Auto 617/21

 

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral

 

VINCULACION LABORAL CON EL ESTADO-Modalidades

 

RELACIONES LABORALES ENCUBIERTAS EN CONTRATOS ESTATALES DE PRESTACION DE SERVICIOS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa

 

 

Referencia: Expediente CJU-479.

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Bogotá y Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito Bogotá.

 

Magistrado sustanciador:

ALBERTO ROJAS RÍOS

 

 

Bogotá D. C dos (2) de septiembre de dos mil veintiuno (2021)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.       El 5 de agosto de 2019, Diana Maritza Martínez Reyes, a través de apoderado judicial, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE^[1], a fin de obtener el reconocimiento de su presunta vinculación laboral desde el 27 de marzo de 2008 hasta el 30 de abril de 2017, en el cargo de auxiliar de enfermería, a través de “sendos contratos de arrendamientos de servicios” -contrato de prestación de servicios^[2]. En consecuencia, solicitó dejar sin efectos el acto administrativo (oficio) OJU-E-1661-2019 del 28 de marzo de 2019, por medio del cual la ESE negó el pago de las acreencias laborales, así como todas las prestaciones laborales dejadas de percibir^[3].

 

2.       El 20 de agosto de 2019, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá declaró la falta de jurisdicción dentro del proceso identificado con el radicado 11001-33-35-026-2019-00351-00, y remitió el asunto a los Jueces Laborales del Circuito de Bogotá - Reparto, para lo de su competencia^[4].

 

Argumentó que si bien el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretende dejar sin efectos el oficio No. OJU-E-1661-2019 del 28 de marzo de 2019, y como consecuencia, se decrete el pago de acreencias laborales derivadas de la existencia de un contrato realidad, la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete decidir controversias a partir de relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, mas no aquellas de orden contractual (art. 104.4 Ley 1437 de 2011^[5]).

 

Agregó que las demandas donde se pretende la declaratoria de un contrato realidad que corresponden a esa jurisdicción parten de dos supuestos: (i) la existencia de un contrato de prestación de servicios con una entidad pública a través del cual se pretende esconder una verdadera relación laboral; y (ii) la contratación tercerizada de la persona para prestar servicios ante la entidad pública, y que presuntamente, también esconde una verdadera relación laboral.

 

3.       El 27 de agosto de 2019, la parte actora presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto del 20 de agosto de 2019, a fin de que el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá asumiera el conocimiento del proceso identificado con el radicado 11001-33-35-026-2019-00351-00^[6].  Afirmó que enviar el presente proceso a la jurisdicción ordinaria laboral es un desgaste innecesario, que constituye una traba a la pronta administración de justicia, en la medida que en un caso similar el Consejo Superior de la Judicatura ya determinó que la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer estas controversias^[7].

 

4.       El 28 de octubre de 2019, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá, resolvió no reponer la providencia del 20 de agosto de 2019 y rechazar por improcedente el recurso de apelación elevado^[8]. Expuso que las decisiones que se adoptan en el curso del proceso en razón a la falta de jurisdicción no implican denegación o limitación del acceso a la administración de justicia, lo que buscan realmente es establecer con plena certeza que se cumpla con el presupuesto fundamental del juez natural.

 

5.       El 15 de noviembre de 2019, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio recurso de queja^[9], contra el auto proferido el 28 de octubre de 2019, que dispuso no reponer la providencia del 20 de agosto de 2019 y rechazar por improcedente el recurso de apelación interpuesto en contra de dicha providencia.  Al respecto alegó que la jurisdicción competente para conocer del presente asunto es la contenciosa administrativa, teniendo en cuenta que se están reclamando emolumentos a título indemnizatorio y no el reconocimiento de una relación legal y reglamentaria.

 

6.       El 3 de febrero de 2020, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá resolvió rechazar el recurso de reposición elevado en contra del auto fechado 28 de octubre de 2019, en la medida que no presentó argumentos o puntos nuevos que no hubieran sido resueltos en anteriores providencias. Respecto del recurso de queja ordenó la expedición de copias a costa de la parte demandante, para que una vez fueran aportadas se procediera a la remisión del expediente al superior funcional^[10].

 

7.       El 17 de febrero de 2020, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá declaró desierto el recurso de queja al no haberse allegado la reproducción total de las piezas procesales del presente expediente^[11].

 

8.       Efectuado el nuevo reparto^[12], el expediente fue asignado al Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que el 17 de julio de 2020 decidió declarar la falta de jurisdicción para conocer el presente asunto^[13]. Planteó que según el artículo 26 de la Ley 10 de 1990^[14], determina que las personas que desempeñan cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales fungen como trabajadores oficiales, y los demás son vinculados por la figura del libre nombramiento y remoción o por carrera administrativa.

 

Consideró que el escrito presentado por el apoderado judicial de la señora Martínez Reyes plantea que la accionante laboró de manera constante e interrumpida para Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, en el cargo de auxiliar de enfermería. En consecuencia estimó que no se trataba de un cargo de mantenimiento de la planta física hospitalaria, como tampoco de servicios generales, por lo que en el caso de prosperar las pretensiones, bajo el principio de la primacía de la realidad sobre las formas “no podría declararse la existencia de un contrato laboral, pues insístase dicha situación solo podría darse respecto de personas que prestaron servicios para las Empresas Sociales del Estado en cargos como ya se enunció de mantenimiento o servicios generales, cargos que no ocupó la demandante”^[15]. Concluyó que “en el caso de corroborarse que la demandante prestó servicios de auxiliar de enfermería a favor de Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE y que ésta última fungió como verdadera empleadora, se estaría ante el estudio de la existencia o no de una relación legal y reglamentaria”^[16].

 

9.       El 11 de marzo de 2021, Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá remitió el asunto a la Secretaría General de la Corte Constitucional para resolver el conflicto jurisdiccional.

 

10.   De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena, en sesión del 22 de abril de 2021, el expediente de la referencia fue remitido para estudio al despacho del Magistrado sustanciador el 27 de abril de 2021.

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

 

1.                 De acuerdo con el artículo 241.11 superior, adicionado por el artículo 14 del acto legislativo 02 de 2015^[17], la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones

 

2.                 Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[18].

 

3.                 En tal sentido, la Corte ha explicado que se configura un conflicto de jurisdicciones, cuando se dan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo^[19]. Al respecto, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo que se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial^[20]; y el presupuesto normativo, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

 

Configuración del conflicto de jurisdicciones en el presente asunto

 

4.                 La Sala Plena encuentra que en este caso se cumplen con los presupuestos exigidos para que se suscite un conflicto entre jurisdicciones, como pasa a explicarse.

 

5.                 Presupuesto subjetivo. Existe un conflicto negativo entre las jurisdicciones laboral y contenciosa administrativa, promovido por el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá y el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá.

 

6.                 Presupuesto objetivo. El presente conflicto surge con ocasión de la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Luz Mery Ayala Patiño, a través de cual pretende se decrete la nulidad del acto administrativo (oficio) 100-891- 2013 del 12 de julio de 2013, expedido por el Gerente del Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, mediante el cual negó el reconocimiento y pago de las acreencias laborales solicitadas entre el periodo del 27 de marzo hasta el 30 de abril de 2017.

 

7.                 Presupuesto normativo. Las autoridades judiciales en conflicto plantearon fundamentos constitucionales y legales para demostrar que no eran competentes para conocer el presente asunto. De un lado, el juez contencioso consideró que solo es compete decidir controversias a partir de relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, mas no aquellas de orden contractual, como ocurre en este caso. De otro lado, el juez laboral sostuvo que este asunto no involucra la solución de una controversia a partir de un cargo de mantenimiento de la planta física hospitalaria, como tampoco de servicios generales, por lo que en caso de prosperar las pretensiones, bajo el principio de la primacía de la realidad sobre las formas, no podría declararse la existencia de un contrato laboral.

 

Asunto objeto de decisión y metodología

 

8.                 Superado lo anterior, procede la Corte dirimir el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Bogotá y Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito Bogotá. En ese sentido (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Corte frente a la jurisdicción que debe conocer de los conflictos originados en presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios y, (ii) con fundamento en ella definirá el caso concreto.

 

Parámetros que determinan la jurisdicción que debe conocer de los conflictos originados en presuntas relaciones laborales ocultas en contratos estatales de prestación de servicios^[21]

 

1.                 En el Auto 492 de 2021, la Corte determinó que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.

 

2.                 En primera medida se recordó que las personas naturales se vinculan con el Estado a través de tres tipos de relaciones: i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios.

 

Las dos primeras modalidades atiende a la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última involucra un carácter contractual, a partir de lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993^[22] que habilita a las entidades del sector público a celebrar contratos con personas naturales “para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad […] solo […] cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados […] y por el término estrictamente indispensable”.

 

3.                 En el Auto 492 de 2021, la Corte tuvo en cuenta que dichos litigios suponen cuestionar la legalidad de los de contratos de prestación de servicios de naturaleza estatal y la validez de los actos administrativos, pues proponen el examen de la actuación de la administración que consiste en determinar, con base en el acervo probatorio, si la entidad demandada (i) celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una vinculación laboral, y (ii) si la función contratada no podía realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados, en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

 

La Corte estableció que cuando se reclame la existencia de una relación laboral presuntamente camuflada o encubierta en contratos de prestación de servicios, no se debe examinar por el juez encargado de definir la jurisdicción competente, las funciones desempeñadas por los contratistas, pues ello constituye un examen del fondo de la controversia.

 

4.                 Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena procede a resolver el presente conflicto entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

 

Caso concreto

 

La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el asunto bajo examen

 

9.                 La Sala Plena entiende que en el presente asunto el competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, es el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Bogotá, de acuerdo con las consideraciones que se exponen a continuación.

 

10.            En el presente caso la señora Diana Maritza Martínez Reyes estuvo vinculada con la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, desde el 27 de marzo de 2008 hasta el 30 de abril de 2017, a través de diversos contratos de prestación de servicios cuyo objeto era el “apoyo a los procesos asistenciales como auxiliar de enfermería ambulancia”. Como pretensión, solicitó a título de reparación, se le reconozcan las diferencias salariales existentes entre los servicios remunerados por prestación de servicios y los salarios legales y convencionales pagados por la Subred a los auxiliares de enfermería.

 

11.            En tal medida, al pretenderse que se declare la existencia de un contrato realidad a partir de un contrato de prestación de servicios, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través la suscripción de diversos contratos de prestación de servicios con el Estado, en aplicación de la regla establecida en el Auto 492 de 2021.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE:

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Bogotá y Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito Bogotá, respecto del expediente identificado con el radicado 11001-31-05-037-2020-00133-00 en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Bogotá reasumir la competencia del referido proceso.

 

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-479 al Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito Bogotá, para que continúe con el trámite del proceso 11001-31-05-037-2020-00133-00, y para que comunique la presente decisión al Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito Bogotá y además los interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General