Sentencia T-343/22

 

DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA DIGNA-Derecho a gozar de un estado completo de bienestar físico, mental y social dentro del nivel más alto posible/PRINCIPIO DE PRECAUCION-Aplicación para proteger la salud humana según instrumentos internacionales y normas y jurisprudencia nacional

 

(…), aun cuando no existe la certeza científica … la exposición al clorpirifós CPF genera afectaciones a la salud y la vida humana, principalmente, en los niños, niñas y adolescentes.

 

PRINCIPIO DEL INTERES SUPERIOR DEL MENOR-Consagración constitucional e internacional

 

NIÑOS Y NIÑAS COMO SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION E INTERES SUPERIOR DEL MENOR-Protección y prevalencia de sus derechos sobre los derechos de los demás

 

DERECHO A LA SALUD-Interpretación en sentido amplio

 

(…), la posibilidad de que las personas lleven una vida que asegure el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social (…) incluye la protección preventiva frente a sustancias que puedan afectar la salud humana.

 

SALUD PUBLICA-Aplicación del principio de precaución/PRINCIPIO DE PRECAUCION-Aplicación no solo tiene como finalidad la protección del medio ambiente sino también evitar un daño a la salud

 

 (…), los Estados tienen obligaciones en materia de protección del derecho a la salud de las personas y, especialmente de los niños, niñas y adolescentes, frente a riesgos por la exposición a sustancias tóxicas. Todo lo cual implica que los gobiernos adopten medidas de prevención y mitigación tanto de los riesgos potenciales que podrían generarse para evitar un perjuicio irreparable como de los daños causados.

 

PRINCIPIO DE PRECAUCION-Contenido y alcance en la jurisprudencia constitucional

 

(…), se ha acudido a este mandato para proteger la salud de las personas ante la evidencia de que existe el potencial riesgo de daños irreparables, pese a que no exista la certeza científica sobre ese aspecto.

 

PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN Y SALUD PÚBLICA-Reglamentación de uso, comercialización y distribución de plaguicidas químicos de uso agrícola

 

 

 

Referencia: Expediente T-8.522.455

 

Acción de tutela instaurada por Luis Domingo Gómez Maldonado (en representación de su hija, Valeria Gómez del Río) y como agente oficioso de las niñas y niños del territorio colombiano; en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros

 

Magistrado ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

 

 

Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintidós (2022).

 

 

La Sala Octava de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por las magistradas Natalia Ángel Cabo y Diana Fajardo Rivera y el magistrado José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:

 

SENTENCIA

 

1.                 Dentro del trámite de revisión de los fallos del 3 de septiembre de 2021 y del 13 de octubre de 2021, proferidos por el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá y la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá que, en primera y segunda instancia, respectivamente, declararon improcedente la acción de tutela que instauró el señor Luis Domingo Gómez Maldonado (en representación de su hija, Valeria Gómez del Río) y como agente oficioso de las niñas y niños del territorio colombiano; en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros.

 

2.                 Con el objetivo de estudiar la solicitud de amparo formulada, en la sección primera de esta sentencia, la Sala Octava mencionará los antecedentes del caso. En primer lugar, la Corte realizará una síntesis de los fundamentos de la acción. En segundo y tercer lugar, hará referencia al trámite de instancia, para lo cual indicará las contestaciones de la demanda y las pruebas aportadas. Luego, efectuará una síntesis de las decisiones que se revisan. En quinto lugar, este Tribunal presentará cuatro tablas que contienen el resumen de las intervenciones recibidas en revisión. En la sección segunda de este fallo, esta Corporación delimitará el caso bajo estudio y planteará el problema jurídico a resolver. En segundo lugar, hará alusión al derecho a la salud y la aplicación concreta del principio de precaución. En tercer lugar, la Sala abordará el estudio del clorpirifós (en adelante, CPF[1]), los riesgos que representa para la salud pública y la prohibición de este en otros países. En cuarto lugar, la Sala abordará la regulación de los productos químicos de uso agrícola en Colombia. Con base en lo anterior, finalmente, resolverá el caso concreto. En este punto, primero estudiará la procedencia de la acción y, si hubiere lugar a ello, la presunta vulneración de los derechos que se reclaman.

 

I. ANTECEDENTES

 

3.                 El señor Luis Domingo Gómez Maldonado, quien dice actuar tanto en representación de su hija, Valeria Gómez del Río,  como agente oficioso de las niñas y niños del territorio colombiano (en adelante, NNA) y de las generaciones futuras, instauró esta acción de tutela en contra de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Salud y Protección Social; el Instituto Colombiano Agropecuario (en adelante, ICA), la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (en adelante, ANLA) y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (en adelante Invima). Para sustentar la solicitud de amparo, el accionante narró los siguientes:

 

1.   Hechos

 

4.                 El actor refirió que, en noviembre de 2016, el portal www.earthjustice.org publicó que la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (en adelante, EPA) publicó una evaluación del riesgo del CPF para la salud humana[2]. Según el accionante, la EPA concluyó que el uso del CPF no era seguro por los niveles de toxicidad. Esto porque causa graves daños neurológicos, principalmente, en los NNA. El ciudadano afirmó que, por esas razones, se prohibió el CPF en la Unión Europea y en Estados Unidos[3].

 

5.                 El actor señaló que en Colombia este pesticida se comercializa y se utiliza tanto en cultivos[4] como en el levante y el engorde de animales[5], pese a que existen numerosos estudios que evidencian que el CPF causa daño neurológico en los NNA.

 

6.                 Por lo anterior, el actor acudió a la acción de tutela con el objetivo de obtener la protección de los derechos fundamentales a la vida y la salud tanto de su hija como de los NNA y de las generaciones futuras. En consecuencia, el ciudadano solicitó que, en primer lugar, se le ordenara a las accionadas que adelantaran las gestiones administrativas para suspender de manera inmediata los trámites para registrar plaguicidas con CPF. En segundo lugar, el peticionario pidió que se les ordenara a las autoridades que, en el término de seis meses, adelantaran los procedimientos administrativos pertinentes para cancelar los registros autorizados a los productos que contengan CPF. En tercer lugar, el demandante solicitó que se les ordenara a las entidades que, dentro de un plazo de seis meses, adoptaran un plan de contingencia para identificar los productos sustitutos del CPF que sean amigables con el medio ambiente y protejan la vida, la salud, la seguridad alimentaria y el interés superior de los NNA tanto de las generaciones presentes como de las futuras. En cuarto lugar, pidió que se les ordenara a las autoridades que, dentro de un plazo de seis meses, rindieran un informe sobre la viabilidad de mantener el uso del CPF en animales domésticos y se determinara su continuidad y las condiciones o la necesidad de prohibirlo de manera definitiva, para lo cual tendrían que adoptar las medidas pertinentes.

 

2.                 Respuestas de las accionadas

 

7.                 Mediante auto del 23 de agosto de 2021, el juez tercero penal del circuito con función de conocimiento de Bogotá avocó el conocimiento de la presente acción y le dio traslado de esta a las autoridades. Las respuestas se sintetizan en la Tabla 1.

Tabla 1

Respuesta de las accionadas en el trámite de instancia

 

3.                 Pruebas aportadas en instancia

 

8.                 Como anexos de la demanda, el accionante aportó, en primer lugar, la lista de aproximadamente dos mil novecientos plaguicidas autorizados en Colombia por el ICA, a julio de 2021. Dentro de esa lista, se encuentran productos con CPF como componente activo. En segundo lugar, allegó el Reglamento 2020/17 del 10 de enero de 2020, por medio del cual la Comisión Europea decidió no renovar la aprobación del CPF como sustancia activa en productos fitosanitarios. En tercer lugar, adjuntó el Reglamento de Ejecución 2020/18 de la Comisión Europea que dio cumplimiento a la determinación de no renovar la aprobación de la sustancia activa CPF.

 

4.     Sentencias que se revisan

 

9.                 Decisión de primera instancia. En Sentencia del 3 de septiembre de 2021, el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá declaró la improcedencia de la acción. Para el juez, el actor tenía a su alcance las actuaciones administrativas ante las entidades o la acción popular para reclamar en ese escenario judicial las pretensiones que formuló. De otra parte, consideró que el peticionario no acreditó un perjuicio irremediable que habilitara el estudio de fondo de la presente acción. Además, la autoridad judicial manifestó que no se aportaron las pruebas que acreditaran la afectación de los derechos fundamentales cuyo amparo reclamó.

 

10.            Impugnación. La anterior decisión fue impugnada por el actor. Aquel manifestó que aportó las pruebas que evidenciaban la necesidad de adoptar las medidas para proteger los derechos fundamentales de los NNA. Para el ciudadano, existen estudios que respaldan sus afirmaciones. Advirtió que las autoridades accionadas tampoco demostraron que el CPF no tuviera efectos nocivos en la salud de los seres humanos, principalmente de los NNA. Finalmente, el demandante afirmó que acudió a la acción de tutela en representación de su hija y, en general, de los NNA colombianos porque se encuentran en riesgo por el consumo de alimentos que contienen CPF.

 

11.            Decisión de segunda instancia. En Sentencia del 13 de octubre de 2021, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá confirmó la decisión impugnada. En criterio de la segunda instancia, no se logró establecer con certeza los derechos a proteger ni la titularidad de estos. Para el Tribunal, el actor accionó en contra de distintas entidades sin que fuera posible determinar los responsables de la vulneración de los derechos invocados. En consecuencia, la Sala Penal concluyó que no se pudo verificar el cumplimiento de los requisitos de inmediatez y la subsidiariedad.

 

5.   Actuaciones en sede de revisión

 

12.            Mediante Auto del 28 de febrero de 2022[6], el magistrado sustanciador decretó pruebas. En primer lugar, le solicitó al actor que acreditara la legitimación en la causa por activa para agenciar los intereses de los NNA. En segundo lugar, le pidió al ICA y al INS que le rindieran un informe que explicara las razones por las cuales se avaló el uso del CPF. Además, el despacho le solicitó al ICA que le informara las condiciones de producción, comercialización y utilización de pesticidas con CPF. Asimismo, se le requirió para que remitiera con destino a este proceso la lista de los productos que contienen esta molécula como componente activo y sus nombres comerciales. En tercer lugar, el magistrado sustanciador invitó a participar en el trámite de revisión, mediante un concepto sobre la materia en estudio, a instituciones académicas y asociaciones gremiales. Las respuestas a este auto se sintetizaron en la tabla 2 (partes e instituciones) y la tabla 3 (conceptos).

 

Tabla 2

Respuesta de las partes e instituciones

 

 

Tabla 3

Respuesta de las instituciones académicas y las asociaciones gremiales

 

13.            Mediante Auto 541 del 8 de abril de 2022[8], la Sala Octava de Revisión, en primer lugar, decretó la suspensión de los términos con el propósito de recaudar pruebas. En segundo lugar, la Corte le solicitó al ICA, al INS y la ANLA que le informaran sobre el trámite administrativo para el otorgamiento del permiso de plaguicidas con componente activo CPF. En tercer lugar, la Sala les solicitó a las entidades, las instituciones académicas y las asociaciones gremiales que le informaran sobre los efectos y las consecuencias que tendría el no uso del CPF. Las respuestas de las entidades se sintetizaron en la tabla 4 y los conceptos rendidos por las instituciones académicas y las asociaciones gremiales en la tabla 5.

 

Tabla 4

Respuestas institucionales

 

Tabla 5

Conceptos académicos y de agremiaciones

 

14.            Mediante Autos del 13 de junio y del 8 de agosto de 2022, este despacho le solicitó a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales de la Procuraduría General de la Nación que rindiera un concepto dentro del asunto de la referencia. El 30 de agosto del año en curso, la Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas 3 para Asuntos Ambientales y Agrarios le solicitó al magistrado sustanciador que le habilitara el acceso al expediente de la referencia. Mediante Auto del 2 de septiembre de 2022, el suscrito magistrado atendió esta petición en forma favorable.

 

15.            Los días 2 y 7 de septiembre de 2022, el procurador delegado con funciones mixtas para asuntos ambientales y agrarios rindió el concepto solicitado. El delegado se refirió a los aspectos técnicos desarrollados por la EPA y la EFSA, según los cuales, el CPF es una sustancia tóxica que genera afectaciones a la salud humana y al medio ambiente. Agregó que el ordenamiento jurídico prevé los mecanismos administrativos que permitirían evaluar nuevamente el registro del CPF[14]. Lo anterior debe servir de base para que se aplique el principio de precaución y, en consecuencia, se replantee la viabilidad de utilizar plaguicidas con este componente activo.

 

16.            Mediante Auto del 9 de septiembre de 2022, el despacho dio traslado de las pruebas recibidas en sede de revisión a las partes e intervinientes en este asunto. Lo anterior, con el objetivo de que aquellos ejercieran el derecho de defensa y contradicción. No se recibió ninguna respuesta.

 

II. CONSIDERACIONES

 

17.            La Corte procede a definir su competencia, a delimitar el problema jurídico y a exponer la metodología de la decisión. Posteriormente, este tribunal estudiará los ejes temáticos que le servirán de base para resolver el caso concreto.

 

1.     Competencia

 

18.   La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

19.    En esta segunda sección de la Sentencia, la Sala Octava de Revisión delimitará el caso bajo estudio y planteará el problema jurídico a resolver (sección 2). En segundo lugar, hará alusión al derecho a la salud y a la aplicación concreta del principio de precaución (sección 3). En tercer lugar, este Tribunal se referirá a la prohibición del uso del CPF por riesgos en la salud humana (sección 4). En cuarto lugar, esta Corporación estudiará la reglamentación colombiana para plaguicidas químicos de uso agrícola (sección 5). Luego, la Corte se ocupará del caso concreto. Para esto último, se verificará que la acción formulada cumpla los requisitos formales de procedencia. En el evento de que estos se satisfagan, la Sala estudiará si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales de la parte actora (sección 6).

 

2.   Delimitación del caso, formulación del problema jurídico y esquema de la decisión

 

20.            Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, la Corte delimitará la controversia constitucional. En esa dirección, el estudio por parte de este Tribunal se circunscribirá a establecer si, por razones de salud pública y en aplicación del principio de precaución, le corresponde a la ANC adoptar las medidas para prohibir el uso de pesticidas con componente activo CPF. Esto a partir de las determinaciones que en el ámbito internacional se han adoptado con el propósito de proteger a las personas y, en concreto, a los NNA de los efectos adversos en la salud por la exposición a esta molécula. Lo anterior, según la evidencia científica recopilada tanto por la EPA y la EFSA como por numerosos estudios académicos y clínicos disponibles.

 

21.            Le corresponde a esta Corporación verificar si la acción de tutela satisface los requisitos formales de procedencia. En segundo lugar, la Corte debe establecer si: ¿el ICA vulneró el derecho fundamental a la salud del señor Luis Domingo Gómez Maldonado y de su hija Valeria Gómez del Río, así como de los NNA que habitan el territorio colombiano al no adoptar las medidas administrativas necesarias para eliminar el uso de pesticidas con componente activo clorpirifós? En tercer lugar, la Sala Octava debe determinar si ¿en aplicación del principio de precaución en salud, el ICA tenía el deber de mantener actualizados sus estándares frente al uso de pesticidas con componente activo clorpirifós?

 

22.            Para resolver la cuestión formulada, la Sala se referirá, en primer lugar, al derecho fundamental a la salud y la aplicación concreta del principio de precaución en la jurisprudencia constitucional. En segundo lugar, la Corte aludirá a la prohibición del uso del CPF por las afectaciones a la salud humana. En tercer lugar, esta Corporación estudiará el uso del CPF en Colombia y las normas bajo las cuales se autoriza su distribución comercial. Finalmente, se resolverá el caso concreto. Para ello, primero estudiará los aspectos formales y, finalmente, el fondo del problema constitucional planteado.

 

3.                 El derecho fundamental a la salud y la aplicación concreta del principio de precaución en la jurisprudencia de la Corte Constitucional

 

23.            En esta sección, la Sala Octava, en primer lugar, realizará una aproximación al derecho fundamental a la salud en un sentido amplio. En segundo lugar, hará alusión a los instrumentos internacionales en materia de protección a la salud frente a la exposición a sustancias tóxicas, como los plaguicidas. Finalmente, se referirá a la aplicación concreta del principio de precaución en salud en la jurisprudencia de la Corte.

 

3.1. El derecho fundamental a la salud

 

24.            En los artículos 48 y 49, la Constitución establece que la salud es un servicio público a cargo del Estado y está ubicado dentro del catálogo de los derechos sociales, económicos y culturales. En Colombia, la categorización de la salud como derecho fundamental es el resultado de un reconocimiento progresivo que la Corte Constitucional inició en la década de los noventa[15].

 

25.            Inicialmente, la salud se concebía como un derecho susceptible de protección en conexidad con otras garantías, como la vida o la dignidad humana. Sin embargo, la aproximación al mismo evolucionó, no solamente por vía de decisiones judiciales (i.e. la Sentencia T-760 de 2008) sino con la expedición de la Ley 1751 de 2015 (Ley Estatutaria en Salud) y la aplicación de instrumentos internacionales (i.e. la Observación General 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -en adelante, CDESC-). Esto permitió que, a partir del concepto de Estado social de derecho y la construcción de la idea de que la dignidad humana es el eje sobre el que se soporta el desarrollo de las demás garantías, se entendiera este derecho como un fin en sí mismo. Desde entonces, la salud es un derecho fundamental autónomo y justiciable de manera directa ante los jueces constitucionales[16].

 

26.            Actualmente se entiende que este derecho es de rango fundamental y su faceta prestacional, como servicio público, está cargo del Estado. En virtud de ello, a este último le corresponde garantizarles a las personas tanto preservar, recuperar o mejorar su salud física y mental como la posibilidad de hacerlo exigible por vía de los mecanismos judiciales. Todo con el objetivo de asegurarles a los individuos el desarrollo pleno y digno de su proyecto de vida^[17].

 

27.            La protección de esta garantía en el ámbito internacional está reconocida en diversos instrumentos que elevan la salud al rango de un derecho humano. En el artículo 12, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales^[18] (en adelante, PIDESC) establece el derecho “al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental”[19]. En la Observación General 14 del CDESC, se afirma que: “es un derecho humano fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos humanos”^[20]. Asimismo, esa Observación establece que es necesario que exista un sistema de protección que les ofrezca a las personas los mecanismos para poder disfrutar de aquel en igualdad de oportunidades. Esto porque debe ser: “un derecho al disfrute de toda una gama de facilidades, bienes, servicios y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel posible de salud”^[21].

 

28.            La Observación 14 del CDESC establece que el nivel de protección al que se refiere el artículo 13 del PIDESC va más allá de la atención básica en salud. Esto, porque la salud es definida como “el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social” (Protocolo de San Salvador, art. 10.1 y Observación 14 CDESC, párr. 4). Esto implica que, para garantizar dicho derecho, se deben tener en cuenta múltiples factores, como los económicos, sociales, personales y ambientales, que son conocidos como determinantes de la salud (término de la OMS). Es así como, en atención a los determinantes ambientales de la salud, el pleno ejercicio del señalado derecho exige “la prevención y reducción de la exposición de la población a sustancias nocivas tales como radiaciones y sustancias químicas nocivas u otros factores ambientales perjudiciales que afectan directa o indirectamente a la salud de los seres humanos” [22].

 

29.            En suma, tanto la Constitución como los instrumentos internacionales protegen el derecho a la salud entendido en un sentido amplio, esto es, la posibilidad de que las personas lleven una vida que asegure el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social. Lo cual implica esfuerzos estatales que apuntan a la concurrencia de otros factores para satisfacerlo de manera adecuada. Además, el alcance de esta garantía fundamental incluye la protección preventiva frente a sustancias que puedan afectar la salud humana.

 

30.            En complemento a lo anterior, la Sala Octava estima necesario mencionar que tratándose de asuntos que involucran la afectación de la salud de la población en general, es necesario que las autoridades adopten medidas integrales para garantizarla. Este aspecto fue abordado por la OMS que se refirió a este concepto como “el esfuerzo organizado de la sociedad, principalmente a través de sus instituciones de carácter público, para mejorar, promover, proteger y restaurar la salud de las poblaciones por medio de actuaciones de alcance colectivo”[23].

 

31.            El artículo 32 de la Ley 1122 de 2007[24], define la salud pública como “el conjunto de políticas que buscan garantizar de una manera integrada, la salud de la población por medio de acciones de salubridad dirigidas tanto de manera individual como colectiva, ya que sus resultados se constituyen en indicadores de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo del país”. Seguido, la norma en mención señala que le corresponde al Estado implementar dichas políticas y promover la participación responsable de todos los sectores de la comunidad. 

 

32.            La Corte ha entendido que la salud pública constituye una extensión del derecho a la salud. Esto porque “incorpora un servicio público a cargo del Estado, encaminado a proteger la salud de los integrantes de la sociedad desde una perspectiva integral que asume los desafíos que presenta la necesidad de garantizar la salud colectiva como medio para garantizar la salud individual de las personas”[25].

 

33.            Teniendo en cuenta lo descrito, la Sala Octava de Revisión encuentra que en asuntos que comprometan el goce del derecho a la salud desde una dimensión colectiva, es preciso que las autoridades adopten medidas para garantizarlo no solamente a las partes de la controversia, sino que su remedio tenga un alcance mayor, de manera que se garantice esta faceta del derecho.

 

3.2. El ámbito de protección a la salud frente a los plaguicidas

 

34.            En este título, la Corte enunciará las normas y declaraciones que protegen la salud humana frente a las sustancias tóxicas. Esto servirá de base para el análisis de fondo que realizará la Sala.

 

35.            La Organización Mundial de la Salud (en adelante, OMS) ha identificado que algunos derechos pueden verse comprometidos con la utilización de plaguicidas (i.e. la salud, la alimentación, al agua, al medio ambiente sano, a la información y los derechos de la infancia)[26]. Al tiempo, ese organismo ha expresado que en el mundo se utilizan más de mil plaguicidas, algunos de ellos progresivamente se han incluido en la lista de sustancias prohibidas (Anexo A) del Convenio de Estocolmo[27]. Esto por razón de los efectos adversos que tienen en la salud humana, el medio ambiente y la vida animal.

 

36.            En relación con la salud y las sustancias tóxicas, el relator especial sobre Sustancias Tóxicas y Derechos Humanos insistió en que la satisfacción del derecho a la salud está íntimamente relacionada con el acceso a la información sobre las sustancias peligrosas[28]. En concreto, el relator se refirió al derecho de las personas a conocer si están expuestas a sustancias peligrosas. Esto quiere decir que la información sobre aquellas debe ser actualizada, fidedigna, pertinente, funcional y accesible en condiciones de igualdad. Esto porque el conocimiento sobre las sustancias tóxicas les permite a las personas adoptar decisiones y prevenir los riesgos. Además, la divulgación sobre los riesgos permite que se aúnen esfuerzos para mitigar los perjuicios; adelantar investigaciones sobre alternativas más seguras; proporcionar tratamientos y remedios; y asegurar la transparencia, la participación y el consentimiento en los procesos de adopción de las decisiones y de formulación de las políticas públicas[29].

 

37.            En cuanto a los derechos de los NNA, es preciso mencionar que la Observación General 16 del Comité de los Derechos del Niño establece que es una obligación de los Estados adoptar un marco jurídico e institucional para garantizar el goce efectivo de los derechos de los NNA frente a: “la exposición (…) a productos peligrosos o riesgos medioambientales, pueden tener consecuencias permanentes, irreversibles e incluso transgeneracionales”[30]. Sobre este punto, el relator especial sobre Sustancias Tóxicas y Derechos Humanos también advirtió que la exposición a estas sustancias de los NNA representa un riesgo de daños irreparables a la salud y a su desarrollo[31]. Por lo tanto, los NNA requieren de una protección reforzada que recae en cabeza de los Estados[32].

 

38.            Además de las normas sobre la protección a la salud humana, es preciso rememorar que en el principio 1, la Declaración de Río Sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo[33] establece que: “[l]os seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza”[34]. Luego, el principio 10 se refiere a los derechos a la información y la participación medioambiental en asuntos que les afecten, por ejemplo, los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades. Más adelante, el principio 15 establece el principio de precaución, según el cual: “[c]uando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”[35].

 

39.            Siguiendo la misma línea, el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (en adelante, COP)[36] señala que estos: “tienen propiedades tóxicas, son resistentes a la degradación, se bioacumulan y son transportados por el aire, el agua y las especies migratorias a través de las fronteras internacionales y depositados lejos del lugar de su liberación, acumulándose en ecosistemas terrestres y acuáticos”[37]. En el artículo 1, el Convenio señala que: “[t]eniendo presente el principio de precaución consagrado en el principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el objetivo del presente Convenio es proteger la salud humana y el medio ambiente frente a los contaminantes orgánicos persistentes”[38].

 

40.            El Convenio de Estocolmo tiene como propósito (entre otros) determinar las existencias y los residuos que contienen COP para gestionarlos de manera segura, eficiente y ambientalmente racional. A esos efectos, el instrumento refiere que es necesario contar con herramientas de investigación y mecanismos de intercambio de información con el fin de reducir o eliminar la producción y utilización de COP y lograr la sustitución de aquellos. Para ello, el Convenio cuenta con un comité de evaluación de los COP que son estudiados a petición de los Estados parte para la inclusión en los anexos del Convenio. El Anexo A está conformado por los COP eliminados y el Anexo B por los que debe restringirse la producción[39].

 

41.            En la Conferencia Internacional sobre Gestión de los Productos Químicos se adoptó la Declaración de Dubái sobre la Gestión de los Productos Químicos a Nivel Internacional[40]. En esta se hizo una aproximación a la gestión racional de los productos químicos en clave de los derechos humanos[41]. En este sentido, se reconoció que la gestión es básica para alcanzar el desarrollo sostenible, lo cual comprende avances en materia de salud. La Declaración reconoce que los avances en la gestión de estos productos y la protección a la salud pública se deben tanto a los esfuerzos del sector privado como de la sociedad civil y los sindicatos. Sin embargo, se advierte que esto ha sido insuficiente porque la contaminación persiste y cada día se usan más productos químicos, lo cual impacta la salud y el bienestar de las personas, por lo que es urgente adoptar medidas para proteger a las personas y al medio ambiente de los daños que causa la exposición a aquellos (i.e. los plaguicidas). En ese contexto, la Declaración de Dubái establece compromisos relacionados con el respeto de los derechos humanos en la gestión de los productos químicos para promover la salud pública y la seguridad humana[42].

 

42.            En el año 2013, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (en adelante, FAO) dictó el Código Internacional de Conducta para la Gestión de Plaguicidas[43]. En este se estableció como objetivo, entre otros, adoptar normas de conducta voluntarias para el manejo de plaguicidas, para proteger la salud pública. En el artículo 5, el Código establece que los gobiernos deben adoptar las medidas necesarias para investigar y hacer seguimiento a los posibles efectos adversos que causen los plaguicidas a las personas expuestas a aquellos.

 

43.            De lo expuesto, la Corte concluye que, por virtud de los instrumentos internacionales aplicables y las distintas declaraciones aludidas, los Estados tienen obligaciones en materia de protección del derecho a la salud de las personas y, especialmente de los NNA, frente a riesgos por la exposición a sustancias tóxicas. Todo lo cual implica que los gobiernos adopten medidas de prevención y mitigación tanto de los riesgos potenciales que podrían generarse para evitar un perjuicio irreparable como de los daños causados.

 

3.3. El principio de precaución como regla de interpretación aplicable por los jueces

 

44.            Como se enunció en el título anterior, en el artículo 15, la Declaración de Río establece el principio de precaución. Inicialmente, la Corte se limitó a aplicar este principio a asuntos relacionados con la protección del medio ambiente. Esto a partir del entendimiento de que Colombia adoptó lo que se ha denominado una Constitución Ecológica[44]. Sin embargo, la evolución jurisprudencial ha derivado en que también se aplique este principio precautelar ante la existencia de una amenaza a la salud humana[45]. Esto a tono con lo expresado por la Comisión Europea que ha reconocido que, en la práctica, el principio de precaución tiene un ámbito de aplicación “mucho más vasto, y especialmente cuando la evaluación científica preliminar objetiva indica que hay motivos razonables para temer que los efectos potencialmente peligrosos para el medio ambiente y la salud humana, animal o vegetal puedan ser incompatibles con el alto nivel de protección elegido para la Comunidad”^[46].

 

45.            En este sentido, la Corte ha expresado que el objetivo de aplicar este mandato es: “actuar sin que se encuentre la prueba absoluta de causa a efecto, a fin de evitar que la generación de daños potenciales ten[ga] consecuencias irreversibles para el ambiente o la salud, todo esto originado por una sustancia o actividad”[47]. La jurisprudencia ha establecido que este mandato se compone de cinco factores. El primero, la existencia del riesgo. El segundo, el grado de certeza sobre el riesgo y la confiabilidad de la evidencia científica asociada. Tercero, la magnitud del riesgo. Cuarto, la respuesta regulatoria adoptada por las autoridades competentes. Quinto, el cumplimiento de las regulaciones existentes y otras consideraciones de relevancia constitucional[48].

 

46.            La Corte ha identificado que el principio de precaución ha sido aplicado en distintos escenarios de protección[49]. Aquel se ha empleado por los jueces constitucionales para ordenarle a las autoridades o particulares que se abstengan de ejecutar actividades respecto de las cuales existe una duda razonable, pero sin la certeza absoluta de que pueda causar un daño al medio ambiente y a la salud humana^[50]. La consecuencia que se deriva de este entendimiento es que, una vez verificado el potencial riesgo, se activa para las autoridades estatales la obligación de adoptar las medidas suficientes que prevengan su ocurrencia antes de que se produzca un perjuicio irreparable.

 

47.            A continuación, la Sala se referirá a algunos casos en los que se ha dado aplicación al principio de precaución como regla de interpretación para proteger el derecho a la salud en los casos de explotación minera, de aspersión aérea con glifosato a cultivos ilícitos y por exposición a ondas electromagnéticas de antenas de comunicaciones (ver tablas 6, 7 y 8):

 

Tabla 6

Aplicación del principio de precaución en salud en casos de explotación minera

 

Tabla 7

Aplicación del principio de precaución en salud en casos de aspersiones aéreas de cultivos ilícitos con glifosato

 

Tabla 8

Aplicación del principio de precaución en salud en casos de exposiciones a ondas electromagnéticas

En suma, la Corte ha empleado el principio de precaución como regla de interpretación. En este contexto, se ha acudido a este mandato para proteger la salud de las personas ante la evidencia de que existe el potencial riesgo de daños irreparables, pese a que no exista la certeza científica sobre ese aspecto[51].

 

4.                 La prohibición del uso del CPF por las afectaciones a la salud humana

 

48.            Para desarrollar este núcleo temático, primero, la Corte hará referencia a la molécula del CPF y la función que cumple como componente activo de los pesticidas. Segundo, este Tribunal aludirá al derecho comparado que recientemente ha prohibido el uso de pesticidas cuyo componente activo sea el CPF. Tercero, la Sala mencionará algunos estudios que indican los riesgos que el uso del CPF genera en la salud humana.

 

4.1. El clorpirifós

 

49.            El CPF es una molécula que pertenece al grupo de los organofosforados: plaguicidas creados en Alemania en 1938, cuyo componente principal es el ácido fosfónico, el ácido fosfínico o el ácido fosfórico (i.e. el clorpirifós, el malatión, el paratión, el metilparatión, el fenitrotion, el diazinón y el diclorvos)[52]. El CPF es un plaguicida, insecticida, acaricida, nematocida y parasiticida de amplio espectro que fue introducido en el mercado en el año 1965[53].

 

50.            El CPF es de aspecto sólido blanco, no muy soluble en el agua, por lo que comúnmente se utiliza mezclado con líquidos aceitosos, en forma de microcápsulas u otros disolventes orgánicos[54]. Desde su introducción a los mercados, ha sido utilizado para prevenir, destruir, incapacitar, modificar o inhibir el crecimiento de las plagas en uso veterinario, doméstico y agrícola[55]. Para ello, se ha utilizado el CPF como componente activo de fungicidas, herbicidas, insecticidas, entre otros[56]. En cuanto al mecanismo de acción, el CPF es absorbido por los insectos o plagas y actúa sobre el sistema nervioso central, provocándoles a estos: desorientación, parálisis, coma o la muerte, según el nivel de exposición (crónica si es prolongado o aguda si es en altas dosis)[57].

 

51.            El CPF es uno de los pesticidas de uso agrícola más utilizado en el mercado en cultivos de cereales (i.e. trigo, maíz y soya), frutas (i.e. pomelo, manzanas, naranjas, fresa, plátanos) y verduras (i.e. espárragos)[58]. Aunque también se ha usado en campos de golf, en mascotas como desparasitante y en ambientes residenciales (i.e. control de plagas como cucarachas)[59].

 

4.2. La prohibición del CPF en el derecho comparado

 

52.            El 20 de octubre de 2019, el Comité Nacional de Sustancias Peligrosas de Tailandia votó a favor de restringir, desde el 1 de diciembre de ese año, el uso del CPF para proteger la salud humana[60]. Por su parte, el Gobierno de Canadá, a través de la Agencia Reguladora del Manejo de Plagas, en cumplimiento de los estándares ambientales y de salud actuales, canceló el uso del clorpirifós en usos al aire libre (con algunas excepciones)[61].

 

53.            El 21 de abril de 2021, dentro de la petición presentada por Pesticide Action Network North America y Natural Resources Defense Council contra la EPA, el Tribunal de Apelaciones del Noveno Circuito de los Estados Unidos (San Francisco, California) le ordenó a esta última suspender el uso del CPF en todos los alimentos. Esto para proteger a las personas de las consecuencias potencialmente peligrosas por la exposición a este pesticida. Principalmente, de los NNA y los trabajadores agrícolas. En ese contexto, la EPA afirmó que la eliminación de los permisos para uso y comercialización del CPF es un asunto de salud pública. Esto porque, según los estudios, el CPF inhibe una enzima que genera neurotoxicidad y graves efectos neurológicos en los NNA. En cumplimiento de lo anterior, el 18 de agosto de 2021, la EPA emitió una regla por medio de la cual revocó la tolerancia al CPF. Es decir, eliminó las cantidades de pesticida autorizadas en los cultivos de alimentos porque estas no cumplen un estándar de certeza razonable de que no producen daño a la salud[62].

 

54.            Desde el 31 de enero de 2020, la Unión Europea prohibió el uso del CPF en productos fitosanitarios. Esto con fundamento en la evidencia epidemiológica que respalda la hipótesis de que el CPF es neurotóxico para el desarrollo cerebral y puede causar déficits cognitivos y de conducta tras una exposición prenatal y durante los primeros años de vida de los NNA[63].

 

55.            Posteriormente, en la Decisión 2021/592 del 7 de abril de 2021, el Consejo de la Unión Europea reconoció que, si bien el CPF se ha eliminado progresivamente en la Comunidad, continúa utilizándose como plaguicida y dispersándose en el medio ambiente fuera de la Unión Europea. Debido al potencial de propagación a larga distancia en el medio ambiente, el Consejo consideró que las medidas adoptadas a nivel nacional o de la Unión Europea no bastaban para salvaguardar un alto nivel de protección del medio ambiente y de la salud humana. Por lo anterior, el Consejo de la Unión Europea propuso incluir el CPF en el anexo A del Convenio de Estocolmo sobre COP[64].

 

56.            El 4 de agosto de 2021, el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria de Argentina emitió la Resolución 414/2021. En este acto, el gobierno argentino explicó que existe nueva evidencia de riesgos a la salud humana por la exposición al CPF. En consecuencia, dispuso que quedaría prohibida la comercialización y uso de este pesticida, cuatrocientos cincuenta y cinco días después de la entrada en vigencia de esa norma[65].

 

57.            Lo expuesto indica la tendencia mundial de los últimos dos años de eliminar el uso del CPF en productos fitosanitarios por el grave riesgo que la exposición crónica representa en la salud de las personas, principalmente en los NNA.

 

4.3. Los riesgos del clorpirifós en la salud humana

 

58.            Desde que se comercializa el CPF, en Estados Unidos, la EPA ha realizado estudios para verificar si el uso de este pesticida es seguro para la salud y el medio ambiente, principalmente en California que es uno de los Estados de mayor extensión agrícola aprovechable[66]. Inicialmente, el CPF en los plaguicidas químicos de uso agrícola estaba dentro de los niveles aceptables de toxicidad. Es decir, que la exposición (crónica) al producto no demostraba un riesgo evidente y grave para la salud[67].

 

59.            Sin embargo, estudios realizados desde la primera década del siglo XXI hasta ahora, han evidenciado los riesgos que la exposición al CPF genera en la salud de los humanos[68]. Principalmente, se ha detectado la incidencia en los NNA e, incluso, en la etapa prenatal[69]. Al tiempo, estudios científicos y de institutos de salud en América evidenciaron nuevas valoraciones sobre los riesgos del consumo de alimentos cultivados con CPF. También se identificaron afectaciones por la exposición crónica por parte de los agricultores y sus familias[70]. Por su parte, la Autoridad Europea para la Seguridad de Alimentos (en adelante, EFSA) comenzó una revisión a resultados de exposiciones prolongadas de animales (i.e. ratas y vacunos) al CPF con el propósito de extrapolar dichos resultados a la salud humana[71].

 

60.            A partir del año 2006, la EPA introdujo medidas para mitigar el riesgo por la exposición al CPF. Dentro de aquellas, se decidió:

 

“a) establecer zonas “buffer” para mitigar el riesgo ecológico en cursos de agua, peces, y vida salvaje en general, b) reducir las tasas de aplicación en cada estación para numerosos cultivos como el maíz y frutos cítricos, así como aumentar los intervalos entre aplicaciones, y c) mejorar los equipos de protección personal para disminuir el riesgo de exposición en trabajadores agrícolas”[72].

 

61.            Con esto se pretendía también detener la liberación excesiva del CPF en el ecosistema (i.e. contaminación del agua, el aire y el suelo) y evitar que llegara a los animales (i.e. aves, mamíferos y animales acuáticos a través de la ingesta de agua o la inhalación)[73]. Los estudios realizados los últimos veinte años evidenciaron que la exposición al CPF durante el embarazo producía peso bajo en los bebés y formaciones cerebrales con algunas variaciones. Además, esto derivaba en NNA con menor coeficiente intelectual, trastornos psicomotores, déficit cognitivo relacionado con la capacidad de aprendizaje, atención y memoria de trabajo y alteraciones morfológicas del cerebro[74].

 

62.            Recientemente, en la solicitud que presentó la Comisión Europea con el objetivo de que el CPF fuera incluido en el Anexo A del Convenio de Estocolmo[75], se recogieron distintos estudios sobre la bioacumulación de esa molécula en el agua, en el aire y en el suelo y su relación con las afectaciones a la salud y la vida humana. De aquellos se extrae que la exposición al CPF en dosis suficientemente altas puede causar inhibición de la colinesterasa en los humanos. Esto sobre estimula el sistema nervioso, por lo que causa náuseas, mareos y confusión. En exposiciones muy altas genera accidentes cerebrovasculares, parálisis respiratoria e, incluso, la muerte. Tratándose de la exposición prenatal, perinatal y posnatal, los estudios que citó la UE indicaron que se presentan resultados adversos en el desarrollo neurológico de los NNA, por ejemplo, cambios en la morfología cerebral, retrasos en las funciones cognitivas y motoras, déficit de atención y temblores.

 

63.            Para la UE, el potencial de bioacumulación del CPF genera toxicidad en los seres humanos y en el medio ambiente, por lo que se considera probable que el uso de aquel produzca efectos adversos significativos para la salud. A partir de esta afirmación, se sustentó la solicitud de que se eliminara el uso del CPF a nivel mundial y fuera incluido en el Anexo A del Convenio de Estocolmo[76].

 

64.            En suma, según los documentos citados, la exposición al CPF genera afectaciones a la salud humana. El CPF interfiere con la acción de la enzima colinesterasa, lo cual incide en un neurotransmisor cerebral. Esto genera daños a nivel neurológico y contribuye al desarrollo de enfermedades como: cáncer de mama, párkinson, diabetes, disminución del coeficiente intelectual, déficit de atención, entre otros. Además, la absorción del CPF es más rápida en los NNA, causándoles graves perjuicios en la formación del cerebro y el desarrollo neurológico. Todo lo anterior, para la Corte es indicador de que existe evidencia relevante de que la exposición al CPF, aun en bajas cantidades, pero de manera permanente o reiterada, tiene efectos adversos en la salud humana.

 

5.     El CPF en Colombia y la reglamentación de su uso, comercialización y distribución

 

65.            En Colombia, el CPF es uno de los principales plaguicidas utilizados en la agricultura y la ganadería. Según la información que entregó el ICA, en la actualidad están registrados 28 productos comerciales con componente activo CPF para uso agrícola. En los listados remitidos, se observa que el ICA otorga el permiso con base en los conceptos del INS y la ANLA. Además, clasifica los productos en categorías II (moderadamente) y III (ligeramente) tóxicos. El CPF se encuentra dentro de aquellas, por eso su utilización en los plaguicidas químicos de uso agrícola está autorizada en el territorio nacional. No obstante, según la Universidad de Antioquia, esa clasificación está basada en estudios de toxicidad aguda, por lo que no es aplicable a los efectos del CPF en exposiciones crónicas y en los niveles que se encuentran en los residuos que persisten en los alimentos[77].

 

66.            En todo caso, en Colombia, el ICA es la autoridad nacional competente en materia de plaguicidas químicos de uso agrícola. Para autorizar la comercialización y uso de pesticidas, como el CPF, el ICA debe agotar un procedimiento establecido en instrumentos internacionales y en el reglamento interno. Para desarrollar este capítulo, la Sala se referirá, en primer lugar, a las normas comunitarias que rigen el registro y control de plaguicidas químicos de uso agropecuario. En segundo lugar, la Corte aludirá a la reglamentación que existe a nivel interno sobre la materia.

 

5.1 . Las normas de la CAN sobre el registro y control de plaguicidas químicos de uso agrícola

 

67.            En cuanto al control de plaguicidas químicos de uso agrícola, Colombia se rige por las disposiciones de la Decisión 804 del 28 de abril de 2015 de la Comisión de la CAN[78]. En esta se establecen las normas para el registro y control de plaguicidas químicos de uso agrícola [79]. En Colombia el CPF es un plaguicida permitido de riesgo moderado según las cantidades de concentración de utilización del producto conforme los reglamentos de la CAN adoptados por el ICA[80].

 

68.            En este instrumento se prevé que el Ministerio de Agricultura de cada Estado miembro designe a la autoridad nacional competente (en adelante, ANC) y que cada país adopte las medidas legales necesarias para cumplir los objetivos de la Decisión. Asimismo, dispone que los fabricantes, formuladores, importadores generales, importadores para consumo propio, exportadores, envasadores, comercializadores y distribuidores de productos químicos de uso agropecuario deben estar previamente autorizados por la ANC.

 

69.            De acuerdo con la Decisión 804, a la ANC le corresponde verificar que los plaguicidas químicos de uso agrícola que se comercialicen y utilicen estén precedidos de un informe técnico favorable, que garantice el cumplimiento de los requisitos o condiciones que se exijan en cada país y, principalmente, que estén orientados a minimizar los riesgos que el producto representa para la salud y el medio ambiente. Para esto, es preciso que el peticionario del registro o autorización cuente con el aval del organismo nacional de salud o de ambiente, conforme lo disponga la legislación de cada Estado[81].

 

70.            Una vez concedido el permiso, este tendrá una vigencia indefinida y estará sujeto a evaluaciones periódicas por parte de la ANC. Este podrá suspenderse, modificarse o cancelarse cuando se incumplan o cambien las condiciones que dieron lugar al otorgamiento de aquel. En cualquier caso, tanto para obtener el permiso como para mantener su vigencia es preciso que el producto cumpla con los criterios, métodos y protocolos exigidos en cada Estado. Además, se requiere que aquel se ajuste a los estándares mundialmente aceptados por los organismos internacionales de referencia (i.e. la FAO, la OMS, la EPA, la EFSA, entre otras)[82].

 

71.            De acuerdo con el artículo 28 de la Decisión, la ANC, de oficio o a solicitud de las autoridades de salud o de ambiente, sustentada en un informe técnico, puede suspender la vigencia del registro de plaguicidas químicos de uso agrícola cuando:

 

“a. Existan razones fundamentadas en criterios técnicos y científicos de índole agrícola, ambiental o de salud. b. Se demuestre mediante evidencias técnico-científicas que el producto es ineficaz o perjudicial para alguno de los usos agrícolas aprobados. c. La ANC así lo determine, en cumplimiento de los requisitos, condiciones y procedimientos administrativos establecidos en la legislación de cada País Miembro. d. Por orden judicial”[83].

 

72.            A cada país le corresponde fijar el plazo de la suspensión y las condiciones para levantar dicha medida. Asimismo, la ANC puede modificar o cancelar el permiso.

 

73.            El artículo 32 de la Decisión dispone que, por solicitud de las autoridades de salud, de ambiente, de agricultura, de la parte interesada o de oficio, la ANC puede cancelar el permiso, cuando:

 

“a. Se compruebe que el ingrediente activo y/o producto formulado no corresponde al declarado en su registro. b. Se confirme la falta de veracidad de la información sustantiva que motivó el registro. c. La ANC, las autoridades de salud o de ambiente, o la parte interesada lo sustenten técnicamente. d. Las causales que dieron origen a la suspensión del registro sean insubsanables. e. Alguno de los componentes presentes en la formulación de un plaguicida se prohíba por el Estado parte, sustentado en evidencias técnico-científicas. f. Alguno de los componentes presentes en la formulación de un plaguicida se prohíba por los convenios internacionales ratificados por el país miembro”[84].

 

74.            En cuanto a los efectos de la cancelación del registro de un producto, el artículo 33 de la Decisión 804 dispone que esto implica que queda prohibida la importación, fabricación, formulación, distribución, comercialización y cualquier otra actividad que permita el uso del producto cuyo permiso fue cancelado. Para el efecto, la ANC debe concederle al titular del registro un plazo para retirarlo del mercado e informarles a los usuarios sobre la prohibición de uso. Todo lo anterior para que se proceda a la disposición final del plaguicida químico de uso agrícola. Asimismo, se establece que el beneficiario del permiso es el responsable de ejecutar las acciones y medidas que la ANC determine con motivo de la cancelación e, incluso, los costos que esto genere. De lo anterior, la ANC debe comunicarle a la Secretaría General de la CAN, para que lo conozcan los demás países miembros de la comunidad.

 

75.            Cuando un Estado prohíba o limite severamente el uso de un plaguicida por riesgos a la salud humana o al ambiente, debe informárselo a los demás países de la CAN y a la Secretaría General de la Comunidad, dentro de un plazo de treinta días hábiles contados a partir de la adopción de la medida. Además, no podrá exportar el producto sin el consentimiento previo del país miembro importador.

 

76.            Finalmente, la Decisión de la CAN establece que las autoridades de cada país ejecutarán las actividades de inspección, vigilancia y control de los plaguicidas químicos de uso agrícola. En ejercicio de lo anterior, aquellas pueden adoptar las medidas correspondientes para efectos de gestionar los riesgos o daños a la salud o al ambiente y determinar los responsables. Incluso, las autoridades nacionales pueden imponer las sanciones previstas en la respectiva legislación interna. Además, le corresponde a cada país establecer las infracciones y las sanciones aplicables a quienes no cumplan lo previsto en la Decisión o que causen daño a la salud o al ambiente. Lo anterior, sin perjuicio de las acciones comunitarias a que hubiere lugar.

 

5.2. La reglamentación interna sobre el registro y comercialización de los plaguicidas químicos de uso agrícola

 

77.            Como se explicó al inicio de este capítulo, en Colombia el ICA es la autoridad competente en materia de los plaguicidas químicos de uso agrícola. En ejercicio de tal función, ha expedido los reglamentos que rigen en el sector, por ejemplo, las Resoluciones 2915 de 2008 y 3497 de 2014 del ICA. Recientemente, la Resolución 1580 de 9 de febrero de 2022, el gerente general del ICA estableció los requisitos y el procedimiento de registro de los plaguicidas químicos de uso agrícola[85]. El trámite inicia con la solicitud según la actividad a realizar (fabricante, formulador, envasador, importador, exportador o distribuidor) a través del diligenciamiento del formato de la aplicación simplifICA. Para ello, es preciso que el solicitante cumpla los requisitos establecidos en la Decisión 804 y en la Resolución 2075 de 2019 de la CAN. En la Resolución 1580 de 2022, el ICA estableció que, en aplicación de las normas de la CAN, se establece que el ICA ejerce las facultades de inspección, vigilancia y control de estos productos. En virtud de aquello, puede suspender y cancelar los registros de plaguicidas de uso químicos e, incluso, sancionar a quienes incumplan las normas comunitarias y nacionales[86].

 

78.            En síntesis, para que el ICA expida el registro de comercialización del CPF, es necesario que se presente la respectiva solicitud ante la entidad. Esta verifica que se cumplan los requisitos técnicos establecidos por la CAN y expide el acto administrativo que acredita el cumplimiento del componente técnico. El ICA se encarga de remitir la información reportada a la ANLA y al INS con el objetivo de que esas entidades expidan los actos administrativos que dan visto bueno al componente ambiental y al componente toxicológico del producto cuyo registro se solicitó. Para que se expida el registro es necesario que exista el concepto favorable de los tres componentes descritos (ambiental, agronómico y toxicológico). Una vez se obtiene esto último, el ICA expide el registro nacional que es un número consecutivo que permite identificar el producto. Finalmente, se lleva a cabo el proceso de etiquetado, que también aprueba el ICA. En la etiqueta consta la información de uso y advertencias del producto para el usuario final, conforme al Manual Técnico de la CAN.

 

6.     Caso concreto

 

79.             Con el objetivo de resolver el caso concreto, la Sala Octava, en primer lugar, verificará la procedencia de la acción, para esto estudiará si se cumplen los requisitos de legitimación en la causa por activa y por pasiva, la subsidiariedad y la inmediatez. En caso de que se acredite la procedencia, en segundo lugar, se resolverá el problema jurídico planteado. Es decir, la Corte estudiará si en el asunto se presenta la vulneración reclamada por la parte actora.

 

6.1.          Requisitos formales de procedencia[87]

 

80.            Legitimación por activa. El artículo 86 de la Constitución establece a favor de toda persona la posibilidad de instaurar la acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos fundamentales. Este dispositivo puede activarse directamente por quien se considera afectado o por quien actúe a su nombre. En ese orden, este presupuesto de la legitimación en la causa por activa se acredita cuando la acción es promovida por quien es el titular de los derechos fundamentales. También se admiten tres posibilidades adicionales. La primera, cuando se acude al juez constitucional por medio de los representantes legales en el caso de los NNA, las personas jurídicas y las personas en situación de discapacidad que no cuenten con otras formas u apoyos que les permitan acudir directamente al juez de tutela en ejercicio de su derecho a la capacidad jurídica (Ley 1996 de 2019). La segunda, a través de apoderado judicial. La tercera, mediante la agencia oficiosa.

 

81.            En primer lugar, en el presente caso, el señor Luis Domingo Gómez Maldonado formuló la acción en representación de su hija menor de edad. Al efecto, el peticionario presentó el registro civil de nacimiento de la niña. En este se acredita que aquel es el padre de Valeria Gómez del Río. Esto significa que el demandante accionó en calidad de representante legal de su hija, por lo que se acredita este requisito.

 

82.            En segundo lugar, la Sala Octava de Revisión toma nota de que, en el escrito de tutela, el accionante manifestó que actúa también en representación de los NNA. Esto, según el actor, por dos razones. Primero, los NNA son los que más se afectan con la exposición al CPF. Segundo, porque tanto las generaciones presentes como las futuras se alimentan y se alimentarán con productos que contienen CPF. Al respecto, la Corte concluye que se acredita el presupuesto de la legitimación en la causa por activa respecto de aquellos, por las razones que se exponen a continuación.

 

83.            En relación con la legitimación e interés para promover la acción de tutela a través de la agencia oficiosa, tanto el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 como la jurisprudencia de la Corte identificaron los dos requisitos que se deben cumplir para que aquella se acredite[88]. El primero está referido a que la persona que pretenda actuar como agente oficioso manifieste en el escrito de tutela que actúa en esa calidad. El segundo, que se demuestre que la persona cuyos derechos se agencian no se encuentra en condiciones de promover su defensa y que conste por escrito[89].

 

84.            En el caso de la representación legal de los NNA, la Corte ha señalado que, de manera general y preferente, la representación legal de los niños y niñas les corresponde a la madre y al padre o a quien ejerza la potestad parental. Las personas descritas son las llamadas a ejercer las acciones legales pertinentes (i.e. la acción de tutela) cuando resulte necesario proteger sus derechos mediante la actividad de las autoridades estatales[90]. Esto quiere decir que existe una legitimación prevalente para los padres o las personas que ejercen la potestad parental.

 

85.            Por el contrario, el ejercicio de la agencia oficiosa por parte de personas distintas a aquellas impone un deber mínimo de justificación. Este se ha entendido acreditado en dos situaciones. La primera, cuando se demuestra que los padres o la persona que ejerce la potestad parental está formal o materialmente inhabilitada para acudir ante los jueces. La segunda, cuando habiendo concurrido aquellos, existe evidencia de que omiten actuaciones que afectan gravemente los derechos de los NNA. Adicionalmente, de manera excepcional, se ha admitido la agencia oficiosa cuando se demuestre que se está ante un perjuicio irremediable. En los demás casos, “la agencia oficiosa resultaría en una extralimitación contraria a las facultades que confiere la potestad parental”[91].

 

86.            En el presente caso, el accionante advirtió la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la vida y la salud de los NNA del territorio nacional. Para la Corte, esta agencia encaja dentro del presupuesto excepcional admitido. Es decir, el actor o cualquier otra persona podrían agenciar los derechos de los NNA debido a que aquellos están expuestos a un riesgo de daño irreparable por la exposición al CPF, cuyos residuos consumen en los alimentos. En este caso, la Sala observa que los estudios analizados, principalmente los que realizó la EPA y el EFSA, dan cuenta del grave riesgo que existe para la salud de los NNA la exposición crónica y aguda al CPF.

 

87.            En ese orden, para la Corte, se acreditan los elementos del perjuicio irremediable. Primero, se está en presencia de una amenaza que se cierne sobre los derechos a la salud y la vida de los NNA, quienes diariamente están expuestos a consumir productos que se encuentran contaminados con CPF. Segundo, los estudios consultados por este Tribunal dan cuenta de que en los NNA el CPF produce graves daños neurológicos, es decir, se trata de un menoscabo de gran intensidad en la salud de los NNA. Tercero, es urgente que se adopten medidas para impedir que se configure el daño advertido por las agencias de salud internacionales descritas. Cuarto, la adopción de medidas en el caso bajo estudio es impostergable debido al riesgo que existe para la salud y la vida. Esto quiere decir que el actor demostró el interés para actuar en representación de los NNA.

 

88.            Finalmente, la Sala Octava toma nota de que el accionante le solicitó a la Corte proteger los derechos de las generaciones futuras. Sobre el particular, se observa que, cuando se ha estudiado la protección al medio ambiente y el relacionamiento con la vida humana, este Tribunal ha insistido en que la protección de biodiversidad -como entorno vital del ser humano- es indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras[92]. A partir de lo anterior, se ha entendido la importancia del desarrollo sostenible como mecanismo de protección del medio ambiente también para las generaciones futuras[93].

 

89.            Teniendo en cuenta esta premisa, esta Corporación estima que las decisiones que se adopten en este caso necesariamente impactarán las generaciones futuras. Esto en la medida que el análisis que efectuará la Sala de Revisión se encaminará a estudiar la aplicación del principio de precaución en salud para proteger a la población y, particularmente, a los NNA, del consumo de sustancias tóxicas, como el CPF. En todo caso, las determinaciones que se adopten sobre la materia tendrán en cuenta la protección tanto de las generaciones presentes como de las futuras.

 

90.            Legitimación por pasiva. El artículo 86 constitucional señala que la acción de amparo procede en contra de cualquier autoridad o de los “particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”[94]. En consecuencia, la legitimación por pasiva se entiende como la aptitud procesal que tiene la entidad, la autoridad o la persona contra la que se dirige la acción y quien está llamada a responder por la vulneración o la amenaza del derecho fundamental.

 

91.            En el presente caso, la acción está dirigida contra los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Salud y Protección Social; el ICA, la ANLA y el Invima. Revisadas las competencias en la materia, se observa que, de conformidad con el Decreto 4765 de 2018, el ICA es la autoridad nacional del sector agropecuario. En concreto, el ICA tiene como funciones legales: (i) planificar y ejecutar acciones para proteger la producción agropecuaria de plagas y enfermedades que afecten o puedan afectar las especies animales o vegetales del país. (ii) Ejercer el control técnico de la producción y comercialización de los insumos agropecuarios. (iii) Conceder, suspender o cancelar licencias, registros, permisos de funcionamiento, comercialización, movilización, importación o exportación de animales, plantas, insumos, productos y subproductos agropecuarios, directamente o a través de los entes territoriales o de terceros, en los asuntos propios de su competencia.

 

92.            Lo expuesto quiere decir que, si la Corte concediera las pretensiones del accionante, el ICA sería la autoridad llamada a cumplirlas. Esto por razón de las funciones que tiene asignadas. Igualmente, se constata que el Ministerio de Salud es la autoridad encargada de direccionar e implementar la política del sector salud. Teniendo en consideración que en este asunto se discute un asunto relacionado con posibles afectaciones en la salud pública y en la salud humana por la permisión del uso del CPF, esta cartera eventualmente podría resultar vinculada a las órdenes que adoptara esta corporación.

 

93.            Esto descarta la posibilidad de que autoridades como la ANLA o el INS, que participan en el trámite de registro de los plaguicidas -a través de los conceptos ambientales y de toxicología, respectivamente-, deban permanecer vinculadas como accionadas dentro de este trámite, toda vez que su intervención no es autónoma, sino que se activa a partir del trámite administrativo que inicia el ICA. Lo anterior, no quiere decir que el INS y la ANLA no estén obligadas al cumplimiento de la sentencia que se adoptase, puesto que las órdenes que, eventualmente se dictarán en este asunto, son vinculantes para el ICA y necesariamente tendrán efectos sobre las funciones que aquellas cumplen en ese trámite administrativo concreto.

 

94.            De otra parte, el Invima no hace parte del trámite de registro de plaguicidas ni sus funciones están relacionadas de manera directa con el asunto que se revisa, por lo que respecto de aquella no se acredita la legitimación en la causa por pasiva.

 

95.            En relación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Sala revisó las funciones asignadas a esa cartera mediante el Decreto 3570 de 2011. Se constató que esa autoridad dirige la política pública en materia ambiental. Sin embargo, el análisis que ocupa a la Sala Octava de Revisión se circunscribe a los riesgos del uso del CPF en la salud humana, por lo que sus funciones no están directamente relacionadas con el asunto. En consecuencia, tampoco estaría legitimado en la causa por pasiva.

 

96.            Por lo anterior, la legitimación en la causa por pasiva se acredita respecto del ICA y el Ministerio de Salud. Por el contrario, no se cumple respecto de las demás autoridades accionadas.

 

97.            Inmediatez: la Corte ha señalado que la acción de tutela se debe interponer dentro de un término oportuno, razonable y justo, a partir del momento en el que ocurre la presunta vulneración o amenaza del derecho fundamental[95]. Esto porque la acción de tutela es un mecanismo de protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales. En ese orden, al juez constitucional le corresponde determinar en cada caso concreto la oportunidad en la presentación de la acción[96]. A pesar de no contar con un término preciso para invocar la acción de amparo, por mandato expreso del artículo 86 de la Constitución: “debe existir necesariamente una correspondencia entre la naturaleza expedita de la tutela y su interposición justa y oportuna”[97].

 

98.            En el presente caso, los hechos que relata el accionante se encuentran vigentes porque los cultivos de los alimentos (i.e. frutas y verduras) que se consumen en Colombia son tratados con CPF. Esto es indicador de que se trata de una amenaza actual sobre los derechos a la salud y la vida invocados. Según se extrae de los hechos de la tutela, el demandante acudió al sistema de justicia de manera inmediata cuando conoció los hechos que identificó como vulneradores de sus derechos fundamentales y los de sus agenciados[98]. Esto es, cuando se enteró de que en Estados Unidos y en la UE se había prohibido el uso del CPF por los riesgos para la salud humana, especialmente en los NNA. En consecuencia, la Corte considera que se cumple el requisito de la inmediatez.

 

99.            Subsidiariedad: conforme al artículo 86 de la Constitución, el principio de subsidiariedad implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa. Lo anterior, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Por ende, los accionantes deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios disponibles para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos. De este modo, se impide el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección[99].

 

100.       Con fundamento en los artículos 86 de la Constitución y 6 del Decreto 2591 de 1991, este tribunal ha determinado que, cuando existan otros medios de defensa, operan dos excepciones que justifican la procedibilidad del amparo[100]. Por una parte, “cuando el medio de defensa dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia”[101]. En estos casos, el amparo procede como mecanismo definitivo[102]. Por otra parte, “cuando, a pesar de existir un medio de defensa idóneo, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable”[103]. En estos supuestos, la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.

 

101.       La Sala Octava de Revisión observa que el actor solicitó la protección de derechos de rango fundamental. En efecto, sus pretensiones están relacionadas con la protección de garantías para las cuales fue diseñada esta acción. Lo pretendido por el demandante no podría ser susceptible de discusión en otros escenarios judiciales porque su solicitud encaja dentro de las competencias del juez de tutela. En otras palabras, el accionante no cuenta con otro medio judicial distinto al amparo.

 

102.       Ahora bien, el argumento de los jueces de instancia e, incluso de la ANDI, es que la acción no es procedente porque busca proteger derechos colectivos. Adicionalmente, se indica que las pretensiones podrían plantearse ante la misma autoridad administrativa o los jueces de lo contencioso administrativo a través de la acción de simple nulidad o la acción popular.

 

103.       Para la Sala Octava, la acción popular no es el mecanismo idóneo y eficaz. Esto al menos por dos razones. La primera porque los derechos que el accionante invocó son de rango fundamental. Aunque la satisfacción de aquellos pueda tener un impacto colectivo, no por esta razón debe entenderse que procede otra acción. Además, el riesgo en la salud, que eventualmente podría derivarse del uso agrícola del CPF, generaría una afectación subjetiva en los derechos de toda la población que consume los productos agrícolas. Tal circunstancia evidencia la necesidad de que este tribunal intervenga de manera urgente la materia.

 

104.       En segundo lugar, los estudios que consultó la Corte, evidencian que el riesgo para la salud tendría mayor impacto en los niños y niñas, quienes gozan de especial protección constitucional. Esta condición activa la procedencia del recurso de amparo porque implica flexibilizar el estudio de la subsidiariedad teniendo en consideración el peligro de contaminar con CPF a sujetos vulnerables como los NNA. Esto indica que, si bien el juez popular cuenta con amplias facultades, lo cierto es que, por la naturaleza de los intereses en conflicto y, en aplicación del principio del interés superior del menor, el juez de tutela debe intervenir la problemática planteada para asegurar la satisfacción inmediata de las garantías iusfundamentales que se reclaman.

 

105.       Para esta Corporación, tampoco es admisible exigirle al demandante que agote la actuación administrativa ante el ICA. Es decir, que el accionante eleve una petición y busque obtener un pronunciamiento por parte de la ANC en cuanto a la posibilidad de prohibir el CPF y que, solo ante la eventual respuesta negativa, inicie una acción de simple nulidad. Esto porque no es clara la causal del artículo 138 del CPACA que aquel podría invocar para encausar sus pretensiones. Esencialmente, estas persiguen la satisfacción de derechos fundamentales frente a la amenaza que se cierne sobre los titulares de esos derechos debido a la omisión del ICA de adoptar medidas para proteger la salud y la vida de las personas.

 

106.       La Corte observa que la discusión propuesta por el actor no tiene que ver con el cumplimiento de las normas legales en que debería fundarse el pronunciamiento de la administración, ni se discute una falsa motivación ni una desviación de poder. Como lo señaló el ICA, en principio, sus actuaciones se ajustan al marco legal. Sin embargo, los efectos de aquellas inciden en el goce de los derechos fundamentales. Esto último únicamente podría ser estudiado por el juez constitucional porque trasciende el análisis de legalidad y sus efectos superan la anulación de un pronunciamiento de la administración. Las pretensiones que estudiará la Corte deben ser analizadas bajo el tamiz de la protección constitucional del derecho a la salud y la vida en condiciones dignas.

 

107.       En consecuencia, la acción de tutela es el mecanismo principal e idóneo para estudiar la solicitud de amparo.

 

6.2.          Análisis de fondo del asunto

 

108.       Para resolver el caso concreto, la Sala Octava realizará una síntesis del caso. Luego establecerá el alcance del pronunciamiento. En tercer lugar, la Corte determinará las omisiones en las que incurrió el ICA como ANC y el impacto de aquellas en los derechos fundamentales de la parte actora y de los NNA. Esto servirá de base para que, en cuarto lugar, esta Corporación en aplicación del principio de precaución en salud, adopte los correctivos necesarios para impedir que se materialice una vulneración grave de los derechos fundamentales a la vida digna y la salud de los NNA y, en general, de toda la población expuesta a los alimentos contaminados con el plaguicida CPF. Finalmente, este Tribunal dictará las medidas a adoptar para intervenir la problemática identificada.

 

Síntesis del caso

 

109.       La Sala toma nota de que el actor acudió a la acción de tutela, en representación de su hija menor de edad y, en general, de los NNA del territorio nacional. Según el peticionario, existe una grave amenaza sobre los derechos de aquellos debido a la exposición a los productos agrícolas fumigados con la molécula CPF. Para sustentar sus afirmaciones, el accionante refirió que tanto en Estados Unidos como en la UE se prohibió el uso de esta sustancia por la toxicidad y los riesgos que representa para la vida humana, especialmente de los NNA. Según los estudios de la EPA y la EFSA que el actor refirió, el CPF causa estragos graves en el neurodesarrollo de los NNA.

 

110.       Las entidades se opusieron a las peticiones de amparo. El ICA señaló que la acción era improcedente porque sus pretensiones deberían ventilarse ante el juez popular. Además, esa autoridad señaló que lo denunciado por el accionante se basó en apreciaciones subjetivas. En contraste, la entidad explicó que el uso de los plaguicidas químicos de uso agrícola con componente activo CPF se basa en conceptos técnicos expedidos conforme a la Decisión 804 de 2016 y la Resolución 2075 de 2019 de la CAN. Finalmente, el representante del ICA afirmó que el actor pretende homologar los estándares colombianos a los que se aplican en la Unión Europea en relación con el CPF, sin tener en cuenta el impacto negativo que podría tener en la producción agropecuaria del país.

 

111.       Los jueces de instancia declararon la improcedencia de la acción porque no se acreditaron los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. Además, la segunda instancia consideró que no era posible identificar los derechos vulnerados ni las autoridades implicadas.

 

112.       El asunto fue seleccionado por la Corte para revisión. En esta instancia procesal, tanto el magistrado sustanciador como la Sala Octava de Revisión dictaron autos de pruebas con el objetivo de conocer el trámite de obtención del registro de los plaguicidas químicos de uso agrícola. Además, se pidió el concepto de instituciones académicas y asociaciones gremiales. Todo lo anterior, con el fin de que este Tribunal contara con la ilustración e información suficiente para emitir un pronunciamiento de fondo. Para la Corte, la intervención institucional y de expertos enriquece la deliberación que se realiza y dota de legitimidad las decisiones que se adoptan en esta providencia.

 

113.       A partir de las intervenciones recibidas y los estudios consultados, la Sala Octava de Revisión constató que el consumo de los alimentos tratados con CPF representa un grave riesgo para la vida digna y la salud humana. La Corte concuerda con lo expresado por el demandante, el Ministerio Público y la mayoría de los intervinientes, quienes resaltaron la evidencia de que la exposición al CPF afecta la salud de las personas y, especialmente, el desarrollo neurológico de los NNA. Además, la Sala comprobó que existe una tendencia comparada a la prohibición del CPF debido a los riesgos probados para la salud humana. Por lo tanto, este Tribunal aplicará el principio de precaución en salud y dictará las órdenes necesarias para evitar que continúe la amenaza a los derechos fundamentales de las personas y, especialmente, de los NNA.

 

Alcance de la decisión

 

114.       En sede de revisión, la Corte recibió información acerca del trámite que adelanta el ICA para el registro de los plaguicidas químicos de uso agrícola. Esa autoridad explicó que su actuación se rige por las normas de la CAN y los reglamentos internos que las desarrollan. Al efecto, la entidad refirió que el acto administrativo de registro se sustenta en el concepto agronómico que la misma entidad otorga y viene acompañado tanto de la evaluación ambiental como del concepto toxicológico, que entregan la ANLA y el INS, respectivamente. En resumen, el ICA explicó el trámite administrativo que deben cumplir los interesados en obtener el registro del plaguicida químico de uso agrícola, el cual está fijado en reglamentos. Además, el ICA entregó una lista de los productos con componente activo de CPF que actualmente circulan en el mercado.

 

115.       Frente a lo anterior, la Sala Octava precisa que el estudio que realizará se hará en clave de derechos fundamentales, su ámbito de protección y su vulneración por el incumplimiento de los deberes de garantía que se encuentran en cabeza del Estado, en este caso, representado por el ICA como la autoridad encargada de tramitar los registros de los plaguicidas químicos de uso agrícola.

 

116.       Desde esta perspectiva, la Corte determinará las omisiones en que incurrió esta autoridad en materia de protección de los derechos fundamentales y que derivaron en la afectación de la vida digna y la salud de los habitantes del territorio nacional y, especialmente, de los NNA. En contraste, este Tribunal no efectuará ninguna consideración relacionada con el reglamento bajo el cual se tramitan los permisos de registro de los plaguicidas químicos de uso agrícola porque ese no es el propósito de esta instancia procesal. Tampoco se realizará ningún pronunciamiento respecto de los productos que contienen CPF como componente activo porque el objeto de esta acción no es el caso particular de alguno de ellos, sino la omisión del Estado en materia de la protección de sus habitantes frente a sustancias tóxicas contaminantes.

 

Las omisiones del ICA dieron lugar a la puesta en peligro de la vida digna y la salud de las personas que habitan en Colombia y, especialmente, de los NNA

 

117.       De acuerdo con la Constitución, Colombia es un Estado social de derecho, fundado en el respeto de la dignidad humana y la prevalencia del interés general. El andamiaje estatal fue instituido para asegurarle a los habitantes del territorio nacional la vigencia de los derechos fundamentales y un orden social justo.

 

118.       Según la Constitución, las autoridades funcionan para proteger la vida y los demás derechos de los asociados. Esto significa que sus actuaciones deben circunscribirse a la Constitución, cuyos valores, principios y derechos irradian todo el ordenamiento jurídico. Para la Corte, esto se traduce en que cada autoridad debe ejercer sus funciones conforme a las facultades asignadas en la Ley y los reglamentos, pero en todo caso, aquellas tienen el deber de cumplir la Constitución.

 

119.       Aun cuando las actuaciones administrativas sigan los reglamentos, también están vinculadas por las normas constitucionales y los instrumentos internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad, principalmente, aquello que tiene que ver con la satisfacción de los derechos fundamentales de las personas. Para la Corte es inadmisible que treinta años después de promulgada la Constitución y pese a la pedagogía que este Tribunal ha hecho a través de una solvente jurisprudencia, sea necesario insistir en la vinculatoriedad de los postulados superiores a las actuaciones del poder público. La Corte rechaza la idea de un relacionamiento lejano de la administración pública con la ciudadanía. Este Tribunal hace un llamado a abandonar la idea de que las instituciones actúan ajenas e insensibles a aquellos a los que sirven y que, a fin de cuentas, son la razón por la que existen.

 

120.       Por lo anterior, la Corte encuentra que, en este caso, el ICA incurrió en una serie de omisiones que evidencian un funcionamiento ajustado al mínimo cumplimiento de los reglamentos, pero ajeno a la satisfacción de los máximos postulados constitucionales. En síntesis, el Estado, representado por el ICA, no fue diligente en la protección del derecho a la salud de las personas. Para este Tribunal es inadmisible que el ICA, como ANC en materia de los plaguicidas químicos de uso agrícola, considere que su actuación se limita a la expedición de conceptos técnicos para autorizar el uso de un plaguicida, de modo que, en el trámite judicial, las entidades no hicieran más que eludir sus responsabilidades atribuyéndoselas a las autoridades restantes (esto es el INS y la ANLA).

 

121.       Es más, la Corte reprocha que aun conociendo la advertencia que hizo el accionante, la entidad desestimara los argumentos de aquel bajo la idea de que se trataba de apreciaciones subjetivas, comparaciones con los estándares europeos o la pretensión de extrapolarlos al contexto nacional. Esto evidencia que la entidad encargada de autorizar el uso de plaguicidas y velar porque el sector agrícola funcione en condiciones adecuadas, ni siquiera evaluó el riesgo que, eventualmente, podría recaer sobre la población colombiana derivado del consumo de los productos con sustancias peligrosas para la vida y la salud. Con todo, el ICA incumplió la Constitución, su objeto y las normas que le rigen. Por ejemplo, en el artículo 5 del Decreto 4765 de 2008, se establece que el ICA tiene como objeto:

 

“(…) contribuir al desarrollo sostenido del sector agropecuario, pesquero y acuícola, mediante la prevención, vigilancia y control de los riesgos sanitarios, biológicos y químicos para las especies animales y vegetales, la investigación aplicada y la administración, investigación y ordenamiento de los recursos pesqueros y acuícolas, con el fin de proteger la salud de las personas, los animales y las plantas y asegurar las condiciones del comercio”[104].

 

122.       Asimismo, la Decisión 804 de la CAN dispone que a la ANC le corresponde verificar que los plaguicidas químicos de uso agrícola autorizados representen un riesgo mínimo para la salud y el medio ambiente. Según esa normativa, el ejercicio de las atribuciones del ICA como ANC está circunscrito al constante monitoreo y evaluación de que los productos cumplan con los criterios, métodos y protocolos exigidos en cada Estado. Además, debe verificar que aquellos se ajusten a los estándares mundialmente aceptados por los organismos internacionales de referencia (i.e. la FAO, la OMS, la EPA, la EFSA, entre otras) según los artículos 13 y 15 de la Decisión 804 de la CAN.

 

123.       La Decisión 804 autoriza al ICA a suspender de oficio la vigencia de un registro cuando existan razones fundadas en criterios técnicos y científicos de índole agrícola, ambiental o de salud. También cuando exista evidencia técnico-científica de que el producto es ineficaz o perjudicial para alguno de los usos agrícolas aprobados.

 

124.       Lo anterior indica que el ICA tenía el deber mínimo de diligencia que consiste en permanecer vigilante frente al desempeño de los plaguicidas químicos de uso agrícola, principalmente cuando aquellas podrían suponer un riesgo para la salud. Esto quiere decir que, en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y monitoreo que le fueron asignadas, al ICA le correspondía consultar los estándares mundiales y los criterios aceptados por los organismos internacionales para actualizar la política en la materia. Sin embargo, omitió hacerlo. No lo hizo de oficio y tampoco cuando inició el trámite de esta actuación judicial, pese a que el actor señaló que la EPA y la EFSA prohibieron el uso del CPF. Estas últimas son las autoridades guía en la materia, según la Decisión 804 de la CAN.

 

125.       Por el contrario, el ICA reprochó el reclamo del ciudadano. En este sentido, señaló que su pretensión de prohibición del CPF no observaba el impacto negativo que podría tener en la producción agropecuaria del país. Esta apreciación es equivocada, al menos por dos razones. En primer lugar, la Corte no desconoce el impacto que inicialmente podría tener la prohibición del CPF en la producción agrícola, pero ello no puede servir de justificación para eludir la protección de los derechos fundamentales de la población que se alimenta de productos con residuos de CPF. Ante una tensión entre aquellos, en aplicación de las normas constitucionales, le correspondía a la entidad inclinarse por la adopción de medidas que satisficieran las garantías superiores. Esto significa que el ICA, como ANC, en ejercicio de las funciones asignadas, debía emprender acciones para redirigir su política en materia de plaguicidas químicos de uso agrícola y, al menos, evaluar la posibilidad de sustituir el uso del CPF por sustancias menos tóxicas y que respondieran a las necesidades de los productores agrícolas.

 

126.       En segundo lugar, el ICA no tuvo en cuenta que, ante el panorama mundial de prohibición de uso del CPF, cerrar la posibilidad de buscar sustitutos para los cultivos representaría una limitación para las exportaciones de los frutos y vegetales nacionales a lugares como Estados Unidos y la UE. Sin lugar a duda, negarse a buscar una alternativa al uso del CPF tendría como consecuencia que esos países se abstuvieran de importar los productos colombianos por no ajustarse a sus estándares, lo cual necesariamente impactaría negativamente en la actividad agrícola, cuya promoción también se encuentra a cargo del ICA.

 

127.       Para la Corte, el ICA incumplió su objeto, las funciones asignadas por la norma que le rige como institución y el reglamento comunitario que le aplica como ANC en materia de los plaguicidas químicos de uso agrícola. La inobservancia de lo que ocurría en el escenario internacional en materia de prohibiciones al uso del pesticida CPF, también evidencia el incumplimiento de la Constitución, en concreto, del deber de cumplir su misión funcional de proteger los derechos fundamentales de los habitantes del territorio nacional.

 

128.       En este punto, este Tribunal encuentra pertinente recordarle a la ANC que la salud es un derecho fundamental y que existen instrumentos internacionales, como el PIDESC, la Declaración de Río, el Convenio de Estocolmo y la Observación 14 de CIDESC, que vinculan su actuación. En virtud de ello, el ICA debía evaluar los riesgos que el uso del CPF tendría para la salud humana, especialmente en los NNA. Esto ante el panorama mundial, cuya tendencia es la eliminación de las autorizaciones de uso del CPF por los graves riesgos que representa para la vida humana.

 

129.       En concreto, la Sala no pasa por alto que los estudios consultados evidencian el riesgo del uso del CPF en la salud de los niños y niñas. Esto indica que el reproche es aún mayor bajo la perspectiva del principio constitucional del interés superior del menor.

 

130.       Las omisiones del ICA autorizan la intervención de esta corporación para que, en aplicación del principio de precaución en salud, se adopten los correctivos necesarios para salvaguardar la salud de los NNA y, en general, de las personas que habitan en el territorio nacional.

 

La Corte aplicará el principio de precaución en salud y concederá el amparo de los derechos a la vida digna y la salud de los NNA y de la población colombiana

 

131.       Según se constató en sede de revisión, el CPF está registrado para cerca de veintinueve productos agrícolas (i.e. el aguacate, algodón, arroz, banano, cacao, café, ciprés, eucalipto, habichuela, hortalizas, lima, limón, maíz, mandarina, naranja, papa, papaya, pastos, pino, plátano, pompón, rosa, sorgo, tangelo, tomate, toronja y yuca, entre otros). Para la Corte, esto significa que todas las personas (adultos y NNA) están expuestas al consumo de productos con residuos de CPF.

 

132.       La Corte revisó los estudios de la EPA y la EFSA. Según estos, la bioacumulación del CPF en el agua, en el aire y en el suelo ha evidenciado la afectación a la salud y la vida humana. De acuerdo con aquellos estudios, la exposición crónica al CPF puede causar la inhibición de la colinesterasa en los humanos. En consecuencia, se genera una sobreestimulación en el sistema nervioso causando malestares (i.e. náuseas, mareos y confusión). También se han reseñado la incidencia en el desarrollo de enfermedades como cáncer, diabetes o párkinson. Según la EFSA y la EPA, la exposición aguda al CPF puede producir accidentes cerebrovasculares, parálisis respiratoria e, incluso, la muerte. La exposición prenatal, perinatal y posnatal, según la EFSA y la EPA, presenta resultados adversos en el desarrollo neurológico de los NNA (i.e. cambios en la morfología cerebral, retrasos en las funciones cognitivas y motoras, déficit de atención y temblores). Esto porque, según las investigaciones consultadas por la Corte, los NNA absorben rápidamente la molécula y esto impacta en su crecimiento y desarrollo.

 

133.       Para la UE, el potencial de bioacumulación del CPF genera toxicidad en los seres humanos y en el medio ambiente, por lo que se considera probable que el uso de este produzca efectos adversos significativos para la salud. Por ello, se encuentra en trámite la inclusión de este pesticida en la lista de sustancias prohibidas del Convenio de Estocolmo.

 

134.       En suma, aun cuando no existe la certeza científica, la Corte cuenta con un alto estándar para concluir que la exposición al CPF genera afectaciones a la salud y la vida humana, principalmente, en los NNA. Por lo anterior, es necesario que la Corte adopte medidas encaminadas a proteger a los ciudadanos de los riesgos que genera el uso de este pesticida. Esto de conformidad con los estándares internacionales de protección de la salud como derecho humano y, especialmente, del deber de protección reforzada de los NNA ante el riesgo por la exposición a agentes tóxicos que fueron indicados en esta providencia.

 

135.       Este Tribunal encuentra que la autorización de uso del CPF amenaza la salud de las personas en un sentido amplio, es decir, el derecho de los individuos a llevar una vida saludable para lograr su proyecto de vida. Para la Corte, es necesario adoptar medidas para proteger a las personas del riesgo de consumir sustancias tóxicas que pueden disminuir su calidad de vida.

 

136.       En consecuencia, la Corte dará aplicación al principio de precaución en salud. Para ello, agotará los pasos establecidos por la jurisprudencia constitucional. Estos están referidos a, primero, la existencia del riesgo. Segundo, el grado de certeza sobre el riesgo y la confiabilidad de la evidencia científica asociada. Tercero, la magnitud del riesgo. Cuarto, la respuesta regulatoria adoptada por las autoridades competentes. Quinto, el cumplimiento de las regulaciones existentes y otras consideraciones de relevancia constitucional[105].

 

137.       En primer lugar, en esta providencia quedó constatada la existencia del riesgo. Esto porque hay evidencia de que la exposición de las personas y, principalmente, de los NNA al CPF, supone un riesgo para la salud y la vida humana. Según los estudios mencionados, el CFP es un COP persistente, por lo que permanece en los productos tratados con la molécula y, además, se aloja en las aguas y los suelos durante periodos largos; lo que hace que, aun cuando su uso esté reservado para ciertos lugares, las concentraciones del mismo están presentes en el ambiente. Esto deriva en que las personas están en un riesgo permanente de exposición crónica o aguda, con las implicaciones que ello tiene para la salud.

 

138.       En segundo lugar, este Tribunal cuenta con un grado de certeza sobre el riesgo. Tal como se referenció líneas atrás, existen estudios que indican que la exposición crónica y aguda al CPF genera afectaciones neurológicas en los NNA y en los adultos. La evidencia científica es confiable porque se trata de organismos, como la OMS, la EPA y la EFSA, todos ellos autorizados en la materia según la decisión Andina 804 de la CAN.

 

139.       En tercer lugar, la Corte encuentra que se acreditó la magnitud del riesgo. Los estudios consultados evidencian que el CPF no solo se encuentra en los productos tratados con esa molécula, sino que sus residuos tóxicos permanecen en el ambiente. Todo lo anterior favorece que las personas y, especialmente, los NNA, estén expuestos a esta sustancia y a los graves impactos que se han evidenciado en la vida y salud humana.

 

140.       En cuarto y quinto lugar, este Tribunal observa que la respuesta regulatoria adoptada por las autoridades competentes no se ha actualizado a los nuevos estándares internacionales, sino que se limita a continuar tramitando los registros de plaguicidas químicos de uso agrícola bajo los reglamentos existentes. Estos admiten el CPF como una sustancia tolerable y no altamente tóxica. Es decir, el ICA se guía por los conceptos toxicológicos y ambientales que expiden el INS y la ANLA bajo los estándares del Manual Técnico de la CAN, sin consultar lo que se ha decidido en otros escenarios, como la UE y los Estados Unidos y en clara omisión de la evidencia científica sobre la materia.

 

141.       Ante este panorama, se activa para el ICA la obligación de adoptar las medidas suficientes que prevengan que ocurra un daño irreparable en la salud y vida de las personas y los NNA. Esto último en atención al deber de protección reforzada que existe sobre el derecho a la salud de los NNA, en aplicación del principio de interés superior del menor.

 

142.       En consecuencia, la Sala Octava concederá el amparo de los derechos a de la parte actora y de los NNA del territorio nacional, en aplicación del principio de precaución en salud, frente a la amenaza de causar un grave perjuicio en la salud de aquellos.

 

Órdenes a impartir

 

143.       En atención a las reglas expuestas en la Decisión 804 de la CAN, la Sala Octava de Revisión le ordenará al ICA (como ANC en materia agropecuaria), en primer lugar, que adopte las medidas administrativas necesarias para suspender de manera inmediata la comercialización de productos químicos agropecuarios con el componente activo clorpirifós.  En segundo lugar, la Corte le ordenara al ICA que, en el plazo máximo de seis meses, adopte las medidas administrativas necesarias para eliminar de manera definitiva el uso del CPF. Para cumplir estas órdenes, el ICA tendrá que implementar las acciones que permitan una transición hacia la sustitución del pesticida. Esto con el fin de disminuir el impacto negativo que la prohibición inmediata de uso podría tener en la economía.

 

144.       El cumplimiento de las órdenes dictadas tendrá el acompañamiento del Ministerio de Salud, en aplicación de los principios de coordinación y concurrencia. Lo anterior, teniendo en cuenta las funciones legales asignadas a esa cartera en materia de dirección de la política pública del sector salud, conforme a lo dispuesto en la Ley 489 de 1998 y el Decreto 4107 de 2011. Al tiempo, la Corte dispondrá que la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo vigilen el cumplimiento de estas órdenes y le rindan informes semestrales al juez de primera instancia.

 

VI. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

 

RESUELVE

 

 

Primero. LEVANTAR la suspensión de términos decretada mediante Auto 541 de 2022.

 

Segundo. REVOCAR las Sentencias del 3 de septiembre de 2021 y del 13 de octubre de 2021, proferidas por el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá y la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá que, en primera y segunda instancia, respectivamente, que declararon improcedente la acción de tutela que instauró el señor Luis Domingo Gómez Maldonado, en representación de su hija, Valeria Gómez del Río, y como agente oficioso de las niñas y niños del territorio colombiano. En su lugar, CONCEDER la protección del derecho fundamental a la salud del accionante, de la niña Valeria Gómez del Río y de las niñas y niños del territorio colombiano.

 

Tercero. ORDENARLE al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) que: (i) una vez sea notificada de esta decisión, adopte las medidas administrativas necesarias para suspender de manera inmediata la comercialización de productos químicos agropecuarios con el componente activo clorpirifós.  (ii) En el plazo máximo de seis meses, contados a partir de la notificación de esta providencia, adopte las medidas administrativas necesarias para eliminar de manera definitiva el uso del clorpirifós. Para cumplir estas órdenes, el ICA tendrá que implementar las acciones que permitan una transición hacia la sustitución del pesticida. Esto con el fin de disminuir el impacto negativo que la prohibición inmediata de uso podría tener en la economía.

 

Cuarto. ORDENARLE al Ministerio de Salud que, en aplicación de los principios de coordinación y concurrencia, acompañe al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) en el cumplimiento de las órdenes dictadas en este fallo. Sobre lo anterior, tendrá que rendirle informes semestrales al juez de primera instancia.

 

Quinto. SOLICITARLE a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo que vigilen el cumplimiento de esta sentencia. Sobre lo anterior, tendrán que rendirle informes semestrales al juez de primera instancia.

 

Sexto. LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

 

Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General