A151-22 Auto 151/22
RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento mínimo para constatar yerro o arbitrariedad
RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inexistencia de argumentación, razonamiento o motivación
Referencia: Expediente D-14414.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 65 (parcial) de la Ley 1952 de 2019 “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”.
Accionante: Laura Viviana Niño Mondragón.
Magistrado Sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintidós (2022).
AUTO
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Laura Viviana Niño Mondragón demandó la inexequibilidad del artículo 65 (parcial) de la Ley 1952 de 2019, por la presunta vulneración de los artículos 29 y 116 de la Constitución Política.
“LEY 1952 DE 2019
(enero 28)
Diario Oficial No. 50.850 de 28 de enero de 2019
El Congreso de la República DECRETA
(…)
ARTÍCULO 65. FALTAS QUE COINCIDEN CON DESCRIPCIONES TÍPICAS DE LA LEY PENAL. Cuando la conducta no pueda adecuarse a ninguna de las anteriores faltas, en virtud de los principios de especialidad y subsidiariedad, constituirá falta gravísima realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando de él”.
1. Demanda
La accionante indicó que la norma que acusó le permite a la Procuraduría General de la Nación juzgar hechos constitutivos de conductas delictivas, convirtiendo así a una autoridad administrativa con ciertas funciones jurisdiccionales, en un juez penal. Considera que la función jurisdiccional encargada a este órgano está específicamente diseñada para garantizar la vigilancia de la función pública, adelantar investigaciones disciplinarias e imponer sanciones suspensión e inhabilidad, así como las demás establecidas en la ley; actuaciones que no pueden asimilarse al juzgamiento de delitos, pues la misma constitución política, en su artículo 116 dispone que a las autoridades administrativas con funciones jurisdiccionales “no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos”.
Así, considera que la norma demandada genera un gran impacto al principio de non bis in ídem, al permitirle a una autoridad administrativa con funciones excepcionales y precisas que puedan juzgar delitos, pues el juez penal, en caso de encontrar configurado el delito, también sanciona con inhabilidad los mismos hechos. Con fundamento en lo anterior, solicitó que se declare la inexequibilidad del aparte demandado.
Adicionalmente, destaca que si bien este punto fue objeto de pronunciamiento en la Sentencia C-720 de 2006, “en aquella ocasión, la Procuraduría General de la Nación no tenía funciones jurisdiccionales como sí tiene en la actualidad”.
2. Auto inadmisión de la demanda
Mediante Auto del 27 de septiembre de 2021, se inadmitió la demanda en virtud de que se consideró que no se cumplieron con los requisitos de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia desarrollados por la jurisprudencia constitucional; y, por ello, se procedió a indicarle a la demandante que subsanara las deficiencias evidenciadas.
Frente al requisito de certeza, el auto señaló que la acusación efectuada por la actora parte de un entendimiento de la norma que no se deriva de su tenor literal. Así, se concluyó que la norma demandada “se limita a mencionar algunas conductas de las cuales se puede derivar responsabilidad disciplinaria”, de forma que, de su tenor literal, no es posible concluir que se esté invadiendo la competencia de los jueces penales.
Del mismo modo, observó que las acusaciones presentadas por la accionante carecen de pertinencia, en específico aquellas que buscan sustentar una inconstitucionalidad por el incumplimiento del “non bis in idem”; ello, toda vez que se sustentan en interpretaciones subjetivas del contenido normativo consagrado en el artículo 65 (parcial) de la Ley 1952 de 2019 sin establecer en la demanda argumentos de índole constitucional y que se basan en acusaciones generales fundadas en un análisis de conveniencia.
De igual forma, concluyó que tampoco se acreditó el requisito de especificidad, al no haber planteado una posición objetiva y verificable del artículo demandado y la Constitución.
Así, reprochó que, aunque la accionante reconoció la existencia de la Sentencia C-720 de 2006, lo cierto es que no logró explicar mínimamente por qué la demanda amerita un nuevo pronunciamiento de fondo, y por qué no existe cosa juzgada constitucional a pesar de que los cargos estudiados en aquella ocasión y ahora, parecieran ser similares.
Sobre el particular recordó que esta Corporación ha sido enfática en exigir una carga argumentativa reforzada al momento de volver a valorar la constitucionalidad de una norma que ya fue previamente objeto de control, motivo por el cual los argumentos esgrimidos, en relación con que la procuraduría antes no tenía funciones jurisdiccionales y ahora sí, resultan insuficientes para generar un nuevo pronunciamiento.
Finalmente, en lo relativo a la exigencia de suficiencia, concluyó que los argumentos expuestos en la demanda no tienen la capacidad de generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
3. Escrito de corrección de la demanda
Mediante oficio de 30 de septiembre 2021, la demandante presentó corrección de la demanda y, en ella, argumentó que el cargo que propone sí satisface el requisito de certeza, pues contrario a lo concluido en el auto de inadmisión, del texto de la norma demandada se lee específicamente que “los hechos que dan lugar a la comisión de delitos también pueden dar lugar a la comisión de faltas disciplinarias”. Así considera que el cargo es cierto en cuanto está dirigido a cuestionar que un hecho constitutivo de delito pueda ser investigado por una autoridad administrativa, en contravía del artículo 116 Superior.
De otro lado, considera que el cargo que propone sí es pertinente y especifico, pues los cargos estudiados en la Sentencia C-720 de 2006 partían del presupuesto de que los actos proferidos por la Procuraduría eran de carácter Administrativo, motivo por el cual podían ser controlados ante la jurisdicción; mientras que ahora son completamente jurisdiccionales y eso cambia por completo los parámetros de control.
Finalmente, destaca que la demanda es suficiente, pues lo que se reprocha es que hechos constitutivos de delito puedan ser investigados por una autoridad administrativa, así sean tratados como falta disciplinaria. Ello, pues “la verdad sobre la existencia de unos hechos debe ser una sola”.
4. Auto de rechazo de la demanda
En Auto del 19 de octubre de 2021, se rechazó la demanda en tanto se consideró que la demandante se limitó a reiterar la misma línea argumentativa propuesta en la demanda inicial. Por ejemplo, la actora reiteró que “el actual artículo permite permite que una autoridad administrativa con funciones jurisdiccionales adelante instrucción y luego juzgue hechos que son constitutivos de delitos, lo que va en contravía del artículo 116 constitucional”.
Así mismo, la demandante en su escrito de corrección alude nuevamente a la invasión de competencias designadas al juez penal, argumentación que, como se precisó en el auto que inadmitió la demanda, no se deriva del tenor literal del artículo demandado. Lo anterior, a juicio del magistrado que rechazó la demanda, “teniendo en cuenta, además, que el proceso penal y el disciplinario atienden a naturaleza, materia y finalidades diferentes, circunstancias que debían ser consideradas al abordar un cargo como el expuesto por la demandante”[1]. En ese sentido, se determinó que la accionante no subsanó sino que reiteró el cargo formulado en la demanda.
En relación con el principio de non bis in ídem, se encontró que la accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida en el auto inadmisorio dado que omitió oponer de manera objetiva y verificable el artículo demandado frente a los preceptos constitucionales.
En virtud de lo anterior, se concluyó que las manifestaciones efectuadas en la corrección no permiten advertir una superación apropiada de las falencias en los requisitos de admisión de la demanda en los términos requeridos en el proveído anterior.
5. Recurso de súplica
Mediante oficio del 26 de octubre de 2021, la ciudadana Laura Viviana Niño Mondragón manifestó su inconformidad con la decisión de rechazo y arguyó que, en su criterio, la demanda que propuso cumple con las exigencias formales desarrolladas en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y las decisiones de inadmisión y rechazo están fundadas en consideraciones de fondo a la luz de las cuales la norma atacada se ajusta a la Constitución.
Así, reiteró los argumentos esgrimidos en sus escritos de demanda y corrección, pues consideró que el fundamento de la decisión de rechazo en realidad corresponde a la motivación que debería ser usada en la decisión de fondo sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
La actora afirma que, contrario a lo concluido, la demanda que propuso es clara y precisa, pues la inconstitucionalidad de la norma no se deriva de una interpretación subjetiva, sino que surge de confrontar la norma acusada, que, en su criterio habilita a una autoridad administrativa para juzgar hechos constitutivos de delito, con el artículo 116 Superior, que expresamente prohíbe a este tipo de autoridades juzgar delitos.
Respecto de los requisitos de pertinencia y especificidad, la demandante expresa que la norma acusada en esta ocasión difiere completamente de lo estudiado en la Sentencia C-720 de 2006, en cuanto, en aquella ocasión, las decisiones de la Procuraduría eran Actos Administrativos y ahora son decisiones judiciales, motivo por el cual ahora están limitados por lo dispuesto en el artículo 116 Superior, el cual, antes no resultaba aplicable.
Finalmente, considera que el requisito de suficiencia también está acreditado, pues considera que, si bien dos autoridades judiciales pueden investigar unos mismos hechos para concluir cada una por su lado la materialización de un delito o de una falta disciplinaria, lo cierto es que una autoridad administrativa no debe poder investigar hechos constitutivos de delitos, cuestión que se estima contraviene directamente el artículo 116 Constitucional.
1. Competencia.
La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
2. Problemas jurídicos.
En atención a los antecedentes que fueron reseñados, la Sala Plena debe resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿El recurso de súplica sub examine es procedente?; y en caso de que la respuesta al primer problema jurídico sea positiva, deberá evaluar (ii) ¿si el magistrado sustanciador incurrió en un yerro al rechazar la demanda de la referencia?
3. Recurso de súplica. Naturaleza, procedencia y requisitos.
En Auto 371 de 2021[2], la Sala Plena ha reiterado que, existen requisitos de procedencia para el recurso de súplica, motivo por el cual, solo en presencia de ellos, resulta posible analizar de fondo el argumento del recurrente. Se indica que son tres cargas las que debe satisfacer el recurrente: (i) la legitimación por activa, que hace referencia a que la solicitud estudiada debe provenir del accionante; (ii) la oportunidad, ya que el interesado debe presentar la solicitud dentro del término de ejecutoria de la providencia; y (iii) la carga argumentativa que consiste en exponer, de manera clara y suficiente, las razones concretas dirigidas a cuestionar los fundamentos jurídicos y fácticos del auto de rechazo.
Respecto al análisis de fondo, el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 establece que a la demanda de inconstitucionalidad que no satisfaga los requisitos previstos en el artículo 2 del mismo decreto, “se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará”. En esa medida, después de la inadmisión de la demanda, el demandante deberá, si es su deseo, presentar escrito de subsanación de la demanda, en los términos requeridos por el auto. Así, la corrección de la demanda es una etapa procesal que debe limitarse a corregir las observaciones del magistrado sustanciador.
La corrección de la demanda no es un espacio para agregar nuevos cargos, o presentar acusaciones adicionales. Por lo anterior, después de presentarse el escrito de subsanación de la demanda, el magistrado sustanciador examina si la demanda fue adecuadamente corregida en los términos del auto de inadmisión.
En contra del auto de rechazo procede el recurso de súplica, ante la Sala Plena de la Corte Constitucional, que tiene por objeto “permitirle al actor obtener una revisión de la decisión tomada en el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad”. En el recurso de súplica, la Sala Plena examina si el actor corrigió la demanda en los términos fijados en el auto de inadmisión. En el recurso de súplica, el actor debe indicar que, corrigió adecuadamente la demanda y, en esa medida, no procedía el rechazo sino la admisión.
Mediante el recurso de súplica se le garantiza al actor una etapa procesal posterior al rechazo de la demanda dentro de la acción pública de inconstitucionalidad que lo posibilita para controvertir los fundamentos jurídicos con base en los cuales se adoptó dicha decisión.
Por esa razón, la Corte ha señalado que la argumentación del recurso de súplica debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda, es decir, debe buscar demostrar porqué la decisión recurrida fue desacertada, ya sea porque efectivamente se corrigieron las falencias que se identificaron en la demanda, o porque ésta nunca incurrió en los defectos censurados en primer lugar. En ese sentido, la Corte ha concluido que el recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”[3].
Adicionalmente, la Corte ha señalado que el recurrente tiene la carga de presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de rechazo”. Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”
III. CASO CONCRETO.
Descendiendo al caso concreto, y con el fin de responder al primer problema jurídico, se examinará si se satisfacen los requisitos formales del recurso y posteriormente, de ser pertinente, se analizará si el rechazo de la demanda identificada con el radicado No. D-14414 estuvo ajustado a derecho, o si, por el contrario, resultó infundado por evidenciarse que la demanda en efecto cumplió a cabalidad con la totalidad de los requisitos que le eran exigibles.
- Legitimación por activa: En este punto se observa que la ciudadana Laura Viviana Niño Mondragón presentó la demanda de inconstitucionalidad e igualmente, el recurso de súplica. Por ende, se encuentra legitimada para controvertir el auto de rechazo.
- Oportunidad: Se evidencia que el auto de rechazo fue notificado a través de Estado No. 167 del 21 de octubre de 2021, razón por la cual, el término para presentar recurso de súplica corrió los días 22, 25 y 26 de octubre del mismo año. Así, como quiera que el escrito de súplica fue presentado el 26 de octubre de 2021, se estima necesario concluir satisfecho el requisito en estudio.
- Carga argumentativa: En este caso en particular, se observa que, si bien la accionante radicó ante esta Corporación recurso de súplica contra el Auto de Rechazo, lo cierto es que en dicha actuación se limitó a reiterar sus argumentaciones y a justificar porqué considera que las exigencias que se le hicieron en los Autos de inadmisión y rechazo eran infundadas, sin que, en ningún momento sus argumentaciones estuvieran dirigidas a identificar cómo subsanó las falencias identificadas en el Auto de Inadmisión y, porqué, el Auto de Rechazo incurrió en imprecisiones o errores en virtud de los cuales se hiciera necesario entender que la decisión de rechazo fue desacertada.
Para la recurrente, los cargos que propone (i) surgen de una contrastación literal de la norma acusada, con el texto del artículo 116 constitucional; y (ii) no requieren de un análisis sobre la ausencia de configuración del fenómeno de la cosa juzgada (con ocasión a la expedición de la Sentencia C-720 de 2006), pues la norma jurídica acusada cambió a partir de la transición que tuvieron las funciones de la Procuraduría de actuaciones “administrativas” a “jurisdiccionales”.
Sobre el particular, la Sala Plena destaca que el magistrado sustanciador señaló con precisión que la acción formulada no cumplía con los requisitos de certeza, pertinencia especificidad y suficiencia, como quiera que el demandante se abstuvo de demostrar, entre otras cosas, (i) cómo la norma acusada puede habilitar a una autoridad administrativa para “juzgar delitos” o, en concreto, establecer responsabilidades penales; y (ii) por qué es procedente un nuevo análisis de constitucionalidad de la norma acusada, a pesar de que esta Corporación ya analizó un cargo similar en contra de una norma de contenido material idéntico, en la Sentencia C-720 de 2006.
Por lo anterior, a juicio de la Sala Plena el recurso de súplica objeto de estudio no satisface la exigencia de carga argumentativa, en cuanto los argumentos y justificaciones de la accionante están dirigidas a reiterar las consideraciones expuestos hasta ahora dentro del presente trámite, sin que, del recurso presentado, se deriven cuestionamientos concretos en contra del auto de rechazo del 19 de octubre del año en curso, que tengan la virtualidad de hacer evidente la configuración de un yerro, olvido o actuación arbitraria por parte del Magistrado Sustanciador del Auto de Rechazo.
Se aclara que si bien la el recurso de súplica dentro del trámite de una demanda de inconstitucionalidad no requiere de formalidades específicas, sí requiere establecer una carga argumentativa mínima en virtud de la cual se cuestione expresamente algún error en la decisión; Por ello, resultan inadmisibles las solicitudes que tienen por objeto reiterar lo ya expuesto o complementar los argumentos esbozados para sustentar la demanda.
Se recuerda que el recurso de súplica es un mecanismo a disposición de la ciudadanía para controvertir, de manera clara, concreta y argumentada, los motivos que fundaron la decisión de rechazo de la demanda. Por ello, es necesario que indiquen concretamente las falencias o deficiencias que se presentaron al momento de emitir el auto cuestionado, sin que resulte admisible reiterar o complementar lo ya expuesto.
A juicio de la Sala la argumentación propuesta no cumple con los requisitos propios del recurso de súplica, en cuanto la solicitante se abstuvo de referir, de manera expresa, una falencia o un yerro de la providencia que rechazó la demanda de inconstitucionalidad y, en esa medida, se abstendrá de examinar el fondo de la presente controversia. Por lo anterior, se optará por rechazar por improcedente la presente solicitud y ordenar la comunicación de lo decidido a la actora.
IV. DECISIÓN
RESUELVE:
PRIMERO.- RECHAZAR POR IMPROCEDENTE el recurso de súplica presentado en contra del Auto de 19 de octubre de 2021, mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la ciudadana Laura Viviana Niño Mondragón en el expediente de la referencia.
SEGUNDO.- A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, comuníquese el contenido de esta decisión al demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.
TERCERO.- Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
No firma
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General