A121-13


Expediente: OG-140

Auto 121/13

 

 

Expediente: OG-145

 

Objeciones gubernamentales al proyecto de ley No. 138 de 2010 Senado, 290 de 2011 Cámara “Ley Consuelo Devis Saavedra, mediante la cual se regulan los servicios de cuidados paliativos para el manejo integral de pacientes con enfermedades terminales, crónicas, degenerativas e irreversibles en cualquier fase de la enfermedad de alto impacto en la calidad de vida”

 

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

 

 

Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio dos mil trece (2013)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, ha proferido la siguiente decisión dentro del asunto de la referencia.

 

I.                  ANTECEDENTES[1]

 

Registro de las objeciones gubernamentales

 

1.- Mediante comunicación recibida en la Secretaría General de esta Corporación el 20 de septiembre de 2012, el presidente del Congreso de la República, remitió el proyecto de ley de la referencia, objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política, esta Corporación decida sobre su exequibilidad.

 

Texto del Proyecto de Ley objetado

 

2.- El texto del proyecto de ley No. 138 de 2010 Senado, 290 de 2011 Cámara, objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, es el siguiente:

 

PROYECTO DE LEY NÚMERO 290 DE 2011 CÁMARA, 138 DE 2010 SENADO

 

Ley Consuelo Devis Saavedra, mediante la cual se regulan los servicios de cuidados paliativos para el manejo integral de pacientes con enfermedades terminales, crónicas, degenerativas e irreversibles en cualquier fase de la enfermedad de alto impacto en la calidad de vida.

 

El Congreso de Colombia

 

DECRETA:

 

Artículo 1°. Objeto. Esta ley reglamenta el derecho que tienen las personas con enfermedades en fase terminal, crónicas, degenerativas e irreversibles, a la atención en cuidados paliativos que pretende mejorar la calidad de vida, tanto de los pacientes que afrontan estas enfermedades, como de sus familias, mediante un tratamiento integral del dolor, el alivio del sufrimiento y otros síntomas, teniendo en cuenta sus aspectos psicopatológicos, físicos, emocionales, sociales y espirituales, de acuerdo con las guías de práctica clínica que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social para cada patología. Además, manifiesta el derecho de estos pacientes a desistir de manera voluntaria y anticipada de tratamientos médicos innecesarios que no cumplan con los principios de proporcionalidad terapéutica y no representen una vida digna para el paciente, específicamente en casos en que haya diagnóstico de una enfermedad en estado terminal crónica, degenerativa e irreversible de alto impacto en la calidad de vida.

 

Artículo 2°. Enfermo en fase terminal. Se define como enfermo en fase terminal a todo aquel que es portador de una enfermedad o condición patológica grave, que haya sido diagnosticada en forma precisa por un médico experto, que demuestre un carácter progresivo e irreversible, con pronóstico fatal próximo o en plazo relativamente breve, que no sea susceptible de un tratamiento curativo y de eficacia comprobada, que permita modificar el pronóstico de muerte próxima; o cuando los recursos terapéuticos utilizados con fines curativos han dejado de ser eficaces.

 

Parágrafo. Cuando exista controversia sobre el diagnóstico de la condición de enfermedad terminal se podrá requerir una segunda opinión o la opinión de un grupo de expertos.

 

Artículo 3°. Enfermedad crónica, degenerativa e irreversible de alto impacto en la calidad de vida. Se define como enfermedad crónica, degenerativa e irreversible de alto impacto en la calidad de vida aquella que es de larga duración, que ocasione grave pérdida de la calidad de vida, que demuestre un carácter progresivo e irreversible que impida esperar su resolución definitiva o curación y que haya sido diagnosticada en forma adecuada por un médico experto.

 

Artículo 4°. Cuidados Paliativos. Son los cuidados apropiados para el paciente con una enfermedad terminal, crónica, degenerativa e irreversible donde el control del dolor y otros síntomas, requieren, además del apoyo médico, social y espiritual, de apoyo psicológico y familiar, durante la enfermedad y el duelo. El objetivo de los cuidados paliativos es lograr la mejor calidad de vida posible para el paciente y su familia. La medicina paliativa afirma la vida y considera el morir como un proceso normal.

 

Parágrafo. El médico usará los métodos y medicamentos a su disposición o alcance, mientras subsista la esperanza de aliviar o curar la enfermedad. Cuando exista diagnóstico de muerte cerebral, no es su obligación mantener el funcionamiento de otros órganos o aparatos por medios artificiales, siempre y cuando el paciente no sea apto para donar órganos.

 

Artículo 5°. Derechos de los pacientes con enfermedades terminales, crónicas, degenerativas e irreversibles de alto impacto en la calidad de vida:

Derechos: El paciente que padezca de una enfermedad terminal, crónica irreversible y degenerativa de alto impacto en la calidad de vida tendrá los siguientes derechos, además de los consagrados para todos los pacientes:

 

1. Derecho al cuidado paliativo: Todo paciente afectado por enfermedad terminal, crónica, degenerativa, irreversible de alto impacto en la calidad de vida tiene derecho a solicitar libre y espontáneamente la atención integral del cuidado médico paliativo. Las actividades y servicios integrales del cuidado paliativo se deberán prestar de acuerdo al Manual de Actividades, Intervenciones y Procedimientos del Plan Obligatorio de Salud y las guías de manejo que adopten el Ministerio de Salud y Protección Social y la CRES.

2. Derecho a la información: Todo paciente que sea diagnosticado de una enfermedad terminal, crónica, degenerativa e irreversible, tiene derecho a recibir información clara, detallada y comprensible, por parte del médico tratante, sobre su diagnóstico, estado, pronóstico y las alternativas terapéuticas de atención paliativa propuestas y disponibles, así como de los riesgos y consecuencias en caso de rehusar el tratamiento ofrecido. En todo momento la familia del paciente igualmente tendrá derecho a la información sobre los cuidados paliativos y a decidir sobre las alternativas terapéuticas disponibles en caso de incapacidad total del paciente que le impida la toma de decisiones.

3. Derecho a una segunda opinión: El paciente afectado por una enfermedad a las cuales se refiere esta ley, podrá solicitar un segundo diagnóstico dentro de la red de servicios que disponga su EPS o entidad territorial.

4. Derecho a suscribir el documento de Voluntad Anticipada: Toda persona capaz, sana o en estado de enfermedad, en pleno uso de sus facultades legales y mentales, con total conocimiento de las implicaciones que acarrea el presente derecho podrá suscribir el documento de Voluntad Anticipada. En este, quien lo suscriba indicará sus decisiones, en el caso de estar atravesando una enfermedad terminal, crónica, degenerativa e irreversible de alto impacto en la calidad de vida de no someterse a tratamientos médicos innecesarios que eviten prolongar una vida digna en el paciente y en el caso de muerte su disposición o no de donar órganos.

5. Derecho a participar de forma activa en el proceso de atención y la toma de decisiones en el cuidado paliativo: Los pacientes tendrán el derecho a participar de forma activa frente a la toma de decisiones sobre los planes terapéuticos del cuidado paliativo.

6. Derechos de los Niños y Adolescentes: Si el paciente que requiere cuidados paliativos es un niño o niña menor de catorce (14) años, serán sus padres o adultos responsables de su cuidado quienes elevarán la solicitud. Si el paciente es un adolescente entre catorce (14) y dieciocho (18) años, él será consultado sobre la decisión a tomar.

7. Derecho de los familiares. Si se trata de un paciente adulto que está inconsciente o en estado de coma, la decisión sobre el cuidado paliativo la tomará su cónyuge e hijos mayores y faltando estos sus padres, seguidos de sus familiares más cercanos por consanguinidad.

 

Parágrafo. El Ministerio de Salud y Protección Social reglamentará la materia.

 

Artículo 6°. Obligaciones de las Entidades Promotoras de Salud EPS y las Instituciones Prestadoras de Salud IPS Públicas y Privadas. Las Entidades Promotoras de Salud EPS están en la obligación de garantizar a sus afiliados la prestación del servicio de cuidado paliativo en caso de una enfermedad en fase terminal, crónica, degenerativa, irreversible y de alto impacto en la calidad de vida con especial énfasis en cobertura, equidad, accesibilidad y calidad dentro de su red de servicios en todos los niveles de atención por niveles de complejidad, de acuerdo con la pertinencia médica y los contenidos del Plan Obligatorio de Salud.

 

Parágrafo 1°. El Ministerio de Salud y Protección Social reglamentará la materia, estableciendo, entre otras, la obligatoriedad de las Entidades Promotoras de Salud (EPS), del Régimen Subsidiado, Contributivo y Régimen Especial y de las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), tanto públicas como privadas, de tener una red de servicios de salud que incluya la atención integral en cuidados paliativos, de acuerdo al nivel de complejidad, y desarrollará las guías de práctica clínica de atención integral de cuidados paliativos. También deberá reglamentar la atención en Cuidados Paliativos especializados para la atención de los niños, niñas y adolescentes.

 

Parágrafo 2°. La Superintendencia Nacional de Salud vigilará que las Entidades Promotoras de Salud (EPS), del Régimen Subsidiado, Contributivo y Especial incluyan en sus redes integradas la atención en Cuidados Paliativos según los criterios determinantes de las redes integradas de servicios de salud que garanticen el acceso a este tipo de cuidados de forma especializada, a través de sus profesionales y sus Unidades de Atención. Además, las Direcciones Departamentales y Distritales de Salud tendrán en cuenta el mismo criterio, referente a las redes integradas, al aprobar y renovar el funcionamiento de las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), tanto públicas como privadas, salvo las excepciones definidas en la norma que competan al Ministerio de Salud y Protección Social.

 

Artículo 7°. Talento Humano. Las Entidades Promotoras de Salud (EPS) garantizarán el acceso a la atención de servicios de cuidado paliativo, incorporando a su Red de Atención, Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), con personal capacitado en cuidado paliativo, al cual le sea ofrecida educación continuada en este tema.

 

Artículo 8°. Acceso a medicamentos opioides. El Ministerio de Salud y de la Protección Social, el Fondo Nacional de Estupefacientes y las Entidades Promotoras de Salud (EPS), garantizarán la distribución las 24 horas al día y los siete días a la semana, la accesibilidad y disponibilidad. Los primeros otorgarán las autorizaciones necesarias para garantizar la suficiencia y la oportunidad para el acceso a los medicamentos opioides de control especial para el manejo del dolor.

 

Artículo 9°. Cooperación Internacional. El Gobierno Nacional podrá establecer estrategias de Cooperación Internacional, para facilitar el logro de los fines de la presente ley, a través del desarrollo de programas de cuidado paliativo, que permitan la capacitación del personal de la salud para promover la prestación de los servicios de Cuidados Paliativos.

 

Artículo 10. El Ministerio de Salud y Protección Social reglamentará la materia en el término de seis (6) meses a partir de la promulgación de esta ley.

 

Artículo 11. Vigencia. La presente ley rige a partir de su sanción.

 

De los honorables Congresistas,

 

Álvaro Ashton Giraldo, Dilian Francisca Toro, Senadores de la República; Rafael Romero Piñeros, departamento de Boyacá; Luis Fernando Ochoa Zuluaga, departamento de Putumayo, Representantes a la Cámara.

 

Objeción formulada por el Gobierno Nacional

 

3.- El Gobierno Nacional, mediante comunicación radicada en el Congreso el 15 de junio de 2012, actuando a través del Ministro del Interior, delegatario de funciones presidenciales[2] y de la Ministra de Salud y Protección Social, objetó por inconstitucional el proyecto de ley de la referencia, por considerar que debió tramitarse como ley estatutaria.[3]

 

4.- La comunicación remitida por el Gobierno Nacional al Congreso de la República, sin la correspondiente sanción ejecutiva al proyecto de ley, señala que éste contiene aspectos relacionados con el derecho a la vida y la muerte digna del enfermo terminal, que afectan el núcleo esencial de algunos derechos fundamentales, lo que exigía que fuera tramitada como ley estatutaria, es decir, que contara con aprobación legislativa por mayoría absoluta en una sola legislatura y examen previo por parte de la Corte Constitucional. En su criterio, de conformidad con lo anterior, se presenta un desconocimiento de los artículos 152 y 153 de la Constitución Política.

 

A juicio del Gobierno, el proyecto aprobado por el Congreso tiene reserva de ley estatutaria por las siguientes razones: i) regula, en algunos apartes, el núcleo esencial de los derechos a la vida y a la dignidad humana; ii) desarrolla textos constitucionales, así como jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se estableció que el derecho a morir dignamente es un derecho fundamental;[4] iii) regula en forma estructural el derecho a la vida de los pacientes, e incluye la posibilidad de desistir de manera voluntaria y anticipada a tratamientos médicos; iv) crea mecanismos para que los pacientes manifiesten la voluntad de que no se prolongue su vida de manera innecesaria; y, v) autoriza a los médicos a dejar de prolongar la vida de forma artificial a pacientes con muerte cerebral, sin involucrar ningún tipo de consentimiento de los familiares.

 

Insistencia del Congreso de la República

 

5.- Recibidas las objeciones gubernamentales, el Congreso de la República designó a los senadores Karime Mota y Morad, Mauricio Ospina Gómez y Marco Aníbal Avirama, así como a los representantes a la Cámara Luis Fernando Ochoa, Didier Burgos y Rafael Romero para la elaboración del informe a las objeciones gubernamentales al proyecto de ley No. 138 de 2010 Senado, 290 de 2011 Cámara “Ley Consuelo Devis Saavedra, mediante la cual se regulan los servicios de cuidados paliativos para el manejo integral de pacientes con enfermedades terminales, crónicas, degenerativas e irreversibles en cualquier fase de la enfermedad de alto impacto en la calidad de vida”.

 

6.- Los citados congresistas elaboraron un análisis sobre: i) el marco jurídico nacional e internacional que respalda el contenido del proyecto; ii) la jurisprudencia constitucional que permite establecer cuándo un asunto debe ser tramitado como ley estatutaria; y, iii) los derechos a la vida y la muerte digna, para concluir que el proyecto no se refiere a la eutanasia y que, si bien trata aspectos relacionados con el derecho a la vida, no lo regula de manera integral, por lo cual no es un asunto sobre el cual recaiga la reserva de ley estatutaria.[5]

 

Por lo anterior, y en consideración a que el proyecto de ley tiene como objeto regular lo relativo a la asistencia al dolor, y el respeto a la voluntad del paciente para mitigar el dolor y el sufrimiento, el Congreso consideró que no se trata de una regulación integral del derecho a la vida ni a la muerte digna, por lo cual, el proyecto no tenía reserva de ley estatutaria.

 

Como consecuencia de lo enunciado, dicho informe, publicado en la Gaceta del Congreso No. 517 de 15 de agosto de 2012, declaró infundadas las objeciones formuladas.

 

7.- El informe a las objeciones gubernamentales fue considerado y aprobado en sesión plenaria del 28 de agosto de 2012, en el Senado de la República, según consta en el Acta de Plenaria No. 10 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 795 de 2012. Por su parte, en sesión plenaria del 11 de septiembre de 2012, fue considerado y aprobado en la Cámara de Representantes, según consta en el acta de la sesión plenaria No. 152 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 816 de 2012[6].

 

II.              TRÁMITE SURTIDO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.- Mediante comunicación recibida en la Secretaría General de esta Corporación el 20 de septiembre de 2012, el presidente del Congreso de la República, remitió el proyecto de ley de la referencia, objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 superior, esta Corporación decida sobre su exequibilidad.

 

2.- Mediante auto del 1º de octubre de 2012, el magistrado sustanciador asumió el conocimiento de las citadas objeciones gubernamentales y ordenó oficiar a las Secretarías Generales, así como a las Secretarías de las Comisiones Séptimas de Cámara y Senado de la República, con el fin de que se sirvieran enviar la siguiente documentación a esta Corporación, ante la necesidad de contar con elementos de juicio sobre el trámite legislativo de dichas objeciones:

 

1) Las Gacetas del Congreso en las que aparezcan publicadas las Actas contentivas de i) los debates de Senado y Cámara de Representantes al informe de la Comisión de Mediación para el estudio de las objeciones presentadas por el ejecutivo al proyecto de la referencia; ii) el anuncio de votación del mencionado informe iii) la aprobación del informe de objeciones y la determinación de los apoyos obtenidos en la votación nominal de las respectivas plenarias de cada Cámara.

 

2) Las certificaciones relacionadas con el quórum deliberatorio y decisorio de las distintas etapas en Comisiones y Plenarias de cada corporación legislativa.

 

3.- De la misma manera, esta Corte resolvió fijar en lista el presente proceso en la Secretaría General, con el fin de permitir la intervención ciudadana, pese a lo cual, dentro del término establecido no se recibieron intervenciones.

 

4.- Finalmente, por auto de 10 de octubre de 2012, la Sala Plena de esta Corporación, en ejercicio de las atribuciones contempladas en los artículos 167 y 241, numeral 8, de la Constitución, decidió i) abstenerse de decidir acerca de las objeciones gubernamentales de la referencia, comoquiera que, vencido el término probatorio, los secretarios generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes, informaron a la Corte que las actas de las sesiones plenarias respectivas, se encontraban en proceso de elaboración para ser enviadas con fines de publicación en la Gaceta del Congreso. Como consecuencia de lo anterior, ii) ordenó poner en conocimiento de los presidentes de ambas cámaras el contenido de la providencia, con el fin de verificar las Gacetas del Congreso necesarias para poder determinar, con base en las pruebas pertinentes, si para la aprobación del informe de objeciones gubernamentales se cumplió con el procedimiento establecido. iii) apremió a los secretarios generales de ambas células legislativas para que acopiaran todos los documentos requeridos y los enviaran dentro de los tres (3) días siguientes a la publicación de las actas en las Gacetas del Congreso. Y, por último, iv) determinó que, una vez el magistrado sustanciador verificara que las anteriores pruebas hubieran sido adecuadamente aportadas, se continuará el trámite de las objeciones objeto de examen de constitucionalidad en esta oportunidad.

 

5.- Todo el material probatorio necesario para revisar el procedimiento legislativo ha sido allegado al expediente.

 

 CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

 

1.- El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, rindió el concepto de constitucionalidad número 5449 en el proceso de la referencia. La Vista Fiscal solicita a la Corte Constitucional que declare fundadas las objeciones gubernamentales respecto del proyecto de ley No. 138 de 2010 Senado, 290 de 2011 Cámara “Ley Consuelo Devis Saavedra, mediante la cual se regulan los servicios de cuidados paliativos para el manejo integral de pacientes con enfermedades terminales, crónicas, degenerativas e irreversibles en cualquier fase de la enfermedad de alto impacto en la calidad de vida”.

 

2.- El jefe del Ministerio Público, sustentó su posición en el hecho de que “es indudable […] que el proyecto de ley sub examine, toca la esencia y el fondo de varios derechos fundamentales, comenzando con el derecho a la vida, pero pasando también por el principio- derecho a la dignidad humana, fundamento de todo ordenamiento jurídico”,[7] razón por la cual debió haber sido tramitado como ley estatutaria.

 

Para arribar a la anterior conclusión, el Ministerio Público realizó un resumen del articulado del proyecto de ley y se centró particularmente en el objetivo de la ley, trazado en el artículo 1º, tras lo cual, coligió que “es claro que la vida, la salud, la dignidad humana y la libertad, entre otros, son derechos fundamentales de la persona humana, y que el deber y la forma y circunstancias de protegerlos por parte de la sociedad y del Estado son asuntos de tal trascendencia social, que la misma Constitución fijó para su reglamentación un procedimiento y condiciones específicas, cual es de la Ley Estatutaria”.

 

III.           CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

1. Conforme a lo dispuesto por los artículos 167, inciso 4, y 241, numeral 8, de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional.

 

Existencia de un vicio de procedimiento subsanable

 

2. Esta Corporación asume el examen de constitucionalidad del proyecto de ley No. 138 de 2010 Senado, 290 de 2011 Cámara “Ley Consuelo Devis Saavedra, mediante la cual se regulan los servicios de cuidados paliativos para el manejo integral de pacientes con enfermedades terminales, crónicas, degenerativas e irreversibles en cualquier fase de la enfermedad de alto impacto en la calidad de vida”.

 

3. De manera preliminar, la Corte advierte que dentro del trámite de las objeciones gubernamentales se incurrió en un vicio de procedimiento subsanable, que motiva la devolución del asunto al Congreso.  Por ende, en este acápite la Sala adoptará la siguiente metodología. En primer término, hará una explicación general sobre la índole del control de constitucionalidad de las objeciones gubernamentales.  Luego, expondrá el trámite surtido en el debate y aprobación del informe de objeciones. Por último, identificará la naturaleza del vicio acaecido y adoptará las órdenes correspondientes.

 

Régimen de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad e inconveniencia en la Constitución Política

 

4. La actual regulación del trámite de las objeciones gubernamentales se encuentra en los artículos 165, 166, 167, 168 y 241.8 constitucionales; 79.4, 196 a 201 de la Ley 5ª de 1992 y el Decreto 2067 de 1991.

 

5. En tal sentido, las objeciones gubernamentales pueden ser formuladas por inconveniencia o por inconstitucionalidad. El Gobierno dispone del término constitucional de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta.[8] En ambos casos se devuelve el proyecto de ley a la cámara en que tuvo origen para que tenga lugar un nuevo debate en Plenaria. En caso de que ambas cámaras insistan, con la mayoría absoluta de los votos de sus miembros, pueden presentarse dos posibilidades: si el proyecto hubiese sido objetado por inconveniente se remite nuevamente al Presidente de la República, quien deberá sancionarlo sin poder formular nuevas objeciones; si lo hubiese sido por inconstitucionalidad se enviará a la Corte Constitucional, la cual decidirá definitivamente, en el término de seis días, sobre la exequibilidad del mismo. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la cámara en que tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo.

 

Aunado a lo anterior, es preciso tener en cuenta que el artículo 79-4 de la Ley 5ª de 1992 dispone que en cada sesión de las cámaras y sus comisiones permanentes sólo podrán tratarse los temas incluidos en el orden del día, “en el siguiente orden: 4) objeciones del Presidente de la República, o quien haga sus veces, a los proyectos aprobados por el Congreso, e informes de las comisiones respectivas”. De igual manera, el artículo 200 de la misma normatividad establece que “Cuando una Cámara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno a un proyecto de ley, y la otra las encontrare fundadas, se archivará el proyecto”.

 

6.  En este orden de ideas, la actual regulación constitucional de las objeciones gubernamentales, si bien muestra ciertas semejanzas con la anterior Carta Política, presenta como novedades que el control judicial de constitucionalidad lo realiza la Corte Constitucional luego de la insistencia de las cámaras en pleno, a diferencia de la Constitución expirada, que encargaba de la objeción parcial a la respectiva comisión constitucional permanente y de la total a la cámara de origen, las cuales, en caso que insistiesen, activaban la competencia de la Corte Suprema de Justicia para resolver sobre el particular. La Constitución de 1991 señala que en todo caso, la reconsideración del proyecto de ley corresponde a las cámaras en pleno, con independencia de la naturaleza parcial o total de la objeción formulada o de la causa que la suscite.[9]

 

7. La formulación de una objeción presidencial por inconstitucionalidad suscita un nuevo debate en el Congreso de la República, vale decir, una nueva reflexión sobre la conformidad de un proyecto de ley, o de parte de su articulado con la Constitución, o respecto a la existencia o no de un vicio de procedimiento.

 

8. El artículo 167 constitucional dispone que, si un proyecto de ley es objetado total o parcialmente por el Gobierno, volverá a las cámaras a segundo debate. Si las cámaras insisten, el proyecto pasará entonces a la Corte Constitucional para que ésta, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto.

 

Al respecto, la Corte ha considerado que "la insistencia de las Cámaras" es un presupuesto de procedibilidad, para que la Corte tenga competencia en el análisis de exequibilidad del proyecto objetado. Si este presupuesto falta en todo o en parte, deberá entenderse que dicho proyecto fue archivado total o parcialmente, de acuerdo al artículo 200 de la Ley 3a de 1992.[10]

 

De igual manera, en cuanto al término de que disponen las cámaras para insistir en la aprobación del proyecto de ley, la Corte ha estimado que, acudiendo al artículo 162 constitucional, no podrá prolongarse más allá de dos legislaturas.[11] En otras palabras, en ningún caso puede ser superior al término con el que cuenta para la formación de la ley.

 

9. En cuanto al trámite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad, se tiene que, una vez elaborada la respectiva ponencia insistiendo, ésta deberá ser votada por cada plenaria en sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.

 

En este orden de ideas, la insistencia del Congreso sobre la constitucionalidad del proyecto de ley objetado, evidencia la existencia de una discrepancia de orden conceptual sobre un aspecto del derecho constitucional entre el Ejecutivo y el Legislativo, en relación con la conformidad o no de un determinado proyecto de ley, o de la regularidad del trámite del mismo, con la Constitución, divergencia que debe ser solucionada por el tribunal de cierre de la jurisdicción constitucional, como lo es la Corte Constitucional, con efectos de cosa juzgada relativa. En otras palabras, las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad, lejos de constituir un veto u obstáculo para el proceso legislativo en Colombia, constituyen una etapa más en la formación de las leyes. De igual manera, la insistencia de las cámaras no puede ser considerada como una colisión de competencias entre dos ramas del poder público, que por mandato superior están llamadas a guardar entre sí un equilibrio armónico. Simplemente se presenta una discrepancia de orden constitucional entre el Gobierno y el Congreso de la República, que debe ser resuelta por el intérprete último de  la Constitución.

 

El control del juez constitucional sobre el contenido material de las objeciones y el procedimiento impartido a las mismas

 

10. El artículo 241.8 superior establece que la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, “tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.

 

En tal sentido, hasta la sentencia C-1404 de 2000, esta Corporación había considerado, en forma reiterada, que su actividad se circunscribía estrictamente al estudio y decisión de las objeciones gubernamentales, tal y como ellas hubiesen sido formuladas, sin abarcar aspectos no señalados por el Gobierno; es decir, que en lo tocante a los proyectos objetados, “no se puede dar aplicación al principio del control constitucional integral”.[12] La anterior posición jurisprudencial se apoyaba en el argumento según el cual, en la medida en que la decisión sobre la constitucionalidad de las razones que respaldan las objeciones, debía estar enmarcada exclusivamente en la dinámica de los controles interorgánicos, ésta no podía afectar la posibilidad de que, con posterioridad, los ciudadanos ejercieran la acción pública de inconstitucionalidad contra las normas objetadas, ni tampoco podía reemplazar el procedimiento que para ese efecto establece la Constitución.

 

Sin embargo, a partir de dicha sentencia, la Corte modificó su jurisprudencia en relación con el contenido y alcance del control de constitucionalidad en materia de objeciones gubernamentales, para señalar que “en ciertas ocasiones se hace necesario que esta Corporación se pronuncie sobre aspectos que no fueron planteados explícitamente por el Gobierno, pero cuyo análisis resulta ser un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones mismas. Los motivos que justifican esta extensión excepcional de la competencia de la Corte, son de doble naturaleza: lógica y constitucional. Lo primero, porque las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones, se derivan, en no pocos casos, de otras reglas o principios más generales, no  mencionados en las objeciones, pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisión. Lo segundo, porque dado que el mandato del artículo 241-8 Superior califica las decisiones de la Corte en estos casos como definitivas, si no se efectúa en ellas el análisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos, éstos quedarán cobijados por el efecto de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisión final sobre la objeción como tal y, en consecuencia, ningún ciudadano podrá controvertirlos en el futuro. En otros términos, al pronunciarse sobre tales asuntos conexos, esta Corporación no está coartando el derecho de los ciudadanos de ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, ni sustituyendo el trámite que en esos casos se haya de surtir, por la sencilla razón de que una vez la Corte emita su fallo, la mencionada acción no será procedente respecto de los temas que se relacionan directamente con el objeto central de la providencia”, posición que ha sido reiterada en diversos fallos.[13]

 

11. Cabe asimismo señalar que la Corte ha considerado, de manera reiterada, que el ejercicio de su control se extiende no sólo al control material de las objeciones presentadas por el Gobierno, sino también al procedimiento impartido a las mismas,[14] es decir, su competencia comprende el examen de la sujeción de los órganos que intervienen en las objeciones a los términos que para tal fin establecen la Constitución y la ley.[15] De igual manera, esta Corporación considera necesario precisar que, en los términos del artículo 167 constitucional, carece de competencia para establecer condicionamiento alguno al texto sometido a su control.

 

En definitiva, se trata de un control de constitucionalidad previo a la sanción de la ley, interorgánico, participativo, material y formal, que produce efectos de cosa juzgada relativa.

 

El procedimiento adelantado para la aprobación de las objeciones gubernamentales

 

12.  A continuación la Sala Plena de esta Corporación abordará el análisis del trámite que surtieron las objeciones gubernamentales en el Congreso de la República. Para ello, iniciará con una breve descripción del trámite legislativo del proyecto de ley.

 

Descripción del trámite legislativo

 

El trámite legislativo del proyecto de ley objetado fue el siguiente:

 

El proyecto fue radicado por el senador Álvaro Ashton Giraldo el 31 de agosto de 2010 en la Secretaría del Senado de la República y publicado en la Gaceta del Congreso No. 586 de 2010. Fue tramitado en la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado con el número 138 de 2010.

 

El 23 de diciembre de 2010, el Ministerio de la Protección Social presentó un concepto jurídico sobre el proyecto, en el que señaló que no se ajustaba a lo establecido en la Constitución en lo atinente a los temas de unidad de materia y título de las leyes. El citado Ministerio advirtió además, que el proyecto debía ser tramitado como ley estatutaria e hizo consideraciones específicas sobre el contenido del articulado.[16]

 

Pese a lo anterior, la  ponente del proyecto en primer debate, senadora Dilian Francisca Toro, presentó ponencia positiva, que consta en la Gaceta del Congreso No. 374 de 2011 y fue aprobada el 25 de mayo de 2011. El texto definitivo, aprobado en la Comisión Séptima, fue publicado en la Gaceta No. 391 del mismo año. La ponencia para segundo debate, publicada en la Gaceta No. 393 de 2011, fue aprobada el 15 de junio de 2011, según consta en la Gaceta No. 487 de 2011.[17]

 

Después de su aprobación en el Senado, el proyecto fue remitido a la Cámara de Representantes, donde fue identificado con el número 290 de 2011. Fueron designados como ponentes los Representantes a la Cámara Luis Fernando Ochoa Zuluaga, Didier Burgos y Rafael Romero Piñeros. La ponencia para tercer debate fue publicada en la Gaceta No. 738 de 2011.

 

El 8 de noviembre de 2012, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitió a la Comisión Séptima constitucional permanente de la Cámara de Representantes, sus comentarios al proyecto de ley, en los que señaló que podía representar costos adicionales anuales de entre $42.068,4 millones y $63.122,9 millones para el Sistema General Seguridad Social en Salud  -SGSSS. Además indicó  que “plantea servicios existentes en normas vigentes y establece lineamientos de atención médica que deben actualizarse constantemente”. Por lo anterior, se abstuvo de dar concepto favorable sobre el mismo.[18]

 

No obstante lo anterior, el proyecto de ley fue aprobado en tercer debate el 22 de noviembre de 2011, según consta en la Gaceta del Congreso No. 1007 de 2011,[19] y, en cuarto debate, el 8 de mayo de 2012, como aparece en la Gaceta No. 445 de 2012. El texto aprobado en cuarto debate fue publicado en la Gaceta No. 226 de 2012.

 

Posteriormente, el proyecto de ley pasó a ser conciliado, para lo que fueron designados los senadores Dilian Francisca Toro y Álvaro Ashton Giraldo y los representantes a la Cámara Luis Fernando Ochoa y Rafael Romero. Los citados congresistas presentaron informe el 22 de mayo de 2012, publicado en la Gaceta del Congreso No. 256 de 2012. El informe de conciliación fue aprobado en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes el 23 de mayo siguiente,[20] según consta en las Gacetas No. 415 y 447 de 2012, respectivamente.

 

Objeciones presentadas por el Gobierno Nacional y trámite de las mismas en las cámaras

 

Presentación de las objeciones 

 

13. Por oficio de 24 de mayo de 2012, el Secretario General del Senado envió el texto del proyecto de ley No. 138 de 2010 Senado y 290 de 2011 Cámara “Ley Consuelo Devis Saavedra, mediante la cual se regulan los servicios de cuidados paliativos para el manejo integral de pacientes con enfermedades terminales, crónicas, degenerativas e irreversibles en cualquier fase de la enfermedad de alto impacto en la calidad de vida”. El mismo fue recibido el 6 de junio siguiente por la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, para la respectiva sanción ejecutiva.[21]

 

14. El Gobierno Nacional -Ministro del Interior, delegatario de funciones presidenciales[22] y la Ministra de Salud y Protección Social-, mediante comunicación fechada el 14 de junio de 2012, y recibida el 15 de los mismos mes y año, presentó ante el Senado de la República el escrito contentivo de las objeciones por inconstitucionalidad, relacionadas con el proyecto de ley No. 138 de 2010 Senado, 290 de 2011 Cámara.[23]

 

Observa la Corte que las objeciones gubernamentales fueron presentadas dentro de los seis días hábiles siguientes a su recibo, pues dicho término se cumplía el 15 de junio de 2012, fecha de recibo de las objeciones de la referencia. Por lo anterior, se encuentra satisfecho el término establecido en el artículo 166 de la Constitución, el cual, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[24], debe contarse a partir del siguiente día hábil.

 

El texto de las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional se encuentra publicado en el Diario Oficial No. 48462 del viernes 15 de junio de 2012. Adicionalmente, se encuentran publicadas en la Gaceta del Congreso No. 374 de la misma fecha –pp. 14 a 16-.

 

Conformación de la Comisión Accidental encargada de examinar el contenido de las objeciones

 

15. En cumplimiento de la Constitución, el Congreso conformó una Comisión Accidental encargada de examinar el contenido de las objeciones gubernamentales, de la siguiente manera: el Presidente del Senado designó a los senadores Karime Mota y Morad, Mauricio E. Ospina y Marco Aníbal Avirama. El Presidente de la Cámara, por su parte, nombró a los representantes Rafael Romero Piñeros, Luis Fernando Ochoa Zuluaga y Didier Burgos Ramírez.

 

Los congresistas finalizaron su informe con la siguiente proposición:[25]

 

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, solicitamos a las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, aprobar el presente informe y declarar infundadas las Objeciones Presidenciales al Proyecto de ley 138 de 2011 (sic) Senado, 290 de 2011 Cámara “LEY CONSUELO DEVIS SAAVEDRA, MEDIANTE LA CUAL SE REGULAN LOS SERVICIOS DE CUIDADOS PALIATIVOS PARA EL MANEJO INTEGRAL DE PACIENTE (sic) CON ENFERMEDADES TERMINALES, CRÓNICAS, DEGENERATIVAS E IRREVERSIBLES EN CUALQUIER FASE DE LA ENFERMEDAD DE ALTO IMPACTO EN LA VIDA”.[26]

 

Dicho informe se encuentra publicado en las Gacetas del Congreso No. 517 de miércoles 15 de agosto de 2012 (Senado) –folios 1 a 8-, y 530 del jueves 16 de agosto siguiente (Cámara) –folios 1 a 7-.

 

Anuncio y votación del informe sobre objeciones en la Plenaria del Senado de la República

 

16. El anuncio para la discusión y votación de dicho informe se encuentra incluido en el Acta No. 8 del 21 de agosto de 2012 de Plenaria del Senado, publicada en la Gaceta del Congreso No. 791 del 9 de noviembre de 2012.[27] El mismo se realizó en los siguientes términos:

 

“Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se  anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. // Señor Presidente, los proyectos para discutir y votar en la próxima sesión plenaria del Senado de la República del día de mañana, es el siguiente (sic):

 

Con informe de objeciones:

 

[…]

 

Proyecto de ley No. 138 de 2011 Senado, 290 de 2011 Cámara, “Ley Consuelo Devis Saavedra, mediante la cual se regulan los servicios de cuidados paliativos para el manejo integral de pacientes con enfermedades terminales, crónicas, degenerativas e irreversibles en cualquier fase de la enfermedad de alto impacto en la calidad de vida”.

 

[…]”

 

La Presidencia aplazó la votación hasta que se presentara quórum decisorio, según consta en el Acta No. 09 del 22 de agosto de 2012, publicada en la Gaceta del Congreso No. 794 del 9 de noviembre de 2012.

 

Del debate del informe sobre las objeciones gubernamentales se dejó constancia en el Acta de Plenaria No. 10 correspondiente a la sesión del martes 28 de agosto de 2012, publicada en la Gaceta del Congreso No. 795 de 9 de noviembre de 2012.

 

En cuanto a la votación del informe de las objeciones gubernamentales, el Secretario General del Senado certificó que “[e]l Informe de Objeciones fue aprobado con el lleno de los requisitos constitucionales, legales y reglamentarios, mediante votación nominal señalado (sic) en el artículo 130 de la ley 5ª de 1992, con 53 votos positivos de 100 Senadores, en la sesión plenaria correspondiente al día 28 de agosto de 2012 (págs. 22 a 30), publicada en la Gaceta del Congreso No. 795 de 2012.[28]

 

En la Gaceta mencionada, efectivamente se consignó que el informe a las objeciones fue aprobado con 53 votos a favor, mediante votación nominal. Se lee en ésta lo siguiente:

 

La Presidencia somete a consideración de la plenaria el Informe en el cual se declaran infundadas las Objeciones presentadas por el Ejecutivo, al Proyecto de ley número 138 de 2011 Senado, 290 de 2011 Cámara y, cerrada su discusión abre la votación, e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.

 

La Presidencia indica a la Secretaría cerrar el registro, e informar el resultado.

 

Por Secretaría se informa el siguiente resultado:

 

Por el Sí:      53

Total:           53 votos”.[29]

 

Anuncio y votación del informe de objeciones en la plenaria de la Cámara de Representantes

 

17. El anuncio previo a la votación en Plenaria se realizó en sesión que tuvo lugar el 4 de septiembre de 2012, según consta en el acta de Plenaria No. 150, publicada en la Gaceta del Congreso No. 11 del martes 6 de febrero de 2013. El mencionado anuncio se realizó de la siguiente forma:[30]

 

La Secretaria General informa, doctora Flor Marina Daza Ramírez:

 

Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión del día 5 de septiembre de 2012 (sic) o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.

 

Informe objeciones presidenciales

 

Proyecto de ley número 290 del 2011 Cámara, 138 de 2012 (sic) Senado “Ley Consuelo Devis Saavedra, mediante la cual se regulan los servicios de cuidados paliativos para el manejo integral de pacientes con enfermedades terminales, crónicas, degenerativas e irreversibles en cualquier fase de la enfermedad de alto impacto en la calidad de vida”.

 

De acuerdo con certificación expedida por la Secretaria General (E) de la Cámara de Representantes, “en Sesión Plenaria del día 11 de septiembre de 2012, fue considerado y aprobado el informe sobre las Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 290 de 2011 Cámara – 138 de 2011 (sic) Senado ‘Ley Consuelo Devis Saavedra, mediante la cual se regulan los servicios de cuidados paliativos para el manejo integral de pacientes con enfermedades terminales, crónicas, degenerativas e irreversibles en cualquier fase de la enfermedad de alto impacto en la calidad de vida’”. La discusión figura en Acta No. 152 de 11 de septiembre de 2012, publicada en la Gaceta del Congreso No. 816 del lunes 19 de noviembre de 2012[31] (folios 401 a 430).

 

En la votación se alcanzó la mayoría requerida, según consta en la mencionada acta de sesión plenaria, publicada en la Gaceta del Congreso No. 816 de 19 de noviembre de 2012, acto que se registró de la siguiente manera “Se cierra el registro con el siguiente resultado: Por Sí: 104. Por el No: 1. Señor Presidente, han sido aprobadas las objeciones presidenciales, con las mayorías absolutas como exige la Constitución y la ley” (folio 415).

 

Vicio subsanable ante el incumplimiento del requisito de anuncio previo en la Plenaria de la Cámara de Representantes

 

18. Como se indicó, el anuncio para la votación del informa de objeciones gubernamentales ante la Cámara de Representantes se llevó a cabo el 4 de septiembre de 2012, según consta en el acta de Plenaria No. 150, publicada en la Gaceta del Congreso No. 11 del martes 6 de febrero de 2013.  Del texto de esa acta se tiene que el anuncio se realizó para una fecha determinada, esto es, el 5 de septiembre siguiente.

 

En efecto, ese día se celebró sesión plenaria de la Cámara de Representantes, contenida en el Acta No. 151 del 5 de septiembre de 2012, publicada en la Gaceta del Congreso No. 12 del 6 de febrero de 2013.  De la lectura de ese documento se encuentra que el informe de objeciones fue incluido en el orden del día de la sesión, junto con análogos informes frente al Proyecto de ley No. 018 de 2011 Cámara, 186 de 2011 Senado, por medio de la cual se establece la creación de los juegos deportivos de la Orinoquía y Amazonía, así como respecto al Proyecto de Ley No. 066 de 2011 Cámara, 085 de 2010 Senado, por la cual se crea la pensión familiar.[32]

 

En la plenaria se dio lugar a la discusión de los informes de objeciones, centrándose el debate particularmente en los proyectos sobre pensión familiar y juegos deportivos.  Con todo, al momento de proceder a votar los informes de objeciones, se advirtió que se había desintegrado el quórum decisorio, lo que incluso motivó un requerimiento sobre el particular, realizado a los congresistas por el Presidente de la Cámara.  Al respecto se indicó en el Acta mencionada:

 

Secretario General doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo:

Señor Presidente, el siguiente punto del Orden del Día es la votación del Informe de Objeciones Presidenciales al Proyecto de ley número 018 de 2011 Cámara, 186 de 2011 Senado, por medio de la cual se establece la creación de los juegos deportivos de la Orinoquia y la Amazonia.

 

El informe de objeciones dice lo siguiente: En cumplimiento de la honrosa designación que nos hiciera las respectivas Mesas Directivas de la Cámara y del Senado, sobre las objeciones presentadas al proyecto de ley por medio del cual se establece la creación de los juegos deportivos de la Orinoquía y Amazonía, procedemos a rendir el correspondiente informe al fin de que se someta a consideración.

 

El Gobierno Nacional presenta objeciones por inconveniencia al artículo 3°.

 

Los Representantes Comisionados acogen en su informe la objeción presentada por el Ejecutivo en procura de enriquecer el proyecto y de otorgar las garantías necesarias para los juegos deportivos de la Orinoquía y la Amazonía.

 

Firman: Maritza Martínez, Guillermo Santos, Efraín Torrado, Pedro Pablo Pérez Puerta.

 

Ha sido leído el informe de objeciones, puede usted abrir la discusión y votación del mismo, informándole por la secretaría, que por tratarse de proyecto objetado por inconveniencia, estas objeciones deben resolverse en votación nominal y obtener una mayoría absoluta.

 

Dirección de la Presidencia doctor Augusto Posada Sánchez:

Gracias señor Secretario, en consideración el Informe de Objeciones Presidenciales al Proyecto de ley número 018 de 2011 Cámara, 186 de 2011 Senado, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, señor secretario sírvase abrir el registro.

 

Secretario General doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo:

Se abre el registro para votar el informe de objeciones.

 

Está abierto el registro honorables, es el informe de objeciones sobre el proyecto de ley de los juegos de la Orinoquia. Me corrige el doctor Hugo es de la Orinoquía.

 

Dirección de la Presidencia doctor Augusto Posada Sánchez:

Señor secretario, por favor honorables colegas, estoy a punto de cerrar el registro.

 

Secretario General doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo:

Germán Varón Vota Sí.

Dídier Burgos Vota Sí.

 

Dirección de la Presidencia doctor Augusto Posada Sánchez:

Señor secretario por favor cerrar el registro.

 

Secretario General doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo:

La doctora Liliana Benavides Vota Sí.

 

Se cierra la votación señor Presidente, la secretaria le informa que se ha desintegrado el quórum decisorio, existe quórum deliberatorio, si usted ordena podemos anunciar proyectos.

 

Publicación de registros de votación.

(…)

Dirección de la Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez:

Gracias señor Secretario antes de anunciar los proyectos honorables colegas.

 

Aquí todos estamos haciendo un gran esfuerzo y retomo las palabras del doctor Hugo Velásquez, frente a la aprobación de los proyectos.

 

Ya llevamos varias semanas con el mismo Orden del Día, la Mesa Directiva insistirá en este Orden del Día, pero necesitamos la voluntad de los miembros de esta Cámara, para que podamos adelantar proyectos tan importantes, no solamente como menciona el doctor Hugo Velásquez al cual le doy toda su razón en la molestia de no poder discutir esto o de adelantar los proyectos que todos queremos.

 

Yo les hago un llamado a todos los miembros de la Cámara, para que podamos adelantar el Orden del Día. Por tal motivo me permito citar a los voceros, de manera urgente para el próximo lunes a las 2:30 de la tarde, y discutir cuál es el camino a seguir, porque ya durante varias sesiones se ha desintegrado el quórum decisorio, y no es justo, con quienes aquí estamos presentes, haciendo un esfuerzo para poder debatir estos proyectos.

 

Yo les pido a los técnicos que abran el registro, porque existen varios Congresistas que están solicitando el uso de la palabra.

 

Doctor Dussán tiene usted el uso de la palabra, les pido por favor que se abra el registro para poder llevar un orden de intervenciones.”[33]

 

Luego de las intervenciones de varios representantes, la mesa directiva de la Cámara ordenó que se efectuara el anuncio de los proyectos que serían objeto de discusión y votación en la siguiente sesión.  Sobre el particular, el Acta objeto de examen señala lo siguiente:

 

Dirección de la Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez:

Gracias doctora Gloria Stella Díaz, un par de comentarios y es desde luego estar atento a que cumplamos estrictamente el Orden del Día, porque si se dan largas entonces se abusa de esas largas, de igual manera les quiero decir que el Congreso de la República y la Cámara de Representantes, si algo hemos dicho es que somos autónomos. Yo invito a los colegas a que movamos los Proyectos de Ley y será el Gobierno el que ponga la decisión si acompañar o no, o si quiere o no venir, es que nosotros no podemos supeditar y yo entiendo las circunstancias de esto, no soy nuevo en el Congreso, pero el Congreso tiene que caminar y si el Gobierno Nacional no quiere asistir, pues somos autónomos, somos un poder del Estado.

 

Señora Secretaria por favor anuncie los proyectos para la próxima sesión.

 

Subsecretaria, doctora Flor Marina Daza Ramírez:

Sí Presidente, se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día 11 de septiembre o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.

 

Informe de objeciones presidenciales:

 

Proyecto de ley número 018 de 2011 Cámara, 186 de 2011 Senado, por medio de la cual se establece la creación de los juegos deportivos de la Orinoquia y Amazonia.

 

Proyecto de ley número 248 de 2011 Cámara, 180 de 2011 Senado, por la cual se reconoce y reglamenta el ejercicio de la profesión del entrenador o entrenadora deportiva o deportivo y se dictan otras disposiciones.

 

Informe de conciliación:

 

Proyecto de ley número 027 de 2011 Cámara, 226 de 2012 Senado, por medio de la cual la Nación se vincula a la celebración de los 100 años de la Institución Educativa "Instituto Técnico" en el municipio de Santander de Quilichao, departamento del Cauca, se autorizan apropiaciones presupuestales y se dictan otras disposiciones.

 

Proyectos para segundo debate:

 

Proyecto de ley número 003 de 2011 Cámara, por la cual se establecen incentivos para la adquisición de Segunda Vivienda para estimular la inversión de no residentes en Colombia y se dictan otras disposiciones.

 

Proyecto de ley número 090 de 2011 Cámara, por medio de la cual se modifica el artículo 28 de la Ley 16 de 1990.

 

Proyecto de ley número 100 de 2011 Cámara, por la cual se vinculan las madres comunitarias, FAMI y sustitutas, al régimen de subsidios de las Cajas de Compensación Familiar.

 

Proyecto de ley número 131 de 2011 Cámara, por la cual se adiciona la Ley 5ª y se dictan otras disposiciones.

 

Proyecto de ley número 201 de 2012 Cámara, por la cual se crea el sistema nacional de convivencia escolar y formación para los Derechos Humanos, la educación para la sexualidad y la prevención y mitigación de la violencia escolar.

 

Señor Presidente han sido anunciados los proyectos de ley de acuerdo al Acto Legislativo 1 de julio de 2003 en su artículo 8°.”[34]

 

19. De los apartes transcritos se concluye que la mesa directiva realizó el anuncio previo de proyectos para una sesión determinada, correspondiente al 11 de septiembre de 2012.  Sin embargo, omitió reiterar el anuncio del informe de objeciones de la referencia, puesto que solo cumplió ese requisito constitucional frente a los otros dos informes, correspondientes a los proyectos de ley sobre pensión familiar y juegos deportivos de la Orinoquía y Amazonía.  No obstante, como se explicó en apartado anterior, el informe de objeciones ahora analizado fue sometido a aprobación por parte de la Cámara de Representantes en la citada sesión del 11 de septiembre.

 

20. El artículo 160 C.P. dispone varias reglas aplicables al procedimiento legislativo, entre ellas la que prescribe que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado.  El mismo precepto determina que el aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”

 

La jurisprudencia constitucional ofrece un precedente consolidado la exigencia del anuncio previo a la votación de los proyectos de ley, a partir de la cual se extraen las reglas siguientes:[35]

 

20.1. El requisito del anuncio previo ha sido entendido por la jurisprudencia como un mecanismo de racionalidad en el trámite legislativo, que tiene como finalidad que los congresistas estén lo suficientemente enterados de las iniciativas que serán puestas a su consideración, enervándose con ello la posibilidad que sean sorprendidos con votaciones intempestivas. 

 

20.2. El anuncio de discusión y votación no está sometido a fórmula sacramental alguna, de modo que lo que debe verificarse en el análisis de constitucionalidad es si la expresión utilizada transmite inequívocamente la intención de la mesa directiva de someter a votación un determinado proyecto de ley en una sesión futura y definida. En ese sentido, se ha admitido por la Corte el uso de términos como “considerar” o “debatir” e, incluso, se ha aceptado que la simple expresión “anuncio”, utilizada en el marco de los debates legislativos con la finalidad de mencionar los proyectos que serán debatidos en una sesión futura, permite acreditar el cumplimiento del trámite previsto en el inciso final del artículo 160 C.P.  Esto en la medida en que un procedimiento de esta naturaleza sólo es exigido durante el trámite legislativo para los efectos previstos en la citada norma constitucional.

 

20.3. El cumplimiento del requisito de anuncio previo de la discusión y votación depende, según los requisitos expuestos, que sea realizado para una fecha determinada o, al menos determinable. En consecuencia, se ha considerado que las cámaras legislativas deben señalar la fecha precisa de la sesión en que se efectuará la discusión y votación del proyecto de ley o, en su defecto, será posible acreditar el cumplimiento del citado requisito cuando del contexto de la sesión en que se efectuó el anuncio es posible concluir, de forma inequívoca, la fecha en la que se verificará el debate y aprobación de la iniciativa correspondiente.

 

20.4. La necesidad de contar con la certeza suficiente acerca de la fecha de la sesión en que se efectuará la discusión y votación del proyecto de ley, sustenta la regla jurisprudencial que exige la continuidad de la “cadena” de anuncios.  Según esta condición, en caso que el proyecto de ley no haya sido sometido a discusión y votación en la sesión para el que fue anunciado, la presidencia de la comisión o plenaria correspondiente debe reiterar el anuncio para la sesión siguiente, efectuándose el mismo procedimiento tantas veces sea necesario hasta tanto se realice la discusión y aprobación del proyecto.  En caso que se pretermita este requisito, se vulneraría el mandato constitucional del artículo 160 Superior, en tanto la iniciativa sería aprobada en una sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado.

 

De lo que se trata, en ese orden de ideas, es que la deliberación y votación del proyecto de ley sean anunciadas en la sesión anterior a la que se llevará a cabo, de modo que existe certeza para los congresistas acerca de cuándo se llevará a cabo dicho procedimiento.  El cumplimiento de la “cadena de anuncios”, en ese sentido, apunta unívocamente al carácter determinado o determinable de la respectiva sesión.  Sobre el particular, la Corte insiste en que [e] l anuncio previo fue introducido por el Acto Legislativo 01 de 2003, con el fin de reforzar el principio de publicidad y, por consiguiente, brindar mayores garantías a todos los actores que participan dentro del procedimiento legislativo, se estableció con carácter preceptivo el requisito de anunciar en sesión anterior los proyectos que fueran a votarse tanto en comisiones, como en plenaria de las cámaras legislativas. La clara intención de la disposición constitucional fue evitar la realización de votaciones inesperadas que, fruto de la facultad de modificación del orden del día, tomaran por sorpresa a las fuerzas políticas con representación en las cámaras, a los miembros del Gobierno con interés en los proyectos tramitados por el Congreso y a la sociedad. Con el anuncio se tendría claridad respecto de cuáles proyectos podrían ser votados en una futura sesión, careciendo de validez la votación de cualquiera que no hubiese sido incluido en el anuncio previamente realizado. Si bien la Corte ha entendido que en desarrollo del trámite legislativo debe existir la llamada “cadena de anuncios”, que consiste en la obligación de anunciar la votación de un determinado proyecto de ley en cada una de las sesiones que tengan lugar entre el fin de su discusión y la votación, de una acertada aplicación del principio de subsidiariedad de las formas, se ha aceptado que la obligación del anuncio se cumpla con su realización, de forma suficientemente determinada, en la sesión anterior a aquella en la que la votación tenga lugar.”[36]

 

20.5. Por último, la doctrina constitucional en comento ha establecido que el vicio de procedimiento derivado del incumplimiento del requisito del anuncio previo tiene naturaleza subsanable.  Ello siempre y cuando haya acaecido luego de completarse una de las etapas estructurales del proceso legislativo, esto es, el debate y aprobación del proyecto de ley tanto en comisión como en plenaria de una de las cámaras. Lo anterior, sin embargo, deberá aplicarse en cada procedimiento legislativo en armonía con la necesidad de proteger los derechos de las minorías representadas en el Congreso.  Por ende, como lo dispuso la Corte en el Auto 311/06, la naturaleza subsanable del vicio también depende de la preservación de los derechos de las minorías al interior del proceso legislativo.  Como se señaló en esa decisión, el vicio se tornará insubsanable cuando “afecta el principio de representatividad de la opinión de las minorías, de modo que, de no haberse presentado, los resultados de la votación habrían determinado un rumbo distinto al acto sometido a aprobación”.

 

21.  Llevadas estas reglas al caso analizado, se tiene que la Cámara de Representantes incumplió con el requisito de anuncio previo.  Como se observa de la descripción fáctica contenida en el fundamento jurídico 18, para la Corte es evidente que el informe de objeciones gubernamentales fue aprobado en sesión diferente al que fue anunciado.  El anuncio de ese informe, según lo comprobado por la Sala, se llevó a cabo en la sesión plenaria de la Cámara del 3 de septiembre de 2012, para una fecha determinada, esto es, el 5 de septiembre siguiente.  Sin embargo, ese día el informe no fue votado, lo que exigía que el anuncio fuera retirado, lo que no sucedió, pues la mesa directiva omitió hacer referencia alguna al informe de objeciones dentro de los asuntos que serían discutidos en la sesión del 11 de septiembre, a pesar que si hizo lo propio frente a otros proyectos de ley y dos informes de objeciones distintos.   Con todo, la discusión y votación del informe se llevó a cabo en la fecha mencionada, en contraposición con el canon constitucional que obliga a que ningún proyecto de ley sea sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. 

 

Es evidente que en el caso analizado se está ante la ruptura de la “cadena de anuncios” y con ello se desconoció el precepto constitucional que garantiza la publicidad del procedimiento legislativo, el cual tiene, entre otros propósitos, permitir que los congresistas no sean sorprendidos con el debate y votación de un proyecto de ley para el cual no fueron previamente informados. La Constitución es contundente al ordenar que ningún proyecto de ley puede ser votado, si no ha sido anunciado de manera previa en sesión diferente a aquella en que se somete a votación, aviso que, como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional de manera sostenida, debe haber sido realizado en la sesión inmediatamente anterior para que tenga certeza y cumpla con el objetivo para el cual ha sido previsto dicho aviso por el Constituyente.

 

22. No obstante, la Corte constata que el vicio de procedimiento observado es susceptible de ser enmendado por el Congreso de la República, toda vez (i) que tuvo lugar en la plenaria de la Cámara de Representantes, cuando el informe de objeciones gubernamentales ya había sido aprobado en debida forma por el Senado de la República y (ii) durante su trámite no se advierte la afectación de los derechos de las minorías parlamentarias.

 

Como consecuencia de lo anterior, en el presente caso se muestra aplicable el parágrafo del artículo 241 de la Constitución C.P., por lo que la Corte devolverá el expediente a la Cámara de Representantes, para que rehaga el trámite respectivo. Con tal objeto, el Congreso tendrá un plazo de treinta días, que deberá contarse en la forma establecida  en el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992, en concordancia con el artículo 45 del Decreto Ley 2067 de 1991.

 

Así, en el evento de ser subsanado el vicio de procedimiento advertido, el proyecto de ley deberá ser remitido por la Cámara de Representantes a la Corte Constitucional para continuar el trámite de rigor, de acuerdo con lo previsto en el artículo 167 C.P.

 

V. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

 

RESUELVE:

 

 

Primero.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, DEVUÉLVASE a la presidencia de la Cámara de Representantes el proyecto de ley No. 138 de 2010 Senado -290 de 2011 Cámara, “Ley Consuelo Devis Saavedra, mediante la cual se regulan los servicios de cuidados paliativos para el manejo integral de pacientes con enfermedades terminales, crónicas, degenerativas e irreversibles en cualquier fase de la enfermedad de alto impacto de la calidad de vida”, con el fin de que tramite la subsanación del vicio de procedimiento identificado en esta providencia.

 

Segundo.- CONCÉDASE a la Plenaria de la Cámara de Representantes, el plazo de treinta (30) días, en los términos del artículo 202 de la Ley 5ª de 1992, en concordancia con el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, para que subsane el vicio detectado en esta providencia.

 

Tercero.- Una vez subsanado el vicio a que se refiere la parte considerativa de esta providencia, REMÍTASE por la Cámara de Representantes a la Corte Constitucional el proyecto de ley para continuar el trámite de rigor, de acuerdo con lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.

 

Cópiese, comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

 

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Presidente

 

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

Ausente en comisión

 

 

 

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

 

 

 

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

 

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

 

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 



[1] Los antecedentes del presente auto, así como algunas consideraciones de su parte motiva, particularmente las reglas generales sobre el control de constitucionalidad de las objeciones gubernamentales y la descripción del trámite legislativo, pertenecen al proyecto de decisión originalmente presentado por el magistrado Alberto Rojas Ríos, el cual no fue aprobado por la Sala Plena. Ello motivó la asignación del caso al actual magistrado ponente, quien expone la posición mayoritaria de la Corte en el asunto de la referencia.

[2] Según consta a folio 38 del cuaderno principal, el Ministro del Interior actuaba como delegatario de funciones presidenciales, mediante Decreto 1246 de 2012.

[3] Ver folios 33 al 38.

[4] Sentencia C-239 de 1997.

[5] Ver folios del 2 al 15.

[6] Ver folio 119 del cuaderno de pruebas.

[7] Ver folios 376 y 377.

[8] En relación con  dichos términos, la jurisprudencia ha señalado que se trata de días hábiles y completos, de forma tal que el conteo debe realizarse a partir del día siguiente a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial [Sentencias C-510 de 1996; C-063 de 2002; C-068 de 2004, C- 072 de 2006 y C-315 de 2008]. Asimismo, se ha establecido que la obligación que debe cumplirse implica la efectiva publicación de las objeciones en el Diario Oficial dentro de dicho término, no siendo admisible el simple envío a la Imprenta Nacional [Sentencia C-714 de 2008]. Finalmente, ha concluido la jurisprudencia que si transcurridos los indicados términos, el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Si las cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos [Sentencias C-819 de 2004 y C-838 de 2008].

[9] Ver al respecto, sentencia C- 241 de 1994. En dicha sentencia, la Corte consideró que “El Constituyente de 1991 radicó en las Cámara plenas, la competencia de reconsiderar un proyecto de ley que ha sido objetado, bien por razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad, en todo o en parte, resulta a las claras el quebrantamiento de los preceptos constitucionales relacionados por el fragmento acusado pues, con  abierto desconocimiento de los mandatos superiores, restablece el sistema  que imperaba bajo la Constitución anterior, el cual fue concientemente modificado por el Constituyente de 1991. La Corte encuentra una ostensible violación a los artículos 165 y 167 de la Carta Política, como quiera que lo normado en el artículo 197 de la ley 5a. de 1992, de hecho restaura el sistema de la Carta de 1886 que el Constituyente de 1991 eliminó, con lo cual frustra el propósito que lo condujo a confiarle a las Plenarias de las Cámaras el segundo debate del proyecto objetado, que no es otro que el de asegurar la activa y decisiva  participación de la mayoría de los miembros del cuerpo legislativo en la decisión de las objeciones gubernamentales”.

[10] Sentencias C- 036  de 1998 y C- 500 de 2005.

[11] Sentencias C- 068 de 2004, C- 069 de 2004 y C- 433 de 2004.

[12] Sentencia C- 1404 de 2000.

[13] Ver, entre otras, las sentencias C- 482 de 2002, C- 531 de 2005 y C- 072 de 2006.

[14] Entre otras, sentencias C- 874 de 2005; C- 849 de 2005;

[15] Sentencia C- 1146 de 2003.

[16] Ver folios 313 al 317 del cuaderno principal, correspondientes a la Gaceta del Congreso No. 011 de 2011 (en adelante se entenderá que se hace referencia al cuaderno principal, a menos que se exprese lo contrario).

[17] Folios 60 al 65.

[18] Folios 171 al 174.

[19] Folios 66 al 71.

[20] Folio 43.

[21] Folio 43.

[22] Folio 38.

[23] Ver folios 33 al 38.

[24] Sentencia C-510 de 1996; C-063 de 2002; C-068 de 2004, C- 072 de 2006 y C-315 de 2008.

[25] Folios 2 a 15.

[26] Folio 15.

[27] Esta información aparece certificada en oficio allegado a la Secretaría General de la Corte Constitucional, suscrito por el Secretario General del Senado de la República (fls. 432 a 434).

[28] Folio 433.

[29] Gaceta del Congreso No. 795 de 2012, pp. 23 y 24.

[30] Gaceta del Congreso No. 11 de 2013, p. 21.

[31] Páginas 29 a 32 de la Gaceta citada.

[32] Gaceta del Congreso 12 de 2013, página 18.

[33] Ibídem. Páginas 38-42

[34] Ibídem. Páginas 45-46

[35] Estas reglas son sintetizadas en las decisiones C-1011/08 y C-490/11.

[36] Corte Constitucional, sentencia C-141/10.

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