión”.
4.2.9. A lo anterior se agrega que esta autoridad constituye “el espacio de interlocución y de seguimiento para las medidas de seguridad y protección de las y los integrantes de los partidos y movimientos políticos y sociales, especialmente, los que ejerzan la oposición, y el nuevo movimiento que surgió del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal y de sus integrantes en proceso de reincorporación a la vida civil”. Las funciones atribuidas a esta instancia pueden delimitarse de la siguiente manera:
i) Funciones de interlocución, coordinación y cooperación: el ejercicio de esta función implica que la instancia está obligada a establecer mecanismos y a servir de espacio de interlocución y seguimiento con el fin de afianzar las garantías de seguridad y protección de la población firmante del Acuerdo Final de Paz. A lo anterior se añade el deber de promover la coordinación entre entidades del Estado para la adopción de medidas que permitan poner en marcha los programas de protección o con las entidades territoriales para el seguimiento a manifestaciones criminales, así como la articulación con otras instituciones del Estado y por parte de las entidades que participen del Sistema Integral.
ii) Función de revisión: el ejercicio de esta función supone supervisar que el incumplimiento de las normas de protección a favor de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz que ejercen la política tenga un alto costo. En ese sentido debe sugerir normas y medidas necesarias para la adecuación normativa e institucional.
iii) Funciones propositivas: el ejercicio de esta función se traduce en proponer a) directrices para la adopción de un sistema de información, planeación, monitoreo, seguimiento y evaluación del Sistema y b) los lineamientos para el funcionamiento de la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del Sistema y del Comité de Impulso a las Investigaciones por los delitos contra quienes ejercen la política. De la misma manera, debe presentar c) recomendaciones para el fortalecimiento de las capacidades investigativas y de judicialización con el fin de procesar a quienes atenten contra las y los firmantes del Acuerdo Final de Paz que ejercen la política, así como sugerir acciones en materia de seguridad, prevención y protección.
iv) Función de rendición de cuentas: Se estableció el deber de presentar un informe periódico que ilustre los logros y avances.
iii. La Comisión Nacional de Garantías de Seguridad[135]
4.2.10. La Comisión Nacional de Garantías de Seguridad[136] tiene como propósito diseñar, ejecutar y hacer seguimiento de la política de desmantelamiento integral de las organizaciones armadas que atentan contra personas defensoras de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos y las personas que participen en la implementación del Acuerdo Final de Paz.
4.2.11. El objetivo de esta autoridad es el de armonizar y coordinar las distintas entidades que ejercen funciones en materia de desmantelamiento de organizaciones criminales.
4.2.12. Por virtud de lo convenido en el artículo 3.4.3 del Acuerdo Final, a esta autoridad le corresponde diseñar y hacer seguimiento “a la política pública y criminal en materia de desmantelamiento de cualquier organización que amenace la implementación del Acuerdo”.
4.2.13. El Decreto Ley 154 de 2017 norma lo relativo al objeto y actuación de esta Comisión, cuya tarea principal consiste en ser un escenario de articulación interinstitucional en el que tienen presencia distintas autoridades estatales, expertos en la materia y plataformas de derechos humanos. En ese sentido, se entiende que toda su actividad debe estar dirigida a armonizar y coordinar las diferentes autoridades que ejercen funciones relacionadas con el desmantelamiento de organizaciones criminales.
4.2.14. La participación de la sociedad civil tiene lugar “a través de tres expertos en la materia y de dos delegados de las Plataformas de Derechos Humanos”, cuya presencia le imprime a esta instancia “un carácter deliberativo e inclusivo de la sociedad a través de las organizaciones sociales, de derechos humanos y de víctimas” que en relación con este tema aportan su experticia, con la aplicación “del enfoque diferencial y territorial frente al desmantelamiento de las organizaciones”[137].
4.2.15. En suma, según lo señalado en el artículo 1º del Decreto Ley 154 de 2017, la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad tiene como propósito diseñar y hacer seguimiento “de la política pública y criminal en materia de desmantelamiento de las organizaciones o conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atenten contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos, o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación los Acuerdos y construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo”[138].
4.2.16. Una tarea adicional asignada a la Comisión consiste en armonizar esas políticas, a efectos de asegurar su ejecución.
4.2.17. Por su parte, el artículo 2º del Decreto Ley 154 de 2017 establece cómo se encuentra integrada la Comisión y señala, en tal sentido, que estará conformada por i) el Presidente de la República, quien la presidirá; ii) el Ministro del Interior; iii) el Ministro de Defensa; iv) el Ministro de Justicia y del Derecho; v) el Fiscal General de la Nación; vi) el Defensor del Pueblo; vii) el Procurador General de la Nación; viii) el Director de la Unidad Especial de investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción la paz, incluyendo organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo[139]; ix) el Comandante General de las Fuerzas Militares; x) el Director General la Policía Nacional; xi) Tres (3) expertos reconocidos en la materia y xiii) Dos (2) delegados de las Plataformas de Derechos Humanos.
4.2.18. El artículo en mención tiene cuatro parágrafos, tres de ellos, de la mayor importancia. En el primero establece que “los tres (3) expertos en la materia, serán elegidos por la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la implementación del Acuerdo Final”. En el parágrafo segundo prevé que la “Comisión podrá invitar a sus sesiones a representantes de los partidos y movimientos políticos, a la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas y a representantes de organismos nacionales e internacionales especializados con presencia en los territorios y podrá apoyarse en expertos y expertas sobre la temática a tratar cuando lo estime conveniente”. Según el parágrafo tercero, en “la conformación de la Comisión se promoverá la participación efectiva de las mujeres”.
4.2.19. Entre las funciones asignadas a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, el artículo 3º contempla las siguientes: i) diseñar, hacer seguimiento, coordinar intersectorialmente y promover la coordinación a nivel departamental y municipal para el cumplimiento del plan de acción que el Gobierno Nacional lleve adelante para combatir y desmantelar las organizaciones y perseguir las conductas punibles a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto; ii) formular y evaluar el Plan de acción permanente para combatir y desmantelar las organizaciones y conductas punibles a que hace referencia el artículo 1º del decreto, que será adoptado por el Gobierno Nacional; iii) evaluar la respuesta institucional y el impacto de los resultados en la desarticulación de las organizaciones y conductas punibles a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto; iv) coordinar con las autoridades departamentales y municipales, la generación de mesas técnicas para hacer seguimiento a las manifestaciones criminales objeto de esta Comisión, incluyendo la recepción de reportes y denuncias, que contribuyan a complementar el esfuerzo estatal; v) recomendar reformas que contribuyan a eliminar cualquier posibilidad de que el Estado, sus instituciones o sus agentes puedan crear, apoyar o mantener relaciones con las organizaciones a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto; vi) solicitar a las autoridades la remisión de informes sobre cualquier materia relacionada con las organizaciones y conductas de que trata el artículo 1º del presente decreto y hacer seguimiento del contenido de dichos informes; vii) diseñar y construir las estrategias para identificar las fuentes de financiación y los patrones de actividad criminal de las organizaciones y conductas punibles a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto, entre dichos patrones se tendrán en cuenta aquellos que afectan de manera particular a las mujeres, niñas, niños, adolescentes y población LGTBI; viii) hacer recomendaciones para modificar o derogar las normas que, directa o indirectamente, posibiliten y/o promuevan la creación de las organizaciones y conductas a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto; ix) proponer a las autoridades competentes mecanismos para la revisión de antecedentes de los servidores/as públicos en todas las instituciones del Estado, con el fin de verificar cualquier involucramiento que hayan tenido con grupos y/o actividades de paramilitarismo o violaciones de Derechos Humanos. x) informar periódicamente a las Ramas del Poder Público, a la opinión pública y a los organismos internacionales, los avances y obstáculos en la lucha contra las organizaciones y conductas a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto; xi) garantizar el suministro de información por parte de las entidades o instituciones que participen de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, a la "Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición" y a la Unidad de investigación y desmantelamiento de organizaciones criminales y sucesoras del paramilitarismo[140]; xii) hacer recomendaciones a las Ramas del Poder público para ajustar y priorizar las acciones y estrategias de la política y legislación de inteligencia del Estado en la lucha contra las organizaciones y conductas a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto; xiii) hacer seguimiento al régimen de controles sobre los servicios de vigilancia y seguridad privada y formular propuestas para actualizar las normas que regulan los servicios de vigilancia y seguridad privada, con el propósito de que sus servicios correspondan al fin para el que fueron creados y que, en ningún caso, de manera directa o indirecta, faciliten la acción de las organizaciones y conductas criminales a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto; xiv) diseñar políticas para el sometimiento a la justicia de las organizaciones criminales y sus redes de apoyo a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto, definiendo tratamientos específicos para los integrantes dichas organizaciones y redes, incentivando y promoviendo un rápido y definitivo desmantelamiento de las mismas. Dichas medidas nunca significarán reconocimiento político; xv) aplicar los enfoques territoriales, diferencial y de género en el diseño, implementación y seguimiento de las políticas y estrategias que sean objeto de la comisión; xvi) participar en el diseño de un nuevo Sistema prevención y la reacción rápida a la presencia, operaciones y/o actividades las y conductas criminales a que hace el artículo decreto y un parágrafo, según el cual, para el cumplimiento de sus funciones la comisión podrá crear comisiones técnicas de trabajo que contarán por lo menos con uno los integrantes de la Comisión a que se refieren los numerales 11[141] y 12[142] del artículo 2º del decreto.
iv. La Subdirección Especializada de Seguridad y Protección en la Unidad Nacional de Protección (UNP[143])
4.2.20. Antes de hacer referencia a la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección en la Unidad Nacional de Protección, deben realizarse unas breves precisiones acerca de la UNP, creada mediante el Decreto 4065 de 2011, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio del Interior”[144]. La Unidad Nacional de Protección ha asumido en los últimos años distintos programas de protección en beneficio de personas específicas, fundamentalmente, en dos modalidades: individual y colectiva, de conformidad con lo contemplado por el Decreto 1066 de 2015[145]. En la sentencia T-469 de 2020[146], la Corte Constitucional se pronunció de manera detallada sobre esta autoridad, recordando que ha sido calificada “como uno de los ‘mecanismos más robustos de la región’[147]. Como puntualizó la Corte Constitucional en la oportunidad aludida –se mantienen notas de pie en el texto citado–:
El universo de beneficiarios de los esquemas de seguridad se clasifica en dos grandes grupos: (i) quienes reciben protección en razón del cargo, comenzando con el Presidente de la República y otros servidores públicos de las distintas ramas del poder y entidades públicas; y (ii) los particulares que reciben protección debido a su riesgo extraordinario o extremo, donde se concentran las personas que usualmente conocemos como líderes sociales y defensores de derechos.[148] Más recientemente, como producto del Acuerdo Final de Paz, también se dispuso (iii) un convenio especial con la Jurisdicción Especial para la Paz y para la protección de los (iv) integrantes de la agrupación política, del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal.[149] De lo anterior, resulta un gran total de 7.519 beneficiarios, como se detalla en la siguiente tabla:
|
Beneficiarios de medidas de protección a cargo de la UNP |
||||||
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Tipo de protegido |
Beneficiarios |
Tipo de medidas |
Escoltas |
Vehículos |
||
|
duras |
blandas |
comunes |
blindados |
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Según cargo |
817 |
466 |
351 |
654 |
107 |
733 |
|
Según riesgo |
6189 |
2882 |
3307 |
5032 |
1027 |
1190 |
|
Convenio JEP |
59 |
57 |
2 |
116 |
23 |
34 |
|
Convenio Paz |
454 |
264 |
190 |
1027 |
192 |
344 |
|
Total |
7519 |
3669 |
3850 |
6829 |
1349 |
2301 |
Fuente: construcción de la Sala a partir de información suministrada por la UNP con corte al 31 de julio de 2020. Sentencia T-469 de 2020.
4.2.21. La lectura de la tabla permite concluir que la UNP ha realizado un esfuerzo institucional, en desarrollo del cual le ha sido posible “cobijar a 7.519 personas con un número de escoltas que asciende 6.829, lo que equivale al cuerpo policial con el que cuenta una ciudad como Medellín que alberga dos millones y medio de habitantes”[150]. Ahora, en la sentencia T-469 de 2020[151] la Corte dejó claro que “si bien la coordinación de la estrategia integral de protección está actualmente a cargo de la UNP, la defensa del derecho a la vida y la seguridad personal son deberes asignados al Estado que anteceden a esta entidad”[152] –se destaca–.
4.2.22. La citada providencia dejó claro, asimismo que al margen de los matices conceptuales surgidos en relación con las expresiones “riesgo” y “amenaza”[153], la clasificación incorporada en el este diseño institucional de la UNP –parcialmente introducida en el artículo 3º del Decreto 4912 de 2011–fue compilada por el artículo 2.4.1.2.3 del Decreto 1066 de 2015[154].
4.2.23. El Decreto 2078 de 2017[155] le atribuyó a la Unidad Nacional de Protección y dispuso que la ruta de protección colectiva de grupos y comunidades estará bajo la coordinación de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección[156]. Por otra parte, le asignó a la UNP tareas de emergencia[157]. Así, en caso de riesgo inminente y excepcional, la Unidad Nacional de Protección efectuará una valoración inicial del riesgo, la cual será comunicada al Ministerio del Interior. Esta última entidad impulsará y coordinará las instancias competentes, acciones de respuesta inmediata para la protección colectiva e informará de las mismas al Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas Colectivo (CERREM Colectivo)[158].
4.2.24. Además, le atribuyó las siguientes responsabilidades a la Unidad Nacional de Protección en la ruta de protección colectiva: i) recibir y tramitar las solicitudes de protección colectiva e información allegadas; ii) coordinar con las entidades competentes la implementación de las medidas preventivas a las que haya lugar; iii) presentar al CERREM Colectivo los resultados del análisis de la información conforme a la metodología participativa diseñada para este propósito y iv) adoptar e implementar las medidas de protección de su competencia previa decisión del CERREM Colectivo[159].
4.2.25. Así mismo, el Decreto 1581 de 2017[160] establece la necesidad de fortalecer los programas de protección de la UNP[161]. Para el efecto: i) desarrollarán programas de difusión a fin de dar a conocer la ruta para la protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y seguridad de personas, grupos y comunidades, en los respectivos territorios; ii) impulsarán la creación de redes de seguridad preventiva con las diferentes organizaciones y comunidades de base objeto de sus programas de protección individual y colectiva, e implementarán programas de formación y gestión en el riesgo para las mismas, así como, programas de auto protección colectiva según las necesidades de las comunidades, que sean acordes a sus usos y costumbres y iii) definirán los mecanismos e instrumentos para el funcionamiento del Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas –CERREM–departamentales o municipales, cuando la situación así lo amerite. Los CERREM contarán con la participación de la población de los programas de protección –se destaca–.
4.2.26. Adicionalmente, la Unidad Nacional de Protección elaborará y someterá a consideración de su Consejo Directivo, dentro de los tres meses siguientes a la entrada en vigor del presente Título, un Plan de Articulación entre la Unidad Nacional de Protección y las entidades territoriales[162].
4.2.27. Esta Subdirección fue incorporada en el numeral 3.4.7.4.1 del Acuerdo Final para crearse dentro de la Unidad Nacional de Protección con el objetivo de especializarse en la seguridad y protección de los miembros del partido FARC –hoy Comunes– y de los firmantes del Acuerdo Final para la Paz en proceso de reincorporación a la vida civil y sus familias. Dentro de su marco de competencias, el Acuerdo Final determinó que esta autoridad se encargaría de garantizar la administración, funcionamiento y operación de la Mesa Técnica y Cuerpo de Seguridad y Protección. Allí se consignaron varias obligaciones, entre ellas, crear, la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección.
4.2.28. La Subdirección Especializada de Seguridad y Protección fue regulada por el Decreto 300 de 2017 y debe cumplir las siguientes funciones: i) elaborar, en los temas de competencia de la Unidad Nacional de Protección y en coordinación con la Mesa Técnica de Seguridad y Protección, el Plan Estratégico de Seguridad y Protección para los integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal, tareas y sedes, así como para los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a sus familias, de acuerdo con el nivel de riesgo; ii) adoptar o implementar, dirigir y controlar las políticas, los procesos, planes o proyectos de la Subdirección y adelantar las gestiones necesarias para asegurar el oportuno cumplimiento y aplicación en todos los niveles institucionales, así como establecer sistemas o canales de información para su ejecución y seguimiento; iii) coordinar, con las entidades y autoridades competentes, la implementación de medidas preventivas en materia de protección a que haya lugar; iv) tutelar las actividades tendientes a lograr la protección de las personas y sedes a las cuales la Mesa Técnica de Seguridad y Protección recomiende la implementación de medidas, utilizando los medios logísticos necesarios; v) dirigir y coordinar el cumplimiento de los planes de la Subdirección relacionados con avanzadas, seguridad física, y rutas, entrenamiento y reentrenamiento de los funcionarios y personal vinculado a los servicios de protección de la población objeto de esta Subdirección; vi) hacer seguimiento a las medidas de protección en términos de confiabilidad, oportunidad, idoneidad y eficacia, así como de su uso por parte de los beneficiarios y adoptar el plan de mejoramiento que se requiera; vii) adoptar en caso de riesgo extraordinario o extremo las medidas de protección de acuerdo con lo recomendado por la Mesa Técnica de Seguridad y Protección y viii) adoptar, en caso de riesgo inminente y excepcional, todas las medidas necesarias para proteger la vida e integridad física de la población objeto del presente Decreto. Lo anterior sin necesidad de concepto previo por parte de la Mesa Técnica de Seguridad y Protección Dentro de los diez (10) días siguientes a la aplicación de las medidas, se deberá informará la Mesa Técnica.
4.2.29. En su respuesta al auto 132 de 2021 proferido por la Sala Séptima de Revisión[163], el Gobierno nacional recordó que el Estado –por intermedio de la Unidad Nacional de Protección– ofrecía garantías de seguridad a las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación tanto en los Antiguos Espacios Territoriales de Consolidación y Reincorporación (AETCR), como por fuera de estos espacios.
4.2.30. Destacó que en el caso de los AETCR las personas tienen acceso a i) esquemas de protección individuales y “para colectivos”, según 1o determinen los análisis de riesgo de la Subdirección Especializada de la UNP y la decisión de la Mesa Técnica de Seguridad y Protección (MTSP); ii) apoyos para la reubicación por fuera de la zona de riesgo; iii) mecanismos de acercamiento institucional con la fuerza pública y las autoridades en territorio y iv) apoyo institucional para evacuación de urgencia frente a riesgos o amenazas cuya materialización se vea inminente.
4.2.31. Precisó que mientras el esquema de protección individual consistía en “destinar a la protección de una persona uno o más hombres de protección con armas, con chalecos de protección y con medios de comunicación y en uno o más vehículos blindados o convencionales, según lo determine el análisis de riesgo[164]” y, su uso podía extenderse “a su núcleo familiar”[165], el esquema de protección “para colectivo”, tenía por objeto “destinar a la protección de un grupo de personas, definido por algún factor de cohesión como, por ejemplo, un proyecto productivo, la participación en una cooperativa, o en un colectivo o comité de reincorporación o de participación política; uno o más hombres de protección con armas, con chalecos de protección y con medios de comunicación y en uno o más vehículos blindados o convencionales, según lo determine el análisis de riesgo”[166].
v. La Mesa Técnica de Seguridad y Protección[167]
4.2.32. La existencia de esta Mesa fue acordada en el artículo 3.4.7.4.2 del Acuerdo Final[168]. Se trata de una instancia en la que toman parte el Gobierno nacional y el nuevo partido Comunes, con el objetivo de hacer seguimiento e implementación de un Plan Estratégico de Seguridad y Protección, así como de impulsar el programa de protección a la población en proceso de reincorporación y decidir sobre las medidas de protección en casos particulares, conforme con lo previsto en el Decreto 299 de 2017 que la reglamentó.
4.2.33. La Mesa Técnica de Seguridad y Protección fue encargada de valorar el nivel de riesgo y definir el tipo de medidas a adoptar. Entre los objetivos de su actividad, se pueden mencionar los siguientes: i) recopilar y analizar información, con el fin de identificar de forma oportuna y con enfoque diferencial, variables generadoras del riesgo, efectuando las revaluaciones pertinentes conforme a la temporalidad de las medidas o antes si se presentan hechos sobrevinientes e ii) identificar y asignar con prioridad las solicitudes consideradas como trámite de emergencia;
4.2.34. A esta Mesa Técnica se le asignó la función de crear un protocolo de seguridad y protección[169], para el efecto de lo cual se le atribuyeron varias tareas: i) identificar las necesidades en materia de recursos humanos, físicos y de presupuesto requeridos para la implementación del Plan Estratégico de Seguridad y Protección, de manera que se garanticen los derechos a la vida e integridad personal, a la libertad, a la movilidad y a la seguridad, de las personas objeto del Programa de protección de que trata este capítulo; ii) diseñar las acciones de protección, tanto de carácter individual como colectivo para las personas objeto del Programa especial de protección de que trata este capítulo; iii) hacer seguimiento y evaluación periódica a la implementación del Plan Estratégico de Seguridad y Protección en coordinación con las instituciones estatales que tengan competencia sobre el tema; iv) desarrollar la metodología que se empleará en las evaluaciones del nivel de riesgo, en los casos que le sea aplicable a las personas objeto del Programa de protección, así como también determinar las medidas necesarias para cada caso.
4.2.35. El cuerpo de seguridad y protección contemplado en el artículo 3.4.7.4.3 será de naturaleza mixta, integrado por personal de confianza del partido FARC –hoy Comunes–.
vi. La Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación (UEI)
4.2.36. En el numeral 3.4.4 del Acuerdo Final se previó la existencia de la Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación cuyo “mandato será la investigación, persecución y acusación de las organizaciones criminales responsables de homicidios, masacres, violencia sistemática en particular contra mujeres o que amenacen o atenten contra personas que participaron en la implementación de los acuerdos”.
4.2.37. El Decreto Ley 898 de 2017 dispuso la creación y conformación de esta autoridad como una Unidad Especial para desmantelar a las “organizaciones criminales responsables de homicidios y masacres o que atenten contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos, incluyendo a las organizaciones criminales y sus redes de apoyo, y la persecución de las conductas criminales que amenacen la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones”.
4.2.38. El artículo 2º de la norma en mención instituyó esta Unidad Especial al interior de la Fiscalía General de la Nación y adscrita al despacho del Fiscal General de la Nación. En ese sentido, la Unidad “formará parte de la Fiscalía General de la Nación y asumirá la investigación, persecución y acusación de las conductas mencionadas en este artículo, para garantizar el fin de la impunidad”.
4.2.39. Acorde con lo previsto en el artículo 3º de la norma en comento, el mandato de la Unidad será investigar, perseguir y acusar “ante la jurisdicción ordinaria o ante la de Justicia y Paz, a las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios, masacres, violencia sistemática en particular contra las mujeres, o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales y sus redes de apoyo”.
4.2.40. El artículo 3º advierte, asimismo, que la Unidad deberá adelantar sus funciones “sin sustituir las ordinarias de la Fiscalía General de la Nación ante la jurisdicción de Justicia y Paz, ni ante la jurisdicción ordinaria, y funcionará en estrecha coordinación y articulación con las demás unidades de la Fiscalía y con el Fiscal General de la Nación, siempre conservando sus competencias”. El parágrafo le confiere a la Unidad la facultad de “resolver lo indispensable para su funcionamiento y la conformación de sus grupos de trabajo e investigación, promoviendo en estos espacios la participación efectiva de las mujeres”. Dispone, igualmente, que la Unidad tendrá “autonomía para decidir sus líneas de investigación, llevarlas a la práctica y para emprender actuaciones ante cualquier jurisdicción”.
4.2.41. El artículo 4º menciona entre los principios orientadores de las funciones de la Unidad los siguientes: i) respeto, garantía, protección y promoción de derechos humanos; ii) fortalecimiento de la Administración de Justicia, sin discriminación; iii) enfoque territorial; iv) asegurar el monopolio de los tributos por la Hacienda Pública; v) enfoque diferencial y de género; vi) coordinación; vii) garantías de no repetición.
4.2.42. El artículo 5º del aludido estatuto dispuso que, sin perjuicio de las atribuciones y funciones de la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Especial de Investigación cumplirá las siguientes funciones generales:
5. [D]esplegar su capacidad de investigación con enfoque territorial, diferencial y de género, para enfrentar la amenaza, con énfasis en zonas donde confluyen variables que ponen en peligro las comunidades y la construcción de la paz, priorizando la investigación de hechos o conductas cometidas por estructuras de crimen organizado que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o políticos, o personas que participen en la implementación de los Acuerdos y construcción de la paz.
4.2.43. En fin, a la Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación (UEI) se le atribuyó la tarea de implementar y diseñar un modelo investigativo dirigido a desmantelar “organizaciones criminales que afectan la implementación del Acuerdo Final de Paz, en un proceso escalonado a partir de: i) los avances investigativos en hechos delictivos priorizados individualmente, ii) la identificación y caracterización integral de organizaciones criminales (militar, financiera y política) en un proceso de sostenibilidad investigativa, y iii) la consolidación a través de la judicialización estratégica para contribuir con el desmantelamiento de la organización criminal.
4.2.44. Como lo recordó el Gobierno nacional en su intervención en sede de revisión[170], la UEI está conformada por equipos de trabajo de orden territorial y regional que se concentran en esclarecer hechos priorizados individualmente, elaborar la caracterización de territorios y generar impactos estratégicos “contra las organizaciones criminales[171] que victimizan a las poblaciones en estos territorios”[172]. Estas autoridades desarrollan su actividad de modo articulado con la Fiscalía General de la Nación, por medio de sus distintas delegadas.
vii. La Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT) desarrollada en el Decreto 2124 de 2017[173]
4.2.45. La Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT) fue desarrollada por el Decreto 2124 de 2017[174] y responde a lo previsto en el punto 3.4.9 del Acuerdo Final según el cual debería crearse en la Defensoría del Pueblo, de manera coordinada con el Gobierno Nacional y la Unidad Especial de Investigación, un programa que deberá contener un sistema de alertas tempranas con enfoque territorial, diferencial, y de género y un despliegue preventivo de seguridad. De acuerdo con el artículo 1º de la norma en mención, esta autoridad tiene por objeto:
reglamentar el sistema de prevención y alerta para la reacción rápida ante los riesgos y amenazas a los derechos a la vida, a la integridad, libertad y seguridad personal, libertades civiles y políticas, e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. En particular sobre los riesgos y amenazas por la presencia, acciones y/o actividades de las organizaciones, y conductas criminales, incluyendo organizaciones denominadas como sucesoras del paramilitarismo y nuevos factores de riesgo, que afecten a la población, a sectores de esta, a miembros y actividades de organizaciones sociales o de partidos y movimientos políticos, en especial aquellos que se declaren en oposición, que surjan de procesos de paz, así como miembros de organizaciones firmantes de acuerdos de paz, y que se presenten en municipios o zonas específicas del territorio nacional, de modo que se promueva una reacción rápida según las competencias constitucionales y legales de las diferentes entidades.
4.2.46. El artículo 2º prevé, a su turno, que el Sistema contará con dos componentes “uno de alerta temprana en la Defensoría del Pueblo, desarrollado de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales; y otro de respuesta y reacción rápida en el Gobierno nacional, con la participación de las entidades territoriales, coordinado por el Ministerio del Interior. Por su parte, el artículo 3º estableció los principios que orientan las funciones y actividades de esta autoridad, a saber, i) respeto de la dignidad humana[175]; ii) perspectiva de derechos[176]; iii) colaboración armónica[177]; iv) imparcialidad[178]; v) igualdad y no discriminación[179]; vi) confidencialidad[180]; vii) monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado en todo el territorio[181]; viii) coordinación y corresponsabilidad institucional[182]; ix) celeridad[183]; x) responsabilidad[184]; xi) participación[185]; xii) enfoque territorial[186]; xiii) enfoque diferencial[187]; xiv) enfoque étnico[188]; xv) enfoque de género[189] e xvi) información compartida[190].
4.2.47. Esta autoridad tiene a su cargo el cumplimiento de las siguientes obligaciones: i) coordinar e impulsar las medidas preventivas y de reacción rápida ante los factores de riesgo advertidos por la Defensoría del Pueblo, de modo que las entidades y autoridades competentes adopten de manera urgente las medidas necesarias y pertinentes para prevenir y conjurar los riesgos y amenazas; ii) solicitar a las autoridades las informaciones necesarias sobre las situaciones de riesgo alertadas; iii) a partir de la evolución de los riesgos advertidos por la Defensoría del Pueblo, evaluar y recomendar las medidas de prevención y protección que mejor respondan a su superación; iv) diseñar y aplicar una metodología para realizar el seguimiento a las acciones desarrolladas por las autoridades competentes; v) georreferenciar para hacer seguimiento a las dinámicas de riesgo y el impacto de la respuesta rápida; vi) diseñar e implementar instrumentos de verificación, respuesta y seguimiento frente a las denuncias y reportes aportados desde los territorios y en el nivel central; vii) tener en cuenta en su actuación las zonas priorizadas por la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política; viii) activar canales de comunicación con entidades y autoridades nacionales y territoriales con el propósito de recolectar y procesar información que permita identificar la evolución del riesgo, su actuación y la respuesta rápida; ix) mantener comunicación y adecuada coordinación, de acuerdo con las directrices de la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, con la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Protección, la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, el Programa de Protección Integral para quienes conformen el nuevo movimiento o partido político, el Comité de impulso a las investigaciones por delitos contra quienes ejercen la política, el Programa Integral de Seguridad para las comunidades y las organizaciones en los territorios, Programa de Promotores (as) Comunitarios (as) de Paz y Convivencia, Programa de Seguridad para los miembros de las organizaciones políticas que se declaren en oposición, creados por el Decreto-ley 895 de 2017. También debe mantener comunicación y adecuada coordinación con la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres y otros delitos, creada mediante el Decreto-ley 898 de 2017 en la Fiscalía General de la Nación, para lo cual se diseñará un protocolo de articulación, y, a través de los conductos regulares, con el Cuerpo Élite de la Policía Nacional creado para protección de personas, colectivos y organizaciones; igualmente, con la Mesa Técnica de Seguridad y Protección de la Subdirección Especializada de Protección de la Unidad Nacional de Protección; x) producir informes semestrales sobre el cumplimiento de los objetivos de este decreto, con destino a la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política creada por el Decreto-ley 895 de 2017 y xi) las demás que sean necesarias para el cumplimiento de su objeto y que estén acordes a su naturaleza.
4.2.48. Adicionalmente, cabe desatacar que el Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida[191] está compuesto por i) el componente de alertas tempranas –se destaca–, sistema a cargo de la Defensoría del Pueblo cuyo objetivo consiste en “advertir oportunamente los riesgos y amenazas a los derechos a la vida, a la integridad; libertad y seguridad personal, libertades civiles y políticas, e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, con enfoque de género, territorial, diferencial, étnico, y orientación sexual e identidad de género, con el fin de contribuir al desarrollo e implementación de estrategias de prevención por parte de las autoridades, así como el desarrollo de capacidades sociales para la autoprotección” [192]. Para lo anterior, la Defensoría del Pueblo emite de forma autónoma Alertas Tempranas bajo sus competencias constitucionales y legales y ii) el componente de respuesta rápida de alertas tempranas que se encuentra coordinado por la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT) del Ministerio del Interior, “responsable de articular interinstitucionalmente a las entidades nacionales y autoridades territoriales de manera rápida y oportuna para la respuesta y reacción a los riesgos identificados”[193].
viii. Las Instancias Territoriales para la Reacción Rápida desarrollada en el Decreto 2124 de 2017
4.2.49. Estas instancias tienen a su cargo el cumplimiento de las siguientes funciones i) coordinar con la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas –CIPRAT– del nivel nacional, lo relacionado con la respuesta rápida; ii) evaluar el impacto de las medidas adoptadas; iii) recopilar información institucional y comunitaria para analizar la situación de riesgo advertida; iv) impulsar las medidas necesarias de reacción rápida para prevenir las violaciones a los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad personal e infracciones a las normas del Derecho Internacional Humanitario de las poblaciones mencionadas en el referido decreto, de conformidad con los riesgos advertidos por el Sistema de Alertas Tempranas y e) además de las anteriores, tendrá las mismas funciones de la CIPRAT que les sean compatibles, las que desarrollará con enfoque territorial y los demás enfoques establecidos en este decreto.
ix. El Cuerpo Élite de la Policía Nacional
4.2.50. Se encuentra previsto en el punto 3.4.5 del Acuerdo Final de Paz como un cuerpo especializado y multidimensional de Policía que permita el despliegue de personas en terreno para articular acciones de prevención, protección e investigación criminal en coordinación con la Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación. Entre las tareas asignadas a esta autoridad se encuentra la de investigar los homicidios y amenazas contra las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación y líderes sociales, así como la de desmantelar las bandas criminales que amenazan a estas poblaciones.
4.2.51. Para ejercer su mandato, se exige que esta autoridad articule sus capacidades, así como prevenga, anticipe, proteja e investigue hechos criminales en coordinación con las Fuerzas Militares, la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Nacional de Protección y otras instituciones estatales. Se trata de la respuesta estatal para responder de modo inmediato en el desmantelamiento de las organizaciones criminales responsables de homicidios y masacres o que vienen atentando contra defensores/as de los derechos humanos y líderes, así como lideresas sociales y políticos/as.
4.2.52. También tiene la misión de combatir las denominadas organizaciones sucesoras del paramilitarismo[194] y contrarrestar todas aquellas conductas delictivas que amenacen la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz. Además, se encuentra apoyada por la Unidad Policial para la edificación de la Paz (UNIPEP) y por las direcciones de Seguridad Ciudadana, Carabineros y Seguridad Rural, Investigación Criminal, Inteligencia, Protección y Servicios Especiales, Antisecuestro y Antiextorsión, Antinarcóticos y Tránsito y Transporte.
x. El Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los territorios
4.2.53. Este Programa tiene como fin definir y adoptar medidas de protección integral para comunidades en los territorios, para la prevención de violaciones, protección, respeto y garantía de los derechos humanos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad. Fue creado a través del Decreto 660 de 2018 y tiene como propósito coordinar, articular e implementar medidas integrales de prevención, protección y seguridad con las comunidades y organizaciones, siempre y cuando la naturaleza de las medidas lo permita.
4.2.54. Las gobernaciones y alcaldías conjuntamente son las encargadas de formular y ejecutar los planes Integrales de Prevención y cuentan con el apoyo de las entidades del orden nacional con competencia en la elaboración e implementación de los planes integrales de prevención. Este programa es aplicable a colectivos y poblaciones de personas en reincorporación[195].
xi. La Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior[196]
4.2.55. Esta Dirección deriva sus responsabilidades en la ruta de protección colectiva del 2.4.1.5.9[197] del Decreto 2078 de 2017 “por el cual se adiciona el Capítulo 5, del Título 1, de la Parte 4, del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, sobre la ruta de protección colectiva de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal de grupos y comunidades”.
4.2.56. En ese sentido, la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior tendrá a su cargo las siguientes responsabilidades: i) dar traslado inmediato de las decisiones proferidas por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) Colectivo a las entidades responsables de su implementación, cuando se trate de medidas de protección colectiva a ser implementadas por entidades diferentes a la Unidad Nacional de Protección; ii) efectuar seguimiento periódico a la oportunidad, idoneidad y eficacia en la implementación de las medidas de protección aprobadas por el CERREM Colectivo, a través del equipo de seguimiento y evaluación; iii) articular entre la Unidad Nacional de Protección y las demás entidades nacionales y locales intervinientes, la implementación de medidas de protección colectiva, en desarrollo de los principios de concurrencia y subsidiariedad; iv) informar periódicamente al CERREM Colectivo sobre la evaluación de la oportunidad, idoneidad de las medidas adoptadas.
xii. El Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM Colectivo)
4.2.57. Mediante el Decreto 2078 de 2017[198], se expidió el protocolo de protección colectiva, dentro de cuyo marco la Dirección de Derechos Humanos, además de ejercer la presidencia del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM Colectivo, tal como lo señala el artículo 2.4.1.5.9 de la citada norma, tiene las siguientes responsabilidades: i) dar traslado inmediato de las decisiones proferidas por el CERREM Colectivo a las entidades responsables de su implementación; ii) efectuar seguimiento periódico a la oportunidad, idoneidad y eficacia en la implementación de las medidas de protección aprobadas por el CERREM Colectivo, a través del equipo de seguimiento y evaluación; iii) articular entre la UNP y las demás entidades nacionales y locales intervinientes, la implementación de medidas de protección colectiva, en desarrollo de los principios de concurrencia y subsidiariedad; iv) informar periódicamente al CERREM Colectivo sobre la evaluación de la oportunidad, idoneidad y eficacia de las medidas de protección aprobadas por el mismo Comité.
4.2.58. Por otro lado, el Decreto 1581 de 2017[199] establece que las gobernaciones, alcaldías y las autoridades étnicas, en el marco de sus competencias, y con el acompañamiento de las entidades del orden nacional que hacen parte de la Política Pública de Equidad de Género para las Mujeres, ajustarán y/o crearán, durante el año siguiente a la entrada en vigencia de este Título, mecanismos institucionales tendientes a evitar la consumación de las formas de violencia basada en género, por orientación e identidad sexual derivadas de restricciones ilegales o arbitraria a las libertades ciudadanas[200].
4.2.59. La Comisión Intersectorial para la Prevención del Reclutamiento, la Utilización y la Violencia Sexual contra Niños, Niñas y Adolescentes por Grupos Armados al Margen de la Ley y por Grupos Delictivos Organizados y las gobernaciones y alcaldías, aunarán esfuerzos para que las entidades competentes, la familia y la comunidad, conjuntamente, brinden oportunidades educativas, recreativas y culturales, con el fin de evitar el reclutamiento, uso, utilización y violencia sexual de los niños, niñas y adolescentes, de manera tal que se garanticen sus derechos[201].
xiii. La Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN)
4.2.60. Esta autoridad está adscrita a la Presidencia de la República y fue creada en el año 2003[202], con el fin de acompañar y brindar asesoría permanente a las personas desmovilizadas que se encuentran en proceso de reincorporación a la vida civil[203]. Con la expedición del Decreto 4138 de 2011, la Agencia se convirtió en una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE)[204].
4.2.61. Tiene presencia en todo el país, a través de sedes y profesionales que orientan a las y los firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil para que “alcancen sus metas de vida, y fortalezcan los lazos con sus familias y la comunidad”, por medio de los siguientes tres procesos:
Proceso de Reintegración: está dirigido a personas que se desmovilizaron individual o colectivamente de grupos de autodefensas y organizaciones guerrilleras[205].
Proceso de Reintegración Especial: dirigido a los desmovilizados postulados a la ley de justicia y paz, que, después de cumplir una pena de entre 5 y 8 años de cárcel, hacen tránsito a la legalidad, aportan a la verdad, justicia y reparación; y promueven la no repetición de actos violentos[206].
Proceso de Reincorporación, dirigido a las personas que hicieron dejación de armas en el marco del Acuerdo Final de Paz y transitaron a la legalidad. Con los representantes de esta población, el gobierno nacional concertó una Ruta de Reincorporación que determina para los próximos años las garantías sociales, económicas y las oportunidades de progreso para cerca de 13.000 exintegrantes de las Farc-EP[207].
4.2.62. A partir de lo expuesto se deriva que según lo previsto en el Acuerdo Final de Paz existe un conjunto de garantías de seguridad para la población firmante, sus familias y quienes conforman el nuevo partido político Comunes. Este componente fue desarrollado por medio de preceptos con contenido vinculante que implicaron cambios institucionales y normativos a fin de lograr una protección en el corto plazo lo suficientemente eficaz para enfrentar los riesgos que envuelve el proceso de reincorporación y, en el largo plazo, de modo que se asegure que existirán las condiciones indispensables para mantener la paz.
4.2.63. Entre las modificaciones más relevantes se encuentra la creación del Sistema Integral para el Ejercicio de la Política (SISEP), en el marco del cual se estableció un conjunto de garantías encaminado precisamente a otorgar protección inmediata a la participación democrática de la población signataria de Acuerdo Final de Paz y, en particular, a quienes forman parte del nuevo partido o movimiento. De igual manera, se pusieron en marcha otras medidas dirigidas a asegurar que, en el largo plazo, se podrá contar con instrumentos y herramientas para mantener la paz. Estas medidas tienen que ver con la creación de una política nacional de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización.
4.2.64. Dicho en pocas palabras, la puesta en marcha y efectiva actuación de estas instituciones resulta imprescindible para que quienes abandonaron las armas puedan transitar hacia la paz sin amenazas a su vida o a su integridad personal. Estas instituciones, como se vio, involucran varias entidades del Estado reunidas en instancias especiales para adoptar las decisiones, entre ellas los Ministerios de Interior, Defensa, la Unidad Nacional de Protección, la Defensoría del Pueblo e instancias en las que juega un papel decisivo la presencia de la representación de las y los excombatientes, así como de la sociedad civil. Tal es el caso de la Instancia de Alto Nivel y de la Comisión de Garantías de Seguridad.
4.3. Balance sobre las obligaciones que se desprenden del conjunto de normas vinculantes dirigidas a desarrollar de manera eficaz el componente de garantía de seguridad previsto en el punto 3 del Acuerdo Final de Paz
4.3.1. Como lo destacó esta Corporación en la sentencia C-379 de 2016[208], “el Acuerdo Final es una decisión política y su refrendación no implica la incorporación de un texto normativo al ordenamiento jurídico”[209]. Adicionalmente, en la sentencia C-630 de 2017[210], mediante la cual esta Corte se pronunció sobre el Acto Legislativo 02 de 2017[211], señaló que “en virtud del principio democrático, solo tendría fuerza normativa vinculante todo acto que se incorpore al ordenamiento jurídico a través de los procedimientos previstos en la Constitución Política” y mediante los órganos competentes que para el efecto consagra el mismo texto superior, siendo a su vez la ley, en sentido amplio, la fuente jurídica de la limitación y racionalización del ejercicio del poder[212].
4.3.2. Más allá de las especificaciones hechas, la Corte puntualizó que las instituciones y órganos del Estado –y no solo el Gobierno nacional– tenían una doble obligación –se destaca–. Por una parte, “cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final” y, por otra, velar porque sus actuaciones y los desarrollos normativos del Acuerdo Final, tanto como su interpretación y aplicación, guarden coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, objetivos, compromisos, espíritu y principios del Acuerdo Final –se destaca–[213].
4.3.3. En este lugar cabe destacar algunos de los aspectos más relevantes de la decisión adoptada por la Corte en la sentencia C-630 de 2017 que fueron reiterados también en la sentencia SU-150 de 2021[214] –se destaca–:
Como consecuencia del Acto Legislativo 02 de 2017, el Acuerdo Final pasó de ser una política gubernamental a convertirse en una política de Estado, de suerte ‘que todos los órganos, instituciones y autoridades (…), se encuentran comprometidos con su desarrollo e implementación de buena fe y, por tanto, cualquier desarrollo del mismo debe tener por objeto su cabal cumplimiento y guardar coherencia con sus contenidos, finalidades, espíritu y principios’.
Por ser entonces una política de Estado, su ejecución demanda la adopción de medidas a mediano y largo plazo sobre temas que, por virtud de lo pactado, apuntan a la consolidación de una paz estable y duradera, incluyendo medidas de transición de carácter político y social, que respondan a la realización de los derechos de las víctimas, y que conlleven cambios para dar respuesta a las causas que dieron origen al conflicto. Por ello, su realización tiene un valor estratégico que, como lo advierte la Corte, no puede depender ‘de las variables dinámicas de la actividad política’. Por lo demás, en cuanto a su vigencia, según el artículo 2° del Acto Legislativo 02 de 2017, se mantiene hasta la finalización de los tres períodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final, ‘plazo que el Constituyente (…) encontró razonable para la implementación y consolidación de lo acordado’.
La obligación de cumplir de buena fe con lo pactado debe entenderse como una obligación de medio, ‘lo que implica que los órganos políticos, en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, deberán llevar a cabo, como mandato constitucional, los mejores esfuerzos para cumplir con lo pactado, en el marco de los principios de integralidad y no regresividad’[215].
El cumplimiento de buena fe no implica la alteración de las competencias constitucionales y legales de las autoridades constituidas; su objetivo, por el contrario, se traduce ‘en el compromiso de contribuir efectivamente a la realización y cumplimiento del Acuerdo Final, siempre bajo el principio de supremacía constitucional. Este compromiso de implementar de buena fe excluye que, en relación con el Acuerdo de Paz, se adopten medidas que no tengan como propósito su implementación y desarrollo normativo’[216].
En línea con lo anterior, se entiende que, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, todas las autoridades públicas ‘deben orientarse y conducirse en concordancia con los compromisos adquiridos por las propias autoridades del Estado, lo cual implica que tengan que adelantar todas sus gestiones, en desarrollo de la articulación, coordinación y colaboración armónica de los poderes públicos que, para el caso bajo examen, se materializa con el propósito general de consolidar una paz estable y duradera, objetivo cardinal atinente no solo al ejecutivo central, sino [a] la organización estatal en todo su conjunto’.
Bajo esta perspectiva, se resalta que la ‘consecución de la paz es un objetivo constitucional con carácter esencial y en el cual se [hallan] comprometidos tanto los diferentes poderes del Estado, como la sociedad en su conjunto, por lo que las instituciones que resulten encargadas de su cumplimiento deberán colaborar de forma armónica con su implementación normativa, a fin de garantizar los resultados esperados dentro del marco constitucional que reconoce a la paz como un objetivo de primer orden del modelo de organización política fijado en la Carta Política de 1991’[217].
El carácter de política de Estado del Acuerdo Final también implica un llamado a las autoridades del Estado a actuar de forma armónica y coordinada para cumplirlo de buena fe en su integridad, esto es, para respetar la voluntad de las partes signatarias. De esta forma, las autoridades, los ciudadanos y las organizaciones sociales, son los verdaderos garantes de las decisiones que materialicen no solo lo pactado, sino que también permitan darle plena efectividad a lo previsto en el artículo 22 de la Constitución, conforme al cual: “La paz es un derecho y deber de obligatorio cumplimiento”.
De suerte que, si bien las autoridades gozan de autonomía y de un margen de apreciación para elegir los medios más apropiados que permitan desarrollar el Acuerdo Final, se deben excluir y corregir las medidas que no logren el propósito de su implementación, que pongan en riesgo el logro de la paz y que terminen en un desconocimiento de lo pactado.
4.3.5. Principalmente deben tener en cuenta estas autoridades que el Acto Legislativo 05 de 2017 se refirió a la necesidad de asegurar el monopolio legítimo de la fuerza como una garantía de no repetición. En ese sentido, prohibió la creación, promoción, instigación, organización, instrucción, apoyo, tolerancia, encubrimiento o favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, incluyendo los denominados autodefensas, paramilitares, así como sus redes de apoyo, estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines ilegales u otras denominaciones equivalentes.
4.3.6. En tal virtud, las autoridades, independientemente de la orientación política del gobierno de turno, deben poner los medios a su alcance para enfrentar de modo efectivo la situación de amenaza que se cierne sobre la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación y así evitar la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, seguridad y paz, teniendo en cuenta el profundo grado de vulnerabilidad que enfrentan.
4.3.7. La jurisprudencia de la Corte ha insistido en este aspecto. Así, en la sentencia C-026 de 2018[218], recordó que el tránsito hacia la democracia y el reconocimiento de la institucionalidad por parte de quienes en el pasado conformaron grupos al margen de la ley implica la adopción de medidas por parte del Estado, en protección de la vida e integridad personal que habilite una reincorporación social segura y pacífica. En esa misma providencia, se advirtió que quienes se desmovilizan y buscan la reincorporación son personas expuestas a riesgos superiores. De ahí que el Estado y sus autoridades deban adoptar las medidas especiales a su alcance para proteger sus derechos.
4.3.8. En la sentencia citada se trajo a la memoria cómo muy temprano[219], esta Corporación precisó que el Estado tenía la obligación de ser extremadamente sensible en las intervenciones de sus funcionarios y funcionarias, con miras a preservar el equilibrio político y social, mediante la protección eficaz a los grupos, partidos o movimientos minoritarios, en especial a aquellos que por su carácter contestatario se encuentran ‘en la mira’ de otros grupos que, gozando de los beneficios institucionales y patrimoniales, pueden ver amenazadas sus prerrogativas”.
4.3.9. En la oportunidad traída a colación se enfatizó, de igual modo, la necesidad de proteger la vida e integridad de personas especialmente vulnerables por su situación en el contexto político y el conflicto interno, entre los que destacó a las personas en procesos de reinserción o reincorporación. En particular, se indicó que: “[e]l surgimiento de grupos, movimientos y partidos políticos minoritarios a raíz de la desmovilización de antiguos integrantes de la guerrilla requiere de especial protección y apoyo por parte del Estado. La institucionalización del conflicto, la dejación de las armas y su sustitución por el ejercicio activo de la participación político-democrática y la renuncia de la violencia como método para alcanzar el cambio social, son alternativas que deben ser garantizadas por todas las autoridades para evitar que la llamada ‘guerra sucia’ acabe cerrando la posibilidad de llegar a un consenso que reúna a todos los sectores de la población y permita la convivencia pacífica (…)”.
4.3.10. También se subrayó cómo la Corte Constitucional reconoció desde sus primeros pronunciamientos que el derecho a la vida es un presupuesto para el goce y ejecución de los demás derechos constitucionales[220] y se resaltó que el carácter fundamental de esta garantía no era una mera fórmula integrada al texto constitucional pues, por el contrario, tenía “sentido y alcance en cuanto manifiesta una voluntad nacional de crear las condiciones necesarias para que la violencia deje de ser empleada como medio de solución de conflictos”[221].
4.3.11. En efecto, resaltó la Corte que la vida, la integridad personal y la seguridad de las personas que, tras haber sido combatientes, ahora forman parte de la vida civil y no armada, constituía uno de los ejes que enmarcaban la estabilidad de la paz pretendida con la firma del Acuerdo, que invitaba a la interacción pacífica, misma en la que debía intervenir el Estado no solo a partir de medias de seguridad, sino de programas de reconciliación –punto 3.4.7.4 del Acuerdo– que propendieran por construir un contexto social apto para el ejercicio de la actividad política[222].
4.3.12. En la sentencia C-331 de 2017[223], también se refirió la Corte Constitucional al deber de protección de la vida; al respecto sostuvo que esta previsión no solo se encontraba establecida en la Constitución Política, sino en diferentes tratados internacionales de derechos humanos, aprobados por Colombia. En ellos se instituyó, como mandato superior de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades del Estado, sin excepción, la realización de actividades en el ámbito de sus funciones, tendientes a lograr –en la medida de las posibilidades jurídicas y materiales–, las condiciones para la continuidad y el desarrollo efectivo de la vida e integridad de las personas que habitan el territorio colombiano, lo que incluye el compromiso de defensa de la vida de la población signataria del Acuerdo Final de Paz el cual, en cuanto bien constitucionalmente protegido, se convierte prioritariamente en un deber ineludible para las autoridades. Acerca del alcance del derecho a la integridad personal, se consideró que
(…) faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a [amenazas] que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades del Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad[224].
4.3.13. Frente a la dimensión subjetiva de los derechos en mención, la Corte advirtió dos ámbitos de protección vinculantes para el Estado: i) los deberes de respeto y ii) las obligaciones de protección. Los deberes de respeto se traducen en que las autoridades deben abstenerse de vulnerar la vida e integridad personal de los ciudadanos, tanto como han de evitar que terceras personas los afecten. En relación con el deber de protección, se materializa por medio de acciones o medidas de carácter positivo, una vez determinado el riesgo al que está sometida una persona como consecuencia de amenazas concretas sobre su vida e integridad personal, el Estado tiene la obligación de definir, de manera oportuna, los medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño.
4.3.14. Igual relevancia adquiere tomar en cuenta lo establecido por esta Corte en la sentencia C-555 de 2017[225] en la que se resaltó cómo el establecimiento del Sistema Integral de Seguridad resultaba indispensable, “atendiendo las experiencias históricas de asesinatos selectivos y genocidios políticos, que como el de la Unión Patriótica (UP), el de líderes desmovilizados del M-19, así como de defensores de derechos humanos y líderes sociales, requieren de una atención oportuna, efectiva y especial del Estado, que prevenga y responda por atentados contra la vida, la integridad y la seguridad personal, que se encuentran en una situación de riesgo excepcional y de vulnerabilidad manifiesta”.
4.3.15. Bajo la perspectiva señalada, la muerte de personas firmantes del Acuerdo Final de Paz representa un desafío gigantesco no solo porque es inadmisible desde el punto de vista jurídico, por desconocer obligaciones estatales de abstención y de protección, sino porque estas personas hicieron dejación de las armas con el propósito de transitar hacia la vida civil y aguardan que, a cambio, podrán confiar en que sus vidas serán respetadas y contarán con condiciones dignas para reincorporarse en el tejido político, social y/o económico, sin la zozobra que implica enfrentar amenazas o riesgos contra la vida e integridad personal.
4.3.17. No puede perderse de vista que, luego de 50 años de conflicto armado interno, dejar las armas para insertarse en la vida civil supone un desafío inmenso que implica abandonar un modo de vida caracterizado por escenarios de violencia y zozobra para transitar hacia un contexto en el que se pueda respirar en paz, sin agresiones y con la expectativa de avanzar hacia una existencia que pueda desarrollarse en los términos del Estado social de derecho, ejerciendo plenamente la ciudadanía.
4.3.18. En los términos del artículo 13 de la Carta Política la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil merece una protección especial que implica, entre otros aspectos, lo siguiente: i) la intensidad de la evaluación del desconocimiento de sus derechos fundamentales[226]; ii) el tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales[227]; iii) la acción positiva por parte del Estado para la garantía de sus derechos[228] a través de discriminaciones afirmativas[229]; y iv) la diligencia en las acciones y los correctivos necesarios en las políticas públicas relacionadas con la superación de las situaciones vulneradoras de derechos, por parte de las autoridades[230].
4.3.19. Como se ha resaltado, esta Corte Constitucional ha insistido en la especial protección estatal que merecen las personas desmovilizadas, reinsertadas y/o reincorporadas, en tanto no solo se trata de una población especialmente protegida por el Derecho Internacional Humanitario en razón a los riesgos que suelen presentarse en relación con su vida, salud, integridad física, emocional y psíquica[231], sino por su condición en el marco del conflicto interno y en razón de su decisión de deponer las armas para sustituirlas por el ejercicio activo de la participación política y democrática[232]; y, como una garantía de no repetición que contribuya realmente a la estabilización y consolidación de la paz[233].
4.3.20. En fin, el apremio por conferir a la población signataria del Acuerdo Final de Paz garantías de protección es mayor cuando se considera que depusieron las armas a cambio de transitar hacia la paz con la confianza de que su vida sería respetada. Ello no solo requiere implementar las normas que con carácter vinculante se expidieron para materializar los componentes del instrumento sino adoptar diversas decisiones o medidas efectivas y transformadoras por parte de las autoridades orientadas a garantizar su desarrollo y ejecución, todo ello a la luz de los criterios que se derivan del Acuerdo Final que deben ser cumplidos de buena fe y no pueden ser desconocidos.
4.3.21. Adicionalmente, la gran mayoría de las intervenciones realizadas en sede de revisión coinciden en destacar que el Acuerdo Final de Paz es un instrumento que comprende una multiplicidad de aspectos que aportan conjuntamente para “la construcción de condiciones estables para la convivencia pacífica” e incluye un grupo de medidas en diferentes niveles dirigidas a “asegurar los presupuestos mínimos para el ejercicio de la democracia”. Esto es de especial relevancia, particularmente, cuando se tiene en cuenta que gran parte de la historia del país ha estado caracterizada por el conflicto armado en distintas partes del territorio nacional. Por ello reviste gran importancia el numeral 2.2.1 del Acuerdo Final de Paz, a cuyo tenor –se destaca–:
El Gobierno fortalecerá, concentrará y desplegará su máxima capacidad institucional para prevenir, desarticular y neutralizar con un enfoque multidimensional cualquier posible fuente de violencia contra quienes ejercen la política, y tomará todas las medidas necesarias para asegurar que no surjan grupos de tipo paramilitar.
4.3.22. Lo anterior concuerda con el sentido y alcance que esta Corporación le ha fijado a la obligación estatal de alcanzar la paz en un marco “constitucional democrático, participativo y fundado en la dignidad de la persona humana… que implica la sujeción de todos, particulares y autoridades públicas, al ordenamiento jurídico” [234] y, al mismo tiempo supone el imperativo de adelantar “todas las medidas necesarias, no solo para promover las condiciones materiales que son presupuesto de la misma, sino también para eliminar las manifestaciones de violencia, la estigmatización y las trasgresiones del orden jurídico que la pongan en peligro”[235].
5. El impacto del paso del tiempo en la implementación del Acuerdo Final de Paz y el riesgo que enfrenta la población firmante en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y quienes han decidido intervenir activamente en la vida democrática como integrantes del nuevo partido político Comunes
5.1. El impacto del paso del tiempo en la implementación del Acuerdo Final de Paz
5.1.1. Según las experiencias internacionales, el paso del tiempo es uno de los factores que mayores efectos negativos tiene frente a la eficacia de los acuerdos de paz. De conformidad con el estudio presentado por la Universidad de Stanford sobre implementación de procesos de paz[236], el logro de este anhelado fin, luego de la firma de acuerdos de paz, no es un fenómeno que pueda calificarse como lineal y tampoco se consolida de manera inmediata, como se pensó hasta la década de los años ochenta “cuando varias guerras civiles –Angola, Ruanda y Liberia– permitieron visibilizar los desafíos que enfrentan las partes signatarias para materializar los compromisos pactados”[237].
5.1.2. Lo cierto es que a partir de la firma de acuerdos de paz suele aumentar la conflictividad; lejos de ser una etapa de tranquilidad, generalmente se caracteriza por la presencia de “riesgos, incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en tránsito hacia la reincorporación política, social y económica[238]. Con todo, entre los desafíos más grandes en el corto plazo está el de evitar que el conflicto entre las partes que llegaron al acuerdo se renueve.
5.1.3. Justamente esta circunstancia implica admitir que el cumplimiento de las obligaciones contempladas en las normas vinculantes que desarrollaron el Acuerdo Final de Paz debe valorarse con indicadores concretos también en el corto plazo[239], esto es, dentro de los años inmediatamente posteriores a la firma del acuerdo, que es cuando, por lo general, se adoptan medidas y se efectúan acciones definitivas de implementación, al paso que resulta factible apreciar el grado de suficiencia o insuficiencia en el cumplimiento de estas obligaciones y, desde ahí, calibrar si se ha avanzado hacia el éxito o si deben adoptarse medidas complementarias para evitar a toda costa el fracaso del proceso de paz[240].
5.1.4. La experiencia internacional permite constatar que la agilidad, eficacia y seriedad con la que se implementen los acuerdos en el corto plazo suele proyectarse de manera directa en la estabilidad de sus logros hacia el mediano y largo plazo e impide que se reabran aspectos de la negociación que ya se encontraban superados[241]. En ese sentido, el análisis de los datos de metodología de la Matriz de Acuerdos de Paz (PAM por sus siglas en inglés) desarrollado por el Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame[242] permite identificar un criterio convergente que califica el éxito o el fracaso de los procesos de paz, a saber, el avance en la implementación que se logre en los años inmediatamente subsiguientes a la firma de los acuerdos[243].
5.1.5. Ahora bien, en el caso colombiano el Instituto Kroc vinculado a la Universidad de Notre Dame ha advertido en sus diferentes informes sobre las dificultades relacionadas con la implementación de las obligaciones contempladas en las normas que desarrollan los contenidos del Acuerdo Final suscrito entre las antiguas FARC-EP y el Gobierno nacional. Ha resaltado la importancia de considerar, principalmente, la extensión, diversidad y pluralidad de un país como Colombia, a lo que añade la existencia de “múltiples poderes, horizontal y verticalmente fragmentados”. Ha recordado, igualmente, los desafíos relacionados con la puesta en marcha de la implementación de la normatividad derivada del texto del Acuerdo Final de Paz que, incorporada en el ordenamiento jurídico, debe tener lugar de manera apremiante, destacando que este proceso no es “simple, ni directo, ni automático”, por varios motivos, entre ellos, los siguientes que esta Corte comparte:
a) “La multiplicación de los actores”. En efecto, el proceso de implementación supone hacer extensible el diálogo y la negociación entre las partes firmantes del Acuerdo Final de Paz a nuevos actores involucrados con la implementación: “entidades nacionales y territoriales del poder ejecutivo y sus miles de funcionarios y contratistas; otros poderes independientes del Estado, grupos activos de la sociedad civil, actores de la cooperación internacional, sector privado, pueblos étnicos, grupos de incidencia de diversa índole, organizaciones comunitarias, plataformas y redes de ONG, entre muchos otros nuevos protagonistas”. A lo anterior se agregan “actores ilegales, grupos violentos, disidencias de las FARC-EP, quienes se oponen frontal o secretamente al proceso de paz”.
b) “Dificultad de pasar del dicho al hecho”. Tal vez este es uno de los principales retos. Sin abandonar escenarios dialógicos y discursivos –cuya importancia no se puede pasar por alto en tiempo de posconflicto armado–, resulta imprescindible pasar del decir al hacer.
c) “Los procesos de paz son de desarrollo progresivo y no instantáneo”. Es claro que lo convenido en el Acuerdo Final de Paz genera grandes expectativas en quienes lo suscribieron, pero debe tomarse consciencia acerca de los desafíos que deben superarse, para poder llenar estas expectativas. En este complejo proceso, resulta imprescindible tener en cuenta “la extensión del país, la limitación de los recursos, las lógicas burocráticas y la acción de quienes se oponen al Acuerdo, e intencionalmente obstaculizan su implementación”.
d) “La resistencia al cambio”. Las transformaciones en sociedades acostumbradas a vivir una lógica de guerra suelen darse de manera gradual y requieren esfuerzos conjuntos, múltiples y sostenidos en el tiempo, tanto más cuanto –como en el caso colombiano–, existe un gran número de personas que se han opuesto al Acuerdo Final y consideran que la guerra debe continuar. Por consiguiente, es cierto que “las dinámicas institucionales y culturales, tanto de los actores firmantes del Acuerdo, como de la sociedad en general no cambian de inmediato por la firma de un texto”.
5.1.6. Así y todo, es claro que existen razones de peso para que la Corte plantee la necesidad imperiosa de imprimir celeridad al tiempo de implementación de lo pactado en el Acuerdo Final, justamente porque de otra manera se dificulta hasta el punto de hacerse imposible cumplir con el componente de seguridad de las personas firmantes que se encuentran en proceso de reincorporación. En ese sentido, no cabe duda de que los resultados del Acuerdo Final de Paz deben medirse en el corto plazo sin perder de vista que este proceso no es “ni simple, ni directo, ni automático”, sino que requiere de un liderazgo ágil, eficaz y comprometido. En fin, la existencia de un firme y decidido apoyo estatal en la implementación de los desarrollos normativos realizados con ocasión de la suscripción del instrumento se convierte en un aspecto de vital importancia para el éxito del proceso de paz.
5.1.7. La gran mayoría de las intervenciones realizadas en esta sede coinciden en llamar al cumplimiento de las normas que desarrollan el Acuerdo Final de Paz de forma integral, según los principios que inspiran e informan al instrumento y consideran que todos los esfuerzos que se hagan por agilizar el proceso de implementación resultan de una importancia central para garantizar el componente de seguridad de la población signataria del instrumento en proceso de reincorporación. Solo de esta forma es factible promover seguridad y confianza, y evitar que se afecte negativamente o se impida generar las condiciones y el ambiente propicio para lograr la paz.
5.1.8. El desarrollo célere y eficaz del proceso de reincorporación –que se encuentra estrechamente relacionado con la posibilidad de materializar la garantía de protección de quienes suscribieron el Acuerdo Final de Paz– no solo exige al Estado cumplir efectivamente un conjunto de obligaciones relacionadas con los desarrollos normativos derivados de este instrumento suscrito por integrantes de las extintas FARC-EP. Supone, de igual forma, observar los deberes que se deprenden del derecho internacional de los derechos humanos.
5.1.9. Si bien es cierto que los tiempos para alcanzar los resultados contemplados en el Acuerdo Final de Paz deben contabilizarse teniendo en cuenta la complejidad de los retos que se enfrentan en todos los campos, igualmente cierto es que ello no puede dar lugar a diluir responsabilidades o abstenerse de reaccionar de manera urgente, coordinada y eficaz para impedir que se atente contra la vida e integridad de la población signataria del Acuerdo de Paz en proceso de reincorporación, sus familias y las personas que integran el nuevo partido Comunes y observar el deber de cumplida y diligente protección.
5.2. El riesgo que enfrenta la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y quienes han decidido intervenir activamente en la democracia como integrantes del nuevo partido político Comunes
5.2.1. Las palabras pronunciadas por el Relator Especial de las Naciones Unidas en la visita realizada a Colombia entre el 20 de noviembre y el 3 de diciembre de 2018 permiten a la Corte dar claridad sobre el contexto a partir del cual se hacen más visibles los riesgos y amenazas que se ciernen sobre la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y las personas integrantes del nuevo partido político Comunes[244].
5.2.2. A propósito del segundo aniversario del Acuerdo Final de Paz que puso fin a más de cincuenta años de conflicto armado entre el Gobierno colombiano y las hoy extintas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el entonces Relator calificó como un logro significativo que “más de 10.000 combatientes de las FARC entregaron sus armas y se consolidaron en 26 zonas territoriales específicas, iniciando su transición a la vida civil”[245]. Igualmente, destacó como algo muy positivo que varios de sus líderes más representativos participaran activamente en la democracia, ocupando escaños tanto en el Senado de la República, como en la Cámara de Representantes. Además, concedió una especial relevancia a que las víctimas cuenten con mecanismos para la verdad, la reparación, la justicia y garantías de no repetición.
5.2.3. Adicionalmente, resaltó la importancia de que el Acuerdo de Paz tuviera “un enfoque basado en los derechos humanos” [246], así como contemplara “instrumentos específicos para la protección de defensores, defensoras de derechos humanos y comunidades locales” [247]. A lo mencionado, añadió como nuestra de un gran avance que los cinco capítulos del Acuerdo Final de Paz incorporaron “disposiciones basadas en género, asegurando una participación igualitaria y un subcapítulo sobre los derechos de los pueblos indígenas” [248].
5.2.4. Con todo, el entonces Relator de Naciones Unidas no ocultó su preocupación ante los inmensos retos por enfrentar, algunos de ellos “relacionados con la falta de recursos suficientes y la deficiente coordinación interinstitucional” [249] y otros vinculados con la falta de apoyo político suficiente de algunos sectores.
5.2.5. Específicamente, sobre las amenazas y riesgos para la seguridad de la población firmante, mencionó la ausencia “de una presencia integral del Estado y los retrasos en la aplicación del acuerdo de paz” [250] que, en su criterio, “han permitido que grupos armados ilegales y grupos delictivos entren en las zonas y se apoderen de las economías ilícitas” [251]. Para el entonces Relator, esto ha traído como consecuencia “un aumento de la violencia” [252] a lo que se añade “la falta de acceso a servicios básicos (por ejemplo, salud y educación), la pobreza y la alta tasa de desempleo impiden que las comunidades se integren en la economía legal, lo que aumenta sus niveles de riesgo” [253].
5.2.6. Es de notar cómo esas preocupaciones persisten hoy tras cinco años de firmado el Acuerdo Final de Paz y se reflejan en la presentación efectuada por el actual representante especial del Secretario General y jefe de la Misión de Verificación de Naciones Unidas en Colombia, la cual tuvo lugar en sesión del Consejo de Seguridad de la ONU el 13 de julio de 2021[254]. Tras subrayar los avances efectuados por los órganos del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición[255] y destacar el compromiso de la población firmante en tránsito a la vida civil[256] sostuvo:
Sr. Presidente, distinguidos Miembros del Consejo,
Recientemente tuve la oportunidad de visitar Montes de María, una región históricamente afectada por olas recurrentes de violencia, donde me reuní con víctimas y lideresas sociales. Estas valientes mujeres relataron los esfuerzos de sus comunidades por avanzar en la construcción de paz y hablaron de su esperanza en el cumplimiento de la promesa de no repetición del Acuerdo. Me conmovieron especialmente sus testimonios sobre cómo los grupos armados ilegales tratan de silenciar sus voces, las voces de las comunidades, utilizando no solo la violencia física, sino también recurriendo a la violencia emocional, las amenazas y los ataques personales, que les impiden a ellas y a sus familias ejercer plenamente sus derechos y llevar adelante una vida plena y en paz.
Esto pone de manifiesto la importancia de las iniciativas conjuntas entre la sociedad civil y las entidades del Estado para proteger a líderes sociales y defensores y defensoras de derechos humanos, tales como el piloto del Programa Integral de Garantías para Mujeres Lideresas y Defensoras de Derechos Humanos, actualmente implementándose en Montes de María.
La violencia contra exmiembros de las FARC-EP, líderes sociales y comunidades persiste en los municipios de esta y otras regiones, incluido a lo largo de la costa del Pacífico, y en partes del sur y el noreste del país. Esto está principalmente relacionado con las acciones de los grupos armados ilegales y las organizaciones criminales que prosperan en zonas caracterizadas por una presencia limitada del Estado, la pobreza y las economías ilegales. La violencia continuada y la estigmatización contra excombatientes y miembros del partido Comunes es particularmente preocupante, especialmente en la antesala de las elecciones de 2022, cuando esperan participar activamente en el trabajo político a lo largo del país.
También lamento informarles que las autoridades confirmaron recientemente el asesinato de las cuatro personas reportadas como desaparecidas por la Unidad de Restitución de Tierras el pasado mes de mayo, en el departamento del Meta. Su desaparición había sido reportada en el más reciente informe del Secretario General. Condeno enérgicamente este vil acto que afecta a las víctimas y a las instituciones públicas, y confío en que los responsables sean llevados ante la justicia.
La persistencia de la violencia y la inseguridad pone de relieve la urgente necesidad de mejorar las medidas de prevención y protección, así como de adoptar medidas adicionales más sólidas para desmantelar las organizaciones ilegales, llevar a los autores ante la justicia y ampliar la presencia de las instituciones estatales, el acceso a los servicios públicos y a las oportunidades de desarrollo en las comunidades afectadas por el conflicto lo antes posible.
5.2.7. Lo expuesto coincide con los hallazgos realizados por la Misión de Verificación de Naciones Unidas en Colombia y consignados en el informe público presentado por el Secretario General de la ONU el 26 de marzo de 2021[257]:
La concentración de la violencia en algunas regiones es el resultado de una presencia limitada del Estado, elevados niveles de pobreza y la proliferación de grupos armados ilegales y organizaciones criminales que se enfrentan por las economías ilícitas. Desde la firma del Acuerdo Final, la violencia contra excombatientes, líderes sociales, defensores y defensoras de los derechos humanos y comunidades se ha concentrado principalmente en 25 municipios de los departamentos de Antioquia, Cauca, Caquetá, Guaviare, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo y Valle del Cauca.
Además, las condiciones de seguridad en zonas en que se habían registrado mejoras en los últimos años, como la frontera entre Caquetá, Guaviare y Meta y el sur del departamento de Bolívar, también se han deteriorado. Las tres cuartas partes de los asesinatos de excombatientes registrados por la Misión desde la firma del Acuerdo Final tuvieron lugar en zonas rurales, y algo más de la mitad tuvieron lugar en estos 25 municipios, que albergan 10 de los 24 antiguos espacios territoriales de capacitación y reincorporación, así como nuevas áreas de reincorporación.
La violencia contra las comunidades persiste en departamentos como Antioquia, Cauca, Chocó, Córdoba, Nariño, Norte de Santander y Valle del Cauca. La situación en la región del Pacífico es particularmente preocupante, ya que miles de civiles se ven atrapados en el fuego cruzado entre actores armados ilegales y entre ellos y la Fuerza Pública. Ello se traduce en desplazamientos y confinamientos masivos de civiles, que en enero y febrero afectaron a 13.422 personas (incluidos 5.574 niños y 3.819 niñas) en todo el país, y de manera desproporcionada a las comunidades indígenas, según la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas.
5.2.8. Datos similares se encuentran consignados en el informe presentado por el Secretario General de la ONU el 25 de junio de 2021 así[258]:
Las disputas entre actores armados ilegales por el control social y territorial, en especial en las zonas caracterizadas históricamente por una limitada presencia del Estado, por economías ilícitas y por elevados niveles de pobreza, continuaron afectando a comunidades, defensores y defensoras de los derechos humanos, líderes sociales y excombatientes. La violencia se sigue concentrando en 25 municipios de los departamentos de Antioquia, Cauca, Caquetá, Guaviare, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo y Valle del Cauca. 16. La violencia también se ha intensificado en antiguos bastiones de las FARC-EP, como la zona fronteriza de los departamentos de Caquetá, Guaviare y Meta. A finales de mayo, la Unidad de Restitución de Tierras reportó la desaparición de una misión de cuatro personas en el departamento de Meta (una empleada de la Unidad, dos mujeres víctimas y un conductor), que estaban realizando actividades relacionada s con la restitución a las víctimas de las tierras de las que fueron despojadas durante el conflicto. Se están llevando a cabo actividades de búsqueda.
La Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas registró el desplazamiento masivo forzado de más de 7.400 personas (el 33 % de las cuales pertenecen a comunidades indígenas) en siete departamentos, con lo que el total de personas desplazadas en lo que va de 2021 es de 29.000 (un incremento del 101 % en comparación con el mismo período del año pasado). La mayoría de los desplazamientos están relacionados con enfrentamientos entre actores armados ilegales y entre estos y la Fuerza Pública. Se reportaron además 25 confinamientos de comunidades, que afectaron a 27.000 personas, casi todas ellas indígenas y afrocolombianas. Los municipios más afectados se encuentran en los departamentos de Antioquia, Cauca, Chocó, Nariño y Valle de Cauca.
En el período sobre el que se informa, el ACNUDH documentó 9 asesinatos a gran escala, y se están verificando otros 10. Los departamentos con mayor número de casos registrados son Antioquia (2) y Huila (2).
5.2.9. Puntualmente, en relación con la seguridad y protección de excombatientes, precisó el informe:
En el período sobre el que se informa, la Misión verificó 16 asesinatos de excombatientes de las FARC-EP (15 hombres y 1 mujer), con lo que suman en total 278 (270 hombres y 8 mujeres) desde la firma del Acuerdo Final. La Misión ha verificado 63 intentos de homicidio (59 hombres y 4 mujeres) y 21 desapariciones (todos hombres) desde la firma del Acuerdo Final. También persisten los riesgos para los familiares de estas víctimas.
Desde la firma del Acuerdo Final, los asesinatos se han concentrado principalmente en los departamentos de Cauca (48), Nariño (33), Antioquia (29), Caquetá (26), Meta (23), Norte de Santander (22), Valle del Cauca (21), Putumayo (20), Chocó (15), Huila (8) y Guaviare (7). Los excombatientes y las excombatientes que participan en actividades de reincorporación, también como líderes de cooperativas y de proyectos productivos, y en la entrega de bienes de las antiguas FARC-EP siguen enfrentando riesgos, especialmente en las zonas caracterizadas por una limitada presencia del Estado y por la presencia de actores armados ilegales.
(…)
Arnoldo Medina, un excomandante de nivel medio de origen indígena que dirigía una cooperativa, fue asesinado en abril en una nueva área de reincorporación en el Cauca. Seis miembros de la misma cooperativa y sus familias han huido del área debido a las amenazas. La Misión está trabajando con la Policía para que, al desarrollar su plan de seguridad rural, se tengan en cuenta los riesgos para la seguridad y las necesidades específicas de los excombatientes que residen fuera de los antiguos espacios territoriales de capacitación y reincorporación.
5.2.10. Es de resaltar que en un informe más reciente presentado por esta Misión se actualizan estas cifras estableciendo que [c]inco años después de la firma del Acuerdo Final, la violencia contra excombatientes sigue siendo la principal amenaza para su transición a la vida civil. Hasta la fecha han sido asesinados 303 excombatientes, incluidas 10 mujeres. Además, 79 excombatientes (incluidas 4 mujeres) han sido víctimas de intentos de homicidio y 25 han sido reportados como desaparecidos (todos ellos hombres). En el periodo sobre el cual se informa fuero asesinados fueron asesinados 10 excombatientes incluida una mujer, María Muñoz, excombatiente indígena del Cauca y viuda de Yorbis Carabalí, excombatiente afrocolombiano asesinado en junio [de 2021]”[259].
5.2.11. Cabe en este lugar también citar en extenso las palabras pronunciadas por el Presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) el 19 de abril de 2021 quien, hablando en nombre del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR), conformado por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas y la JEP –de la que también hace parte la Unidad de Investigación y Acusación–[260] le solicitó al Defensor del Pueblo, formal y públicamente, que “evaluara con urgencia y profundidad la situación de los defensores de derechos humanos y ex integrantes de las desmovilizadas FARC-EP, cuya vida e integridad está en altísimo riesgo por cuenta de las amenazas, homicidios, desapariciones, secuestros, desplazamientos y otros ataques perpetrados contra ellos”[261].
Las tres entidades del Sistema Integral presentan conjuntamente la petición porque los atentados contra quienes participan activamente en el proceso de paz anulan el presupuesto indispensable para su cabal desarrollo: la confianza. Cuando los violentos silencian a los defensores de derechos humanos y exintegrantes de las FARC-EP, no solo los lastiman a ellos y a sus familias. Privan, también, a la sociedad de un irremplazable fragmento de verdad y una fuente de reparación. Con la muerte de la persona, se extingue, asimismo, el mundo como ésta lo percibía. Su consciencia, conocimiento y proyectos quedan atrapados en el cuerpo sin vida, y son sepultados con él. Toda contribución actual o posible a la verdad y a la reconciliación es personalísima e irremplazable. Es, por esa razón, que la muerte es doblemente terrible.
El atentado contra defensores y excombatientes afecta a la totalidad de comparecientes, incluso a aquellos que no han sufrido ataques o amenazas directamente, dado que la confianza es individual y colectiva. Los sujetos memoriosos, existencial y éticamente transformados que se proponen cumplir con sus obligaciones, como sujetos renovados que son o aspiran a ser, dispuestos a revelar verdad exhaustiva y ofrecer reparación y no repetición, son intimidados por la muerte de sus compañeros. Así se pone en marcha una ominosa maquinaria que desalienta las contribuciones a la verdad.
La violencia aterroriza. Este es el mensaje paralizante que se quiere enviar con cada asesinato. Por eso el sistema exige una acción eficaz e inmediata del Estado, no retórica, para poner término a este designio letal. Sin medidas de seguridad suficientes que ofrezcan tranquilidad y sosiego a quienes se juegan la vida por corregir las injusticias del pasado y escribir un nuevo capítulo de la historia nacional y de la suya propia, es obvio que las instituciones que emanaron del Acuerdo Final no pueden operar. La violencia contra defensores de derechos humanos y ex integrantes de las FARC-EP constituye una barrera de acceso a la justicia transicional.
Puede convertirse en muro infranqueable a las aspiraciones de víctimas y comparecientes enderezadas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición. Sin personas que apoyen activa y abiertamente la transición, básicamente porque tienen miedo de ingresar al Sistema Integral, este queda desprovisto de contenido y arriesga transformarse en una institución de papel. Con fundamento en esta latente posibilidad de parálisis y fracaso, es que la Comisión, la Unidad y la Jurisdicción concurren en la presente solicitud.
5.2.12. En suma, el presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz a nombre de todas las autoridades que componen el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantía de no Repetición expresó su profunda preocupación por los asesinatos ocurridos y la amenaza que se cierne tanto en relación con la población firmante del Acuerdo Final de Paz, como sobre otros comparecientes a la JEP. En ese orden, indicó que la muerte de cada excombatiente no solo implica una pérdida irremplazable para la sociedad y sus familias, sino que priva al país y a las víctimas de “i) escuchar el relato de los hechos victimizantes que conozca, ii) participar en su versión voluntaria a través de sus apoderados de acuerdo a las reglas establecidas en cada macrocaso, iii) conocer dónde se encuentran los restos de sus seres queridos, iv) participar en su audiencia de reconocimiento de verdad y de responsabilidad, v) conocer la ubicación de minas antipersonales para garantizar su derecho a la no repetición y vi) obtener su participación en trabajos, obras y actividades desarrollados, en caso que se le aplique una sanción propia”.
5.2.13. Esta Corte también ha tenido la oportunidad de expresarse sobre el tema y ha destacado cómo luego de la firma de acuerdos de paz suele exacerbarse la violencia. En criterio de la Corporación, se trata de un patrón que, por lo general, se presenta en sociedades que, como la colombiana, le apuestan a salir de una situación de conflicto armado interno y transitar hacia la paz.
5.2.14. Justamente, al revisar la constitucionalidad del Decreto Ley 898 de 2017, por medio del cual se creó al interior de la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Especial de Investigación, la Corporación advirtió sobre los “vacíos de poder” y el incremento de la criminalidad que podría venir en el “escenario de posconflicto”[262]. En aquella ocasión, la Corte reconoció que una de las enseñanzas de las experiencias comparadas[263] es que, si es cierto que “los acuerdos de paz conducen a la desmovilización y al desarme de los grupos al margen de la ley, no lo es menos que “los espacios geográficos que controlaban son rápidamente copados por otras formas de criminalidad” [264]. Sobre este extremo, sostuvo:
Como se ha señalado, el vacío del poder que supuso la desmovilización del grupo guerrillero más poderoso en los territorios y la ineficacia del Estado para llegar integralmente a dichas zonas, abrió las puertas a nuevos actores violentos. En la actualidad coexisten grupos denominados como pos-paramilitarismo, bandas criminales, grupos al servicio del narcotráfico, otras formas de delincuencia organizada, disidencias de las FARC-EP, y los tradicionales grupos guerrilleros (ELN y EPL) que luchan por controlar los territorios y ponerlos al servicio de sus actividades ilegales. Sobre la diversificación de los actores involucrados y sus múltiples intereses, parece haber un consenso:
‘Organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil y el Estado colombiano coinciden en señalar que existe un grave problema de violencia contra las personas que defienden derechos humanos y aquellas con liderazgo social, comunal y comunitario, el cual se ha visto incrementado a partir de la firma e implementación del Acuerdo de Paz. Asimismo, han identificado diversos factores como causas del riesgo que enfrentan las personas defensoras de derechos humanos en Colombia. Dentro de estos factores se destacan: la intensificación de la pugna por el dominio y control de distintas economías criminales (entre estas, la minería ilegal); la lenta estabilización de los territorios en los que ejercía su influencia la guerrilla de las FARC y la recomposición de los dominios armados en territorios anteriormente ocupados por las FARC; la expansión sin precedentes de los cultivos ilícitos, con todas sus consecuencias colaterales; la persistente actividad de grupos armados ilegales de distinta naturaleza (disidencias de las FARC, ELN, EPL, grupos armados al servicio del narcotráfico, entre otros); y la diversificación de los intereses de la criminalidad organizada”[265].
5.2.15. En la referida oportunidad, la Corte hizo mención de lo señalado por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en Colombia (Informe 2015), en los siguientes términos –negritas en el texto citado[266].
Conforme a la experiencia internacional, es posible prever que el fin de las hostilidades y la desmovilización de la guerrilla podría generar vacíos de poder y disputas por controlar las rentas ilícitas (ganancias derivadas del narcotráfico, extorsión, trata de personas, prostitución, minería, captura de recursos estatales, entre otras). Diversos intereses locales y grupos que se oponen a los cambios que promueve el proceso de paz ya están empleando la violencia y la intimidación para proteger sus intereses, sin una respuesta estatal suficientemente efectiva”
(…)
Como la Oficina viene observando, esa violencia se emplea contra la población, funcionarios públicos y líderes sociales que defienden derechos o se oponen a los intereses ilegales. Podrían ser vulnerables también las personas que participan en la implementación de los acuerdos de paz, incluso desmovilizados que contribuyan a la verdad, la justicia y la no-repetición. Los riesgos para las personas desmovilizadas son ya conocidos en la historia de Colombia, a partir de procesos previos de desmovilización en Colombia, incluyendo los del M-19 y de grupos paramilitares.
5.2.16. Lo anterior se ve reflejado, claramente, en las distintas respuestas e intervenciones presentadas con ocasión de lo ordenado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en el auto 132 de 23 de marzo de 2021; en los informes presentados por la Misión de Verificación de Naciones Unidas, así como en el informe presentado por la Procuraduría Delegada para el Seguimiento del Acuerdo de Paz ante el Congreso de la República, entre otros muchos documentos que han dado cuenta detallada de la situación.
5.2.17. En varios de los escritos quedó documentado que aun cuando desde la firma del Acuerdo Final de Paz “más de 13.000 excombatientes dejaron las armas y el 94.1 % han cumplido de manera satisfactoria con el Acuerdo, se han cometido los asesinatos contra la población excombatiente signataria del Acuerdo Final de Paz no cesan[267].
5.2.18. En su intervención ante la Corte Constitucional en el marco del control de constitucionalidad del Decreto Ley 898 de 2017[268], la Fiscalía General de la Nación mencionó entre las principales amenazas contra la implementación del Acuerdo Final de Paz las siguientes:
(i) las disidencias de las FARC-EP que hacen presencia en los Departamentos de Vaupés, Guaviare, Meta, Cundinamarca y Tolima; (ii) la guerrilla del ELN, con creciente presencia en sus frentes de guerra en 16 Departamentos; (iii) el Clan del Golfo que opera en 17 Departamentos; (iv) la banda de Los Puntilleros que opera en Vichada y Meta; (v) la de Los Pelusos en Norte de Santander; (vi) los antiguos postulados de Justicia y Paz que empiezan a retornar a sus territorios; y (vii) algunos sectores de milicianos de las FARC-EP. Adicionalmente, algunas organizaciones criminales vienen ocupando áreas de influencia de los frentes desmovilizados de las FARC-EP, “en consecuencia, ha aumentado la criminalidad en los 165 municipios en que tenía presencia el grupo guerrillero”.
5.2.19. De igual forma, el Gobierno nacional destacó, en su respuesta al auto 132 de 2021[269], las amenazas que se ciernen frente a la población firmante del Acuerdo Final de Paz y el nivel de riesgo que recae sobre estas personas. Así, recordó que la existencia de rentas ilícitas vinculadas al narcotráfico, tanto como la extracción ilícita de minerales y también la acción de grupos que se han puesto por meta preservar el control de estas actividades –los denominados Grupos Armados Organizados– se han convertido en el principal “obstáculo para consolidar condiciones de seguridad y convivencia en algunos territorios”[270].
5.2.20. De otra parte, en su intervención las personas delegadas del componente FARC –hoy Comunes– ante la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación (CSIVI) trajeron a colación que, pese a todas las previsiones existentes en el Acuerdo Final de Paz, incorporadas en el ordenamiento jurídico, en la práctica persistía la estigmatización, la inseguridad jurídica, la instrumentalización política y la continuidad de la violencia política, tanto como la ausencia de garantías para la vida de las personas que en otro momento estuvieron alzadas en armas. Resaltaron que esta circunstancia ha “tenido un impacto social abrumador que ha segado de manera sistemática la vida de líderes/lideresas sociales y exintegrantes de las FARC-EP”[271].
5.2.21. A su turno, la Unidad de Investigación y Acusación de la Jurisdicción Especial para la Paz, en el informe: “Silenciando la verdad. Un diagnóstico de los patrones de violencia letal que afectan a los excombatientes de las FARC-EP en Colombia (2017 - 2020)”[272], puso de presente que:
[…] en caso de que la situación permanezca igual, y se replique la tendencia en el número de asesinatos a excombatientes, es posible que en los ocho años posteriores a la firma del Acuerdo de Paz del Teatro Colón, lleguen a presentarse alrededor de 1.600 casos de homicidios a desmovilizados de las FARC-EP, lo que equivaldría a decir que se pronostica un nivel de afectaciones letales del 12% del total de la población que firmó el Acuerdo de Paz y que inició un proceso de dejación de armas y reincorporación a la vida civil.
5.2.22. Además, el Sistema de Monitoreo de Riesgo de la Unidad de Investigación y Acusación (UIA) emitió una alerta sobre 10 municipios (Tumaco, Puerto Asís, San Vicente del Caguán, Caloto, Cali, Tibú, San José del Guaviare, Santander de Quilichao, Corinto y Miranda) cuya situación es crítica frente a la seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz, sus familias y las personas integrantes del nuevo partido político Comunes.
5.2.23. En relación con la protección y seguridad de estas personas, el informe elaborado por el representante del Secretario General de la ONU el 26 de marzo de 2021, en el marco de la misión de verificación sobre la implementación del Acuerdo Final de Paz en Colombia, también dejó claro que, durante el periodo que comprende el informe[273], “fueron asesinados 14 (13 hombres y 1 mujer), con lo que desde la firma del Acuerdo Final suman ya 262 excombatientes asesinados (incluidas 7 mujeres), así como 59 intentos de homicidio (56 hombres y 3 mujeres) y 21 desapariciones (todas de hombres)”[274].
5.2.24. A lo expuesto añadió, que la población firmante del Acuerdo Final de Paz continúa obligada a realizar traslados por motivos de seguridad. En ese sentido, informó que tres “de los excombatientes asesinados recientemente se habían visto obligados a abandonar los lugares en los que estaban llevando a cabo su proceso de reincorporación debido a las amenazas, y uno de ellos fue asesinado tras abandonar el Cauca después de dos intentos de asesinato y el asesinato de dos de sus hermanos”[275]. De igual forma, hizo notar que en “Antioquia, decenas de excombatientes huyeron recientemente de los municipios de El Bagre e Ituango por motivos de seguridad”[276].
5.2.25. Aun cuando reconoció que las autoridades nacionales continúan prestando apoyo en algunos de estos casos y han facilitado que las personas puedan salir de las zonas de peligro, también advirtió que “la hoja de ruta de evacuación anunciada [en el año 2020] por el consejero Presidencial para la Estabilización y la Consolidación aún no se ha implementado”[277]. Agregó, que las amenazas se han extendido a las familias de la población signataria del Acuerdo Final de Paz y afectan, particularmente, a sus parejas e hijos.
5.2.26. A propósito de lo expuesto no puede perderse de vista que, según lo establecido por el Comité Internacional de la Cruz Roja[278], en Colombia se presentan enfrentamientos continuados con i) el Ejército de Liberación Nacional (ELN); ii) el Ejército Popular de Liberación (EPL); iii) las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) y iv) las organizaciones residuales o emergentes que se reivindican como FARC-EP, no acogidas o que abandonaron el Acuerdo Final de Paz. Así mismo, en los territorios operan de manera creciente v) Grupos Armados Organizados y paramilitares.
5.2.27. Como lo advirtió la representación de las personas delegadas del componente FARC –hoy Comunes– ante la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación (CSIVI) en su intervención ante la Corte Constitucional, pese a ser organizaciones distintas que no exhiben ningún grado de coordinación, ni unidad de mando, “su accionar violento en las regiones tiene efectos similares en los proyectos productivos de excombatientes”. Estos grupos son “responsables por hechos de zozobra, reclutamiento, homicidios, desplazamientos y despojos en las regiones”[279].
5.2.28. En criterio de esta representación estos grupos han construido un entorno de violencia orientado a retomar, afianzar o expandir su control territorial, a partir de la recuperación de espacios, bienes y redes logísticas dejadas por las FARC-EP tras la firma del Acuerdo”[280]. Desde la perspectiva señalada, resaltó que el contexto de violencia se ve agravado por las siguientes circunstancias:
i) “Entre grupos armados existen disputas militares y rencillas políticas que inciden en confrontaciones en las que la población firmante, puntos de agrupación colectivos (Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación –ETCR– y Nuevas Áreas de Reincorporación –NAR–) y bienes de proyectos productivos quedan en medio del fuego cruzado”.
ii) “Las personas que se atreven a denunciar ante la Fiscalía o entidades como la Procuraduría, Defensoría o Personería que buscan mediación o son obligadas a “hablar” con uno de los grupos, suelen ser vistas, de inmediato, como colaboradoras del contrario”.
iii) “Los logros y proyectos productivos asociados al proceso de reincorporación del Acuerdo Final o derivados de los esfuerzos individuales y colectivos de excombatientes son asumidos por las denominadas ‘disidencias’ como bienes que les ‘pertenecen’ y deben ser ‘recuperados’. Parten de la hipótesis según la cual fue gracias a la lucha armada que la población en reincorporación consiguió los recursos económicos para la consecución de sus proyectos productivos, por lo que la relación con el conflicto conlleva a que deban ser ‘devueltos’”.
5.2.29. Por su parte, la Alcaldía de Cumbal (Nariño) en respuesta al auto 132 de 2021 indicó que en el Resguardo de Mayasquer, en el que se encuentra ubicada la Nueva Área de Reincorporación (NAR) de Tallambí –de la que forman parte varios de los demandantes en los expedientes de la referencia–, se encuentran asentadas alrededor de 126 personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación y sus familias[281].
5.2.30. Señaló, asimismo, que las veredas de San Martín y Miraflores del Resguardo Indígena del Gran Cumbal y el Resguardo Indígena Mayasquer “han sido objeto de acciones bélicas, asesinatos selectivos, presencia de Minas Antipersonal (MAP) y Municiones Sin Explotar (MUSE), así como amenazas y retaliaciones a líderes comunitarios, docentes y autoridades indígenas”[282].
5.2.31. Adicionalmente, aseguró que, con posterioridad a la firma del Acuerdo Final de Paz, se presentaron enfrentamientos armados entre las disidencias de dicha organización y el ELN por el control del territorio fronterizo del Resguardo Indígena Mayasquer. Esta situación ocasionó un nuevo desplazamiento masivo en el que muchas familias buscaron refugio cruzando la frontera hacia el Ecuador. Informó que, hasta el 30 de junio de 2020, el municipio de Cumbal ha registrado 1.345 víctimas (algunas que han sufrido varios de los hechos delictivos) ubicadas en el territorio del municipio.
5.2.32. Por último, relató que en julio de 2020 un excombatiente fue asesinado mientras realizaba actividades de porcicultura en la vereda de Tallambí del Resguardo Mayasquer y el 23 de abril de 2021 un auxiliar que presentaba guardia en la estación de policía de Cumbal fue atacado por un francotirador y actualmente se encuentra con muerte cerebral. De manera que la situación de seguridad en el municipio de Cumbal es realmente precaria.
5.2.33. De otra parte, es importante destacar, que entre los documentos anexados como prueba a los expedientes de la referencia por el Municipio de San José del Guaviare se allegó el Plan integral de prevención, protección y garantías de no repetición del municipio para el año 2020, en el que se hace referencia a la “creciente presencia de grupos armados al margen de la ley que han sembrado terror en la población”[283]. En el documento se resalta el hecho de que entre los grupos armados con mayor incidencia en el territorio se encuentran las disidencias de las FARC-EP.
5.2.34. En el escrito quedó consignado que a este grupo se le atribuye la práctica del “reclutamiento de menores, desplazamiento forzado de la población, desaparición forzada, restricción de la movilidad, han afectado comunidades indígenas y comunidad en general”[284]. Allí se indicó, que esa organización “ha incrementado los controles a la movilidad de los pobladores, la extorsión a ganaderos y comerciantes y la imposición de normas de conducta y de forma organizativa” [285] en las zonas rurales. En el documento también se relacionó la existencia de “diferentes expresiones de crimen organizado como las autodenominadas “Autodefensas Gaitanistas de Colombia” [286] (AGC) o ‘Clan del Golfo’, (Bloque Meta y Libertadores del Vichada), GAOS y otras de delincuencia común que se limitan a ámbitos locales” [287].
5.2.35. Igualmente se hizo referencia a la proliferación de cultivos ilícitos como un factor determinante en la generación de violencia y persecución a la población en general. Se subrayó que nuevos actores armados surgieron junto a los anteriores, disputándose el mando de la zona, así como las rutas del narcotráfico que conectan al país con Brasil y Venezuela.
5.2.36. A propósito de lo expuesto cabe traer a colación que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha reiterado su preocupación por la situación de violencia registrada durante el 2020 contra quienes defienden derechos humanos en Colombia[288]. Dicha autoridad llamó la atención acerca de que entre las personas asesinadas se encontrarían firmantes del Acuerdo de Paz, personas que contaban con medidas de protección por parte de la UNP y beneficiarias de medidas cautelares por parte de la CIDH. Igualmente, ha señalado que en el contexto actual de implementación del Acuerdo de Paz resulta de vital importancia la presencia del Estado en los territorios, especialmente en aquellas zonas más afectadas por el conflicto armado y dejadas por las FARC-EP cuya necesidad de fortalecimiento institucional es mayor.
5.2.37. Lo dicho hasta este lugar permite concluir que, en general, existe concordancia sobre el contexto a partir del cual puede sostenerse, sin lugar a duda, que la situación de riesgo y amenaza a los que se encuentra expuesta la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida política, social y/o económica, sus familias y las personas integrantes del nuevo partido político Comunes no es solo extraordinaria, sino altamente preocupante[289]. Resulta claro, asimismo, que esta situación afecta a las personas individualmente consideradas, pero también a sus familias y a las comunidades y colectivos en los que se desarrolla su cotidianeidad. Incide, igualmente, sobre su participación en la vida democrática y en la posibilidad de consolidar territorios de paz. También se proyecta “en lo económico, simbólico, mediático, comunitario, social, político y ambiental”[290].
5.2.38. En suma, la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil enfrenta graves riesgos que no solo se proyectan negativamente sobre sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz, sino repercuten de modo profundo en “los procesos políticos, sociales, económicos y culturales que permitirían el éxito del proceso de reincorporación y, con este, del Acuerdo Final de Paz”[291].
5.2.39. A lo anterior se agrega lo que con claridad expresó la Sección de Primera Instancia para casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR) cuando sostuvo que los objetivos del Sistema Integral, en particular, el componente de verdad se ve gravemente amenazado con la muerte de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación. Ello no solo afecta el esclarecimiento de la verdad, sino impide honrar los derechos de las víctimas que ocupan el eje central del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantía de No Repetición.
6. El ámbito de protección de las personas que ven afectada su seguridad, producto de sus labores profesionales, políticas o sociales y/o por su condición de población en proceso de reincorporación a la vida civil
6.1. Pronunciamientos de la Corte Constitucional
6.1.1. Esta Corte Constitucional se ha pronunciado, de manera reiterada, sobre el ámbito de protección de las personas que enfrentan amenazas a su seguridad por cuenta de su actividad laboral, profesional, política o social y/o por su condición de población en proceso de reincorporación a la vida civil. Como quedó visto líneas atrás, la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y las personas integrantes del nuevo partido político Comunes enfrentan un riesgo extraordinario y preocupante.
6.1.2. Justamente, la sentencia T-719 de 2003[292] se instituye como el pronunciamiento fundacional de la Corte Constitucional en la materia. En aquella ocasión, le correspondió a la Corporación resolver la acción de tutela instaurada por la compañera de una persona en proceso de reincorporación a la vida civil, quien no recibió protección oportuna, pese a existir amenazas conocidas en su contra. A partir de este fallo, se ha reiterado que con relación a personas amenazadas por causa de la actividad que realizan o la condición que tienen –caso de las personas que se encuentran en tránsito a la vida civil– las autoridades deben cumplir con las siguientes obligaciones[293]:
i) Identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, familia o grupo de personas, así como advertir de modo oportuno y claro sobre su existencia a los afectados.
ii) Valorar, con base en un estudio cuidadoso cada situación individual, la existencia, las características y el origen o fuente del riesgo que se ha identificado.
iii) Definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice.
iv) Asignar tales medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz.
v) Evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución.
vi) Dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus efectos; y, finalmente,
vii) la prohibición de adoptar decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas
6.1.3. Como lo señaló la Corte en la sentencia T-469 de 2020[294], estos deberes “conforman el núcleo del derecho a la seguridad personal y el sustento en torno al cual debe cimentarse el aparato institucional dispuesto para garantizar este derecho”. No obstante, las decisiones de los casos concretos en la materia han permitido a la jurisprudencia constitucional en sede de acción de tutela corregir algunas prácticas no previstas en la legislación, particularmente, en relación con tres aspectos principales: i) el concepto de riesgo o amenaza extraordinaria; ii) la responsabilidad central que le asiste a la Unidad Nacional de Protección (UNP) dentro de la ruta ordinaria de protección y iii) los principales remedios empleados por el juez de tutela.
6.2. El concepto del riesgo y amenaza extraordinaria
6.2.1. A partir de los pronunciamientos efectuados en la sentencia T-719 de 2003[295] la Corte dejó sentado que las personas que enfrentan riesgos de alta intensidad en materia de seguridad gozan de una protección reforzada. A propósito de este tema, la Corte se cuestionó acerca del tipo de riesgos cubiertos por el derecho a la seguridad personal y en qué se diferenciaban de aquellos que entran en el ámbito de protección de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal. Con el fin de responder el interrogante, la Corte distinguió entre cuatro niveles de riesgo a) mínimo, b) ordinario, c) extraordinario y d) extremo. Precisó que únicamente en relación con el riesgo extraordinario y extremo existía para las autoridades la obligación de ofrecer atención y protección reforzada.
6.2.2. La Corte caracterizó el riesgo extraordinario, como aquel en el que convergen los siguientes rasgos distintivos: a) “ser específico e individualizable, esto es, no debe tratarse de un riesgo genérico”; b) “ser concreto, vale decir estar sustentado en acciones o hechos particulares y manifiestos”; c) “ser presente, no remoto o eventual”; d) “ser importante, esto es, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor”; e) “ser un riesgo serio, de materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable”; f) “ser un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso”; g) “ser un riesgo excepcional, en la medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los individuos” y h) ser desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.
6.2.3. Según la jurisprudencia constitucional, ante la confluencia de varias de las características mencionadas, las autoridades deben calificar el riesgo como uno que la persona que lo enfrenta no está obligada a soportar, pues supera los niveles característicos de los riesgos ordinarios. Así, entre más características de las mencionadas concurran, mayor debe ser el grado de protección que se dispense a la persona que enfrenta el riesgo. Ahora, si se comprueba que confluyen todas las características mencionadas, entonces la persona enfrenta un riesgo extremo[296].
6.2.4. Con todo, la jurisprudencia constitucional también ha resaltado que al definir y asignar medidas de seguridad las autoridades deben aportar una justificación razonable, sustentada en estudios técnicos “individualizados del nivel de riesgo de la persona que solicita la protección”[297]. Estos estudios únicamente pueden dejarse de lado, cuando existen conceptos especializados sólidos que lo justifiquen. Lo anterior, porque solo de esa manera se garantiza “el derecho fundamental al debido proceso”, así como se da cumplimiento a “los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección personal”[298].
6.2.5. El deber de motivación cumple, por tanto, con dos propósitos relevantes desde el punto de vista constitucional. Por un lado, busca prevenir “posibles arbitrariedades o abusos de autoridad de la entidad que los profiere, en tanto le impone la obligación de resolver situaciones jurídicas con base en argumentos racionales y razonables”[299]. Por el otro, “asegura que cuando está en discusión la disposición de un derecho, el afectado cuente con todas las condiciones sustanciales y procesales para la defensa de sus intereses, en el evento que requiera controvertir la decisión”[300].
6.2.6. La necesidad de ofrecer una justificación al momento de asignar o retirar la protección se relaciona estrechamente con otro principio cardinal a la hora de calificar el riesgo, esto es, la carga de la prueba y la presunción de riesgo. Si bien es cierto en la sentencia T-719 de 2003[301] quedó dicho que la persona destinataria de la protección debía probar sumariamente i) el alcance del riesgo que da lugar a pedir la protección y ii) la circunstancia de vulnerabilidad o de especial exposición al riesgo, esta regla ha sido flexibilizada a favor de la persona solicitante por la jurisprudencia constitucional[302].
6.3. Presunción del riesgo e inversión de la carga de la prueba
6.3.1. A propósito de lo expresado, ha dicho la Corte que, cuando existe “un contexto generalizado de violencia que supone riesgos extraordinarios y desproporcionados para determinados grupos poblacionales”, esta situación debe dar lugar a “la presunción del riesgo para enfrentar efectivamente dichos escenarios de violación extendida de derechos”[303]. Además, ha enfatizado que en los casos de personas especialmente vulnerables, quienes no cuentan con la forma o las oportunidades “para allegar medios de prueba adicionales sobre las amenazas que enfrentan, más allá de sus propios relatos”[304], se invierte la carga de la prueba “sobre la Unidad Nacional de Protección, a quien corresponde confirmar o desvirtuar el nivel de amenaza”[305].
6.3.2. En el caso de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación civil, sus familias y las personas que integran el recién creado partido Comunes, es claro que se les aplica esta presunción que, de manera automática, invierte la carga de la prueba y la atribuye a las autoridades encargadas de proporcionar la protección o de tomar medidas en relación con esa situación. Como se vio, esta presunción de riesgo no solo fue prevista por el Acuerdo Final de Paz, sino que ha sido incorporada por las normas que, con carácter vinculante, han desarrollado sus contenidos.
6.4. Necesidad de aplicar el principio de coordinación y análisis detallado del contexto
6.4.1. La Corte Constitucional también ha considerado relevante insistir en que las autoridades responsables de la protección –vb.gr. la Unidad Nacional de Protección y la Policía Nacional– “no pueden actuar desarticuladamente cuando se trata de asuntos relativos a la prestación del servicio de protección de los ciudadanos”[306]. La Corporación ha destacado que, en atención al principio de coordinación que guía la prestación del servicio de seguridad personal[307], esta autoridad debe actuar de manera preventiva, ordenada, sistemática, coherente, eficiente y armónica con la Policía Nacional, pues solo así estará en condición de prevenir amenazas y proteger los derechos fundamentales a la vida, la libertad, y la seguridad personal de la población destinataria de las medidas[308].
6.4.2. Otro aspecto importante que ha resaltado la Corte Constitucional tiene que ver con la necesidad de apreciar las situaciones de riesgo y, en ese sentido, el deber de las autoridades competentes de “valorar rigurosamente el contexto y las condiciones particulares de amenaza en que se encuentra una persona, llegando incluso, en casos excepcionales, a ordenar directamente las medidas de seguridad”[309].
7. Sobre la medición de los resultados efectivos del Acuerdo Final de Paz sin perder de vista el proceso de reincorporación política, social y/o económica de la población firmante y su incidencia en la debida y oportuna protección de sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad bajo la óptica de un concepto de seguridad humana
7.1. El concepto de seguridad es históricamente variable
7.1.1. La Corte Constitucional ha reiterado que el concepto de seguridad “es históricamente variable”, así que su sentido y alcance debe determinarse de conformidad con el contexto social, económico y político en el cual cobre aplicación[310].
7.1.2. Desde el punto de vista sistemático y teleológico, la seguridad es un fin rector del Estado[311], que inspira la tarea de las autoridades y se manifiesta de varias formas: i) como un valor; ii) como un derecho colectivo y iii) como un derecho individual derivado de la necesidad de adoptar las medidas indispensables para prevenir que las personas queden expuestas a riesgos que no están llamadas a soportar[312].
7.1.3. Esta Corporación ha resaltado que la seguridad es un valor y se cuenta entre los elementos cardinales del orden público. Constituye, además, el presupuesto para garantizar la protección de los derechos fundamentales y el ejercicio de las libertades.
7.1.4. La salvaguardia de la seguridad general quedó contemplada en el artículo 2º de la Carta Política, de acuerdo con el cual las autoridades estatales fueron instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades[313]. En suma, el “Estado tiene la obligación de adoptar las medidas necesarias para proteger a aquellos individuos que se encuentran sometidos a un nivel de amenaza ordinaria y extrema”[314].
7.1.5. La seguridad es, asimismo, un derecho colectivo, puesto que “cobija a todos los miembros de la sociedad cuando se encuentren ante circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad pública, la moralidad administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art. 88, C.P.)”[315]. Como lo ha recordado la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “la seguridad pública es uno de los elementos que tradicionalmente se identifican como constitutivo del orden público y como uno de los objetos a proteger por parte del poder de policía”[316].
7.1.6. Doctrinalmente se entiende como “ausencia de riesgos de accidentes, como prevención de accidentes de diverso tipo o flagelos humanos y naturales, vb.gr, incendios, inundaciones, accidentes de tránsito, etc., lo mismo que como la prevención de atentados contra la seguridad del Estado. Por lo anotado y, por la expresa inclusión en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, es claro que la seguridad pública es un derecho colectivo y como tal comporta el interés de las personas residentes en Colombia porque se remuevan todas las circunstancias que amenacen o vulneren este derecho”[317].
7.1.7. Ahora, la seguridad es también un derecho fundamental, pues a pesar de no estar previsto en la Constitución Política como tal, se relaciona intrínsecamente con la dignidad humana y con los derechos a la vida y a la integridad personal[318]. Así las cosas, implica que todas las personas deben recibir una protección adecuada por parte de las autoridades ante riesgos, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad[319].
7.1.8. En el sentido indicado, el derecho a la seguridad “constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades básicas asignadas a las autoridades por el Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad”[320].
7.1.9. Como se señaló en precedencia, lo convenido en el Acuerdo Final de Paz en favor de las garantías de seguridad para sus signatarias y signatarios en proceso de reincorporación no solo fue desarrollado por normas constitucionales, legales, con fuerza de ley y reglamentarias, sino que responde a los compromisos del Estado con los pactos internacionales aprobados por Colombia, entre los que se encuentra el Protocolo II de los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional.
7.1.10. El artículo 4º del referido instrumento dispuso que las personas que hayan “dejado de participar en las hostilidades estén o no privadas de libertad, tienen derecho a que se respete su persona, su honor, sus convicciones y sus prácticas religiosas. Serán tratadas con humanidad en toda circunstancia, sin ninguna distinción de carácter desfavorable”.
7.1.11. Esta Corte ha subrayado de manera reiterada la necesidad de garantizar la seguridad de las personas desmovilizadas, quienes se encuentran protegidas por el Derecho Internacional Humanitario, dados los riesgos a que se ve expuesta su vida, tanto como su integridad física y mental[321]. En ese contexto, las personas en proceso de reincorporación merecen una especial protección estatal, por el nivel de riesgo que enfrentan debido a su decisión de deponer las armas y transitar a la vida civil[322].
7.1.12. Ahora bien, considera la Corte importante destacar que la noción de seguridad combina como mínimo dos aproximaciones. Una centrada en el individuo y reactiva y otra holística que marca el acento en la importancia de la prevención y en la seguridad de la colectividad. Por supuesto, toda persona merece una protección tal que su integridad se salvaguarde, sobre todo cuando hay una amenaza que recae sobre ella. No obstante, una aproximación meramente reactiva no ayuda a evitar las causas que generaron la inseguridad en un primer lugar.
7.1.13. A continuación, la Sala mostrará, brevemente, cómo el concepto de seguridad es, en efecto, “históricamente variable” [323] y cómo sus alcances suelen determinarse de conformidad con el contexto social, económico y político en el cual cobre aplicación[324]. En ese sentido, el Acuerdo Final de Paz incluyó también un componente de seguridad amplio, vinculante y preventivo. Esto es, un componente que exige ofrecer unas condiciones mínimas y dignas en el entorno de la población firmante que le permita generar lazos con la comunidad. Esta aproximación es el fruto de una evolución estrechamente relacionada con la manera como se ha transformado gradualmente también el concepto de reincorporación, a lo que se hará una breve referencia enseguida.
7.2. Evolución en las aproximaciones a la reincorporación
7.2.1. La Corte no ha sido ajena a este tema. En la sentencia C-554 de 2017[325] se pronunció sobre la diferencia entre reintegración y reincorporación. A propósito de este aspecto y siguiendo los pasos que avanzó el Documento CONPES 3931 de 2018, es cierto que los enfoques de reincorporación vinculados a los procesos de paz de las últimas décadas se han transformado de manera gradual.
7.2.2. A principios de la década de los 90 se centraron en la participación en la vida política y sus metas fueron fijadas a muy corto plazo. Estos procesos marcaron mayor énfasis en los colectivos políticos que en el acompañamiento individual[326]. Hacia el año 2006 hubo un cambio significativo, pues con el Documento CONPES 3554 se le confirió gran importancia al concepto de reintegración, que buscaba enfatizar el paso de las personas desmovilizadas a la vida civil. En el año 2011 se creó la Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR) que construyó el actual modelo de reintegración.
7.2.3. En el mencionado Documento se definió una ruta que está compuesta por varias dimensiones, entre ellas: (i) educación, (ii) salud, (iii) personal, (iv) ciudadana, (v) productiva, (vi) seguridad, (vii) hábitat y (viii) familiar. En 2016 se concretó el Acuerdo Final, compuesto por seis puntos centrales: (i) reforma rural integral; (ii) participación política; (iii) fin del conflicto; (iv) solución al problema de las drogas ilícitas; (v) reparación de víctimas: Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición; e (vi) implementación, verificación y refrendación.
7.2.4. Teniendo en cuenta los modelos anteriores, el Acuerdo Final de Paz diseñó una Política de Reincorporación con un modelo conceptual diferente que contempla el proceso tanto desde lo individual, como desde lo colectivo. El marco conceptual se fundamenta en el enfoque de desarrollo humano de Amartya Sen, que se concentra en el fortalecimiento de capacidades[327]. Uno de los elementos presentes en esta perspectiva es la importancia que se le da a la noción de “vulnerabilidad”. Ésta se entiende como “la ausencia de mecanismos para crear condiciones que permitan a las personas tomar decisiones y generar alternativas frente a las problemáticas que enfrentan en diferentes contextos”[328].
7.2.5. En este sentido, Sen señala que, con suficientes oportunidades sociales, las personas pueden configurar en realidad su propio destino y ayudarse mutuamente. Por lo tanto, no tienen por qué concebirse como receptoras pasivas de las presentaciones de programas de desarrollo”[329]. Las capacidades no residen solo en el interior de una persona. También están relacionadas con los entornos políticos, sociales y económicos que las determinan y en los que ellas participan para tomar decisiones que repercutan en su cotidianidad.
7.2.6. El concepto de vulnerabilidad permite hacer un énfasis especial en la construcción del tejido social. Así mismo, invita a reflexionar sobre los contextos en los que se encuentra la población firmante del Acuerdo Final de Paz y lo importante que es acompañarla, no solo desde la reacción a un episodio de violencia concreta o de amenaza, sino a partir de la construcción de condiciones sociales que le permitan auto determinarse. Eso no es posible, sin embargo, con un concepto de seguridad que solo hace énfasis en la seguridad estatal reactiva y meramente individual que visualiza en el fortalecimiento de las fuerzas militares la solución al problema. Como la Sala lo mostrará enseguida, la noción de vulnerabilidad incorporada en el Documento CONPES 3931 de 2018 permite comprender la importancia del concepto de seguridad humana al que se hará referencia a continuación.
7.3. El concepto de seguridad humana
7.3.1. En líneas anteriores la Corte se pronunció sobre la manera como la jurisprudencia constitucional se ha aproximado al concepto de seguridad y ha dicho que es tanto un valor, como un principio y también un derecho fundamental.
7.3.2. Teniendo en cuenta que la expresión seguridad hace referencia a la ausencia de riesgos y amenazas y que esta noción puede aplicarse tanto a la “seguridad nacional”, como a la seguridad de cada ser humano, empezando por la protección de la propia vida, la Sala encuentra pertinente resaltar dos tipos de aproximación a la noción de seguridad: la clásica y la que se podría denominar holística. El objetivo de la concepción clásica de seguridad consiste, primeramente, en asegurar el monopolio del poder en el Estado y suele relacionarse con la necesidad de incrementar el poder militar para contrarrestar cualquier posible amenaza. Esta misma idea clásica fomenta las alianzas como un mecanismo de seguridad, en las que diferentes actores, con intereses alineados, se unen para enfrentar una amenaza común.
7.3.3. Posteriormente, esta noción de seguridad se deja atrás para favorecer los principios de igualdad y de libertad. Esto significa que es necesario incluir en la noción de seguridad elementos que ofrezcan condiciones para que se dé el desarrollo humano y se respeten los derechos humanos. A esta aproximación le subyace la idea según la cual “desarrollar políticas que sean de verdad pertinentes para un amplio abanico de situaciones humanas supone atender a diversos factores que afectan la calidad de vida de una persona”[330]. Simultáneamente significa asignar “una tarea urgente al Estado y a las políticas públicas: concretamente, la de mejorar la calidad de vida para todas las personas”[331].
7.3.4. Esta noción de seguridad parte de un enfoque más holístico y comprehensivo que vincula al concepto de seguridad otros factores, como la economía, la cultura, el medio ambiente y la política. Esto no implica que se abandone el elemento militar, sino que se combine con otras medidas y acciones dirigidas también a cubrir las amenazas que afectan la vida misma de las personas, sus relaciones con otras personas y su comunidad, con el territorio que habitan, sus posibilidades de acceder a condiciones que les permitan vivir libres de necesidades, de enfermedades, de ignorancia, de discriminaciones y de estigmatizaciones, así como hagan viable la posibilidad de expresarse artística y culturalmente.
7.3.5. Es una visión más amplia e incluyente de seguridad que también abarca un elemento preventivo. No se trata solo de reaccionar frente a posibles riesgos o amenazas sino de crear positivamente las condiciones para disminuir la vulnerabilidad. Se trata de evitar la vulneración de derechos y de ampliar las posibilidades para que las personas mismas elijan lo que tienen motivos para valorar.
7.3.6. Este abordaje ha llevado a promover la construcción de un concepto más integral de seguridad, atendiendo el llamado de quienes sostienen que este implica incluir fenómenos más cercanos a la naturaleza misma de los seres humanos[332]. Estas reflexiones abren paso al concepto de “seguridad humana”[333] que convoca a concentrarse en la protección integral de las personas. Uno de los puntos centrales es que los órganos estatales abandonen un enfoque meramente reactivo y fortalezcan una aproximación preventiva. Para ello, es necesario articular los esfuerzos de diferentes órganos estatales, así como operar juntamente con la sociedad civil.
7.3.7. Se ha señalado que el enfoque de seguridad humana reconoce que la protección de las personas no solo se proporciona en múltiples niveles, sino que parte de reconocer que la sensación de inseguridad surge más en la vida cotidiana que “en un escenario de guerra absoluta”[334]. En este sentido, la paz se interpreta no como la sola ausencia de guerra, sino “como un estado complejo de bienestar en el que los individuos no teman por su supervivencia en ningún sentido”[335].
7.3.8. Como puede verse, desde la perspectiva mencionada el concepto de seguridad está vinculado a la creación de condiciones que le ofrezcan a la persona una vida tranquila, libre de necesidades apremiantes, de discriminación, humillaciones y estigmatización. En consecuencia, a la par que hacer énfasis en la estabilidad y seguridad estatal que provee el poder militar, la noción de seguridad humana se enfoca en la situación económica, la salud, la seguridad personal y las libertades individuales. Así mismo, la seguridad humana recuerda que el bienestar está determinado por la relación que hay entre la persona y la sociedad que la rodea. En este sentido, la enfermedad y la pobreza son elementos que pueden amenazar la integridad de una persona y a los que hay que prestar mucha atención desde una perspectiva holística.
7.3.9. Con el fin de ilustrar este enfoque más comprehensivo de seguridad y sus implicaciones, cabe citar lo dicho por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la resolución aprobada el 10 de septiembre de 2012:
3. La seguridad humana es un enfoque que ayuda […] a determinar y superar las dificultades generalizadas e intersectoriales que afectan a la supervivencia, los medios de subsistencia y la dignidad de sus ciudadanos. Sobre esta base, el entendimiento común con respecto al concepto de seguridad humana engloba lo siguiente:
a) El derecho de las personas a vivir en libertad y con dignidad, libres de la pobreza y la desesperación. Todas las personas, en particular las vulnerables, tienen derecho a vivir libres del temor y la miseria, a disponer de iguales oportunidades para disfrutar de todos sus derechos y a desarrollar plenamente su potencial humano;
b) La seguridad humana exige respuestas centradas en las personas, exhaustivas, adaptadas a cada contexto y orientadas a la prevención que refuercen la protección y el empoderamiento de todas las personas y todas las comunidades;
c) La seguridad humana reconoce la interrelación de la paz, el desarrollo y los derechos humanos, y tiene en cuenta igualmente los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales;
d) El concepto de seguridad humana es distinto de la responsabilidad de proteger y su aplicación;
e) La seguridad humana no entraña la amenaza o el uso de la fuerza ni medidas coercitivas. La seguridad humana no sustituye a la seguridad del Estado;
f) La seguridad humana se basa en la implicación nacional. Puesto que las condiciones políticas, económicas, sociales y culturales de la seguridad humana varían considerablemente entre los países y dentro de ellos, así como en diferentes momentos, la seguridad humana refuerza las soluciones nacionales compatibles con la realidad local;
g) Siguen recayendo en los gobiernos la función y la responsabilidad primordiales de asegurar la supervivencia, los medios de subsistencia y la dignidad de sus ciudadanos. La función de la comunidad internacional consiste en complementar la labor de los gobiernos y proporcionarles el apoyo necesario, cuando lo soliciten, a fin de fortalecer su capacidad para responder a las amenazas actuales e incipientes. La seguridad humana exige una mayor colaboración y asociación entre los gobiernos, las organizaciones internacionales y regionales y la sociedad civil;
h) La seguridad humana se debe hacer efectiva respetando plenamente los propósitos y principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas, incluidos el pleno respeto de la soberanía de los Estados, la integridad territorial y la no injerencia en asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados. La seguridad humana no entraña nuevas obligaciones jurídicas para los Estados.
7.3.10. Como se aprecia a partir del texto transcrito, la noción de seguridad humana se convierte en una herramienta, con ayuda de la cual se busca detectar cuáles son las dificultades que corrientemente afectan a las personas en su supervivencia, medios de subsistencia y dignidad. En ese sentido, incluye el derecho de las personas a vivir libremente y a que su dignidad sea respetada y también comprende el derecho de las personas a estar libres de miedo y de miseria, a contar con iguales oportunidades y a desarrollar plenamente su potencial humano.
7.3.11. La seguridad humana implica poder exigir que las políticas públicas se diseñen para ofrecer respuestas a las personas; que estas respuestas no solo sean exhaustivas, sino que se adapten a cada contexto y se dirijan a la prevención tanto como a reforzar la protección. Que igualmente se encaminan a empoderar a todas las personas y a todas las comunidades.
7.3.12. Tal vez el elemento más importante para el asunto que examina la Corte en la presente oportunidad es la estrecha relación que, reconoce el concepto de seguridad, existe entre la paz, el desarrollo y los derechos humanos en todas sus generaciones: civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Los nuevos desarrollos del concepto incluyen también a los derechos relacionados con la protección del medio ambiente.
7.3.13. Es claro que la noción de seguridad humana no sustituye la necesidad de que el Estado provea seguridad y garantice las condiciones para obtener el monopolio de la fuerza. Pero complementa esta noción desde una perspectiva preventiva e integral que atiende las diferencias territoriales y culturales. La seguridad humana une a los gobiernos, las organizaciones internacionales y regionales y a la sociedad civil en un esfuerzo mancomunado para respetar, en conjunto y, de manera plena, los propósitos y los principios de la Carta de las Naciones Unidas sobre la base del respeto por la soberanía estatal.
7.3.14. En suma, el concepto de seguridad humana es mucho más amplio, comprehensivo y profundo que el concepto clásico de seguridad individual y reactivo. Abarca un conjunto de aspectos importantes para llevar una vida plena y satisfactoria, libre de necesidades y, al mismo tiempo, libre de discriminaciones, de estigmatizaciones que facilita relacionarse con las demás personas, con la comunidad y con los demás Estados en términos constructivos y respetuosos.
7.4. El concepto de seguridad en el contexto de la reincorporación
7.4.1. A partir de lo expuesto, se puede comprender cómo una aproximación tradicional ante las situaciones de inseguridad que rodean a la población firmante del Acuerdo de Paz resulta insuficiente. Esta situación es particularmente grave cuando se tiene en cuenta, como señaló el Documento CONPES 3931 de 2018 en su diagnóstico, que entre los principales obstáculos con los que se ha encontrado la implementación del instrumento está la débil articulación y planificación entre los actores involucrados[336]. En esta línea, otro impedimento que se ha presentado es la dificultad en la reconstrucción del tejido social[337].
7.4.2. La integralidad en las soluciones implica, pues, una coordinación de los diferentes actores que intervienen en el proceso de reincorporación. Esto involucra también a la sociedad civil. En ese sentido, es importante que el Estado, además de preocuparse por reaccionar cuando se dé una situación de inseguridad, busque la manera de asegurar unos mínimos que permitan materializar el concepto de protección desde una perspectiva preventiva. Esto implica una presencia estatal importante, oportuna y eficaz que facilite, por ejemplo, el acceso a la tierra, a la vivienda, a la salud, a la educación, al saneamiento básico, al trabajo.
7.4.3. También se hace necesario adelantar procesos que ayuden a que las comunidades resignifiquen el rol de la población firmante en los entornos sociales. Aunque estos procesos pueden resultar demandantes en un primer momento, generan frutos al largo plazo, como es la propuesta que trae el concepto de “seguridad humana”. Vincular a la comunidad fortalece el tejido social y ayuda a promover la construcción colectiva de entornos que promueven el bienestar. A este respecto, no hay que olvidar que la Política de Reincorporación que diseñó el Acuerdo de Paz y han desarrollado normas constitucionales y legales hace énfasis tanto en lo individual como en lo colectivo.
7.4.4. Como se mostrará más adelante, el Acuerdo Final de Paz y, especialmente, las normas que desarrollaron sus contenidos no solo están inspirados en un enfoque de seguridad humana, sino que se encargaron de establecer un conjunto de principios, medidas y enfoques que deben ser observadas de manera integral para evitar que la población signataria del instrumento quede en una situación de vulnerabilidad.
7.4.5. Se trata, precisamente, de que estas personas puedan estar en condición de tomar sus propias decisiones y de responder frente a los desafíos que les impone el contexto. En pocas palabras, la vulnerabilidad a la que se refirió el economista Amartya Sen y que inspiró el Documento CONPES 3931 de 2018 solo se puede superar por medio de una comprensión de seguridad como la que se ha expuesto hasta este momento, en la medida en que permite que las personas se asocien y configuren su propio destino desde la solidaridad y la colaboración.
7.4.6. Así mismo, hay que recordar que la sensación de inseguridad no sólo surge ante una situación de guerra, sino que se presenta en la vida cotidiana. El Estado debe abogar por que los firmantes del acuerdo no teman por su supervivencia en ningún sentido.
7.5. El componente de garantía de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz es integral, guarda relación con el concepto de seguridad humana e implica que el proceso de reincorporación de quienes suscribieron el instrumento deba ser mirado desde un ángulo preventivo e integral
7.5.2. En este sentido debe destacarse la relevancia que tiene en la materialización del componente de garantía de seguridad –establecido para amparar los derechos a la vida, a la integridad personal y a la seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz–, la implementación estatal y gubernamental del componente de reincorporación a la vida civil.
7.5.3. Párrafos atrás se señaló que, entre los retos iniciales del tránsito hacia la paz está el de cumplir con el programa de desmovilización, desarme y reintegración (DDR)[338]. En relación con este aspecto, debe tomarse nota de que la reincorporación constituye el paso a seguir para afianzar la seguridad y la estabilidad en contextos de posconflicto y sin el cual no sería factible alcanzar la paz.
7.5.4. En la sentencia C-554 de 2017[339], esta Corte puso énfasis en la diferencia existente entre el concepto de reintegración y el de reincorporación. Advirtió esta Corporación que mientras el “enfoque de reintegración[340] se ocupa, en particular, de la ejecución de programas individuales de carácter productivo con la finalidad de alcanzar en el corto plazo la consecución de fuentes de ingreso y empleo para los desmovilizados, la reincorporación prevista en el Acuerdo Final de Paz “tiene un carácter integral para garantizar la reinserción de los miembros de las extintas FARC-EP, de acuerdo a sus intereses, en los ámbitos político, económico, social y de seguridad, y por lo tanto implica el desarrollo de proyectos no solo individuales sino también colectivos, que involucran a la comunidad en procura de construir canales democráticos y recomponer el tejido social”[341].
7.5.5. La celeridad en el cumplimiento de las medidas destinadas a la implementación del componente de reincorporación es una condición indispensable para lograr la consolidación de la paz sin poner en riesgo o amenaza la vida e integridad de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en este proceso. Esto no solo ha sido reconocido por la doctrina y por las instancias internacionales, sino que la propia Corte Constitucional ha dado cuenta de ello en sus pronunciamientos[342]. Así, más allá de remover las armas de manos de quienes fueran en el pasado combatientes y retirar a estas personas de las estructuras militares, lo que se encuentra en juego aquí es su genuina recepción y acogida política, social, económica y cultural en la vida civil[343].
7.5.6. Este tránsito resulta de importancia decisiva para el fin del conflicto. Incluso hay quienes sostienen que se trata de un requisito sine qua non para implementar el Acuerdo Final de Paz en su conjunto, pues “supone el esfuerzo por romper, de forma directa, el ciclo de violencia”[344]. De ahí que los esfuerzos de carácter administrativo, logístico y financiero deban tener un propósito coordinado, organizado, integral y corresponsable que evite duplicación de tareas, prevenga la dilución de responsabilidad y apunte a dar la mejor recepción posible a quienes en otro tiempo se levantaron en armas contra el Estado y con la suscripción del Acuerdo Final de Paz convinieron transitar hacia la vida civil.
7.5.7. En otras palabras, el efectivo acatamiento de las medidas de orden constitucional, legal y reglamentario dictadas con ocasión de la firma del Acuerdo Final de Paz le abre el camino a quienes lo suscribieron para identificar y materializar su proyecto de vida[345], así como les permite disponer de los recursos suficientes con el fin de mantenerse en la senda de la legalidad[346] y les brinda, además, la oportunidad de participar, de manera activa, en el ejercicio y el control del poder político, tanto como en la configuración de la vida democrática[347].
7.5.8. En el sentido antes anotado, la jurisprudencia de esta Corte ha destacado que:
Las condiciones para la reincorporación […], guardan relación con aquellas medidas que buscan facilitar la implementación adecuada de los beneficios económicos y sociales y la sostenibilidad del proceso de reincorporación. Constituyen, entonces, un apoyo instrumental que resulta indispensable para la materialización de los beneficios de reincorporación. Tales condiciones aparecen contenidas en los artículos 10, 16, 18, 19, 20, 21, 22, y 23 del Decreto Ley 899 de 2017, los cuales, a su vez, son un desarrollo del Acuerdo Final, concretamente, en los puntos 3.2.2.7 (sobre garantías para una reincorporación económica y social sostenible), 3.2.2.8 (relacionado con otros recursos para proyectos de reincorporación económica ), y 3.3 (que trata de las obligaciones de los excomandantes guerrilleros e integrantes de los órganos directivos de la nueva fuerza política que surja del tránsito de las FARC-EP a la legalidad, para garantizar la correcta ejecución y la estabilidad del Acuerdo Final de Paz)[348].
7.5.9. Esta Corporación también ha calificado la reincorporación como un componente dirigido a prevenir que la sociedad vuelva a caer en el círculo vicioso de la violencia y de la guerra y también como un medio para otorgarle a las víctimas del conflicto garantías de no repetición, en el sentido de evitar que tengan que verse nuevamente enfrentadas a hechos lesivos y abusos contra sus derechos humanos. De este modo, ha dejado claro que el Estado tiene el deber de:
“estructurar un modelo de justicia transicional dentro del cual se garanticen los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, pero que a su vez permita la reintegración económica de los miembros de grupos armados a la sociedad, pues de lo contrario será imposible que logren reincorporarse a la comunidad. En virtud de esta situación, gran parte de la eficacia del proceso de justicia transicional depende de la estructuración de programas que le permitan, a quien deja las armas, realizar una actividad económica lícita para obtener recursos económicos necesarios para subsistir e impedir que reincida en la comisión de delitos para la obtención de un provecho ilícito”[349].
7.5.11. Como lo trajeron a colación varios de los intervinientes en sede de revisión, el proceso de implementación del Acuerdo de Paz enfrenta grandes desafíos y se caracteriza por un alto nivel de complejidad. Observar las experiencias comparadas permite constatar “la existencia de una proporción considerable –cerca del 75%– de procesos de construcción de paz en el mundo que no lograron la concreción de los compromisos contemplados en los Acuerdos de Paz”[350], lo que implicó el retorno a la guerra, incluso con una “intensificación de la violencia”[351].
7.5.12. Lo expuesto permite concluir que garantizar la salvaguarda de la vida e integridad personal de las y de los firmantes del Acuerdo Final de Paz no solo es urgente, dado los niveles de riesgo que enfrentan, sino que exige partir de un concepto de seguridad más robusto e integral relacionado con la debida materialización del componente de reincorporación a la vida política, social y/o económica, siendo necesario que el Estado les brinde a quienes se encuentran en ese proceso unas condiciones básicas de seguridad en términos humanos, integral y preventiva, antes que solo reactiva e individual.
7.6. Los principios y enfoques que deben tomarse en cuenta a la hora de materializar efectivamente el componente de reincorporación política, social y económica y de realizar, de manera eficaz, la garantía de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz, de sus familias y de las personas que integran el recién creado partido político Comunes.
7.6.1. Entre los principios y enfoques que enriquecen la comprensión, contribuyen a la efectiva materialización del componente de reincorporación política, social y/o económica e influyen de manera decisiva en la efectiva materialización de la garantía de seguridad de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz se encuentran principios como a) los de reconciliación, tolerancia y no estigmatización; b) los denominados enfoques de derechos humanos[352], de género[353], diferencial[354], multidimensional[355], territorial[356] y étnico[357].
7.6.2. Si bien es cierto que estos principios y enfoques quedaron fijados en el Acuerdo Final de Paz como criterios hermenéuticos, también fueron incorporados en las normas que desarrollaron el contenido del Acuerdo Final de Paz en el nivel constitucional, como en el legal y reglamentario y, por ende, deben ser tomados en cuenta al momento de aplicar estas disposiciones.
7.6.3. De ahí su importancia a la hora de fijar los alcances de las obligaciones estatales en la materia. Dicho, en otros términos, estos lineamientos fueron previstos en los diferentes componentes del Acuerdo Final de Paz y deben ser aplicados al momento de interpretar o fijar el alcance de los preceptos que desarrollaron normativamente sus contenidos, sea en el nivel constitucional, legal o reglamentario[358].
i. El papel del lenguaje y el discurso en relación con la posibilidad de hacer efectivos los principios de reconciliación, tolerancia y no estigmatización
7.6.4. En líneas anteriores quedó expuesto cómo el Decreto 895 de 2017 que creó –con carácter vinculante– el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política puso especial énfasis en que el objeto de ese sistema está relacionado con la obligación de “contribuir a crear y garantizar una cultura de convivencia, tolerancia y solidaridad que dignifique el ejercicio de la política y brinde garantías para prevenir cualquier forma de estigmatización y persecución”[359]. En ese sentido, se estableció que debían tomarse las medidas para diseñar, hacer seguimiento, coordinar sectorialmente y promover en los territorios, como a nivel nacional, la protección y la seguridad.
7.6.5. El Documento CONPES 3931 de 2018 –al que se hizo referencia atrás–, destacó entre las principales dificultades que presenta la reincorporación y también la garantía de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz, de sus familias y de las personas integrantes del nuevo partido Comunes, la de su reinserción en las comunidades que les dan acogida. Precisamente, en relación con ese aspecto subrayó la importancia de trabajar temas vinculados con “la convivencia, la no estigmatización y la atención a las comunidades de manera conjunta con la población en proceso de reincorporación a la vida civil en el marco de una política de reincorporación de largo plazo”[360].
7.6.6. Lo expuesto concuerda con la jurisprudencia desarrollada por esta Corte Constitucional en relación con el derecho a la paz como un derecho, deber y fin constitucional que constituye un eje transversal y fundamental en el ordenamiento[361]. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que una sociedad solo puede existir si sus miembros se obligan entre sí a respetar los derechos humanos[362]. En el sentido indicado, debe tomarse en cuenta lo señalado por el Documento CONPES 3931, según el cual “la presencia de grupos armados al margen de la ley, las amenazas y atentados contra líderes sociales y exintegrantes de las FARC-EP dificulta la consolidación de la paz territorial, erosiona la confianza en las garantías del proceso y constituye una limitación para el tránsito a la vida civil por parte de quienes dejaron las armas”[363]. Ahora, en este lugar considera la Sala necesario tomar en cuenta el papel del lenguaje y del discurso en relación con la posibilidad de hacer efectivos los principios de reconciliación, tolerancia y no estigmatización.
7.6.7. Muchas veces se considera que usar el lenguaje no constituye una “acción”. Por el contrario, suele afirmarse que “las palabras son vacías”, sobre todo cuando se les compara con el actuar de las personas. No obstante, cuando las personas se valen de las palabras para expresarse, esas palabras no sólo dicen, sino que también hacen. Además, la comunicación en los diferentes niveles de interacción social humana no está restringida exclusivamente a lo que significan las palabras en las secuencias discursivas de las frases, sino que, por lo general, están acompañadas de gestos corporales que refuerzan, contradicen o invalidan lo que se dice. Pero no son solo los gestos los únicos elementos que complementan el discurso de las personas cuando hablan, sino también otros elementos del contexto.
7.6.8. En el marco de la implementación del Acuerdo Final de Paz, donde se espera que diferentes autoridades estatales ejecuten un conjunto de acciones para que lo pactado se haga realidad, es de gran importancia reconocer que el lenguaje también juega un papel central. Puede que el lenguaje impacte la realidad de manera distinta a las acciones concretas y no las suplante, pero la potencia del discurso no debe ser subestimada. Si se tiene en cuenta que el Acuerdo de Paz tiene principios rectores como el respeto, la buena fe, la voluntad política y la participación, el discurso de que se valen las autoridades estatales para comunicar cumple un rol fundamental en los procesos de reinserción en la vida civil. Esto se debe a que el Acuerdo también contempla la dimensión simbólica y social de la población firmante.
7.6.9. En el sentido anotado, la retórica empleada por los funcionarios y las funcionarias del Estado, tanto los que están a cargo de la responsabilidad directa de implementar los componentes del Acuerdo Final de Paz desarrollados por normas jurídicamente vinculantes, como aquellos que ejercen como autoridades en los distintos ámbitos estatales, debe ser asertiva y constructiva, concordante con la obligaciones jurídicas existentes y con el compromiso de honrar de buena fe y de manera integral el Acuerdo Final de Paz, como lo dispuso el Acto Legislativo 02 de 2017 y la sentencia C-630 de 2017[364].
7.6.10. Desde la perspectiva anotada, el lenguaje configura mundos y no aparece desligado de las personas que lo “hablan, escriben o gesticulan quienes contribuyen por medio de su hablar, escribir y gesticular a llenar de contenidos no solo las normas jurídicas en una sociedad determinada”[365], sino también la forma como estas deben ser interpretadas y aplicadas por las autoridades competentes de velar por su oportuno y eficaz cumplimiento. Por medio del lenguaje “se comunican ideas, concepciones de mundo, valores y normas, pero también se contribuye a definir y a perpetuar en el tiempo estas ideas, cosmovisiones, valores y normas” [366].
7.6.11. Con todo, el lenguaje también es un instrumento que abre o cierra fronteras, que facilita el ejercicio de la tolerancia o lo dificulta. “Siendo el lenguaje, como lo es, uno de los principales instrumentos de comunicación y reflejando –como refleja– los hábitos, concepciones y valores imperantes en un medio social determinado, las situaciones de inclusión o exclusión también se proyectan en el lenguaje jurídico” [367] y, específicamente, en el lenguaje usado por las autoridades estatales encargadas de aplicar las normas, de ahí que su discurso deba ser coherente o concordante con las obligaciones que están encargadas/os de cumplir.
7.6.12. De no ser ello así, esto es, cuando una cosa dicen las normas y otra es la que se ve reflejada en el discurso de las autoridades estatales encargadas de hacerlas realidad en la práctica, se generan ambivalencias y contradicciones que terminan por tener efectos estigmatizantes y discriminatorios que debilitan la confianza en las instituciones y generan, de facto, un terreno fértil para exclusiones, incumplimientos y reacciones de tipo agresivo que, en lugar de ponerle fin a la violencia, la reproducen, esta vez, en su versión simbólica que muy prontamente podría terminar por convertirse en amenaza para la seguridad y protección de las personas.
7.6.13. Sobre las implicaciones del uso del lenguaje señaladas anteriormente, es perentorio reconocer que el Acuerdo Final de Paz impone una realidad social diferente en la cual las denominaciones de las cosas son resignificadas sustancialmente, no para ocultar la verdad –que siempre está detrás de los hechos ocurridos–, sino para facilitar la transición y hacer más tolerante e incluyente el proceso de reincorporación.
7.6.14. En virtud de la firma de un Acuerdo de Paz las personas se comprometen a dejar las armas y a avanzar hacia la vida civil. En ese sentido, dejan de ser combatientes. Por ello, tal vez una de las primeras señales en orden a una reincorporación tolerante, respetuosa e incluyente sea resignificar la manera como se nombra a estas personas. De manera similar el colectivo agrupado con el término FARC-EP, con la firma del Acuerdo Fina de Paz se convierte en partido político Comunes. En virtud de esa resignificación acordada socialmente, es de esperarse que los términos usados por los representantes del Estado no sigan siendo los que se usaban antes de la firma del Acuerdo.
7.6.15. En ese sentido, adquiere total relevancia que las autoridades estatales avancen con el ejemplo y hagan un esfuerzo por dejar atrás términos que, dada la firma del Acuerdo Final de Paz, ya no son significativos y comiencen a usar expresiones que caracterizan la situación actual de manera más apropiada y concordante con las obligaciones que se desprenden de los desarrollos normativos vinculantes y de la obligación de cumplir, de manera integral, los lineamientos que se desprenden del instrumento, acorde con el principio de buena fe.
7.6.16. Desde luego, por medio de esa resignificación no se modifica el trasfondo fáctico, ni se cambian los hechos históricos sobre los que existe un imperativo de verdad que se encuentra en proceso de ser esclarecida. Lo que el lenguaje como articulador de la realidad social se encarga de hacer es de abrir un espacio para que la misma realidad social se transforme y, en el caso de un país inmerso en un conflicto armado de confrontación y odios, pueda aspirar a un espacio de convivencia pacífica, incluyente y tolerante.
7.6.17. Siendo este el objetivo principal, la resignificación por medio del carácter performativo de los actos de habla usados por los representantes del Estado es una estrategia para transformar una realidad enmarcada por la violencia en una apuesta por la paz. El Acuerdo Final de Paz es entonces una manifestación colectiva que da un nuevo significado a ciertos términos para facilitar el proceso de transformación. En ese sentido, debe prevenir la Sala a las autoridades acerca de un uso del lenguaje que siga anclado en las denominaciones del pasado y que no haga el esfuerzo explícito por apostarle al nuevo sentido de las palabras con la honda repercusión que tienen en el tránsito de la población signataria hacia la vida civil.
7.6.18. Adquirir esta claridad también permite ver que un uso positivo del lenguaje por parte de las autoridades estatales puede tener una dimens